Sentencia Contencioso-Administrativo 50/2026 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 49/2025 de 30 de enero del 2026

PRIMERO-Se recurre la sentencia 193/2024 de 20 de noviembre dictada por el Juzgado de lo Contencioso nº 1 en PO 10/2024 que estimó parcialmente el recurso interpuesto contra la Resolución del Instituto Aragonés del Agua de 14 de noviembre de 2023, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la UTE EDAR TERUEL frente a la Resolución de dicha Administración de fecha 15 de septiembre de 2023, que inadmitió a trámite la reclamación de reequilibrio económico del contrato presentada por la UTE en fecha 27 de julio de 2023.

Reclamado el pago de 127.469,36 € de modo principal por el periodo de 1-6-2021 a 30-4-2023, se estimó parcialmente, en concreto la petición subsidiaria, en lo relativo al periodo de 1-1-2023 a 30-4-2023, 50.134,36 euros, al entender que sobre el resto del periodo había habido una petición que se había desestimado y contra la cual no se había recurrido, habiendo devenido firme, por haberse reclamado anteriormente y desestimado por el Presidente del Instituto Aragonés del Agua de 31-1-2023.

Aquietada la recurrente, se recurre por el IAA.

Se alega, sustancialmente, que no puede aplicarse analógicamente el RDL 3/2022 de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras; y que, en relación con el reequilibrio contractual previsto en la jurisprudencia, además del riesgo imprevisible, se requiere una onerosidad excesiva.

En el caso presente, no se cuestiona sustancialmente el riesgo imprevisible, debido a un alza del 91% del precio de la electricidad debida a la recuperación del Covid y, sobre todo, a la guerra de Ucrania, que se cifra, en el periodo global reclamado, un 8,6% del coste.

SEGUNDO- Hechos

-En fecha de 28 de abril de 2021 se acordó la adjudicación del contrato de "Funcionamiento, mantenimiento y conservación de las EDAR de Teruel, Cella y Villastar" (expediente NUM000) a favor de la UTE recurrente mediante Resolución de la misma fecha del Presidente del

Instituto Aragonés del Agua. Posteriormente, el 26 de mayo de 2021, el Instituto y la UTE formalizaron el contrato de referencia.

-El presupuesto base de licitación fue de 2.937.055,17 euros (IVA excluido) y el valor estimado del contrato de 3.916.073,56 euros (IVA excluido).

El precio de adjudicación del contrato fue de 2.434.130,91 euros (IVA excluido).

-El objeto del contrato, era el servicio de funcionamiento, mantenimiento y conservación de estaciones depuradoras de aguas residuales consta de las siguientes instalaciones previstas en el Anexo I del Pliego de Bases Técnicas ("PBT"):

- EDAR de Teruel. Las aguas residuales del polígono industrial, junto con las de otras zonas de la ciudad, son recogidas en la estación de bombeo de Franciscanos (EB Franciscanos).

- EDAR de Cella.

- EDAR de Villastar.

-EDAR de los barrios de Teruel, Concud y Villalba Baja, que fueron incorporadas al servicio en fechas 24 de junio de 2022 y 23 de enero de 2023, respectivamente.

-En fecha 20 de enero de 2023 la empresa presentó un escrito, en el que solicitó la declaración de que el incremento del precio de la energía eléctrica en el periodom2021-2022 constituía un riesgo imprevisible y, consecuentemente, el reconocimiento de la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato y una indemnización por la cantidad de 77.155 € para el periodo comprendido entre el 01/06/2021 al 30/12/2022 por el incremento de precio de la energía eléctrica.

-La solicitud fue desestimada mediante Resolución del Presidente del Instituto Aragonés del Agua de 31 de enero de 2023.

- Contra la misma no se interpuso ningún recurso, por lo que el acto adquirió firmeza.

- El 27 de julio de 2023 presenta un nuevo escrito formulando reclamación en la que la indemnización se cuantifica en 127.469,36 €, por el sobrecoste soportado entre el 1 de junio de 2021 y el 30 de abril de 2023.

-Esta solicitud fue inadmitida a trámite mediante Resolución del Director del Instituto Aragonés del Agua de 15 de septiembre de 2023, y es la resolución impugnada en este procedimiento.

TERCERO- La sentencia.

La sentencia consideró probada la existencia de un desequilibrio contractual por un incremento extraordinario e imprevisible del precio de la energía. En concreto, de 1 de junio de 2021 a 30 de abril de 2023 se experimentó un 91,71% de incremento extraordinario del coste de la electricidad propuesto para la factura esperada en dicho periodo, al efectivamente soportado.

Traducido a una cifra concreta, el sobrecoste que consideró producido en ese periodo ( del que ya hemos visto que consideró reclamable sólo una parte por la firmeza de la desestimación sobre el resto) objeto de análisis (127.469,36 euros) representa un 8,6% del importe certificado del contrato para este mismo periodo (1.477.596,92 euros), lo que obligaba a examinar si tal desfase de costes se incluía en el artículo 197 de la vigente LCSP, que establece que "[l]a ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista", o bien estamos ante un riesgo imprevisible o de fuerza mayor.

La sentencia empleó como criterio interpretativo lo previsto en el RDL 3/2022 antes citado y llegó a la conclusión de que, efectivamente, se había producido tal riesgo imprevisible ante un aumento desproporcionado de los precios, para lo cual asumía un criterio similar al de la Resolución del Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana de 4-10-23, todo ello con base en el incremento producido desde mediados de 2021, por la reactivación de la economía y la dislocación que se había producido en los procesos productivos, de transporte, logísticos, etc, así como por el agravamiento, que tuvo lugar desde febrero de 2022, por la guerra de Ucrania, que afectó esencialmente al gas, básico para la producción eléctrica, así como al petróleo.

Frente a ello, como se ha dicho, el IAA alega que no cabe aplicar la analogía en una norma excepcional y que debe producirse una onerosidad excesiva para aplicar el reequilibrio contractual.

CUARTO- Aplicabilidad del RDL 3/2022 de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020 , por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras.

Al respecto, hay que decir que la sentencia no consideró aplicable tal RDL, destinado al transporte y a la revisión de contratos de obras. El art. 4 del CC, en sus apartados 1 y 2 dice lo siguiente:

"1. Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón.

2. Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas".

Lo empleó como parámetro interpretativo para considerar que había una necesidad de reequilibrio contractual, aunque realmente la expresión es algo confusa: "Si bien hay que señalar que el ámbito de aplicación se limita a los contratos de obras, considera esta Juzgadora que no existe razón jurídica para no hacerlo a otros contratos públicos en los que se han visto también alterados como consecuencia del alza del coste de los medios materiales necesarios para su ejecución. Ello no impide la aplicación de la teoría del riesgo imprevisible".

Al respecto, la STS 1816/2016 de 20 de julio, reiterada en la de 31-1-2022, viene a decir:

"" (...) OCTAVO.- En apoyo de lo que acaba de exponerse es de reiterar la doctrina que esta Sala y Sección tiene establecida sobre estos tres aspectos de los contratos administrativos: el de su eficacia vinculante y la invariabilidadde sus cláusulas; el del alcance del principio ( de riesgo)y ventura;y el de cuáles son los supuestos en los que nuestro ordenamiento reconoce el derecho del contratista a reclamar dela Administración el reequilibrio económico del contrato.

Está plasmada en la sentencia de 28 de octubre de 2015 (casación núm. 2785/2014 ), confirmatoria de lo ya dicho en la anterior de 28 de enero de 2015 (Recurso núm. 449/2012), expresándose la primera así: "(...) deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil , y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente:el artículo 94 del TR /LCAP de 16 de junio de 2000 (EDL 2000/83354), y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículos 98 del TR/LCAP de 2000 (EDL 2000/83354 ) y 215 , 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración (" ius variandi " o " factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de " ius variandi ", " factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR/LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del "ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR /LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo ( EDL 2003/9564) reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de " ius variandi ", fuerza mayor, " factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 (EDL 2011/252769), que viene a reproducir el contenido del anterior precepto. Y en esa misma línea se han movido los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que vienen a contemplar desequilibrios debidos a decisiones de la Administración.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla".

Al estar ante un riesgo imprevisible, es claro que se da una situación casuística. Y en el caso presente es claro que se produjo dicho riesgo imprevisible, con la concatenación de una suerte de catástrofe económica como lo fue el Covid y una guerra que afectó gravemente al suministro energético, con una elevación de precios del suministro eléctrico del 97,6%.

Ahora bien, dicho eso, es necesaria la concurrencia del factor al que hace referencia la DGA, la onerosidad excesiva.

QUINTO- Onerosidad excesiva.

No basta con que concurra un riesgo imprevisible, sino que el mismo afecte de modo efectivo al reequilibrio del contrato, es decir, que produzca una onerosidad excesiva para el contratista.

Cabe citar al respecto la STS 6 de mayo de 2008 ( ROJ: STS 1805/2008 - ECLI:ES:TS:2008:1805), recurso: 5111/2006, que cita otras: "sentencia de 25 de abril de 2008 , "...Debe atenderse a las circunstancias de cada contrato en discusión para concluir si se ha alterado o no de modo irrazonable ese equilibrio contractual a que más arriba hemos hecho mención. La incidencia del incremento ha de examinarse sobre la globalidad del contrato pues un determinado incremento puede tener mayor o menor relevancia en función de la mayor o menor importancia económica del contrato y de los distintos aspectos contemplados en el mismo. En el momento actual no hay disposición legal alguna que establezca umbrales fijos para la entrada en juego del principio del riesgo imprevisible como superador del riesgo y ventura como si fijaba el Decreto Ley 2/1964, de 4 de febrero al cifrarlo en el 2,5 % del contrato, supuestos analizados en las sentencias esgrimidas. Y por ello la Sala de instancia tampoco lesionó la jurisprudencia invocada en lo que se refiere al límite cuantitativo del riesgo imprevisible. Considera que las cifras de incremento, 2,57 % en presupuesto inicial, o 3,14 % en el adicional con revisión de precios, se encuentran dentro de los márgenes razonables con relación al beneficio industrial,conclusión que no contradice la jurisprudencia invocada. Es cierto que en tal supuesto el beneficio del contratista es menor del esperado mas ello encaja en la doctrina del riesgo y ventura sin alterar frontalmente el equilibrio económico financiero que haría entrar en juego la doctrina del riesgo imprevisible."

Y la 18 de abril de 2008: "...la doctrina del riesgo imprevisible, enlazada a la de la cláusula rebus sic stantibus, exige que, como consecuencia de la aparición de un riesgo que no pudo ser previsto al tiempo de celebrarse el contrato, se alteren sustancialmente las condiciones de ejecución del mismo, de modo que la prestación pactada resulte mucho más onerosa para una de las partes de lo que inicialmente podía preverse."".

Al respecto, la STSJ de Murcia de 23-6-2025, rec. 352/2024 considera que debe tenerse en cuenta la afectación a lo largo de la totalidad del contrato.

En este sentido, reconocido que supuso un aumento de 8,6% del importe certificado del contrato de 1-6-2021 a 30-4-2023, lo cual, proyectado al periodo previsto de tres años, supondría un 4,76% proyectado a dichos tres años.

En cuanto a si eso supone una afectación al equilibrio contractual, si empleamos un término comparativo legal, el art. 7.1 RDL 3/2022, relativo a las obras, dice lo siguiente:

"1. La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es, una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final.

A estos efectos se considerará que existe tal impacto cuando el incremento del coste de materiales siderúrgicos, materiales bituminosos, aluminio o cobre, calculado aplicando a los importes del contrato certificados en el periodo, siempre posterior al 1 de enero de 2021, que determine el contratista en su solicitud y que no podrá ser inferior a doce ni superior a veinticuatro meses, su fórmula de revisión de precios si la tuviera, y, en su defecto, aplicando la que por la naturaleza de las obras le corresponda de entre las fijadas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, exceda del 5 por cientodel importe certificado del contrato en ese mismo período. El cálculo de dicho incremento se efectuará suprimiendo de la fórmula aplicable al contrato los términos que representan los elementos de coste distintos de los antes citados, e incrementando el término fijo, que representa la fracción no revisable del precio del contrato, en el valor de los coeficientes de los términos suprimidos, de forma que la suma de todos los coeficientes mantenidos más el término fijo sea la unidad.

En caso de que el contrato tuviese una duración inferior a doce meses, el incremento del coste se calculará sobre la totalidad de los importes del contrato certificados. El periodo mínimo de duración del contrato para que pueda ser aplicable esta revisión excepcional de precios será de cuatro meses, por debajo del cual no existirá este derecho.

Por Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública, previo informe del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, se podrán establecer otros materiales cuyo incremento de coste deba tenerse también en cuenta a los efectos anteriores".

Aun cuando el término comparativo no es muy similar, pues se trata de contrato de obras, que, a diferencia del suministro de energía, no se compran de modo uniformemente continuado, la realidad es que es comparable con favor en nuestro caso en cuanto en la estructura de costes de un contrato de obras, el de los materiales es esencial, más importante que el energético en este contrato. Es más, en las obras puede ocurrir que la mayor parte de los materiales se tengan que cobrar, por el momento de las obras, en el momento en el que se concentre lo principal de las subidas.

En cuanto al transporte, en la exposición de motivos se dice:

"Asimismo, ha de considerarse que el precio del gasóleo (sin IVA) ha sufrido un incremento, desde octubre de 2020 a octubre de 2021, de un 32,0 por ciento.Este incremento del coste de combustible es el responsable del 87,5 por ciento del incremento de los costes interanuales, que ha sido de un 10,3 por ciento en el supuesto de un vehículo articulado de carga general, representando el combustible en estos casos el 31 por ciento de la estructura de costesde un vehículo articulado de carga general, con las consecuencias que ello genera para la viabilidad de pequeños empresarios, sin margen de maniobra". Un aumento del 32% en el 31% de la estructura del transporte, supone más de un 9% de incremento del total.

A su vez, en dicho DL 3/2022 se prevé " Artículo 2. Modificación de la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías .(...)

2. La previsión del apartado anterior estará condicionada a que el precio del combustible hubiera experimentado una variación igual o superior al 5 por ciento,salvo que, expresamente y por escrito, se hubiera pactado un umbral menor previa o simultáneamente a la celebración del contrato.

En los contratos de transporte continuado se aplicarán de forma automática los incrementos o reducciones determinados por la aplicación de los anteriores criterios o fórmulas con carácter trimestral en relación con el precio inicialmente pactado, salvo que se pacte otra periodicidad menor."Hay que tener en cuenta que en los contratos de transporte los dos elementos esenciales son el gasto de personal y el combustible.

En nuestro caso, según el informe pericial elaborado por el Sr. Silvio Ingeniero Caminos Canales y Puertos y por la Sra. Filomena Ingeniera de Montes Responsable del Dpto. de Agua, la participación prevista del coste del suministro en el contrato era un 14,90%, habiendo pasado a ser, durante ese periodo, de un 24,49%. Es decir, aunque fue una importante elevación del coste de suministro de energía, ésta en principio sólo representaba la séptima parte, aproximadamente.

Pues bien, en este supuesto, no habiéndose acreditado esa especial onerosidad, dado que no supera el desfase de precios, con un 4,76% global, el porcentaje previsto en las normas excepcionales, para determinar la modificación que reequilibre el contrato ni tampoco habiéndose aportado los resultados globales de la explotación, pues sólo se ha aportado el desfase al alza del suministro eléctrico.

Por todo ello, consideramos que aun cuando concurrió un riesgo imprevisible, el mismo no produjo la onerosidad suficiente en el contrato como para justificar que haya de ser compensada por la administración, lo que debe conducir a la estimación del recurso de apelación.

Ello nos evita preguntarnos por qué debería, aunque concurriese ese derecho a compensación, ser asumido en su totalidad el desfase por la Administración y no repartirse. Así, si se considera que un 4% debe ser asumido totalmente por el contratista en virtud del principio de riesgo y ventura y en cambio un 6% parece que, aplicando los parámetros legales indicados, debería ser asumido en su totalidad por la administración, eliminando totalmente la aplicación de dicho principio de riesgo y ventura.

Por todo lo anterior, procede estimar en su totalidad el recurso, revocar la sentencia y confirmar la resolución recurrida, salvo en lo relativo a la inadmisión, ya que debió haberse admitido, como resolvió la sentencia.

SEXTO- Costas.

No procede imponer las costas del recurso de apelación, pero tampoco las de la primera instancia, dado que se estimó en todo caso respecto de la indebida inadmisión, además de estar ante una materia fáctica y jurídicamente muy discutible, todo ello conforme al art. 139 LJCA.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación