Sentencia Contencioso-Administrativo 34/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 367/2022 de 30 de enero del 2026

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 231/2022, de 7 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Guadalajara en el Procedimiento Ordinario núm. 70/2021, que acordó estimar el recurso contencioso-administrativo de Dª Tamara, anulando las resoluciones del Ayuntamiento de Guadalajara por las que se le reclamaba la cantidad de 50.328,75 euros en concepto de empobrecimiento injusto derivado de la ocupación sin título del bar-cafetería de la Estación de Autobuses tras la finalización de su contrato de gestión (período desde el 9 de febrero de 2018 hasta el 13 de marzo de 2020).

Los fundamentos principales de esta decisión son:

«SEGUNDO.-La actora desgrana en su demanda una variedad argumental en contra de los actos administrativos a que se extiende su impugnación jurisdiccional, a los que el Consistorio demandado da réplica en su contestación a la demanda y encuentra, en los pasajes que siguen de esta sentencia, el obligado pronunciamiento judicial al respecto dando la exigible respuesta sustancial al dirimir judicialmente la controversia, en tanto, al tenor del artículo 24.1 de la Constitución Española, la doctrina del Tribunal Constitucional nos indica que tal precepto no garantiza una respuesta detallada y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones efectuadas ( SS.T.C. 29/1987 y 91/1995), bastando, a los efectos de preservar la exigencia del artículo 24.1 de nuestra Carta Magna, una respuesta sustancial del órgano jurisdiccional que resuelva -en el caso- la pretensión anulatoria ejercitada.

Una primera aproximación al asunto permite apercibirse de que la resolución de 9 de marzo de 2021 carece por completo de la cita de precepto recogido en norma de clase alguna que respalde, como fundamentación jurídica, la decisión de reclamar el Consistorio a la que ha sido su contratista, en razón del sostenido concurrente empobrecimiento del Ayuntamiento, la cantidad de 50.328'75 euros; de la misma manera, la resolución de 27 de abril de 2021, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra aquélla y por la que la misma quedaba confirmada no le va a la zaga en cuanto a orfandad jurídica, no habiendo sido sino hasta la contestación a la demanda cuando el Ayuntamiento demandado ha trenzado una alambicada construcción que diera soporte a la decisión que adoptó y que, como luego se razonará, presenta un mero carácter aparencial, inapto para sostener válidamente su decisión.

A nivel contractual legal, el contrato quedaba sometido a los dictados de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, tal como indica el artículo 2º del Pliego de Cláusulas Administrativas, según es ver al folio 1 del expediente administrativo remitido al juzgado (por más que en su artículo 8, a propósito del canon, se aluda a la legislación precedente) y hace a la prestación del servicio de bar-cafetería y restaurante en el edificio de la Estación de Autobuses de Guadalajara, de la que la contestación destaca ser de titularidad autonómica y tener el Ayuntamiento de Guadalajara el carácter de concesionario, precisándose que con el contrato (art. 1.2 del PCAP) se pretende dar soporte a los servicios de estas características dirigidos a los usuarios de la estación y público en general. La duración del contrato quedaba fijada en 8 años (art. 4 del PCAP) a contar desde la fecha que se establezca en el contrato, esto es, a partir del día 8 de febrero del año 2010, como establece la cláusula segunda del contrato (folio 24 del expediente administrativo) firmado ese mismo día. La prestación del servicio por el contratista es contemplada como la primera de la relación de las obligaciones especiales del contratista (art. 9.a) del PCAP) y aparece reafirmada en la h) al imponérsela "Mantener abierta -hase de entender, dando el servicio propio- la cafetería restaurante como mínimo durante el periodo de apertura de la Estación de Autobuses".

En punto a la extinción, el apartado a) del artículo 21 del PCAP establece que "El contrato se extinguirá por (...) Transcurso del periodo de tiempo por el que se otorgue", coincidente con la cláusula cuarta del contrato (folio 24 del expediente administrativo" que introduce, elocuentemente, la locución "en su caso" en lugar de la que hubiera sido procedente "en todo caso", al tenor de los dictados del PCAP y aún de la LCSP2007. En orden a las consecuencias de la extinción, el artículo 23.1 del PCAP establece que "Un año antes de que finalice el contrato -el 8 de febrero de 2017, por tanto- el Ayuntamiento designará uno o varios interventores a los efectos previstos en los artículos 131.2.1º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 259 de la Ley de Contratos del Sector Público" y remacha el 23.3 que "Asimismo, finalizado el contrato se procederá a la liquidación del mismo en un plazo de tres meses".

Por la -inexplicada consistorialmente- razón que fuere, presentándose por ello como la más plausible la de la simple dejadez, el Ayuntamiento de Guadalajara omitió la actuación a que venía obligado de designar interventor con la impuesta anticipación de un año que, al tenor del artículo 259 LCSP2007 tenía el capital cometido de adoptar las disposiciones encaminadas a que la entrega (al Ayuntamiento) de los bienes (por la contratista) se verificase en las condiciones convenidas, con arreglo al contrato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados, habiendo omitido, igualmente, en el trimestre posterior al 8 de febrero de 2018, efectuar la liquidación del contrato. Huelga decir que, carente la contratista a partir del 8 de febrero de 2018 de título habilitante para mantenerse en el uso de las instalaciones y explotando el bar-cafetería y restaurante de la estación de autobuses, correspondía al Ayuntamiento de Guadalajara, observante que debía serlo de la diligencia debida al respecto, ejercitar frente a la aquí recurrente jurisdiccional el desahucio administrativo que contempla el artículo 58 y siguientes de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, coincidente en esencia con la regulación de la normativa de Régimen Local.

Así las cosas, doña Tamara pasó a ser, a partir del día 8 de febrero de 2018, una simple precarista (reconociéndolo así el Ayuntamiento en la memoria justificativa de 10 de octubre de 2019) por todo el tiempo que mediase hasta que el Ayuntamiento recuperase las instalaciones de hostelería de las que, a su vez, era concesionario (con un canon anual para toda la estación de 300'50 €) de su titular, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, situación la de precario consentida consistorialmente con total consciencia, lo que supone, como consecuencia necesaria, que el régimen jurídico no habría de poder ser el mismo que en la vigencia temporal del contrato, lo que excluía, indiscutiblemente, la posibilidad de exigirla el canon anual (igualmente sin constancia documental de haberlo girado el Ayuntamiento en el intervalo), ya de manera directa, ya de la indirecta argüida por el Ayuntamiento como resarcimiento del empobrecimiento que sostiene sufrido, que no a otra causa responde que a su inoperancia pues, como se dice, desde el 9 de febrero de 2018 pudo - y aun debió- ejercitar el desahucio administrativo, ya que no fue sino hasta el 26 de agosto de 2020 cuando, en alternativa, se formuló requerimiento de entrega de llaves, presurosamente atendido el 31 de agosto de 2020.

Quizá pudiera tenerse por aviesa la actitud de la Sra. Tamara de mantenerse en el uso de las instalaciones (para las que tuvo título legitimador, que luego perdió su vigencia, pero diferenciándose de cualquier mero ocupante carente de título desde el primer momento), sin embargo la explicación dada por ella se presenta del todo convincente pues los trabajadores a los que daba empleo allí deberían ser subrogados por el nuevo adjudicatario -de haberlo- o por el Ayuntamiento que, respetuoso con la obligación de atender la actividad hostelera para los usuarios de la estación y al público en general, venía obligado a prestar el servicio por gestión directa para lo que, por más de pretextar lo contrario, tenía indudable capacidad de haber sido esa su voluntad. De la misma manera, observante de la regla de conducta que le impone el artículo 103.1 de la Constitución, el Ayuntamiento, sabiendo la indefectibilidad de la extinción contractual llegado que fuera el 8 de febrero de 2018, debió proceder a convocar una nueva licitación sin solución de continuidad, algo que omitió tempestivamente y que luego acometió de manera tardía.

TERCERO.-Sentado lo anterior, resulta procedente pronunciarse acerca del respaldo jurídico que, no la contestación a la demanda, sino el escrito de conclusiones, da a la actuación consistorial asentándola en los dictados de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, destacando que el argumento hace a los bienes demaniales destinados al uso público, no a los afectos a un servicio público, de manera tal que ha de decaer por completo cuanto con base en el artículo 192 de la LPAP aduce el Consistorio pues, aparte de corresponderle tomar la iniciativa a la indicada por el Ayuntamiento como genuina titular del inmueble todo, la Junta de Comunidades, la infracción grave tipificada en el apartado 2.c) estaría prescrita, por el transcurso del plazo contemplado en el artículo 194.1 de la LPAP a fecha 14 de diciembre de 2020, data del informe-propuesta, faltando el imprescindible acuerdo de iniciación de procedimiento sancionador que diera cobertura tanto a la eventual imposición de sanción, como a la conducta a que se refiere el artículo 193.3 de la LPAP en el supuesto de no haber sanción, que requiere, en todo caso, resolución finalizadora del procedimiento sancionador verdaderamente tal, lo que con mayor acierto contempla el artículo 90.4 de la Ley 39/2015.

Cuanto antecede, abstracción hecha de la disputa en punto a la recurribilidad o no de la liquidación girada, intrascendente del todo al haberse impugnado la actuación consistorial de la que trae causa, dejando sentado que el informe-propuesta de 14 de diciembre de 2020 de ninguna manera puede constituir acuerdo de iniciación del procedimiento al no haberse acreditado -con cita de la norma de cobertura- ser su suscriptor el titular del órgano competente para acordarlo ( art. 58 Ley 39/2015), no pasando de ser una simple petición razonada ( art. 61 Ley 39/2015), procede, estimando el recurso contencioso-administrativo, anular la actuación administrativa objeto de impugnación, dejando sin efecto la exigencia a la actora del abono de los 50.328'75 euros objeto de liquidación por parte del Ayuntamiento recurrido.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el Ayuntamiento de Guadalajara solicitado el dictado de una sentencia que revoque el mismo en atención a los motivos y alegaciones que especifica en su escrito.

El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones principales:

1. Incongruencia de la sentencia.

El Ayuntamiento sostiene que la sentencia incurre en incongruencia al analizar el caso como si fuera un procedimiento sancionador, cuando en realidad se trata de un procedimiento de declaración de empobrecimiento injusto. Se argumenta que el objeto de la litis no era una sanción, sino una reclamación de carácter resarcitorio por el beneficio obtenido por Dª Tamara al ocupar y explotar un bien de dominio público sin título habilitante tras la finalización de su contrato.

2. Vulneración de la jurisprudencia sobre ocupación de dominio público.

Expresa que la sentencia apelada ignora la doctrina jurisprudencial consolidada del Tribunal Supremo, que establece que una vez extinguida la concesión, la ocupación pasa a ser en precario y no puede ser tolerada por la Administración. La mera tolerancia o el paso del tiempo no generan ningún derecho para el ocupante. En este caso, la Sra. Tamara permaneció en el local durante dos años sin abonar cantidad alguna, a pesar de que su contrato era improrrogable y sus solicitudes de prórroga fueron expresamente denegadas. Su actitud es calificada de "aviesa" y carente de buena fe.

3. Error en la valoración de la prueba.

El recurso de apelación argumenta que el Juzgador erró al afirmar que el Ayuntamiento tenía la "indudable capacidad" de asumir la gestión directa del servicio, como se deduce del informe de Recursos Humanos que obra unido a las actuaciones y que certifica que el Ayuntamiento no dispone de medios propios para prestar el servicio de hostelería, aclarando que la obligación de subrogar a los trabajadores recae sobre el nuevo adjudicatario, no sobre el Ayuntamiento.

4. Vulneración de la doctrina sobre la nulidad de pleno derecho.

Expresa que la sentencia de instancia anuló el procedimiento por omitir trámites como el acuerdo formal de inicio. El Ayuntamiento rebate este punto argumentando que la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.e) de la LPAC exige que se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento, no bastando la omisión de algún trámite.

En el caso que nos ocupa, la Sra. Tamara tuvo trámite de audiencia, conoció el procedimiento, presentó alegaciones y recurrió tanto en vía administrativa como judicial. La omisión de trámites no esenciales (como la designación de un interventor, propio del procedimiento de reversión y no de este) no puede justificar una nulidad radical que ampare una ocupación ilegal y un aprovechamiento económico indebido.

B) Posición de la apelada.

La apelada se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Nulidad radical del procedimiento administrativo.

Expresa que la sentencia de instancia acertó al declarar la nulidad de pleno derecho del procedimiento por vicios insubsanables por los siguientes motivos:

En primer lugar, porque el procedimiento se inició con "informe-propuesta" que no puede considerarse un acuerdo de iniciación válido, ya que fue dictado por un órgano sin competencia para ello vulnerando el artículo 47.1.b) de la LPAC.

En segundo lugar, alega que en la tramitación del procedimiento administrativo se ha prescindido de los trámites esenciales legalmente establecidos vulnerando el artículo 47.1.e) de la LPAC.

Y, por último, señala que las resoluciones que reclaman el importe y desestiman el recurso de reposición carecen de la más mínima fundamentación jurídica, incumpliendo los artículos 34 y 35 de la LPAC.

2. Justificación de la continuidad en la explotación.

Con respecto a este motivo de oposición, la apelada argumenta que su permanencia en el local tras finalizar el contrato no fue una ocupación ilegal con "actitud aviesa", sino una consecuencia directa de la inacción del Ayuntamiento. Se vio obligada a continuar para no perjudicar a sus trabajadores, cuyos contratos debían ser subrogados por el nuevo adjudicatario o por el propio Ayuntamiento si asumía la gestión directa, subrayando que fue la desidia del Ayuntamiento la no licitar un nuevo contrato a tiempo y negarse a asumir la gestión directa lo que generó una situación de precariedad.

3. Capacidad y obligación del Ayuntamiento para la gestión directa.

La apelada rebate la alegación del Ayuntamiento de que no podía asumir la gestión directa del servicio con base en los siguientes argumentos:

El Pliego de Condiciones de Explotación (PCE) que regía la concesión del Ayuntamiento con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha permitía expresamente que el Ayuntamiento (como concesionario) gestionara directamente los servicios complementarios como la cafetería.

Por otro lado, tanto la legislación de régimen local como la Ley de Contratos del Sector Público ( artículo 130.3 de la LCSP) no solo permiten, sino que regulan la gestión directa de servicios por parte de la Administración, incluyendo la obligación de subrogar al personal.

Por tanto, el Ayuntamiento, como concesionario principal, tenía la obligación de garantizar la "necesaria continuidad" del servicio, por lo que, ante la falta de un nuevo adjudicatario, debía haber asumido la gestión.

4. Inexistencia de enriquecimiento injusto.

Aquí se invierte el argumento del Ayuntamiento. Sostiene que fue la Administración la que se benefició de la conducta de la Sra. Tamara. Al continuar con la actividad, el Ayuntamiento evitó asumir costes de la gestión directa y la subrogación del personal, al tiempo que evitó incumplir su propio contrato de concesión con la Junta de Comunidades, lo que le podría haber llevado a su resolución por no prestarse un servicio esencial de la estación. Considera que el Ayuntamiento actuó de mala fe, dejando a la adjudicataria en una situación precaria para eludir sus propias responsabilidades.

TERCERO.- Sobre las circunstancias de hecho concurrentes en el caso.

Para una mejor comprensión de la problemática jurídica planteada, es conveniente recoger las circunstancias fácticas relevantes:

1. Formalización y vigencia del contrato.

El 08-02-2010 el Ayuntamiento de Guadalajara y Dª Tamara formalizan un contrato administrativo para la gestión del bar-cafetería y restaurante de la Estación de Autobuses (Folios 23-25). Las cláusulas claves, en lo que aquí nos interesan, son las siguientes:

-Duración: Se establece una duración de ocho años, a contar desde la fecha de firma (Cláusula Segunda, F. 24).

- Canon anual: Se fija un canon de 24000 € (F. 24).

- Prórroga: Ni el contrato ni el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (F. 1-22) contemplan la posibilidad de prórroga.

- Extinción y reversión: El Pliego (artículo 21 y 23.2, folios 17 y 19) establece que el contrato se extingue por el transcurso del tiempo y que, finalizado, todos los bienes e instalaciones revierten al Ayuntamiento.

2. Finalización del contrato y solicitud de prórroga.

De acuerdo con los términos del contrato éste finaliza el 8 de febrero de 2018 por el transcurso del plazo de duración del contrato.

La Concejala de Patrimonio comunica a la Sra. Tamara la finalización del contrato, indicándole que el servicio no puede continuar prestándose (F. 26). La Sra. Tamara recibe esta notificación el 28 de febrero de 2018 (F. 29).

Mediante escrito de fecha 7-3-2018 la Sra. Tamara solicita una prórroga de al menos tres meses para poder gestionar las liquidaciones de sus trabajadores y las obligaciones con proveedores. Esta solicitud es desestimada por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 21 de marzo de 2018, argumentando que el contrato no contempla dicha posibilidad (F. 34).

3. Recursos administrativos contra la denegación de la prórroga.

La Sra. Tamara interpone Recurso de Reposición contra la desestimación de la prórroga. Alega un trato desigual, manifestando que al anterior concesionario sí se le concedió una prórroga en su momento (F. 47-48).

La Junta de Gobierno Local desestima el Recurso de Reposición mediante resolución de 12-6-2018, razonando que prorrogar el contrato equivaldría a una nueva adjudicación sin licitación pública (F. 51). Esta resolución agota la vía administrativa en lo referente a la prórroga.

4. Continuación de la explotación y procedimiento de reclamación.

A pesar de la finalización del contrato y las resoluciones denegatorias, la Sra. Tamara continúa explotando el bar-cafetería. Esto queda acreditado por informes de la Policía Local (F. 35) y por sus propias solicitudes posteriores (F. 56, 60, 62).

El 31-08-2020 la Sra. Tamara entrega finalmente las llaves del local al Ayuntamiento (F. 133), cesando la actividad. Un informe interno confirma que la explotación se mantuvo hasta esa fecha (F. 134).

El Responsable Jurídico de Patrimonio emite un informe-propuesta con fecha 14-12-2020 que inicia el procedimiento de reclamación. Se fundamenta en la doctrina del enriquecimiento injusto, argumentando que la Sra. Tamara se ha lucrado sin título habilitante, causando un empobrecimiento al Ayuntamiento (F. 135-137). El informe valora el perjuicio en 50.328,75 euros, calculando el canon que se habría devengado desde el 9 de febrero de 2018 hasta el 13 de marzo de 2020 (fecha de inicio de las restricciones por COVID-19) (F. 136).

5. Tramitación del expediente por enriquecimiento injusto.

Con fecha 29-12-2020 se notifica a la Sra. Tamara el trámite de audiencia para que presente alegaciones (F. 138).

Mediante escrito de fecha 16-2-202, la Sra. Tamara presenta alegaciones, sosteniendo que la situación fue creada por la inactividad y negligencia del propio Ayuntamiento, que no licitó un nuevo contrato a tiempo (F. 141-143).

Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 9-3-2021 se resuelve: desestimar las alegaciones de la recurrente; aprobar la valoración del empobrecimiento en 50.328,75 euros, y ordenar girar la liquidación correspondiente (F. 149-150).

El Acuerdo de la Junta de Gobierno Local fue notificado en papel en fecha 18 de marzo de 2021 (F. 152).

6. Recursos contra la reclamación económica.

La recurrente interpone Recurso de Reposición contra el acuerdo del 9 de marzo, reiterando sus argumentos sobre la culpa de la Administración (F. 153-155).

Por Acuerdo de fecha 27-4-2021 la Junta de Gobierno Local desestima el recurso, confirmando la reclamación económica y agotando la vía administrativa (F. 160-161).

Con fecha 13-5-2021, el Ayuntamiento emite la notificación de liquidación por el importe de 50.328,75 euros (F. 167).

La recurrente interpone recurso de reposición contra la liquidación que se inadmite a trámite por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 3 de agosto de 2021.

CUARTO.- Sobre la caducidad del procedimiento administrativo.

Con carácter previo a examinar las cuestiones objeto de debate, la Sala tras examinar los actos administrativos impugnados, el escrito de demanda y contestación a la demanda considera que es procedente resolver, por ser de orden público y apreciable de oficio, la posible caducidad del procedimiento administrativo del que dimana el acto impugnado. Aunque la sentencia de instancia no basó su fallo en este motivo, fue alegado por la demandante en su escrito de demanda y es un vicio que, de concurrir, determinaría la anulación de la actuación administrativa.

El procedimiento para la declaración del empobrecimiento injusto del Ayuntamiento y la consiguiente exigencia de resarcimiento a D.ª Tamara es un procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen para la interesada.

Para determinar si ha operado la caducidad, es preciso fijar la fecha de inicio del procedimiento (dies a quo) y el plazo máximo del que disponía la Administración para resolver y notificar.

La parte demandante en la instancia sitúa el inicio del procedimiento en la comunicación de finalización del contrato, de 12 de febrero de 2018. Sin embargo, como acertadamente sostiene el Ayuntamiento, aquel acto se enmarcaba en la extinción contractual y no en el procedimiento de gravamen posterior. Ciertamente, esta es una cuestión discutible, pero nos vamos a centrar en la fecha que fija el Ayuntamiento como fecha de incoación del procedimiento, 14 de diciembre de 2020, fecha en la que se emite el informe-propuesta de 14 de diciembre de 2020, emitido por el Responsable Jurídico del Servicio de Compras, Contratación y Patrimonio.

Partiendo de lo anterior, tenemos que examinar el plazo máximo para resolver y notificar. Al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio no sujeto a un plazo específico por normativa sectorial, resulta de aplicación el plazo general de tres meses establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

En nuestro caso, el plazo de tres meses, contado desde el 14 de diciembre de 2020, finalizaba el 14 de marzo de 2021. Al ser este domingo, el plazo se entiende prorrogado al siguiente día hábil, es decir, al lunes 15 de marzo de 2021.

Pues bien, el artículo 25.1.b) de la LPAC establece que, en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa producirá la caducidad del procedimiento.

En el presente caso, consta en el expediente administrativo que:

? La resolución de la Junta de Gobierno Local fue dictada el 9 de marzo de 2021, dentro del plazo legal.

? Sin embargo, la notificación de dicha resolución a la interesada se practicó el 18 de marzo de 2021, una vez superado el plazo máximo que finalizaba el 15 de marzo de 2021.

El artículo 25.1.b) de la LPAC establece una exigencia legal doble: dictar y notificar la resolución dentro del plazo. El incumplimiento de cualquiera de estos dos requisitos determina la caducidad del procedimiento. La notificación tardía de una resolución dictada en plazo equivale, a efectos de caducidad, a la ausencia de resolución notificada. La caducidad opera como una garantía para el administrado frente a la inactividad de la Administración, sancionando el incumplimiento de su obligación de resolver y notificar en un tiempo tasado. La jurisprudencia ha reiterado de forma constante que la obligación de la Administración de "dictar y notificar" la resolución expresa debe cumplirse íntegramente dentro del plazo máximo legal. La notificación tardía equivale a la falta de notificación a efectos de caducidad.

En consecuencia, habiéndose notificado la resolución final fuera del plazo máximo de tres meses, el procedimiento administrativo había caducado. La resolución de 9 de marzo de 2021 fue dictada en un procedimiento ya caducado en el momento de su notificación, lo que la vicia de nulidad.

La consecuencia de la caducidad es el archivo de las actuaciones, tal y como dispone el artículo 95 de la LPAC.

La apreciación de la caducidad del procedimiento determina la anulación de la resolución dictada en el mismo, y, por ende, de todos los actos posteriores que traen causa de ella, incluyendo la liquidación girada. Por tanto, aunque por un fundamento jurídico distinto al apreciado por el Juzgador de instancia, el resultado anulatorio de la sentencia apelada es conforme a Derecho.

La declaración de caducidad implica el archivo de las actuaciones, sin que ello, por sí solo, produzca la prescripción de la acción de la Administración para iniciar, en su caso, un nuevo procedimiento si no hubiera transcurrido el plazo de prescripción aplicable.

QUINTO.- Sobre la nulidad del acto administrativo impugnado.

No obstante, la apreciación de la caducidad del procedimiento administrativo hace innecesario, en rigor, entrar a resolver sobre las restantes cuestiones objeto de debate, con carácter obiter dicta, esta Sala considera pertinente analizar, aunque sea someramente, las causas de nulidad en las que se basa la sentencia apelada para estimar el recurso en primera instancia.

La sentencia apelada estima el recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad de la resolución recurrida por incompetencia manifiesta del órgano que incoó el procedimiento, al haberse iniciado este mediante un "informe-propuesta" de fecha 14 de diciembre de 2020 emitido por el Responsable Jurídico de Patrimonio. Invoca para ello la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el Artículo 47.1.b) de la LPAC.

Si bien la cuestión sobre la idoneidad formal del acto de iniciación puede presentar dudas, esta Sala no puede acoger la pretensión de nulidad radical. La jurisprudencia ha interpretado de forma restrictiva la causa de nulidad por incompetencia manifiesta, exigiéndola palmaria, evidente y notoria. En el presente caso, es crucial diferenciar entre los actos de trámite que impulsan el procedimiento y la resolución final que decide sobre el fondo del asunto.

El "informe-propuesta" que dio origen a las actuaciones constituye un acto de trámite, de carácter preparatorio, cuya finalidad es poner en conocimiento del órgano decisor una situación de hecho y proponer una determinada actuación. La resolución que efectivamente produce efectos jurídicos desfavorables para la interesada, declarando el empobrecimiento del Ayuntamiento y acordando la reclamación de cantidad, fue adoptada por la Junta de Gobierno Local en su sesión de 9 de marzo de 2021, órgano que ostenta plena competencia para ello.

Por tanto, al haber sido dictado el acto resolutorio final por el órgano competente, no puede apreciarse la "manifiesta incompetencia" que el Artículo 47.1.b) de la LPAC exige para declarar la nulidad de pleno derecho. La irregularidad en el acto de incoación, en este contexto, no tiene la entidad suficiente para viciar de nulidad radical todo el procedimiento, máxime cuando no se ha generado indefensión material para la interesada.

Con respecto a la nulidad de pleno derecho por vulneración del procedimiento legalmente establecido ( Artículo 47.1.e) LPAC) , conviene recordar que dicha causa de nulidad está reservada por la doctrina y la jurisprudencia para supuestos de ausencia completa y palmaria de los trámites esenciales del procedimiento, de tal forma que la actuación administrativa carezca de cualquier apariencia de legalidad procedimental.

Esta circunstancia no concurre en el presente caso. Del expediente administrativo se desprende que, si bien el procedimiento se inició con el referido "informe-propuesta" de 14 de diciembre de 2020, se siguieron trámites esenciales que garantizan el derecho de defensa del interesado. Concretamente:

- Se notificó a Dña. Tamara el inicio de las actuaciones y se le concedió el preceptivo trámite de audiencia para que pudiera formular alegaciones en defensa de sus derechos e intereses (según consta en la documentación del expediente).

- La recurrente ejerció activamente su derecho de defensa, presentando un escrito de alegaciones en fecha 16 de febrero de 2021 (documentado en el expediente).

- Finalmente, se dictó una resolución motivada por el órgano competente, la Junta de Gobierno Local, en fecha 9 de marzo de 2021, que puso fin al procedimiento y acordó la reclamación de la cantidad correspondiente al empobrecimiento del Ayuntamiento (recogido en el expediente).

La existencia de estos trámites esenciales desvirtúa por completo la alegación de que se ha prescindido "total y absolutamente" del procedimiento. La omisión de la formalidad de un "acuerdo de incoación" como tal, siendo sustituido por un "informe-propuesta" que sirvió al mismo fin, no supone una ausencia radical de procedimiento, sino una irregularidad formal que, al no haber generado una indefensión material y efectiva a la interesada -quien tuvo pleno conocimiento de los hechos, los fundamentos y pudo defenderse-, no puede ser constitutiva de nulidad de pleno derecho.

Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales por las serias dudas de derecho que se han planteado en la presente litis.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 231/2022, de 7 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Guadalajara en el Procedimiento Ordinario núm. 70/2021, que acordó estimar el recurso contencioso-administrativo de Dª Tamara, anulando las resoluciones del Ayuntamiento de Guadalajara por las que se le reclamaba la cantidad de 50.328,75 euros en concepto de empobrecimiento injusto derivado de la ocupación sin título del bar-cafetería de la Estación de Autobuses tras la finalización de su contrato de gestión (período desde el 9 de febrero de 2018 hasta el 13 de marzo de 2020).

Los fundamentos principales de esta decisión son:

«SEGUNDO.-La actora desgrana en su demanda una variedad argumental en contra de los actos administrativos a que se extiende su impugnación jurisdiccional, a los que el Consistorio demandado da réplica en su contestación a la demanda y encuentra, en los pasajes que siguen de esta sentencia, el obligado pronunciamiento judicial al respecto dando la exigible respuesta sustancial al dirimir judicialmente la controversia, en tanto, al tenor del artículo 24.1 de la Constitución Española, la doctrina del Tribunal Constitucional nos indica que tal precepto no garantiza una respuesta detallada y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones efectuadas ( SS.T.C. 29/1987 y 91/1995), bastando, a los efectos de preservar la exigencia del artículo 24.1 de nuestra Carta Magna, una respuesta sustancial del órgano jurisdiccional que resuelva -en el caso- la pretensión anulatoria ejercitada.

Una primera aproximación al asunto permite apercibirse de que la resolución de 9 de marzo de 2021 carece por completo de la cita de precepto recogido en norma de clase alguna que respalde, como fundamentación jurídica, la decisión de reclamar el Consistorio a la que ha sido su contratista, en razón del sostenido concurrente empobrecimiento del Ayuntamiento, la cantidad de 50.328'75 euros; de la misma manera, la resolución de 27 de abril de 2021, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra aquélla y por la que la misma quedaba confirmada no le va a la zaga en cuanto a orfandad jurídica, no habiendo sido sino hasta la contestación a la demanda cuando el Ayuntamiento demandado ha trenzado una alambicada construcción que diera soporte a la decisión que adoptó y que, como luego se razonará, presenta un mero carácter aparencial, inapto para sostener válidamente su decisión.

A nivel contractual legal, el contrato quedaba sometido a los dictados de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, tal como indica el artículo 2º del Pliego de Cláusulas Administrativas, según es ver al folio 1 del expediente administrativo remitido al juzgado (por más que en su artículo 8, a propósito del canon, se aluda a la legislación precedente) y hace a la prestación del servicio de bar-cafetería y restaurante en el edificio de la Estación de Autobuses de Guadalajara, de la que la contestación destaca ser de titularidad autonómica y tener el Ayuntamiento de Guadalajara el carácter de concesionario, precisándose que con el contrato (art. 1.2 del PCAP) se pretende dar soporte a los servicios de estas características dirigidos a los usuarios de la estación y público en general. La duración del contrato quedaba fijada en 8 años (art. 4 del PCAP) a contar desde la fecha que se establezca en el contrato, esto es, a partir del día 8 de febrero del año 2010, como establece la cláusula segunda del contrato (folio 24 del expediente administrativo) firmado ese mismo día. La prestación del servicio por el contratista es contemplada como la primera de la relación de las obligaciones especiales del contratista (art. 9.a) del PCAP) y aparece reafirmada en la h) al imponérsela "Mantener abierta -hase de entender, dando el servicio propio- la cafetería restaurante como mínimo durante el periodo de apertura de la Estación de Autobuses".

En punto a la extinción, el apartado a) del artículo 21 del PCAP establece que "El contrato se extinguirá por (...) Transcurso del periodo de tiempo por el que se otorgue", coincidente con la cláusula cuarta del contrato (folio 24 del expediente administrativo" que introduce, elocuentemente, la locución "en su caso" en lugar de la que hubiera sido procedente "en todo caso", al tenor de los dictados del PCAP y aún de la LCSP2007. En orden a las consecuencias de la extinción, el artículo 23.1 del PCAP establece que "Un año antes de que finalice el contrato -el 8 de febrero de 2017, por tanto- el Ayuntamiento designará uno o varios interventores a los efectos previstos en los artículos 131.2.1º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 259 de la Ley de Contratos del Sector Público" y remacha el 23.3 que "Asimismo, finalizado el contrato se procederá a la liquidación del mismo en un plazo de tres meses".

Por la -inexplicada consistorialmente- razón que fuere, presentándose por ello como la más plausible la de la simple dejadez, el Ayuntamiento de Guadalajara omitió la actuación a que venía obligado de designar interventor con la impuesta anticipación de un año que, al tenor del artículo 259 LCSP2007 tenía el capital cometido de adoptar las disposiciones encaminadas a que la entrega (al Ayuntamiento) de los bienes (por la contratista) se verificase en las condiciones convenidas, con arreglo al contrato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados, habiendo omitido, igualmente, en el trimestre posterior al 8 de febrero de 2018, efectuar la liquidación del contrato. Huelga decir que, carente la contratista a partir del 8 de febrero de 2018 de título habilitante para mantenerse en el uso de las instalaciones y explotando el bar-cafetería y restaurante de la estación de autobuses, correspondía al Ayuntamiento de Guadalajara, observante que debía serlo de la diligencia debida al respecto, ejercitar frente a la aquí recurrente jurisdiccional el desahucio administrativo que contempla el artículo 58 y siguientes de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, coincidente en esencia con la regulación de la normativa de Régimen Local.

Así las cosas, doña Tamara pasó a ser, a partir del día 8 de febrero de 2018, una simple precarista (reconociéndolo así el Ayuntamiento en la memoria justificativa de 10 de octubre de 2019) por todo el tiempo que mediase hasta que el Ayuntamiento recuperase las instalaciones de hostelería de las que, a su vez, era concesionario (con un canon anual para toda la estación de 300'50 €) de su titular, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, situación la de precario consentida consistorialmente con total consciencia, lo que supone, como consecuencia necesaria, que el régimen jurídico no habría de poder ser el mismo que en la vigencia temporal del contrato, lo que excluía, indiscutiblemente, la posibilidad de exigirla el canon anual (igualmente sin constancia documental de haberlo girado el Ayuntamiento en el intervalo), ya de manera directa, ya de la indirecta argüida por el Ayuntamiento como resarcimiento del empobrecimiento que sostiene sufrido, que no a otra causa responde que a su inoperancia pues, como se dice, desde el 9 de febrero de 2018 pudo - y aun debió- ejercitar el desahucio administrativo, ya que no fue sino hasta el 26 de agosto de 2020 cuando, en alternativa, se formuló requerimiento de entrega de llaves, presurosamente atendido el 31 de agosto de 2020.

Quizá pudiera tenerse por aviesa la actitud de la Sra. Tamara de mantenerse en el uso de las instalaciones (para las que tuvo título legitimador, que luego perdió su vigencia, pero diferenciándose de cualquier mero ocupante carente de título desde el primer momento), sin embargo la explicación dada por ella se presenta del todo convincente pues los trabajadores a los que daba empleo allí deberían ser subrogados por el nuevo adjudicatario -de haberlo- o por el Ayuntamiento que, respetuoso con la obligación de atender la actividad hostelera para los usuarios de la estación y al público en general, venía obligado a prestar el servicio por gestión directa para lo que, por más de pretextar lo contrario, tenía indudable capacidad de haber sido esa su voluntad. De la misma manera, observante de la regla de conducta que le impone el artículo 103.1 de la Constitución, el Ayuntamiento, sabiendo la indefectibilidad de la extinción contractual llegado que fuera el 8 de febrero de 2018, debió proceder a convocar una nueva licitación sin solución de continuidad, algo que omitió tempestivamente y que luego acometió de manera tardía.

TERCERO.-Sentado lo anterior, resulta procedente pronunciarse acerca del respaldo jurídico que, no la contestación a la demanda, sino el escrito de conclusiones, da a la actuación consistorial asentándola en los dictados de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, destacando que el argumento hace a los bienes demaniales destinados al uso público, no a los afectos a un servicio público, de manera tal que ha de decaer por completo cuanto con base en el artículo 192 de la LPAP aduce el Consistorio pues, aparte de corresponderle tomar la iniciativa a la indicada por el Ayuntamiento como genuina titular del inmueble todo, la Junta de Comunidades, la infracción grave tipificada en el apartado 2.c) estaría prescrita, por el transcurso del plazo contemplado en el artículo 194.1 de la LPAP a fecha 14 de diciembre de 2020, data del informe-propuesta, faltando el imprescindible acuerdo de iniciación de procedimiento sancionador que diera cobertura tanto a la eventual imposición de sanción, como a la conducta a que se refiere el artículo 193.3 de la LPAP en el supuesto de no haber sanción, que requiere, en todo caso, resolución finalizadora del procedimiento sancionador verdaderamente tal, lo que con mayor acierto contempla el artículo 90.4 de la Ley 39/2015.

Cuanto antecede, abstracción hecha de la disputa en punto a la recurribilidad o no de la liquidación girada, intrascendente del todo al haberse impugnado la actuación consistorial de la que trae causa, dejando sentado que el informe-propuesta de 14 de diciembre de 2020 de ninguna manera puede constituir acuerdo de iniciación del procedimiento al no haberse acreditado -con cita de la norma de cobertura- ser su suscriptor el titular del órgano competente para acordarlo ( art. 58 Ley 39/2015), no pasando de ser una simple petición razonada ( art. 61 Ley 39/2015), procede, estimando el recurso contencioso-administrativo, anular la actuación administrativa objeto de impugnación, dejando sin efecto la exigencia a la actora del abono de los 50.328'75 euros objeto de liquidación por parte del Ayuntamiento recurrido.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el Ayuntamiento de Guadalajara solicitado el dictado de una sentencia que revoque el mismo en atención a los motivos y alegaciones que especifica en su escrito.

El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones principales:

1. Incongruencia de la sentencia.

El Ayuntamiento sostiene que la sentencia incurre en incongruencia al analizar el caso como si fuera un procedimiento sancionador, cuando en realidad se trata de un procedimiento de declaración de empobrecimiento injusto. Se argumenta que el objeto de la litis no era una sanción, sino una reclamación de carácter resarcitorio por el beneficio obtenido por Dª Tamara al ocupar y explotar un bien de dominio público sin título habilitante tras la finalización de su contrato.

2. Vulneración de la jurisprudencia sobre ocupación de dominio público.

Expresa que la sentencia apelada ignora la doctrina jurisprudencial consolidada del Tribunal Supremo, que establece que una vez extinguida la concesión, la ocupación pasa a ser en precario y no puede ser tolerada por la Administración. La mera tolerancia o el paso del tiempo no generan ningún derecho para el ocupante. En este caso, la Sra. Tamara permaneció en el local durante dos años sin abonar cantidad alguna, a pesar de que su contrato era improrrogable y sus solicitudes de prórroga fueron expresamente denegadas. Su actitud es calificada de "aviesa" y carente de buena fe.

3. Error en la valoración de la prueba.

El recurso de apelación argumenta que el Juzgador erró al afirmar que el Ayuntamiento tenía la "indudable capacidad" de asumir la gestión directa del servicio, como se deduce del informe de Recursos Humanos que obra unido a las actuaciones y que certifica que el Ayuntamiento no dispone de medios propios para prestar el servicio de hostelería, aclarando que la obligación de subrogar a los trabajadores recae sobre el nuevo adjudicatario, no sobre el Ayuntamiento.

4. Vulneración de la doctrina sobre la nulidad de pleno derecho.

Expresa que la sentencia de instancia anuló el procedimiento por omitir trámites como el acuerdo formal de inicio. El Ayuntamiento rebate este punto argumentando que la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.e) de la LPAC exige que se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento, no bastando la omisión de algún trámite.

En el caso que nos ocupa, la Sra. Tamara tuvo trámite de audiencia, conoció el procedimiento, presentó alegaciones y recurrió tanto en vía administrativa como judicial. La omisión de trámites no esenciales (como la designación de un interventor, propio del procedimiento de reversión y no de este) no puede justificar una nulidad radical que ampare una ocupación ilegal y un aprovechamiento económico indebido.

B) Posición de la apelada.

La apelada se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Nulidad radical del procedimiento administrativo.

Expresa que la sentencia de instancia acertó al declarar la nulidad de pleno derecho del procedimiento por vicios insubsanables por los siguientes motivos:

En primer lugar, porque el procedimiento se inició con "informe-propuesta" que no puede considerarse un acuerdo de iniciación válido, ya que fue dictado por un órgano sin competencia para ello vulnerando el artículo 47.1.b) de la LPAC.

En segundo lugar, alega que en la tramitación del procedimiento administrativo se ha prescindido de los trámites esenciales legalmente establecidos vulnerando el artículo 47.1.e) de la LPAC.

Y, por último, señala que las resoluciones que reclaman el importe y desestiman el recurso de reposición carecen de la más mínima fundamentación jurídica, incumpliendo los artículos 34 y 35 de la LPAC.

2. Justificación de la continuidad en la explotación.

Con respecto a este motivo de oposición, la apelada argumenta que su permanencia en el local tras finalizar el contrato no fue una ocupación ilegal con "actitud aviesa", sino una consecuencia directa de la inacción del Ayuntamiento. Se vio obligada a continuar para no perjudicar a sus trabajadores, cuyos contratos debían ser subrogados por el nuevo adjudicatario o por el propio Ayuntamiento si asumía la gestión directa, subrayando que fue la desidia del Ayuntamiento la no licitar un nuevo contrato a tiempo y negarse a asumir la gestión directa lo que generó una situación de precariedad.

3. Capacidad y obligación del Ayuntamiento para la gestión directa.

La apelada rebate la alegación del Ayuntamiento de que no podía asumir la gestión directa del servicio con base en los siguientes argumentos:

El Pliego de Condiciones de Explotación (PCE) que regía la concesión del Ayuntamiento con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha permitía expresamente que el Ayuntamiento (como concesionario) gestionara directamente los servicios complementarios como la cafetería.

Por otro lado, tanto la legislación de régimen local como la Ley de Contratos del Sector Público ( artículo 130.3 de la LCSP) no solo permiten, sino que regulan la gestión directa de servicios por parte de la Administración, incluyendo la obligación de subrogar al personal.

Por tanto, el Ayuntamiento, como concesionario principal, tenía la obligación de garantizar la "necesaria continuidad" del servicio, por lo que, ante la falta de un nuevo adjudicatario, debía haber asumido la gestión.

4. Inexistencia de enriquecimiento injusto.

Aquí se invierte el argumento del Ayuntamiento. Sostiene que fue la Administración la que se benefició de la conducta de la Sra. Tamara. Al continuar con la actividad, el Ayuntamiento evitó asumir costes de la gestión directa y la subrogación del personal, al tiempo que evitó incumplir su propio contrato de concesión con la Junta de Comunidades, lo que le podría haber llevado a su resolución por no prestarse un servicio esencial de la estación. Considera que el Ayuntamiento actuó de mala fe, dejando a la adjudicataria en una situación precaria para eludir sus propias responsabilidades.

TERCERO.- Sobre las circunstancias de hecho concurrentes en el caso.

Para una mejor comprensión de la problemática jurídica planteada, es conveniente recoger las circunstancias fácticas relevantes:

1. Formalización y vigencia del contrato.

El 08-02-2010 el Ayuntamiento de Guadalajara y Dª Tamara formalizan un contrato administrativo para la gestión del bar-cafetería y restaurante de la Estación de Autobuses (Folios 23-25). Las cláusulas claves, en lo que aquí nos interesan, son las siguientes:

-Duración: Se establece una duración de ocho años, a contar desde la fecha de firma (Cláusula Segunda, F. 24).

- Canon anual: Se fija un canon de 24000 € (F. 24).

- Prórroga: Ni el contrato ni el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (F. 1-22) contemplan la posibilidad de prórroga.

- Extinción y reversión: El Pliego (artículo 21 y 23.2, folios 17 y 19) establece que el contrato se extingue por el transcurso del tiempo y que, finalizado, todos los bienes e instalaciones revierten al Ayuntamiento.

2. Finalización del contrato y solicitud de prórroga.

De acuerdo con los términos del contrato éste finaliza el 8 de febrero de 2018 por el transcurso del plazo de duración del contrato.

La Concejala de Patrimonio comunica a la Sra. Tamara la finalización del contrato, indicándole que el servicio no puede continuar prestándose (F. 26). La Sra. Tamara recibe esta notificación el 28 de febrero de 2018 (F. 29).

Mediante escrito de fecha 7-3-2018 la Sra. Tamara solicita una prórroga de al menos tres meses para poder gestionar las liquidaciones de sus trabajadores y las obligaciones con proveedores. Esta solicitud es desestimada por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 21 de marzo de 2018, argumentando que el contrato no contempla dicha posibilidad (F. 34).

3. Recursos administrativos contra la denegación de la prórroga.

La Sra. Tamara interpone Recurso de Reposición contra la desestimación de la prórroga. Alega un trato desigual, manifestando que al anterior concesionario sí se le concedió una prórroga en su momento (F. 47-48).

La Junta de Gobierno Local desestima el Recurso de Reposición mediante resolución de 12-6-2018, razonando que prorrogar el contrato equivaldría a una nueva adjudicación sin licitación pública (F. 51). Esta resolución agota la vía administrativa en lo referente a la prórroga.

4. Continuación de la explotación y procedimiento de reclamación.

A pesar de la finalización del contrato y las resoluciones denegatorias, la Sra. Tamara continúa explotando el bar-cafetería. Esto queda acreditado por informes de la Policía Local (F. 35) y por sus propias solicitudes posteriores (F. 56, 60, 62).

El 31-08-2020 la Sra. Tamara entrega finalmente las llaves del local al Ayuntamiento (F. 133), cesando la actividad. Un informe interno confirma que la explotación se mantuvo hasta esa fecha (F. 134).

El Responsable Jurídico de Patrimonio emite un informe-propuesta con fecha 14-12-2020 que inicia el procedimiento de reclamación. Se fundamenta en la doctrina del enriquecimiento injusto, argumentando que la Sra. Tamara se ha lucrado sin título habilitante, causando un empobrecimiento al Ayuntamiento (F. 135-137). El informe valora el perjuicio en 50.328,75 euros, calculando el canon que se habría devengado desde el 9 de febrero de 2018 hasta el 13 de marzo de 2020 (fecha de inicio de las restricciones por COVID-19) (F. 136).

5. Tramitación del expediente por enriquecimiento injusto.

Con fecha 29-12-2020 se notifica a la Sra. Tamara el trámite de audiencia para que presente alegaciones (F. 138).

Mediante escrito de fecha 16-2-202, la Sra. Tamara presenta alegaciones, sosteniendo que la situación fue creada por la inactividad y negligencia del propio Ayuntamiento, que no licitó un nuevo contrato a tiempo (F. 141-143).

Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 9-3-2021 se resuelve: desestimar las alegaciones de la recurrente; aprobar la valoración del empobrecimiento en 50.328,75 euros, y ordenar girar la liquidación correspondiente (F. 149-150).

El Acuerdo de la Junta de Gobierno Local fue notificado en papel en fecha 18 de marzo de 2021 (F. 152).

6. Recursos contra la reclamación económica.

La recurrente interpone Recurso de Reposición contra el acuerdo del 9 de marzo, reiterando sus argumentos sobre la culpa de la Administración (F. 153-155).

Por Acuerdo de fecha 27-4-2021 la Junta de Gobierno Local desestima el recurso, confirmando la reclamación económica y agotando la vía administrativa (F. 160-161).

Con fecha 13-5-2021, el Ayuntamiento emite la notificación de liquidación por el importe de 50.328,75 euros (F. 167).

La recurrente interpone recurso de reposición contra la liquidación que se inadmite a trámite por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 3 de agosto de 2021.

CUARTO.- Sobre la caducidad del procedimiento administrativo.

Con carácter previo a examinar las cuestiones objeto de debate, la Sala tras examinar los actos administrativos impugnados, el escrito de demanda y contestación a la demanda considera que es procedente resolver, por ser de orden público y apreciable de oficio, la posible caducidad del procedimiento administrativo del que dimana el acto impugnado. Aunque la sentencia de instancia no basó su fallo en este motivo, fue alegado por la demandante en su escrito de demanda y es un vicio que, de concurrir, determinaría la anulación de la actuación administrativa.

El procedimiento para la declaración del empobrecimiento injusto del Ayuntamiento y la consiguiente exigencia de resarcimiento a D.ª Tamara es un procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen para la interesada.

Para determinar si ha operado la caducidad, es preciso fijar la fecha de inicio del procedimiento (dies a quo) y el plazo máximo del que disponía la Administración para resolver y notificar.

La parte demandante en la instancia sitúa el inicio del procedimiento en la comunicación de finalización del contrato, de 12 de febrero de 2018. Sin embargo, como acertadamente sostiene el Ayuntamiento, aquel acto se enmarcaba en la extinción contractual y no en el procedimiento de gravamen posterior. Ciertamente, esta es una cuestión discutible, pero nos vamos a centrar en la fecha que fija el Ayuntamiento como fecha de incoación del procedimiento, 14 de diciembre de 2020, fecha en la que se emite el informe-propuesta de 14 de diciembre de 2020, emitido por el Responsable Jurídico del Servicio de Compras, Contratación y Patrimonio.

Partiendo de lo anterior, tenemos que examinar el plazo máximo para resolver y notificar. Al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio no sujeto a un plazo específico por normativa sectorial, resulta de aplicación el plazo general de tres meses establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

En nuestro caso, el plazo de tres meses, contado desde el 14 de diciembre de 2020, finalizaba el 14 de marzo de 2021. Al ser este domingo, el plazo se entiende prorrogado al siguiente día hábil, es decir, al lunes 15 de marzo de 2021.

Pues bien, el artículo 25.1.b) de la LPAC establece que, en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa producirá la caducidad del procedimiento.

En el presente caso, consta en el expediente administrativo que:

? La resolución de la Junta de Gobierno Local fue dictada el 9 de marzo de 2021, dentro del plazo legal.

? Sin embargo, la notificación de dicha resolución a la interesada se practicó el 18 de marzo de 2021, una vez superado el plazo máximo que finalizaba el 15 de marzo de 2021.

El artículo 25.1.b) de la LPAC establece una exigencia legal doble: dictar y notificar la resolución dentro del plazo. El incumplimiento de cualquiera de estos dos requisitos determina la caducidad del procedimiento. La notificación tardía de una resolución dictada en plazo equivale, a efectos de caducidad, a la ausencia de resolución notificada. La caducidad opera como una garantía para el administrado frente a la inactividad de la Administración, sancionando el incumplimiento de su obligación de resolver y notificar en un tiempo tasado. La jurisprudencia ha reiterado de forma constante que la obligación de la Administración de "dictar y notificar" la resolución expresa debe cumplirse íntegramente dentro del plazo máximo legal. La notificación tardía equivale a la falta de notificación a efectos de caducidad.

En consecuencia, habiéndose notificado la resolución final fuera del plazo máximo de tres meses, el procedimiento administrativo había caducado. La resolución de 9 de marzo de 2021 fue dictada en un procedimiento ya caducado en el momento de su notificación, lo que la vicia de nulidad.

La consecuencia de la caducidad es el archivo de las actuaciones, tal y como dispone el artículo 95 de la LPAC.

La apreciación de la caducidad del procedimiento determina la anulación de la resolución dictada en el mismo, y, por ende, de todos los actos posteriores que traen causa de ella, incluyendo la liquidación girada. Por tanto, aunque por un fundamento jurídico distinto al apreciado por el Juzgador de instancia, el resultado anulatorio de la sentencia apelada es conforme a Derecho.

La declaración de caducidad implica el archivo de las actuaciones, sin que ello, por sí solo, produzca la prescripción de la acción de la Administración para iniciar, en su caso, un nuevo procedimiento si no hubiera transcurrido el plazo de prescripción aplicable.

QUINTO.- Sobre la nulidad del acto administrativo impugnado.

No obstante, la apreciación de la caducidad del procedimiento administrativo hace innecesario, en rigor, entrar a resolver sobre las restantes cuestiones objeto de debate, con carácter obiter dicta, esta Sala considera pertinente analizar, aunque sea someramente, las causas de nulidad en las que se basa la sentencia apelada para estimar el recurso en primera instancia.

La sentencia apelada estima el recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad de la resolución recurrida por incompetencia manifiesta del órgano que incoó el procedimiento, al haberse iniciado este mediante un "informe-propuesta" de fecha 14 de diciembre de 2020 emitido por el Responsable Jurídico de Patrimonio. Invoca para ello la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el Artículo 47.1.b) de la LPAC.

Si bien la cuestión sobre la idoneidad formal del acto de iniciación puede presentar dudas, esta Sala no puede acoger la pretensión de nulidad radical. La jurisprudencia ha interpretado de forma restrictiva la causa de nulidad por incompetencia manifiesta, exigiéndola palmaria, evidente y notoria. En el presente caso, es crucial diferenciar entre los actos de trámite que impulsan el procedimiento y la resolución final que decide sobre el fondo del asunto.

El "informe-propuesta" que dio origen a las actuaciones constituye un acto de trámite, de carácter preparatorio, cuya finalidad es poner en conocimiento del órgano decisor una situación de hecho y proponer una determinada actuación. La resolución que efectivamente produce efectos jurídicos desfavorables para la interesada, declarando el empobrecimiento del Ayuntamiento y acordando la reclamación de cantidad, fue adoptada por la Junta de Gobierno Local en su sesión de 9 de marzo de 2021, órgano que ostenta plena competencia para ello.

Por tanto, al haber sido dictado el acto resolutorio final por el órgano competente, no puede apreciarse la "manifiesta incompetencia" que el Artículo 47.1.b) de la LPAC exige para declarar la nulidad de pleno derecho. La irregularidad en el acto de incoación, en este contexto, no tiene la entidad suficiente para viciar de nulidad radical todo el procedimiento, máxime cuando no se ha generado indefensión material para la interesada.

Con respecto a la nulidad de pleno derecho por vulneración del procedimiento legalmente establecido ( Artículo 47.1.e) LPAC) , conviene recordar que dicha causa de nulidad está reservada por la doctrina y la jurisprudencia para supuestos de ausencia completa y palmaria de los trámites esenciales del procedimiento, de tal forma que la actuación administrativa carezca de cualquier apariencia de legalidad procedimental.

Esta circunstancia no concurre en el presente caso. Del expediente administrativo se desprende que, si bien el procedimiento se inició con el referido "informe-propuesta" de 14 de diciembre de 2020, se siguieron trámites esenciales que garantizan el derecho de defensa del interesado. Concretamente:

- Se notificó a Dña. Tamara el inicio de las actuaciones y se le concedió el preceptivo trámite de audiencia para que pudiera formular alegaciones en defensa de sus derechos e intereses (según consta en la documentación del expediente).

- La recurrente ejerció activamente su derecho de defensa, presentando un escrito de alegaciones en fecha 16 de febrero de 2021 (documentado en el expediente).

- Finalmente, se dictó una resolución motivada por el órgano competente, la Junta de Gobierno Local, en fecha 9 de marzo de 2021, que puso fin al procedimiento y acordó la reclamación de la cantidad correspondiente al empobrecimiento del Ayuntamiento (recogido en el expediente).

La existencia de estos trámites esenciales desvirtúa por completo la alegación de que se ha prescindido "total y absolutamente" del procedimiento. La omisión de la formalidad de un "acuerdo de incoación" como tal, siendo sustituido por un "informe-propuesta" que sirvió al mismo fin, no supone una ausencia radical de procedimiento, sino una irregularidad formal que, al no haber generado una indefensión material y efectiva a la interesada -quien tuvo pleno conocimiento de los hechos, los fundamentos y pudo defenderse-, no puede ser constitutiva de nulidad de pleno derecho.

Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales por las serias dudas de derecho que se han planteado en la presente litis.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 231/2022, de 7 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Guadalajara en el Procedimiento Ordinario núm. 70/2021, que acordó estimar el recurso contencioso-administrativo de Dª Tamara, anulando las resoluciones del Ayuntamiento de Guadalajara por las que se le reclamaba la cantidad de 50.328,75 euros en concepto de empobrecimiento injusto derivado de la ocupación sin título del bar-cafetería de la Estación de Autobuses tras la finalización de su contrato de gestión (período desde el 9 de febrero de 2018 hasta el 13 de marzo de 2020).

Los fundamentos principales de esta decisión son:

«SEGUNDO.-La actora desgrana en su demanda una variedad argumental en contra de los actos administrativos a que se extiende su impugnación jurisdiccional, a los que el Consistorio demandado da réplica en su contestación a la demanda y encuentra, en los pasajes que siguen de esta sentencia, el obligado pronunciamiento judicial al respecto dando la exigible respuesta sustancial al dirimir judicialmente la controversia, en tanto, al tenor del artículo 24.1 de la Constitución Española, la doctrina del Tribunal Constitucional nos indica que tal precepto no garantiza una respuesta detallada y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones efectuadas ( SS.T.C. 29/1987 y 91/1995), bastando, a los efectos de preservar la exigencia del artículo 24.1 de nuestra Carta Magna, una respuesta sustancial del órgano jurisdiccional que resuelva -en el caso- la pretensión anulatoria ejercitada.

Una primera aproximación al asunto permite apercibirse de que la resolución de 9 de marzo de 2021 carece por completo de la cita de precepto recogido en norma de clase alguna que respalde, como fundamentación jurídica, la decisión de reclamar el Consistorio a la que ha sido su contratista, en razón del sostenido concurrente empobrecimiento del Ayuntamiento, la cantidad de 50.328'75 euros; de la misma manera, la resolución de 27 de abril de 2021, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra aquélla y por la que la misma quedaba confirmada no le va a la zaga en cuanto a orfandad jurídica, no habiendo sido sino hasta la contestación a la demanda cuando el Ayuntamiento demandado ha trenzado una alambicada construcción que diera soporte a la decisión que adoptó y que, como luego se razonará, presenta un mero carácter aparencial, inapto para sostener válidamente su decisión.

A nivel contractual legal, el contrato quedaba sometido a los dictados de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, tal como indica el artículo 2º del Pliego de Cláusulas Administrativas, según es ver al folio 1 del expediente administrativo remitido al juzgado (por más que en su artículo 8, a propósito del canon, se aluda a la legislación precedente) y hace a la prestación del servicio de bar-cafetería y restaurante en el edificio de la Estación de Autobuses de Guadalajara, de la que la contestación destaca ser de titularidad autonómica y tener el Ayuntamiento de Guadalajara el carácter de concesionario, precisándose que con el contrato (art. 1.2 del PCAP) se pretende dar soporte a los servicios de estas características dirigidos a los usuarios de la estación y público en general. La duración del contrato quedaba fijada en 8 años (art. 4 del PCAP) a contar desde la fecha que se establezca en el contrato, esto es, a partir del día 8 de febrero del año 2010, como establece la cláusula segunda del contrato (folio 24 del expediente administrativo) firmado ese mismo día. La prestación del servicio por el contratista es contemplada como la primera de la relación de las obligaciones especiales del contratista (art. 9.a) del PCAP) y aparece reafirmada en la h) al imponérsela "Mantener abierta -hase de entender, dando el servicio propio- la cafetería restaurante como mínimo durante el periodo de apertura de la Estación de Autobuses".

En punto a la extinción, el apartado a) del artículo 21 del PCAP establece que "El contrato se extinguirá por (...) Transcurso del periodo de tiempo por el que se otorgue", coincidente con la cláusula cuarta del contrato (folio 24 del expediente administrativo" que introduce, elocuentemente, la locución "en su caso" en lugar de la que hubiera sido procedente "en todo caso", al tenor de los dictados del PCAP y aún de la LCSP2007. En orden a las consecuencias de la extinción, el artículo 23.1 del PCAP establece que "Un año antes de que finalice el contrato -el 8 de febrero de 2017, por tanto- el Ayuntamiento designará uno o varios interventores a los efectos previstos en los artículos 131.2.1º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 259 de la Ley de Contratos del Sector Público" y remacha el 23.3 que "Asimismo, finalizado el contrato se procederá a la liquidación del mismo en un plazo de tres meses".

Por la -inexplicada consistorialmente- razón que fuere, presentándose por ello como la más plausible la de la simple dejadez, el Ayuntamiento de Guadalajara omitió la actuación a que venía obligado de designar interventor con la impuesta anticipación de un año que, al tenor del artículo 259 LCSP2007 tenía el capital cometido de adoptar las disposiciones encaminadas a que la entrega (al Ayuntamiento) de los bienes (por la contratista) se verificase en las condiciones convenidas, con arreglo al contrato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados, habiendo omitido, igualmente, en el trimestre posterior al 8 de febrero de 2018, efectuar la liquidación del contrato. Huelga decir que, carente la contratista a partir del 8 de febrero de 2018 de título habilitante para mantenerse en el uso de las instalaciones y explotando el bar-cafetería y restaurante de la estación de autobuses, correspondía al Ayuntamiento de Guadalajara, observante que debía serlo de la diligencia debida al respecto, ejercitar frente a la aquí recurrente jurisdiccional el desahucio administrativo que contempla el artículo 58 y siguientes de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, coincidente en esencia con la regulación de la normativa de Régimen Local.

Así las cosas, doña Tamara pasó a ser, a partir del día 8 de febrero de 2018, una simple precarista (reconociéndolo así el Ayuntamiento en la memoria justificativa de 10 de octubre de 2019) por todo el tiempo que mediase hasta que el Ayuntamiento recuperase las instalaciones de hostelería de las que, a su vez, era concesionario (con un canon anual para toda la estación de 300'50 €) de su titular, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, situación la de precario consentida consistorialmente con total consciencia, lo que supone, como consecuencia necesaria, que el régimen jurídico no habría de poder ser el mismo que en la vigencia temporal del contrato, lo que excluía, indiscutiblemente, la posibilidad de exigirla el canon anual (igualmente sin constancia documental de haberlo girado el Ayuntamiento en el intervalo), ya de manera directa, ya de la indirecta argüida por el Ayuntamiento como resarcimiento del empobrecimiento que sostiene sufrido, que no a otra causa responde que a su inoperancia pues, como se dice, desde el 9 de febrero de 2018 pudo - y aun debió- ejercitar el desahucio administrativo, ya que no fue sino hasta el 26 de agosto de 2020 cuando, en alternativa, se formuló requerimiento de entrega de llaves, presurosamente atendido el 31 de agosto de 2020.

Quizá pudiera tenerse por aviesa la actitud de la Sra. Tamara de mantenerse en el uso de las instalaciones (para las que tuvo título legitimador, que luego perdió su vigencia, pero diferenciándose de cualquier mero ocupante carente de título desde el primer momento), sin embargo la explicación dada por ella se presenta del todo convincente pues los trabajadores a los que daba empleo allí deberían ser subrogados por el nuevo adjudicatario -de haberlo- o por el Ayuntamiento que, respetuoso con la obligación de atender la actividad hostelera para los usuarios de la estación y al público en general, venía obligado a prestar el servicio por gestión directa para lo que, por más de pretextar lo contrario, tenía indudable capacidad de haber sido esa su voluntad. De la misma manera, observante de la regla de conducta que le impone el artículo 103.1 de la Constitución, el Ayuntamiento, sabiendo la indefectibilidad de la extinción contractual llegado que fuera el 8 de febrero de 2018, debió proceder a convocar una nueva licitación sin solución de continuidad, algo que omitió tempestivamente y que luego acometió de manera tardía.

TERCERO.-Sentado lo anterior, resulta procedente pronunciarse acerca del respaldo jurídico que, no la contestación a la demanda, sino el escrito de conclusiones, da a la actuación consistorial asentándola en los dictados de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, destacando que el argumento hace a los bienes demaniales destinados al uso público, no a los afectos a un servicio público, de manera tal que ha de decaer por completo cuanto con base en el artículo 192 de la LPAP aduce el Consistorio pues, aparte de corresponderle tomar la iniciativa a la indicada por el Ayuntamiento como genuina titular del inmueble todo, la Junta de Comunidades, la infracción grave tipificada en el apartado 2.c) estaría prescrita, por el transcurso del plazo contemplado en el artículo 194.1 de la LPAP a fecha 14 de diciembre de 2020, data del informe-propuesta, faltando el imprescindible acuerdo de iniciación de procedimiento sancionador que diera cobertura tanto a la eventual imposición de sanción, como a la conducta a que se refiere el artículo 193.3 de la LPAP en el supuesto de no haber sanción, que requiere, en todo caso, resolución finalizadora del procedimiento sancionador verdaderamente tal, lo que con mayor acierto contempla el artículo 90.4 de la Ley 39/2015.

Cuanto antecede, abstracción hecha de la disputa en punto a la recurribilidad o no de la liquidación girada, intrascendente del todo al haberse impugnado la actuación consistorial de la que trae causa, dejando sentado que el informe-propuesta de 14 de diciembre de 2020 de ninguna manera puede constituir acuerdo de iniciación del procedimiento al no haberse acreditado -con cita de la norma de cobertura- ser su suscriptor el titular del órgano competente para acordarlo ( art. 58 Ley 39/2015), no pasando de ser una simple petición razonada ( art. 61 Ley 39/2015), procede, estimando el recurso contencioso-administrativo, anular la actuación administrativa objeto de impugnación, dejando sin efecto la exigencia a la actora del abono de los 50.328'75 euros objeto de liquidación por parte del Ayuntamiento recurrido.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el Ayuntamiento de Guadalajara solicitado el dictado de una sentencia que revoque el mismo en atención a los motivos y alegaciones que especifica en su escrito.

El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones principales:

1. Incongruencia de la sentencia.

El Ayuntamiento sostiene que la sentencia incurre en incongruencia al analizar el caso como si fuera un procedimiento sancionador, cuando en realidad se trata de un procedimiento de declaración de empobrecimiento injusto. Se argumenta que el objeto de la litis no era una sanción, sino una reclamación de carácter resarcitorio por el beneficio obtenido por Dª Tamara al ocupar y explotar un bien de dominio público sin título habilitante tras la finalización de su contrato.

2. Vulneración de la jurisprudencia sobre ocupación de dominio público.

Expresa que la sentencia apelada ignora la doctrina jurisprudencial consolidada del Tribunal Supremo, que establece que una vez extinguida la concesión, la ocupación pasa a ser en precario y no puede ser tolerada por la Administración. La mera tolerancia o el paso del tiempo no generan ningún derecho para el ocupante. En este caso, la Sra. Tamara permaneció en el local durante dos años sin abonar cantidad alguna, a pesar de que su contrato era improrrogable y sus solicitudes de prórroga fueron expresamente denegadas. Su actitud es calificada de "aviesa" y carente de buena fe.

3. Error en la valoración de la prueba.

El recurso de apelación argumenta que el Juzgador erró al afirmar que el Ayuntamiento tenía la "indudable capacidad" de asumir la gestión directa del servicio, como se deduce del informe de Recursos Humanos que obra unido a las actuaciones y que certifica que el Ayuntamiento no dispone de medios propios para prestar el servicio de hostelería, aclarando que la obligación de subrogar a los trabajadores recae sobre el nuevo adjudicatario, no sobre el Ayuntamiento.

4. Vulneración de la doctrina sobre la nulidad de pleno derecho.

Expresa que la sentencia de instancia anuló el procedimiento por omitir trámites como el acuerdo formal de inicio. El Ayuntamiento rebate este punto argumentando que la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.e) de la LPAC exige que se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento, no bastando la omisión de algún trámite.

En el caso que nos ocupa, la Sra. Tamara tuvo trámite de audiencia, conoció el procedimiento, presentó alegaciones y recurrió tanto en vía administrativa como judicial. La omisión de trámites no esenciales (como la designación de un interventor, propio del procedimiento de reversión y no de este) no puede justificar una nulidad radical que ampare una ocupación ilegal y un aprovechamiento económico indebido.

B) Posición de la apelada.

La apelada se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Nulidad radical del procedimiento administrativo.

Expresa que la sentencia de instancia acertó al declarar la nulidad de pleno derecho del procedimiento por vicios insubsanables por los siguientes motivos:

En primer lugar, porque el procedimiento se inició con "informe-propuesta" que no puede considerarse un acuerdo de iniciación válido, ya que fue dictado por un órgano sin competencia para ello vulnerando el artículo 47.1.b) de la LPAC.

En segundo lugar, alega que en la tramitación del procedimiento administrativo se ha prescindido de los trámites esenciales legalmente establecidos vulnerando el artículo 47.1.e) de la LPAC.

Y, por último, señala que las resoluciones que reclaman el importe y desestiman el recurso de reposición carecen de la más mínima fundamentación jurídica, incumpliendo los artículos 34 y 35 de la LPAC.

2. Justificación de la continuidad en la explotación.

Con respecto a este motivo de oposición, la apelada argumenta que su permanencia en el local tras finalizar el contrato no fue una ocupación ilegal con "actitud aviesa", sino una consecuencia directa de la inacción del Ayuntamiento. Se vio obligada a continuar para no perjudicar a sus trabajadores, cuyos contratos debían ser subrogados por el nuevo adjudicatario o por el propio Ayuntamiento si asumía la gestión directa, subrayando que fue la desidia del Ayuntamiento la no licitar un nuevo contrato a tiempo y negarse a asumir la gestión directa lo que generó una situación de precariedad.

3. Capacidad y obligación del Ayuntamiento para la gestión directa.

La apelada rebate la alegación del Ayuntamiento de que no podía asumir la gestión directa del servicio con base en los siguientes argumentos:

El Pliego de Condiciones de Explotación (PCE) que regía la concesión del Ayuntamiento con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha permitía expresamente que el Ayuntamiento (como concesionario) gestionara directamente los servicios complementarios como la cafetería.

Por otro lado, tanto la legislación de régimen local como la Ley de Contratos del Sector Público ( artículo 130.3 de la LCSP) no solo permiten, sino que regulan la gestión directa de servicios por parte de la Administración, incluyendo la obligación de subrogar al personal.

Por tanto, el Ayuntamiento, como concesionario principal, tenía la obligación de garantizar la "necesaria continuidad" del servicio, por lo que, ante la falta de un nuevo adjudicatario, debía haber asumido la gestión.

4. Inexistencia de enriquecimiento injusto.

Aquí se invierte el argumento del Ayuntamiento. Sostiene que fue la Administración la que se benefició de la conducta de la Sra. Tamara. Al continuar con la actividad, el Ayuntamiento evitó asumir costes de la gestión directa y la subrogación del personal, al tiempo que evitó incumplir su propio contrato de concesión con la Junta de Comunidades, lo que le podría haber llevado a su resolución por no prestarse un servicio esencial de la estación. Considera que el Ayuntamiento actuó de mala fe, dejando a la adjudicataria en una situación precaria para eludir sus propias responsabilidades.

TERCERO.- Sobre las circunstancias de hecho concurrentes en el caso.

Para una mejor comprensión de la problemática jurídica planteada, es conveniente recoger las circunstancias fácticas relevantes:

1. Formalización y vigencia del contrato.

El 08-02-2010 el Ayuntamiento de Guadalajara y Dª Tamara formalizan un contrato administrativo para la gestión del bar-cafetería y restaurante de la Estación de Autobuses (Folios 23-25). Las cláusulas claves, en lo que aquí nos interesan, son las siguientes:

-Duración: Se establece una duración de ocho años, a contar desde la fecha de firma (Cláusula Segunda, F. 24).

- Canon anual: Se fija un canon de 24000 € (F. 24).

- Prórroga: Ni el contrato ni el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (F. 1-22) contemplan la posibilidad de prórroga.

- Extinción y reversión: El Pliego (artículo 21 y 23.2, folios 17 y 19) establece que el contrato se extingue por el transcurso del tiempo y que, finalizado, todos los bienes e instalaciones revierten al Ayuntamiento.

2. Finalización del contrato y solicitud de prórroga.

De acuerdo con los términos del contrato éste finaliza el 8 de febrero de 2018 por el transcurso del plazo de duración del contrato.

La Concejala de Patrimonio comunica a la Sra. Tamara la finalización del contrato, indicándole que el servicio no puede continuar prestándose (F. 26). La Sra. Tamara recibe esta notificación el 28 de febrero de 2018 (F. 29).

Mediante escrito de fecha 7-3-2018 la Sra. Tamara solicita una prórroga de al menos tres meses para poder gestionar las liquidaciones de sus trabajadores y las obligaciones con proveedores. Esta solicitud es desestimada por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 21 de marzo de 2018, argumentando que el contrato no contempla dicha posibilidad (F. 34).

3. Recursos administrativos contra la denegación de la prórroga.

La Sra. Tamara interpone Recurso de Reposición contra la desestimación de la prórroga. Alega un trato desigual, manifestando que al anterior concesionario sí se le concedió una prórroga en su momento (F. 47-48).

La Junta de Gobierno Local desestima el Recurso de Reposición mediante resolución de 12-6-2018, razonando que prorrogar el contrato equivaldría a una nueva adjudicación sin licitación pública (F. 51). Esta resolución agota la vía administrativa en lo referente a la prórroga.

4. Continuación de la explotación y procedimiento de reclamación.

A pesar de la finalización del contrato y las resoluciones denegatorias, la Sra. Tamara continúa explotando el bar-cafetería. Esto queda acreditado por informes de la Policía Local (F. 35) y por sus propias solicitudes posteriores (F. 56, 60, 62).

El 31-08-2020 la Sra. Tamara entrega finalmente las llaves del local al Ayuntamiento (F. 133), cesando la actividad. Un informe interno confirma que la explotación se mantuvo hasta esa fecha (F. 134).

El Responsable Jurídico de Patrimonio emite un informe-propuesta con fecha 14-12-2020 que inicia el procedimiento de reclamación. Se fundamenta en la doctrina del enriquecimiento injusto, argumentando que la Sra. Tamara se ha lucrado sin título habilitante, causando un empobrecimiento al Ayuntamiento (F. 135-137). El informe valora el perjuicio en 50.328,75 euros, calculando el canon que se habría devengado desde el 9 de febrero de 2018 hasta el 13 de marzo de 2020 (fecha de inicio de las restricciones por COVID-19) (F. 136).

5. Tramitación del expediente por enriquecimiento injusto.

Con fecha 29-12-2020 se notifica a la Sra. Tamara el trámite de audiencia para que presente alegaciones (F. 138).

Mediante escrito de fecha 16-2-202, la Sra. Tamara presenta alegaciones, sosteniendo que la situación fue creada por la inactividad y negligencia del propio Ayuntamiento, que no licitó un nuevo contrato a tiempo (F. 141-143).

Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 9-3-2021 se resuelve: desestimar las alegaciones de la recurrente; aprobar la valoración del empobrecimiento en 50.328,75 euros, y ordenar girar la liquidación correspondiente (F. 149-150).

El Acuerdo de la Junta de Gobierno Local fue notificado en papel en fecha 18 de marzo de 2021 (F. 152).

6. Recursos contra la reclamación económica.

La recurrente interpone Recurso de Reposición contra el acuerdo del 9 de marzo, reiterando sus argumentos sobre la culpa de la Administración (F. 153-155).

Por Acuerdo de fecha 27-4-2021 la Junta de Gobierno Local desestima el recurso, confirmando la reclamación económica y agotando la vía administrativa (F. 160-161).

Con fecha 13-5-2021, el Ayuntamiento emite la notificación de liquidación por el importe de 50.328,75 euros (F. 167).

La recurrente interpone recurso de reposición contra la liquidación que se inadmite a trámite por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 3 de agosto de 2021.

CUARTO.- Sobre la caducidad del procedimiento administrativo.

Con carácter previo a examinar las cuestiones objeto de debate, la Sala tras examinar los actos administrativos impugnados, el escrito de demanda y contestación a la demanda considera que es procedente resolver, por ser de orden público y apreciable de oficio, la posible caducidad del procedimiento administrativo del que dimana el acto impugnado. Aunque la sentencia de instancia no basó su fallo en este motivo, fue alegado por la demandante en su escrito de demanda y es un vicio que, de concurrir, determinaría la anulación de la actuación administrativa.

El procedimiento para la declaración del empobrecimiento injusto del Ayuntamiento y la consiguiente exigencia de resarcimiento a D.ª Tamara es un procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen para la interesada.

Para determinar si ha operado la caducidad, es preciso fijar la fecha de inicio del procedimiento (dies a quo) y el plazo máximo del que disponía la Administración para resolver y notificar.

La parte demandante en la instancia sitúa el inicio del procedimiento en la comunicación de finalización del contrato, de 12 de febrero de 2018. Sin embargo, como acertadamente sostiene el Ayuntamiento, aquel acto se enmarcaba en la extinción contractual y no en el procedimiento de gravamen posterior. Ciertamente, esta es una cuestión discutible, pero nos vamos a centrar en la fecha que fija el Ayuntamiento como fecha de incoación del procedimiento, 14 de diciembre de 2020, fecha en la que se emite el informe-propuesta de 14 de diciembre de 2020, emitido por el Responsable Jurídico del Servicio de Compras, Contratación y Patrimonio.

Partiendo de lo anterior, tenemos que examinar el plazo máximo para resolver y notificar. Al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio no sujeto a un plazo específico por normativa sectorial, resulta de aplicación el plazo general de tres meses establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

En nuestro caso, el plazo de tres meses, contado desde el 14 de diciembre de 2020, finalizaba el 14 de marzo de 2021. Al ser este domingo, el plazo se entiende prorrogado al siguiente día hábil, es decir, al lunes 15 de marzo de 2021.

Pues bien, el artículo 25.1.b) de la LPAC establece que, en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa producirá la caducidad del procedimiento.

En el presente caso, consta en el expediente administrativo que:

? La resolución de la Junta de Gobierno Local fue dictada el 9 de marzo de 2021, dentro del plazo legal.

? Sin embargo, la notificación de dicha resolución a la interesada se practicó el 18 de marzo de 2021, una vez superado el plazo máximo que finalizaba el 15 de marzo de 2021.

El artículo 25.1.b) de la LPAC establece una exigencia legal doble: dictar y notificar la resolución dentro del plazo. El incumplimiento de cualquiera de estos dos requisitos determina la caducidad del procedimiento. La notificación tardía de una resolución dictada en plazo equivale, a efectos de caducidad, a la ausencia de resolución notificada. La caducidad opera como una garantía para el administrado frente a la inactividad de la Administración, sancionando el incumplimiento de su obligación de resolver y notificar en un tiempo tasado. La jurisprudencia ha reiterado de forma constante que la obligación de la Administración de "dictar y notificar" la resolución expresa debe cumplirse íntegramente dentro del plazo máximo legal. La notificación tardía equivale a la falta de notificación a efectos de caducidad.

En consecuencia, habiéndose notificado la resolución final fuera del plazo máximo de tres meses, el procedimiento administrativo había caducado. La resolución de 9 de marzo de 2021 fue dictada en un procedimiento ya caducado en el momento de su notificación, lo que la vicia de nulidad.

La consecuencia de la caducidad es el archivo de las actuaciones, tal y como dispone el artículo 95 de la LPAC.

La apreciación de la caducidad del procedimiento determina la anulación de la resolución dictada en el mismo, y, por ende, de todos los actos posteriores que traen causa de ella, incluyendo la liquidación girada. Por tanto, aunque por un fundamento jurídico distinto al apreciado por el Juzgador de instancia, el resultado anulatorio de la sentencia apelada es conforme a Derecho.

La declaración de caducidad implica el archivo de las actuaciones, sin que ello, por sí solo, produzca la prescripción de la acción de la Administración para iniciar, en su caso, un nuevo procedimiento si no hubiera transcurrido el plazo de prescripción aplicable.

QUINTO.- Sobre la nulidad del acto administrativo impugnado.

No obstante, la apreciación de la caducidad del procedimiento administrativo hace innecesario, en rigor, entrar a resolver sobre las restantes cuestiones objeto de debate, con carácter obiter dicta, esta Sala considera pertinente analizar, aunque sea someramente, las causas de nulidad en las que se basa la sentencia apelada para estimar el recurso en primera instancia.

La sentencia apelada estima el recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad de la resolución recurrida por incompetencia manifiesta del órgano que incoó el procedimiento, al haberse iniciado este mediante un "informe-propuesta" de fecha 14 de diciembre de 2020 emitido por el Responsable Jurídico de Patrimonio. Invoca para ello la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el Artículo 47.1.b) de la LPAC.

Si bien la cuestión sobre la idoneidad formal del acto de iniciación puede presentar dudas, esta Sala no puede acoger la pretensión de nulidad radical. La jurisprudencia ha interpretado de forma restrictiva la causa de nulidad por incompetencia manifiesta, exigiéndola palmaria, evidente y notoria. En el presente caso, es crucial diferenciar entre los actos de trámite que impulsan el procedimiento y la resolución final que decide sobre el fondo del asunto.

El "informe-propuesta" que dio origen a las actuaciones constituye un acto de trámite, de carácter preparatorio, cuya finalidad es poner en conocimiento del órgano decisor una situación de hecho y proponer una determinada actuación. La resolución que efectivamente produce efectos jurídicos desfavorables para la interesada, declarando el empobrecimiento del Ayuntamiento y acordando la reclamación de cantidad, fue adoptada por la Junta de Gobierno Local en su sesión de 9 de marzo de 2021, órgano que ostenta plena competencia para ello.

Por tanto, al haber sido dictado el acto resolutorio final por el órgano competente, no puede apreciarse la "manifiesta incompetencia" que el Artículo 47.1.b) de la LPAC exige para declarar la nulidad de pleno derecho. La irregularidad en el acto de incoación, en este contexto, no tiene la entidad suficiente para viciar de nulidad radical todo el procedimiento, máxime cuando no se ha generado indefensión material para la interesada.

Con respecto a la nulidad de pleno derecho por vulneración del procedimiento legalmente establecido ( Artículo 47.1.e) LPAC) , conviene recordar que dicha causa de nulidad está reservada por la doctrina y la jurisprudencia para supuestos de ausencia completa y palmaria de los trámites esenciales del procedimiento, de tal forma que la actuación administrativa carezca de cualquier apariencia de legalidad procedimental.

Esta circunstancia no concurre en el presente caso. Del expediente administrativo se desprende que, si bien el procedimiento se inició con el referido "informe-propuesta" de 14 de diciembre de 2020, se siguieron trámites esenciales que garantizan el derecho de defensa del interesado. Concretamente:

- Se notificó a Dña. Tamara el inicio de las actuaciones y se le concedió el preceptivo trámite de audiencia para que pudiera formular alegaciones en defensa de sus derechos e intereses (según consta en la documentación del expediente).

- La recurrente ejerció activamente su derecho de defensa, presentando un escrito de alegaciones en fecha 16 de febrero de 2021 (documentado en el expediente).

- Finalmente, se dictó una resolución motivada por el órgano competente, la Junta de Gobierno Local, en fecha 9 de marzo de 2021, que puso fin al procedimiento y acordó la reclamación de la cantidad correspondiente al empobrecimiento del Ayuntamiento (recogido en el expediente).

La existencia de estos trámites esenciales desvirtúa por completo la alegación de que se ha prescindido "total y absolutamente" del procedimiento. La omisión de la formalidad de un "acuerdo de incoación" como tal, siendo sustituido por un "informe-propuesta" que sirvió al mismo fin, no supone una ausencia radical de procedimiento, sino una irregularidad formal que, al no haber generado una indefensión material y efectiva a la interesada -quien tuvo pleno conocimiento de los hechos, los fundamentos y pudo defenderse-, no puede ser constitutiva de nulidad de pleno derecho.

Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales por las serias dudas de derecho que se han planteado en la presente litis.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,