Sentencia Contencioso-Administrativo 889/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 556/2023 de 30 de octubre del 2025

PRIMERO.-Constituye el objeto de los presentes autos dilucidar la conformidad a derecho de la Resolución de fecha 14 de agosto de 2023 de la Dirección General de la Formación para el Empleo, que desestimó el recurso de reposición formulado por la mercantil IFIE S.L. frente a la Resolución de 27 de junio de 2023 por la que se resuelve la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida con expediente 98/2020/I/073.

SEGUNDO.-La parte actora cuestiona la legalidad de la resolución impugnada, alegando, en síntesis, respecto del cómputo de alumnos por desvío, que la normativa estatal considera subvencionable a los alumnos que abandonan una vez superado los cinco primeros días. La Resolución de 9 de septiembre de 2020, de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, por la que se convocan las subvenciones públicas previstas en la Orden de 13 de diciembre de 2019, en el Resuelve Vigésimo Noveno en su apartado 5, debe interpretarse, teniendo en cuenta la normativa estatal y autonómica aplicable, en concreto el artículo 10.3, de la Orden TMS/368/2019, de 28 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, en relación con la oferta formativa de las administraciones competentes y su financiación, y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, y la Orden de 29 de julio de 2016 de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, por la que se regula el procedimiento de autorización, seguimiento, evaluación y control de acciones formativas conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad en la modalidad presencial, no financiadas con Fondos de Formación Profesional para el Empleo (BOJA Núm. 148 de 03/08/2016), y que tiene por objeto regular en el ámbito de la Formación Profesional para el Empleo de la Comunidad Autónoma de Andalucía la autorización, seguimiento, evaluación y control, de acciones formativas conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad, artículo 11, señala en relación con la gestión de las plazas vacantes que "Cuando debido a bajas del alumnado que participe en una acción formativa se produzcan vacantes en la misma, éstas podrán ser cubiertas por aspirantes que hubiesen quedado en reserva siempre que no se haya superado el porcentaje del 25% de la duración de la acción formativa y se produzca durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de la misma."

La Administración publicó aclaración sobre este aspecto en consonancia con la normativa estatal y autonómica.

Alega que este defecto procesal administrativo coloca al administrado en una situación de absoluta indefensión, al haber actuado conforme a la normativa y a los criterios establecidos y publicados por la propia Administración. Considera que se han podido producir errores y/o arbitrariedades en la decisión sobre la liquidación, permitiendo algunos incumplimientos de la normativa estatal y de la convocatoria.

Añade que en el supuesto de que no se aceptaran las alegaciones presentadas y se siguiera considerando que esta parte incumplió sus obligaciones, debe aplicarse un criterio proporcional de corrección y penalización, pero no da lugar en ningún caso a la minoración total y completa de todos los gastos justificados.

Entiende que se ha vulnerado la confianza legítima, pues la Administración no puede adoptar decisiones que contravengan las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Cuando se confía en la estabilidad de su criterio, evidenciado en múltiples actos anteriores en un mismo sentido (Convocatoria anteriores y posteriores), que lleva al administrado a adoptar determinadas decisiones, se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo, que no puede defraudarse mediante una actuación sorprendente. Invoca, igualmente, infracción del deber de las Administraciones Públicas de servir con objetividad los intereses generales y de respetar en su actuación el principio de buena fe. En definitiva, entiende que la resolución y la liquidación realizada incurren en nulidad o subsidiaria anulabilidad.

TERCERO.-La letrada de la Junta de Andalucía se ha opuesto al recurso deducido de contrario interesando su desestimación. Alega que el recurso presentado de contrario se fundamenta en normativa extraña a la línea de subvención, incluso algunas veces intenta sostener la demanda por comparación de las bases de otras convocatorias, lo que resulta inadmisible.

Se remite a la resolución de 13 de junio de 2023, en la que se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención y a la resolución de 14 de agosto de 2023 que desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente, que justifican la normativa aplicable a los hechos que dan lugar a la citada pérdida del derecho al cobro. No obstante, y como se alega la arbitrariedad de la Administración debido al error detectado en las preguntas frecuentes y su posterior corrección, pone de manifiesto que el aviso indicaba que las respuestas tenían un carácter informativo con el fin de facilitar el entendimiento del contenido de las Bases Reguladoras y la Convocatoria y en ningún caso sustituían a lo allí establecido. Este aviso, y las normas contenidas en las bases reguladoras y la convocatoria eran plenamente conocidas por el recurrente, por lo que ninguna indefensión puede alegar al respecto.

Por otro lado, sobre las causas de nulidad o anulabilidad alegadas, alega que no logra comprender su contextualización con el presente caso y con las propias alegaciones de la demanda. Además, no se analizan los requisitos esenciales o formales que pueden dar lugar a la nulidad o anulabilidad del acto administrativo. En cualquier caso, con el simple vistazo del expediente administrativo se puede observar que se han observado todos los trámites procedimentales, habiéndose cumplimentado por el recurrente los trámites de alegaciones y subsanaciones requeridos por el órgano, sin que en ningún momento anterior se alegase la indefensión o la omisión de trámites procedimentales.

Sobre la falta de proporcionalidad, recuerda que la aplicación del principio de proporcionalidad permite moderar el reintegro de subvenciones y otras ayudas cuando se producen incumplimientos de naturaleza formal, como justificaciones practicadas fuera de plazo, si se aprecia el cumplimiento de la actividad subvencionada y la adecuada aplicación de los caudales públicos a la misma, así como una voluntad efectiva del beneficiario de cumplir con sus obligaciones formales. Sin embargo, en aplicación de dicha doctrina no puede pretenderse que se acepten gastos que, o bien no han sido debidamente justificados, o bien no cumplen los requisitos fijados en las Bases Reguladoras y demás normativa de aplicación para su elegibilidad, sosteniendo que la actividad se ha cumplido en su totalidad. De manera específica, en un caso como el que nos ocupa, en el que no se ha acordado la minoración y devolución total de la subvención, sino la parte correspondiente a los gastos no elegibles o no justificados, debemos concluir que se ha dado estricto cumplimiento a este principio de proporcionalidad.

Entiende que no se ha vulnerado el principio de confianza legítima, pero, en cualquier caso, no podría tener acogida la tesis de la demandante al respecto, puesto que ello equivaldría a obligar a la Administración a dictar resoluciones contradictorias con la Orden reguladora de la subvención.

CUARTO.-El examen de las alegaciones que fundamentan la demanda conduce a esta Sala a la desestimación de las pretensiones que la fundamentan.

La actora solicitó una subvención en el marco de la convocatoria efectuada por Resolución de 9 de septiembre de 2020, de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, por la que se convocan las subvenciones públicas previstas en la Orden de 13 de diciembre de 2019, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, para el desarrollo de programas formativos con compromiso de contratación en modalidad presencial, dirigidos a personas trabajadoras desempleadas, en el marco del sistema de Formación Profesional para el Empleo.

El número sexto del resuelve de la citada Resolución, dispone:

"Sexto. Gastos subvencionables y criterios de imputación.

Los gastos subvencionables se regirán según lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Con respecto a los citados gastos y sus correspondientes criterios de imputación, se estará a lo previsto en el artículo 13 de la Orden TMS/368/2019, de 28 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, en relación con la oferta formativa de las administraciones competentes y su financiación, y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación y en todo caso, conforme al artículo 4 del texto articulado de las Bases Reguladoras tipo y en el apartado 5.c).1.º del Cuadro Resumen".

La Orden de 13 de diciembre de 2019, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, para el desarrollo de programas formativos con compromiso de contratación dirigidos a personas trabajadoras desempleadas, en el marco del sistema de Formación Profesional para el Empleo, dispone en su artículo único:

"1. Se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones a conceder, en régimen de concurrencia competitiva, para financiar programas formativos con compromiso de contratación dirigidos a personas trabajadoras desempleadas, en el marco del Sistema de Formación Profesional para el empleo.

2. Las bases reguladoras están integradas por el texto articulado aprobado mediante la Orden de 5 de octubre de 2015, por la que se aprueban las bases reguladoras tipo y los formularios tipo de la Administración de la Junta de Andalucía para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva (BOJA núm. 215, de 5 de noviembre de 2015), formando dicho texto parte integrante de la presente disposición, y por el Cuadro Resumen"

El apartado 23. b) 3º 21 del cuadro resumen dispone:

"21. A efectos de la justificación posterior por parte de la empresa o entidad beneficiaria y de conformidad con lo que se establezca en las correspondientes convocatorias, se considerará que ha finalizado el programa formativo el alumnado que lo abandone por haber encontrado empleo, o que cause baja en la acción formativa por enfermedad o accidente graves, debidamente acreditados, siempre que, en ambos supuestos, hubiese realizado el porcentaje, al menos, del 25 por ciento de la acción formativa.

Lo establecido en este apartado respecto a la consideración de alumnado finalizado a efectos de justificación de subvenciones no será de aplicación a efectos de evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio.

Si se produjeran abandonos de las personas participantes, se podrán incorporar otras a la formación en lugar de aquellas. Esta sustitución se admitirá siempre que se produzca dentro del 25 por ciento de la duración de la acción formativa, salvo cuando se trate de acciones formativas vinculadas a certificados de profesionalidad, en cuyo caso únicamente se admitirá la sustitución, siempre que no se haya superado dicho porcentaje, si se produce durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de la acción formativa. Cuando se programen certificados de profesionalidad completos a impartir de forma modular, con el fin de facilitar el acceso a cada uno de los módulos que integran el certificado, se podrá incorporar alumnado durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de cada uno de los módulos programados o cuando no se haya superado el 25 por ciento de su duración, teniendo en cuenta la opción que primero se cumpla de entre las dos anteriores, siempre que el alumnado que se vaya a incorporar cumpla con los requisitos de acceso a la formación requeridos en el artículo 20.2 del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad. En todo caso, si se produjeran abandonos con posterioridad a la impartición del 25 por ciento de las horas de formación, se podrán admitir, cuando así lo contemple la convocatoria, desviaciones por acción formativa de hasta un 15 por ciento del número de personas participantes que las hubieran iniciado"

La Resolución de convocatoria prevé en su resuelve 29º

"5. A los efectos del cómputo de alumnado finalizado, se tendrán en cuenta las siguientes consideraciones:

a) Se estimará que ha finalizado el programa formativo el alumnado que abandone la acción formativa por haber encontrado empleo, o que cause baja en alguna acción formativa por enfermedad o accidente graves, debidamente acreditados, siempre que, en ambos supuestos, hubiese realizado el porcentaje, al menos, del 25 % de cada acción formativa integrante del programa formativo. Igualmente se computará el alumnado que haya asistido, al menos, al 75% de la duración del mismo.

b) Si se produjeran abandonos con posterioridad a la impartición del 25 % de las horas de formación, se admitirán desviaciones por acción formativa de hasta un 15 % del número de personas participantes que las hubieran iniciado.

c) Si el alumno o alumna hubiera sido excluido o excluida del programa formativo por las causas establecidas en el punto 3 del Resuelve Vigésimo Cuarto, no se tendrá en cuenta dicha baja a efectos de liquidación de la acción formativa."

QUINTO.-Por tanto, la convocatoria que nos ocupa sí admite desviaciones por acción formativa de hasta un 15% del número de participantes que la hubieran iniciado, "si se produjeran abandonos con posterioridad a la impartición del 25 por ciento de las horas de formación".

Los alumnos que no han sido computados habían abandonado el curso de formación sin haber superado el 25% de las horas de formación y superados los cinco primeros días desde su inicio, por lo que no era posible ya su sustitución.

Considera la actora que debían computarse, conforme a lo que explica y aclara la respuesta contenida en el nº 80 del formulario de preguntas y respuestas, FAQ, publicado en la página web de la Consejería, conforme a la cual, en la forma de computar los alumnos, sí computan:

"(...) 4. Alumnado que abandona la Acción Formativa tras el plazo inicial de sustitución

pero computan por la desviación del 15% del alumnado iniciado.

(1) Plazo inicial sustitución.- Para Acciones Formativas no conducentes a Certificado de Profesionalidad es el 25% de la duración de la Acción Formativa.

Para Acciones Formativas conducentes a Certificado de Profesionalidad, 5 días o el 25% de la duración de la Acción Formativa. Debe elegirse el menor de ambos plazos"

Considera que esta respuesta habilita el cómputo del alumnado que abandona, tratándose de acciones conducentes a certificado de profesionalidad, como es el caso, transcurridos 5 días desde el inicio de la acción formativa, plazo menor que el 25% de la duración de la acción formativa, y transcurrido con ello el plazo inicial de sustitución.

Ahora bien, ello no es lo que dice claramente la normativa que rige la convocatoria, conforme hemos visto expone la resolución de convocatoria y las bases reguladoras de la misma, que vinculan a todos los solicitantes de la subvención y los beneficiarias de la misma, en orden a su deber de justificación y modo de cumplimentarlo. Sólo se prevé, caso de abandono, para que pueda admitirse la desviación del 15% por acción formativa, que aquel se haya producido con posterioridad a la impartición del 25% de las horas de formación.

Ello es diferente a las reglas que determinan la posibilidad de sustitución del alumnado en los cursos de formación con certificado de profesionalidad, para lo que se exige que no se haya superado el 25% de las horas de formación; o que no hayan transcurrido más de 5 días desde la fecha de inicio del curso, optándose por el plazo menor. Por tanto, para la sustitución del alumnado en este tipo de acción formativa, no pueden haber transcurrido más de cinco días desde su inicio. En caso de abandono, para que pueda operar la desviación del 15% es necesario que se haya producido después de que se haya impartido el 25% de las horas de formación; supuesto en que para cualquier acción formativa no cabe ya la sustitución.

Es cierto que la respuesta ofrecida por la Administración a esas preguntas frecuentes recogidas en el formulario que publica en su página web, puede inducir a cierta confusión, en su redacción literal, en cuanto que por un lado, indica la posibilidad de computar por la desviación del 15 % del alumnado iniciado, en caso de abandono tras el plazo inicial de sustitución; y por otra parte, aclarar con el llamado (1) que el plazo inicial de sustitución para acciones formativas no conducentes a Certificado de Profesionalidad es el 25% de la duración de la Acción Formativa; y para acciones formativas conducentes a Certificado de Profesionalidad, 5 días o el 25% de la duración de la Acción Formativa, debiendo elegirse el menor de ambos plazos.

Ello es así, esta es el plazo inicial para sustitución en caso de cada una de las acciones formativas.

Así lo dice con claridad el apartado 23 del cuadro resumen de las bases reguladoras antes transcrito, cuando trata de abandono de personas participantes, permitiendo la incorporación de otras personas a la formación en lugar de aquellas, siempre "que se produzca dentro del 25 por ciento de la duración de la acción formativa, salvo cuando se trate de acciones formativas vinculadas a certificados de profesionalidad, en cuyo caso únicamente se admitirá la sustitución, siempre que no se haya superado dicho porcentaje, si se produce durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de la acción formativa. Cuando se programen certificados de profesionalidad completos a impartir de forma modular, con el fin de facilitar el acceso a cada uno de los módulos que integran el certificado, se podrá incorporar alumnado durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de cada uno de los módulos programados o cuando no se haya superado el 25 por ciento de su duración, teniendo en cuenta la opción que primero se cumpla de entre las dos anteriores, siempre que el alumnado que se vaya a incorporar cumpla con los requisitos de acceso a la formación requeridos en el artículo 20.2 del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad".

Esta regla, contenida en las bases reguladoras, es la que incorpora la Administración en su respuesta a la pregunta 80 cuando aclara cuál es el plazo inicial de sustitución, diferenciando cada una de las acciones formativas. Transcurrido este plazo, no cabe sustitución del alumnado que haya abandonado.

Pero cuestión distinta es la posibilidad de cómputo del alumnado que haya abandonado el programa formativo, estimándose que lo ha finalizado el que lo abandone por: haber encontrado empleo, baja por enfermedad o accidente grave, siempre en todo caso que haya realizado el 25% del programa de la acción formativa; y el que haya asistido al 75% de duración del mismo.

En caso de abandono fuera de estos supuestos, no computa como alumno finalizado. Se exceptúa el supuesto de abandono con posterioridad a la impartición del 25% de las horas de formación, caso en que se admiten desviaciones por acción formativa de hasta un 15% del número de participantes que las hubieran iniciado, si así lo prevé la convocatoria, que es el caso, como hemos visto.

Por lo tanto, la premisa para que pueda operar esta salvedad es que el abandono sea posterior a la impartición del 25% de las horas de formación, con independencia del tipo de acción formativa, que no se distingue. Regla de observancia obligada, que es la que ha sido considerada y aplicada de forma correcta por la Administración en la resolución dictada.

Debemos añadir que el apartado 23. b) 3º 21 del cuadro resumen de las bases reguladoras de la subvención que antes hemos transcrito reproduce y es coherente con los artículos que la actora cita de la normativa estatal y autonómica; en concreto, el artículo 10.3 de la Orden TMS/368/2019, de 28 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, en relación con la oferta formativa de las administraciones competentes y su financiación, y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, artículo que dispone:

"10.3. A los efectos de determinar la subvención una vez ejecutada la formación, en las acciones presenciales se considerará que un alumno ha finalizado la formación cuando haya asistido, al menos, al 75 por ciento de la duración de la acción formativa. Asimismo, en las acciones formativas impartidas mediante la modalidad teleformación se considerará que han finalizado la acción aquellos alumnos que hayan realizado al menos el 75 por ciento de los controles periódicos de seguimiento de su aprendizaje que se establezcan en el proyecto formativo, con independencia de las horas de conexión.

Si se produjeran abandonos de los trabajadores, se podrán incorporar otros a la formación en lugar de aquellos. Esta sustitución se admitirá siempre que se produzca dentro del 25 por ciento, de la duración de la acción formativa, salvo cuando se trate de acciones formativas vinculadas a certificados de profesionalidad, en cuyo caso únicamente se admitirá la sustitución, siempre que no se haya superado dicho porcentaje, si se produce durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de la acción formativa. Cuando se programen certificados de profesionalidad completos a impartir de forma modular, con el fin de facilitar el acceso a cada uno de los módulos que integran el certificado, se podrán incorporar alumnos durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de cada uno de los módulos programados o no se haya superado el 25 por ciento de su duración, teniendo en cuenta la opción que primero se cumpla de entre las dos anteriores, siempre que el alumno que se va a incorporar cumpla con los requisitos de acceso a la formación requeridos en el artículo 20.2 del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad.

En todo caso, si se produjeran abandonos con posterioridad a la impartición del 25 por ciento de las horas de formación, se podrán admitir, cuando así lo contemplen las convocatorias, desviaciones por acción formativa de hasta un 15 por ciento del número de participantes que las hubieran iniciado.

A efectos de la justificación posterior por parte del beneficiario, se considerará que han finalizado la acción formativa, en el supuesto de trabajadores desempleados, aquellos que tuvieran que abandonarla por haber encontrado empleo, así como aquellos participantes que hayan causado baja en el curso por enfermedad o accidente acreditado, siempre que en ambos supuestos hubiesen realizado el porcentaje de la actividad formativa establecido por la Administración Pública competente. En caso de que tal previsión no se establezca, el mencionado porcentaje será, al menos, del 25 por ciento de la actividad formativa.

Lo establecido en este apartado respecto a la consideración de alumnos finalizados a efectos de justificación de subvenciones, no será de aplicación a efectos de evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto 694/2017, de 3 de agosto".

Asímismo es conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Orden de 29 de julio de 2016, por la que se regula el procedimiento de autorización, seguimiento, evaluación y control de acciones formativas conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad en la modalidad presencial, no financiadas con Fondos de Formación Profesional para el Empleo, que dispone:

"Artículo 11. Gestión de plazas vacantes.

Cuando debido a bajas del alumnado que participe en una acción formativa se produzcan vacantes en la misma, éstas podrán ser cubiertas por aspirantes que hubiesen quedado en reserva siempre que no se haya superado el porcentaje del 25% de la duración de la acción formativa y se produzca durante los primeros cinco días lectivos desde el inicio de la misma".

Debemos añadir que no cabe equiparar el abandono o renuncia a las faltas de asistencia por el alumnado, como parece pretender la demandante.

SEXTO.-No cabe acoger el motivo de la demanda que se refiere a la vulneración del principio de confianza legítima. Conviene recordar al respecto la STS 775/17 (RC 4146/2014), que sostiene " Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...) La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales,(...).

El principio de confianza legítima se construye sobre la aplicación previa de un criterio administrativo que habría sido desatendido en actuaciones posteriores. En el presente caso no se ha justificado la existencia de una actuación contraria a la que ahora se enjuicia, sino que la pretendida vulneración del principio se construye a base de atribuir a las FAQs un valor vinculante del que carecen en absoluto.

La Sentencia de la Sala Tercdera de 15 de marzo de 2018, (rec. cas. 3500/2015) con cita de las SSTS de 21 de febrero de 2006 (rec. cas. núm. 5959/2001), y 15 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 1830/2005), nos recuerda del ámbito de aplicación y perfiles del principio de confianza legítima en los siguientes términos:

«El principio de buena fe o confianza legítima , principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 (EDL 1992/17271) ). Así, la STS de 10-5-99 , recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima , relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general".

Por otra parte, el origen ilícito o gravemente irregular de la actuación administrativa, y la absoluta indefinición de los compromisos o actuaciones que debería desarrollar la beneficiaria de la subvención , es por completo incompatible con el nacimiento de una expectativa legítima digna de protección, pues como precisamos en nuestra sentencia de 1 de febrero de 1999 (recurso de casación 5475/1995 ) "este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 (EDL 1992/17271), modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa"» (FD segundo).

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión. La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención , como se ha dicho reiteradamente.

No advertimos error ni arbitrariedad en la resolución administrativa impugnada, en cuanto que ofrece una motivación a su decisión basada en la normativa de aplicación, que resulta de obligado cumplimiento, y sin que apreciemos ninguna causa de nulidad o anulabilidad de la misma, por su ajuste a dicha normativa, sin indefensión alguna.

Tampoco advertimos infracción del principio de proporcionalidad, pues la minoración practicada por la Administración es ajustado al incumplimiento acreditado, limitándose a declarar la pérdida del derecho al cobro de 16.480 euros, de una subvención total de 146.400 euros. Se han aplicado de forma correcta los criterios de graduación establecidos al respen el apartado 27 b) 1.2 del cuadro resumen de las bases reguladoras.

Las consideraciones expuestas conducen a la desestimación de los motivos de impugnación articulados por la parte actora y consiguiente desestimacion de la demanda.

SEPTIMO.-No obstante la desestimación de la demanda, no imponemos costas procesales en cuanto que advertimos serias dudas de derecho que justifican este pronunciamiento, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey,

Fallo