Sentencia Contencioso-Administrativo 238/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 576/2021 de 30 de junio del 2025

PRIMERO.- Antecedentes del caso y resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Directora General de Alimentación de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, de fecha 4 de diciembre de 2020, que acuerda el reintegro total de la ayuda concedida a la mercantil recurrente correspondiente al expediente AA2015-16-000-0032, en el marco de las ayudas FOCAL 2014-2020 reguladas por la Orden de 20 de octubre de 2015, por importe de 34.703,54 € más los intereses de demora que ascienden a 3.858,08 € (importe total a reintegrar 38.561,62 €).

Por Resolución de fecha 29-09-2021 dictada por la Directora General de Alimentación, se acuerda desestimar expresamente el recurso potestativo de reposición en base a la siguiente motivación:

«SEXTO.-En cuanto a las alegaciones planteadas por la representación de la recurrente en el escrito de recurso, visto el informe técnico de fecha 28 de enero de 2020, y el resto de documentación obrante en el expediente, procede hacer las siguientes consideraciones:

- El Acta de control a posteriori, de fecha 18 de diciembre de 2019, realizado por un técnico del Servicio de Alimentación, en calidad de controlador, adscrito a la Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de Cuenca, refleja, en el apartado 3º, que "se ha interrumpido la actividad productiva de manera no justificada" y, en los apartados 11º y 16º, que "se comprueba la existencia de la nave auxiliadora", pero "la clasificadora de huevos donde estaba alojada, que es la nave de la que es objeto el expediente de ayuda AA-2015-16000-0032, no está en esta ubicación".

Además, junto al Acta de control a posteriori, se constata la inactividad de la empresa como centro de selección, clasificación, marcado, embalaje y etiquetado de huevo, con dos evidencias administrativas:

> El Informe de la Consejería de Sanidad, de 25 de septiembre de 2017, y posterior Resolución de 28 de octubre de 2019, de la Delegada provincial de Sanidad de Cuenca, en la que figura como actividad del establecimiento la de Almacenamiento polivalente.

> El Acta de la sección de la inspección de Calidad Agroalimentaria de la Delegación de Agricultura de Cuenca, de fecha 22 de mayo de 2019, donde se refleja el cese de la actividad de clasificación de huevos.

Por tanto, de la revisión del expediente se desprende la existencia de la causa de reintegro, que motiva la resolución recurrida.

- Respecto a la ausencia de justificación del reintegro y falta de motivación, invocada por la recurrente en el recurso, es preciso señalar que, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1988, "La motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, pero en el terreno formal - exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo - no es sólo, como subraya el Tribunal Constitucional, una elemental cortesía sino que constituye una garantía para el administrado (...) La falta de motivación o la motivación defectuosa - sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 1987 - pueden integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante: el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer indagando si realmente ha existido una ignorancia de los motivos que funda la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o no la indefensión del administrado".

Según ha declarado el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 de mayo de 2000, la falta de motivación sólo produce invalidez si genera indefensión, y no se puede considerar que ésta se haya producido, según jurisprudencia del Tribunal Supremo, si el interesado interpone recurso a la vista del expediente (TS 23-4-73), o cuando el recurrente haya podido realizar alegaciones a lo largo del procedimiento (TS 27-11-1979).

En el presente caso, del propio expediente se desprende que el control a posteriori efectuado el 18 de diciembre de 2019, se hizo en presencia de un representante de la empresa interesada, quien firmó el acta, y en el Acuerdo de inicio del procedimiento, se indicaban de forma detallada los motivos del reintegro solicitado, citando la normativa de aplicación. Dicho acuerdo de inicio fue notificado a la interesada, concediéndole la posibilidad, de presentar alegaciones, como así hizo. Alegaciones que fueron estudiadas y tenidas en cuenta, con carácter previo a ser dictada la resolución recurrida, si bien, las mismas no fueron aceptadas. De manera que, la interesada ha tenido oportunidad de alegar, a lo largo del procedimiento, por lo que no puede aceptarse la indefensión aducida.

De otra parte, según ha señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 27 de febrero de 1999, la justificación o motivación puede ser escueta y breve, siempre que permita conocer la razón esencial de decidir la Administración, extremo que queda claro en la resolución recurrida, ya que la misma contempla de forma expresa y detallada la causa motivadora del reintegro de la subvención, con cita de la normativa (europea, nacional y autonómica) de aplicación, señalando como causa de reintegro el incumplimiento de la obligación de mantener la actividad productiva y/ o comercial objeto de la ayuda.

Por tanto, en el caso que nos ocupa, de conformidad con la citada doctrina jurisprudencial, no es posible apreciar falta de motivación, ni indefensión.

- En cuanto a la posibilidad, planteada por la recurrente, de graduar o rebajar la cuantía a reintegrar, ello, como se indica en el informe técnico de fecha 28 de enero de 2021, no es posible, pues nos encontramos ante un incumplimiento de un requisito global, esto es, mantener la naturaleza y objetivo de la ayuda, conforme a la normativa comunitaria y autonómica y, por tanto, ante un incumplimiento que conlleva la devolución o reintegro de la totalidad de la ayuda percibida.

-Y, finalmente, en lo que al cálculo de intereses se refiere, es criterio consolidado en la gestión de fondos estructurales europeos, la exigencia de intereses desde el momento de la ejecución del pago. El fundamento jurídico de esta actuación se encuentra en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, que establece la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, tal y como se ha señalado en el Fundamento de Derecho Quinto de la presente resolución. »

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que "estimando el recurso contencioso-administrativo y con imposición de las costas a la Administración demandada, declare no ajustada a Derecho la Resolución de fecha 4 de diciembre de 2020, expediente núm. AA2015-16-000-0032, dictada por la Dirección General de Alimentación, dejando sin efecto la misma; o subsidiariamente, que se revoque acordando el reintegro de 10.411,06 € (DIEZ MIL CUATROCIENTOS ONCE EUROS CON SEIS CÉNTIMOS), más los intereses devengados sobre este importe."

La parte actora considera que el reintegro total acordado en la resolución impugnada carece de justificación suficiente y vulnera los principios de buena fe y confianza legítima, por los siguientes motivos:

1. Mantenimiento de la actividad subvencionada.

Se argumenta que la actividad de comercialización de huevo ecológico fue mantenida en los términos inicialmente previstos. La ayuda se solicitó y concedió para una inversión en infraestructura (nave), no para maquinaria de envasado o clasificación. No se exigía como condición la realización de tareas concretas como etiquetado o embalaje, sino únicamente la existencia de una instalación destinada a la comercialización del producto, lo cual se ha cumplido.

2. Indebida reinterpretación del objeto del proyecto.

La Administración habría reinterpretado de forma errónea y arbitraria el objeto del proyecto, al considerar que el centro debía desarrollar tareas de clasificación, marcado y envasado, que no constaban expresamente en la solicitud ni eran objeto directo de la subvención.

3. Aplicación de la doctrina de la confianza legítima.

La demanda invoca doctrina y jurisprudencia sobre la protección de la confianza legítima (entre otras, STSJCLM 171/2019 y STS 26/04/2018), señalando que se trata de un principio que pertenece al acervo del derecho europeo y nacional y exige que el administrado haya fundado su actuación en signos externos claros, emitidos por la propia Administración, que generan expectativas razonables de estabilidad, por lo que la alteración posterior de tales signos, sin motivación suficiente ni previsión, obliga a responder de los perjuicios causados, incluso pudiendo anular el acto.

En este caso, la Administración habría generado una apariencia de legalidad con la concesión inicial de la ayuda, basada en los documentos presentados, sin requerir compromisos adicionales sobre tareas específicas. Posteriormente, en base al acta de control de 2019, se habría alterado arbitrariamente ese criterio, sin garantizar la seguridad jurídica ni el respeto al principio de proporcionalidad.

4. Falta de motivación en la resolución impugnada.

En el contenido de la notificación, y concretamente en el capítulo de ANTECEDENTES, no se especifica el motivo por el cual se ha incumplido con el objetivo de la actividad, por cuanto de la trascripción del acta del controlador no se deriva, en modo alguno, que el objeto por el que se solicitó la subvención cuyo reintegro es objeto del presente expediente, y que consiste en construcción de CENTRO DE COMERCIALIZACIÓN DE HUEVO ECOLÓGICO, no se siga llevando a efecto en el momento no solo de la fecha de la visita del controlador, sino en el actual.

Es por ello por lo que se considera que no se infringe el art. 37 transcrito, ni por supuesto el art. 71 del Reglamento de Ejecución (UE) número 1303/2013, ni el art. 52 del Reglamento de Ejecución (UE) número 809/2014, ni la Orden de 20-10-2015 de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, en la que se establecen las bases de las ayudas.

5. Solicitud subsidiaria: reintegro parcial del 30%.

Del expediente administrativo, incluido el acta de control y la resolución impugnada, se desprende que la inversión subvencionada (obra civil y honorarios técnicos) fue ejecutada en su integridad. Es decir, la nave fue construida y los gastos de ingeniería abonados, lo que representa el 70% del objeto del proyecto.

En consecuencia, si existiera algún incumplimiento, este sería, en todo caso, parcial y afectaría como máximo al 30% de la actividad subvencionada, ya que no se cuestiona la ejecución material de la inversión sino únicamente el uso dado a la instalación construida.

A la vista de lo anterior, y en caso de que se entienda que hubo incumplimiento, se interesa la aplicación del principio de proporcionalidad para limitar el reintegro a un 30% del total concedido, esto es:

? Importe a reintegrar: 10.411,06 €.

? Mas intereses de demora correspondientes.

Con ello se respeta el equilibrio entre el interés público y la actuación diligente del beneficiario, evitando una sanción desproporcionada frente a un cumplimiento sustancial de los fines de la subvención.

2. Los argumentos sostenidos por la Administración demandada en su contestación.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con expresa imposición de costas a la parte actora.

Alega, en síntesis:

1. Del incumplimiento de los requisitos.

La Administración demandada comienza exponiendo la normativa que resulta aplicable señalando a este respecto lo siguiente:

- La Orden FOCAL 2015 (artículo 19.2) establece la obligación de mantener durante cinco años la actividad productiva y/o comercial subvencionada, su naturaleza y ubicación, y la titularidad de los activos subvencionados.

- El Reglamento (UE) núm. 1303/2013 (artículo 71.1) obliga a reintegrar las ayudas cuando, dentro de los cinco años: a) Cese o traslado de la actividad; b) Cambio de propiedad que otorgue ventajas indebidas; c) Alteración sustancial del objeto, naturaleza o condiciones de ejecución.

En nuestro caso, la nave 03, objeto de la ayuda, estaba destinada a:

? Selección y clasificación de huevos mediante maquinaria clasificadora.

? Marcado, embalaje y etiquetado para su trazabilidad y comercialización.

Como resultado del control administrativo que se hace el 18/12/2019 se constata que no estaba instalada la clasificadora en la nave; que no se realizaban las actividades comprometidas; y, que, la nave se usaba como almacén logístico polivalente.

Además, la Administración realiza otras constataciones oficiales resultando:

- El informe de Sanidad (2017) y resolución provincial (2019) califican la actividad como almacenamiento polivalente.

- Acta de Inspección de 22/05/2019 que declara que la actividad está en proceso de cierre y se confirma la inactividad de la clasificadora y que los almacenes están vacíos.

Por lo expuesto, considera acreditado un incumplimiento sustancial de los requisitos esenciales de la subvención pues no se ha mantenido la actividad productiva prevista y se ha alterado la finalidad para la que fue propuesta. Entiende, además, que no puede invocarse el principio de confianza legítima cuando el incumplimiento proviene del propio beneficiario, teniendo en cuenta que la subvención estaba sujeta a condiciones normativas claras.

2. Reintegro de la subvención por incumplimiento del objeto.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Orden de 20/10/2015, en relación con el artículo 37 de la LGS, apartados b) e i) procede el reintegro de la subvención por los siguientes motivos:

- No mantener la actividad para que la fue concedida la ayuda constituye un incumplimiento de un requisito esencial.

- Este incumplimiento no es parcial ni subsanable, sino que afecta globalmente a la finalidad y naturaleza de la subvención.

Según el informe técnico-jurídico (folios 94 y ss.) del expediente: no se trata de un caso de ejecución parcial ni de una incidencia técnica menor (como la falta de uso de una máquina). El incumplimiento afecta al núcleo del compromiso asumido por el beneficiario.

Por tanto, al haber desaparecido la actividad subvencionada, se ha vulnerado lo dispuesto en la normativa autonómica y estatal aplicable, y, en consecuencia, procede el reintegro total de la subvención sin posibilidad de graduación, dada la pérdida de la finalidad esencial de la ayuda.

TERCERO.- Antecedentes.

Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:

1) La mercantil Avícola Valera Bonilla S.L., presentó con fecha 26/11/2015 solicitud de ayuda a inversiones en transformación, comercialización o desarrollo productos agrícolas y al fomento de la calidad agroalimentaria (FOCAL), expediente núm. AA-2015-16-000-00032.

En la solicitud se hace constar como título del proyecto "Centro de Comercialización de huevo ecológico".

En el apartado "Datos de la solicitud" (folio 7 PDF, volumen I del expediente administrativo) se hace constar los siguientes datos:

"La persona abajo firmante SOLICITA le sea concedida la ayuda para la ejecución del proyecto titulado CENTRO PARA ENVASADO Y COMERCIALIZACIÓN DE HUEVO ECOLÓGICO que se llevará a cabo en la localidad de Arcos de la Cantera provincia de Cuenca y cuyo presupuesto asciende a 92.542 €.

Se COMPROMETE:

- A cumplir las obligaciones y compromisos previstos en las bases reguladoras y convocatoria de esta ayuda.

- A mantener la actividad productiva y/o comercial objeto de ayuda, su naturaleza y ubicación, así como la titularidad de los activos subvencionados durante los cinco años siguientes al pago final de la ayuda concedida, de acuerdo con el artículo 19 de la orden de bases en relación con el artículo 71.1 del Reglamento (UE) núm. 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013.

- A cumplir con la normativa sobre información y publicidad de las ayudas del FEADER indicada en el Reglamento de Ejecución (UE) núm. 808/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014 y en el artículo 22 de las bases reguladoras.

..."

En el Anexo I en el apartado "Datos del solicitante" se indica como actividad principal desarrollada por el solicitante y sector productivo "Centro de envasado y comercialización de huevo ecológico".

En cuanto a los datos del proyecto, Anexo I (b) se indica que el proyecto se ejecutara en una industria existente: Centro de embalaje de huevos en la localidad de Chillarón de Cuenca.

En relación con las inversiones para la mejora de los procesos de transformación se valoran en 90.542 € por una edificación de 465 m2.

A la solicitud se adjunta la memora técnico-económica. De acuerdo con los datos que obran en la memoria técnico-económico el proyecto tiene como finalidad la creación de un centro de envasado y comercialización de huevos ecológicos en una parcela de titularidad de la empresa en Chillarón de Cuenca (Cuenca), donde ya existe una granja de gallinas ponedoras con producción ecológica. En concreto, en el apartado 1.1. "Antecedentes" se dice: El "Centro de Comercialización de Huevos Ecológicos" se pretende ubicar en el término municipal de Chillaron de Cuenca (Cuenca), más concretamente en la parcela 166 polígono 506, con una superficie de 40.960 m². En la actualidad en esta ubicación existe una granja de producción de huevo ecológico con capacidad para 2000 gallinas, con producción de huevos aproximada de 200 docenas diarias. Esta producción se vende íntegramente en el mercado nacional, directamente desde la explotación.

AVICOLA VALERA BONILLA SL pretende mediante el proyecto que nos ocupa comercializar una mayor cantidad de huevos, y acceder de esta manera a los mercados internacionales.

De esta manera sea elegido la ubicación en esta misma parcela, por disponer de una producción inicial de 1400 docenas de huevos semanales, aproximadamente 70.000 docenas al año y tener un fácil acceso al establecimiento, que posibilita el abastecimiento de envases y el suministro a empresas de la zona.

Esta producción, como se ha dicho, no es suficiente para abastecer a la demanda del producto actual de la granja y mucho menos es suficiente para plantear una posible exportación, por lo que con esta actuación se posibilita, en un futuro, la compra de huevos a otros productores ecológicos para aumentar notablemente el volumen de ventas."

El Capítulo 2 se titula "Situación actual" que por su interés en el caso que nos ocupa pasamos a transcribir a continuación:

2.1. Proceso productivo.

2.1.1. Descripción del proceso productivo.

Los procesos que se describen son los que se dan con las materias primas hasta su expedición. Al existir únicamente un tipo de producto, la metodología siempre la misma.

Los procesos que pueden sufrir el flujo son los siguientes:

Área donde se realiza: NAVE 01 Y NAVE 02. ZONA DE RECOGIDA.

Recepción y preselección visual (...).

Área donde se realiza: NAVE 03 (objeto de la presente solicitud): Clasificación, envasado y expedición.

Selección: Se realiza una selección un poco más minuciosa con la que se pueden apreciar alteraciones más específicas. Se eliminará los huevos que presenten algún tipo de alteraciones. Los huevos que no presenten anomalías pasarán la zona de clasificación.

Clasificación: proceso que desarrolla la propia máquina clasificadora.

Marcado: Una vez que los huevos ya han sido clasificados por categorías, de forma manual, sobre la cáscara de los huevos inserta un código identificativo, en el que constan los datos de la explotación, para así poder seguir su trazabilidad (...).

Embalaje y etiquetado: Tras ser clasificados y marcados, los huevos son embalados en paquetes de media docena, mediante un envase que consta de una web era de cartón. Permaneciendo ya así hasta el momento que el consumidor final.

ÁREA DE ENVASADO, ALMACEN DE HUEVOS Y EXPEDICIÓN

Creación de Pallets y expedición: Se conforman los pallets con el producto terminado para expedición.

La explotación existente cuenta con una serie de instalaciones (gallineros, oficinas, almacenes, vestuarios), con una superficie total construida de 837,83 m2 que no se ven afectadas por la inversión prevista. El proyecto no contempla actuación sobre estas edificaciones existentes.

2) Por Resolución de 30 de diciembre de 2016, de la Dirección General de Industrias Agroalimentarias y Cooperativas, se acuerda conceder a la actora la ayuda solicitada para el proyecto de inversión localizado en Arcos de la Cantera (Cuenca), por una cuantía de 34.907,99 euros.

3) Con fecha 18-12-2019 se hace un control a posteriori por un controlador del Servicio de Alimentación adscrito a la Delegación Provincial de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural en presencia del administrador de la sociedad.

En el acta se hace constar que SI se ha interrumpido la actividad productiva de manera no justificada.

En el apartado 11 y 16 del Acta se incluyen las siguientes observaciones del controlador:

Apdo 11º: Se comprueba la existencia de la nave auxiliada.

Apdo 16: La clasificadora de huevos donde estaba alojada, que es la nave de la que es objeto el expediente de ayuda AA-2015-16-000-0032, no está en esta ubicación.

Si existen en las instalaciones huevos ecológicos que se expiden a granel, que provienen a su vez de otros proveedores.

No hay observaciones del interesado"

Junto al acta de control a posteriori, se constata la inactividad de la empresa como centro de selección, clasificación, marcado, embalaje y etiquetado de huevo, con dos evidencias administrativas:

- Informe de la Consejería de Sanidad de 25 de septiembre de 2017 y posterior resolución de 28/10/2019 de la Delegada provincial de Sanidad de Cuenca, en la que figura como actividad del establecimiento la de Almacenamiento polivalente.

- Acta de la sección de la Inspección de Calidad Agroalimentaria de la Delegación de Agricultura de Cuenca, de fecha 22 de mayo de 2019, donde se refleja el cese de la actividad de clasificación de huevos.

4) Por resolución de 9 de diciembre de 2020 se acuerda la iniciación del procedimiento de reintegro total de la ayuda abonada.

5) La recurrente formula alegaciones negando el incumplimiento del artículo 37.1, apartados b) y i) de la LGS. Alega que en el contenido de la notificación, y concretamente en el capítulo de antecedentes, no se especifica el motivo por el cual se ha incumplido con el objetivo de la actividad, por cuanto de la transcripción del acta del controlador no se deriva, en modo alguno, que el objeto por el que se solicitó la subvención cuyo reintegro es objeto del presente expediente, y que consiste en construcción de centro de comercialización de huevo ecológico, no se siga llevando a efecto en el momento no sólo de la fecha de la visita del controlador, sino en el actual.

Es por ello por lo que entiende que no se infringe el artículo 37 de la LGS, ni por supuesto el artículo 71 del Reglamento de Ejecución (UE) número 130372013, ni el artículo 52 del Reglamento de Ejecución (UE) número 809/2014, ni la Orden de 20-10-2015 de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, en la que se establecen las bases de las ayudas.

6) Por Resolución de 4 de diciembre de 2020 resuelve disponer el reintegro de 24.703,54 e por parte de la empresa Avícola Valera Bonilla SL más los intereses de demora, calculados desde la fecha de pago efectivo (15/12/2017).

Tras la exposición de los antecedentes y la normativa que resulta de aplicación se concluye en el FD 4º:

"CUARTO: El apartado 1 del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cita textualmente:

"1. Los beneficiarios de entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora,..."

Por lo tanto, realizado el control a posteriori el 18 de diciembre de 2019, levantándose el acta correspondiente, se concluye:

El proyecto presentado tenía como objetivo declarado la construcción de una nave de 465 m² donde se llevará a cabo la selección, clasificación, marcado, embalaje y etiquetado de huevo.

El proyecto comprobado no desarrolla la actividad de clasificación y envasado de huevos, se trata de un almacén logístico de uso polivalente.

Que se incumplen, en consecuencia, las disposiciones recogidas en el fundamento de derecho primero de la presente resolución (durante los 5 años siguientes al pago final de la ayuda concedida al amparo de la presente Orden se deberá mantener la actividad productiva y/o comercial objeto de ayuda, su naturaleza, así como la titularidad de los activos subvencionados).

La inversión certificada (nave para albergar centro de clasificación de huevos, honorarios) ascendió a:

Obra civil: 90.000 €

Gastos generales inherentes a obra civil-honorarios ingeniería: 2000 €

Total inversión elegible: 92.000 €

Y la ayuda pagada: 92.000 por 37,721245% = 34.703.54 €.

A la anterior cantidad deberán ser atendidos los correspondientes intereses de demora de acuerdo con la disposición recogida en los fundamentos de derecho 2º y 4º de la presente resolución. El interés de demora se calcula desde el momento de pago de la ayuda, en aplicación del apartado 1 del artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones."

7) La recurrente interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución reiterando que ni en el acta de control ni en los antecedentes consta que la nave haya dejado de destinarse a la finalidad declarada. Asimismo, tampoco se infringe el artículo 71 del Reglamento (UE) 1303/2013, ni el artículo 52 del Reglamento (UE) 809/2014, ya que no se ha alterado sustancialmente el objeto del proyecto ni se ha abandonado la actividad subvencionada.

8) Con fecha 28-01-2021 se emite informe técnico-jurídico dando respuesta a las alegaciones de la recurrente:

«3. ALEGACIONES (resumen y estudio-argumentación del Servicio de Industria Agroalimentaria)

1/ alega "existe una manifiesta falta de justificación del reintegro en base al no mantenimiento de la actividad objeto de la ayuda, toda vez que dicha actividad se ha conservado en los términos en los que se solicitó la subvención ".

En su memoria técnico-económica, en solicitud de ayuda, describe un área de envasado donde se suceden la actividad de clasificación -clasificadora huevos-, la de marcado y la de embalaje y etiquetado empaquetado.

En impreso de Solicitud, en actividad principal consta: Centro de envasado y comercialización de huevo ecológico.

En el acta de control a posteriori se hace constar, en apartado 16º, que "la clasificadora de huevos donde estaba alojada, que es la nave de la que es objeto de ayuda el Expte. AA2017-16-000-032 , no está en esta ubicación."

Ambas circunstancias anteriores están citadas en resolución de reintegro, incidiendo en el incumplimiento de no mantener la naturaleza y objetivo de la ayuda aprobada.

2/ alega que "no se especifica el motivo por el cual se ha incumplido con el objetivo de la actividad, por cuanto de la trascripción del acta del controlador no se deriva, en modo alguno, que el objeto por el que se solicitó la subvención cuyo reintegro es objeto del presente expediente, y que consiste en construcción de CENTRO DE COMERCIALIZACIÓN DE HUEVO ECOLÓGICO, no se siga llevando a efecto en el momento no solo de la fecha de la visita del controlador, sino en el actual"

En el acta explica el hecho de no existir clasificadora de huevos en la nueva nave . Este hecho queda avalado y respaldado por las evidencias administrativas de los controles de la sección de fraudes y de la delegación de Sanidad, quienes constatan la ausencia de actividad de instalaciones de clasificación. Quedando reducida su perfil al de Almacén polivalente, de huevos en este caso .

Un mero Almacén de huevos, aunque sea punto de venta o salida de comercialización, tampoco habría podido inscribirse en el registro de industrias agroalimentarias, otra de los requisitos exigidos en norma FOCAL.

El beneficiario pretende ampararse en el título del proyecto (centro de comercialización de huevo ecológico), como que lo que se subvencionaba era meramente la actividad de comercio de huevo ecológico, cuando lo que se respalda es el apoyo al incremento de valor añadido obtenido por clasificar, envasar y comercializar huevo ecológico. Se subvencionaba la obra civil y honorario de una nave donde se realizaría clasificación y posterior distribución de huevos.

3/ alega en base a la ley 38/2003 de subvenciones , "ad cautelam", para el caso de que no se estimen las anteriores ,que se ignora o vulnera el principio de vulnerabilidad y que no existen ni se aplican los Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones

La norma de apoyo para principios de vulnerabilidad, proporcionalidad y graduación de incumplimientos en este caso es la propia orden FOCAL completada con la norma subsidiaria de la ley 38/2003, general de subvenciones, como consta en artículo 20 de "Reducciones y exclusiones. Reintegro de la subvención" de la orden FOCAL de 20/10/2015.

En este caso no existe posibilidad de graduación o proporción en reintegro, pues no es un caso de ejecución parcial o no mantenimiento de una máquina subvencionada, sino que es un incumplimiento de un requisito global, mantener la naturaleza y objetivo de la ayuda, conforme a normativa comunitaria y autonómica.

4. EVIDENCIAS

Junto al acta de control a posteriori, se constata la inactividad de la empresa como centro de selección, clasificación, marcado, embalaje y etiquetado de huevo, con dos evidencias administrativas:

-Informe de la Consejería de Sanidad de 25 de septiembre de 2017 y posterior resolución de 28/10/2019 de la Delegada provincial de Sanidad de Cuenca, en la que figura como actividad del establecimiento la de Almacenamiento polivalente. En el registro sanitario de establecimientos alimentarios ya no consta como clasificación, sino como Almacén polivalente.

-Acta de la sección de la inspección de Calidad Agroalimentaria de la Delegación de Agricultura de Cuenca, de fecha 22 de mayo de 2019, donde se refleja el cese de la actividad de clasificación de huevos.

CONCLUSIONES

A la vista del estudio de alegaciones se informa DESFAVORABLEMENTE al Recurso de alzada presentado por la empresa Avícola Valero Bonilla s.l. ante resolución de reintegro total de ayuda abonada, en el expediente de ayuda FOCAL número AA2015-16-000-00032.»

9) Por resolución de 29-09-2021 se acuerda desestimar el recurso de reposición.

CUARTO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación.

- Sobre la normativa aplicable.

- Orden FOCAL 2015, de 25-10-2015,Artículos de aplicación:

El apartado 2 del artículo 19 de la Orden de 20 de octubre de 2015, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, cita textualmente:

"2. Durante los cinco años siguientes al pago final de la ayuda concedida al amparo de la presente orden se deberá mantener la actividad productiva y/o comercial objeto de ayuda, su naturaleza, así como la titularidad de los activos subvencionados."

Asimismo, el artículo 71, apartado 1, del Reglamento nº 1303/2013 del Parlamento y del Consejodice:

Durabilidad de las operaciones relativas a inversiones

"1. En relación con una operación que comprenda inversiones en infraestructuras o inversiones productivas, deberá reembolsarse la contribución de los Fondos EIE si, en los cinco años siguientes al pago final al beneficiario o en el plazo establecido en las normas sobre ayudas de Estado, en caso de ser aplicables, se produce cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) el cese o la relocalización de una actividad productiva fuera de la zona del programa; o

b) un cambio en la propiedad de un elemento de infraestructura que proporcione a una empresa o un organismo público una ventaja indebida; o

c) un cambio sustancial que afecte a la naturaleza, los objetivos o las condiciones de ejecución de la operación, de modo que se menoscaben sus objetivos originales.

El Estado miembro deberá recuperar los importes pagados indebidamente en relación con la operación de forma proporcional al período durante el cual se hayan incumplido los requisitos. Los Estados miembros podrán reducir el plazo establecido en el párrafo primero a tres años en casos de mantenimiento de inversiones o de puestos de trabajo creados por pymes."

Los apartados 1 , 2 y 3 del artículo 20 de la Ordenmencionada citan textualmente:

"1. Será de aplicación el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de julio de 2014, sobre financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, así como sus reglamentos de ejecución y delegado en lo relativo a reducciones y exclusiones. En el caso de que se descubra que un beneficiario hizo deliberadamente una declaración falsa, hubiera facilitado pruebas falsas con objeto de recibir la ayuda o no hubiera facilitado por negligencia la información necesaria, se revocará la ayuda aprobada, no pagando cantidad alguna y debiendo reintegrar el beneficiario las cuantías percibidas junto con los intereses de demora devengados desde su pago. Además al beneficiario no se le podrán conceder ni pagar ayudas al amparo de la presente Orden en las dos convocatorias siguientes.

2. No obstante lo anterior, procederá el reintegro de las cantidades percibidas, total o parcialmente, y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención, en los casos previstos en el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

3. En los supuestos de incumplimiento parcial o total de las condiciones establecidas en las resoluciones aprobatorias de concesión podrá dictarse resolución de pérdida del derecho al cobro total o parcial de la ayuda aprobada y, en los casos que proceda, por haberse abonado parcial o totalmente la ayuda, podrá iniciarse procedimiento de reintegro de la misma.

En la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su apartado 1, letras b) e i), cita textualmente:

"1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en la que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención."

El apartado 1 del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cita textualmente:

"1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta Ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora,...."

- Sobre la doctrina aplicable a la actividad subvencionada.

Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. 11328/1998), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (rec. 158/2000) y 6 de febrero de 2018 (rec. 3470/2015) en la que se afirma que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente. El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión.

La jurisprudencia se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015), 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015, y 20 de abril de 2017 (rec. 60/2015) ha destacado que:

"[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum").

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 17 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan).

QUINTO.- Examen y decisión del asunto.

El objeto del presente recurso es determinar si concurre causa legal para exigir el reintegro total de la subvención por parte de la entidad recurrente, en virtud de lo dispuesto en la normativa aplicable.

Conforme al artículo 19.2 de la Orden FOCAL de 20 de diciembre de 2015, durante los cinco años siguientes al pago de la ayuda debe mantenerse:

La actividad productiva y/o comercial objeto de la subvención.

Su naturaleza y ubicación, y

La titularidad de los activos subvencionados.

Asimismo, el artículo 71.1.c) del Reglamento (UE) núm. 1303/2013 exige el reembolso de la contribución de los Fondos EIE si se produce un cambio sustancial que afecte a la naturaleza, objetivos o condiciones de ejecución de la operación, de modo que se menoscaben sus objetivos originales.

En el presente caso, la subvención fue otorgada pera la ejecución de "centro de clasificación y comercialización de huevo ecológico". La memoria técnico-económica que fundamento la concesión describía un proceso productivo específico que incluía la selección, clasificación mediante maquinaria, marcado, embalaje y etiquetado de los huevos. En concreto, se especifica que la nave 03 (objeto de la presente solicitud) es el área donde se realiza la clasificación, envasado y expedición.

Literalmente, dice:

"Selección: Se realiza una selección un poco más minuciosa con la que se pueden apreciar alteraciones más específicas. Se eliminarán los huevos que presenten algún tipo de alteraciones. Los huevos que no presenten anomalías pasarán a la zona de clasificación.

Clasificación: Proceso que desarrolla la propia máquina clasificadora.

Marcado: Una vez que los huevos ya han sido clasificados por categorías, de forma manual, sobre la cáscara de los huevos se inserta un código identificativo, en el que constan los datos de la explotación, para así poder seguir su trazabilidad.

Los huevos frescos destinados a su consumo directo llevarán en la cáscara un código que aporta información sobre la forma de producción, el país de origen y el código de la explotación de producción.

Embalaje y etiquetado: Tras ser clasificados y marcados, los huevos son embalados en paquetes de media docena, mediante un envase que consta de una huevera de cartón. Permaneciendo ya así hasta el momento que el consumidor final."

En el impreso de solicitud, la actividad principal se consignó como "Centro de envasado y comercialización de huevo ecológico".

Sin embargo, las actuaciones de control a posteriori han acreditado hechos que desvirtúan por completo la finalidad para la que se concedió la ayuda. En concreto, se ha constatado que la máquina clasificadora de huevos, un elemento esencial del proyecto, no se encuentra en la nave subvencionada. Si según la memoria técnico-económica aportada, la clasificación de los huevos es una fase que realiza la propia máquina clasificadora, si esta no se encuentra instalada en la ubicación correspondiente, la actividad productiva que debería estar produciéndose, queda interrumpida, como así se afirma en el acta. Además, se ha verificado que dicha instalación no se destina a la actividad de envasado y comercialización de huevos, sino que es utilizada como un almacén polivalente. Este cambio sustancial en el destino de la inversión supone un incumplimiento de la finalidad del proyecto, vulnerando lo establecido en el artículo 71.1.c) del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

Esta situación, también queda evidenciada por el informe de la Consejería de Sanidad de 25 de septiembre de 2017, y la resolución de 28 de octubre de 2019, de la Delegada Provincial de Sanidad en Cuenca, en la que figura como actividad del establecimiento la de almacenamiento polivalente, y en el acta de 22 de mayo de 2019, de la Sección de la Inspección de Calidad Agroalimentaria, (folio 33 y 34 del complemento de expediente) se recoge lo siguiente: " La persona que nos acompaña a realizar la inspección nos informa de que está actividad está en proceso de cierre. Nos informa que la actividad de clasificación de huevos no se realiza ya es estas instalaciones, y se constata que la clasificadora no tiene actividad alguna, y que los almacenes están vacíos. (...)"

La obligación de reintegro encuentra su amparo en la normativa general y específica de subvenciones. El artículo 37 de la LGS establece como causa de reintegro, en su apartado 1.b), el "incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención". Asimismo, el apartado 1.i) del mismo artículo remite a "los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención", como es el caso del incumplimiento de la obligación de mantenimiento de la actividad prevista en el artículo 19.2 de la Orden FOCAL.

En consecuencia, acreditado el incumplimiento de la finalidad que motivó la concesión, la Administración está legalmente obligada a exigir la devolución de las cantidades percibidas junto con los intereses de demora correspondientes.

SEXTO.- Sobre la vulneración del principio de confianza legítima.

Debe desestimarse la alegación de vulneración del principio de confianza legítima esgrimida por la parte beneficiaria. La jurisprudencia ha consolidado la naturaleza de la subvención no como una donación pura o incondicionada (causa donandi), sino como una figura de fomento sujeta a un modus o condición resolutoria: el cumplimiento de los fines y requisitos que justificaron su otorgamiento. Como señala la Sentencia 67/2018 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, las cantidades otorgadas están intrínsecamente vinculadas a la realización de la actividad prevista y al cumplimiento de las condiciones impuestas.

Al aceptar la subvención, el beneficiario se somete voluntariamente a un régimen jurídico específico que le impone una serie de obligaciones claras e inexcusables. Estas obligaciones, detalladas con carácter general en él, incluyen, entre otras, la de "cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión" y la de "justificar ante el órgano concedente [...] el cumplimiento de los requisitos y condiciones".

El principio de confianza legítima no puede amparar a quien se ha apartado de las obligaciones que libremente asumió. Dicho principio protege a los ciudadanos frente a cambios arbitrarios o inesperados en la actuación de la Administración, pero no convalida incumplimientos de la legalidad. La jurisprudencia, como la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, es clara al afirmar que no puede existir una vulneración de la confianza legítima "cuando nos hallamos ante potestades regladas y sometidas al cumplimiento de unos fines predeterminados y previstos en la normativa". La actuación de la Administración al verificar el cumplimiento y exigir el reintegro ante una infracción no es una decisión discrecional o arbitraria, sino una consecuencia legalmente tasada del incumplimiento detectado.

En definitiva, la confianza legítima no genera un derecho a la intangibilidad de la subvención al margen del cumplimiento de sus condiciones esenciales. Como ha reiterado la Sentencia 522/2018 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (recurso núm. 73/2015), la gestión de fondos públicos exige una "exquisita diligencia" por parte de los beneficiarios. Permitir que un incumplimiento de las bases reguladoras quede sin consecuencias bajo el amparo de la confianza legítima supondría una vulneración del principio de legalidad y del interés público que subyace en toda actividad subvencional.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, STS de 12 de junio de 2018) ha reiterado que dicho principio no ampara a quien incumple las condiciones esenciales de la subvención, máxime cuando tales condiciones fueron libremente aceptadas por el beneficiario.

SEXTIMO.- Sobre la aplicación del principio de proporcionalidad.

En lo que respecta a la pretensión subsidiaria de aplicar el principio de proporcionalidad para obtener un reintegro parcial, esta debe ser desestimada. Como se desprende del expediente, el incumplimiento detectado no es de carácter accesorio o secundario, sino que afecta a la esencia misma de la inversión subvencionada. No se trata de una mera desviación cuantitativa, sino de la no ejecución de la actividad principal que justificó la concesión de la ayuda pública.

La doctrina del Tribunal Supremo -por todas, STS núm. 1120/2018, de 2 de julio de 2018 (rec. 3897/2015) - admite la aplicación del principio de proporcionalidad únicamente cuando se haya producido un cumplimiento sustancial de las condiciones impuestas, lo que no se ha acreditado en el presente caso.

OCTAVO.- Costas.

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 139 de la L.J.C.A., al haber sido desestimado el recurso contencioso administrativo procede su condena a la mercantil recurrente.

No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en el artículo 139.4 de la L.J.C.A., procede limitar su importe en la cantidad máxima de 2000 € por honorarios de Letrado (IVA excluido), en atención a la dificultad y cuantía del procedimiento.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,