Sentencia Contencioso-Administrativo 240/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 586/2021 de 30 de junio del 2025

PRIMERO.- Antecedentes del caso y resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución dictada por la Secretaría General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de Castilla-La Mancha, de fecha 29 de junio de 2021, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de fecha 13 de noviembre de 2020, por la que se denegó la concesión de una subvención solicitada en el marco del Programa "Adelante Inversión" correspondiente al ejercicio 2019.

La resolución recurrida fundamenta su decisión sobre la base de la siguiente motivación:

«TERCERO.-El artículo 4 de la Orden 40/2019 dispone:

"Para acceder a la condición de beneficiario los solicitantes deberán cumplir, y acreditar mediante la documentación que se exija en la convocatoria correspondiente, los siguientes requisitos:

a) Hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones por reintegro de subvenciones, de sus obligaciones tributarias, tanto con la Administración estatal como con la Administración regional, y frente a la Seguridad Social, con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución en la forma prevista en esta orden y legislación concordante.

(...)"

Por otra parte, el artículo 20.5 de la citada Orden establece que:

"5. Las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor de la entidad propuesta frente a esta Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de la concesión".

Asimismo, continúa el art. 21 de la misma Orden de bases refiriéndose a la resolución del procedimiento, regulando que:

"A la vista de la propuesta de resolución, única o definitiva, la persona titular de la Dirección General competente en materia de incentivación empresarial dictará la resolución procedente, que se notificará individualmente a los interesados por medios electrónicos, a través de la plataforma de notificaciones telemáticas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha https://notifica.jccm.es/notific a/."

Y por último, el artículo 82 de la Ley 39/2015, hace referencia al derecho del trámite de audiencia de los interesados, y afirma en su apartado 4: "4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenido en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas al interesado".

Pues bien, en el presente supuesto, el órgano instructor considera que el informe NEGATIVO emitido por la Administración de la JCCM a fecha 01/09/2020 es prueba clara del incumplimiento de la empresa solicitante de la ayuda de sus obligaciones para con esa entidad pública. La obligación de estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones que establece el 4.a) tiene carácter permanente, y sobre todo, en los casos en los que se pretende acceder a los fondos públicos a través de la concesión de subvenciones como es el caso que nos ocupa.

Por todo ello, y dado que la empresa solicitante de la ayuda no acredita estar al corriente de sus obligaciones tributarias frente a la AEAT en el período 28/08/2020, fecha en que esta Administración obtiene certificado NEGATIVO de la AEAT, y en el periodo 15/09/2020, fecha en la que se emite la Propuesta de Resolución Definitiva, no se admiten las alegaciones presentadas, toda vez que además es la propia interesada en su recurso de alzada la que reconoce no estar al corriente entre el 6 de agosto y el 4 de noviembre, no cumpliendo así con el requisito recogido en el artículo 4.a) de la Orden 40/2019.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia que "anule la resolución dictada por la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por la que se resuelve desestimar el recurso de alzada con número de registro 3300154/2020, frente a la desestimación de la concesión de la AYUDA-ADELANTE INVERSIÓN para el fomento de la inversión y mejora de la productividad empresarial, con expediente núm. 0218FIE197, impugnada, ordenando la retroacción de actuaciones hasta el momento en que debió concederse el plazo de subsanación, y ello con el fin de que se reconozca el derecho a obtener la subvención de 35.084,47 €, al cumplir todos y cada uno de los requisitos".

Alega, en síntesis:

1. Sobre el momento de estar al corriente de obligaciones tributarias.

La recurrente sostiene que cumplió con todos los requisitos exigidos antes de la propuesta de resolución provisional, que debe considerarse definitiva conforme al artículo 20.2 de la LGS y el artículo 4.a) de la Orden 40/2019.

El requisito de estar al corriente de obligaciones tributarias debe acreditarse antes de dictarse la propuesta de resolución sin distinción entre provisional y definitiva. Como se desprende de literalidad de ambos preceptos, no se diferencia entre propuesta de resolución provisional y definitiva para acreditar estar al corriente de las obligaciones tributarias.

La parte actora considera que de la lectura de ambos preceptos se deriva que el requisito de estar al corriente de las obligaciones tributarias debe cumplirse antes de dictarse propuesta de resolución (plazo en el que el instructor analiza el cumplimiento de los requisitos para la concesión), sin especificar si aquélla ha de ser la provisional o definitiva.

La jurisprudencia, concretamente, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de abril de 2015 (rec. 109/2014), ha reiterado que la obligación de acreditar estar al corriente en el cumplimiento de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social debe cumplirse antes de dictarse la propuesta de resolución de concesión de la subvención, sin que sea exigible la acreditación con posterioridad a dicha fecha. No obstante, se admite la posibilidad de subsanación de situaciones de descubierto si esta se produce dentro del plazo habilitado para ello y antes de la emisión de la propuesta de resolución. Así lo confirman otras sentencias como la de 25 de junio de 2014 (rec. 325/2013) y la de 21 de mayo de 2008 (rec. 168/2007).

Esta interpretación se ve reforzada por el artículo 24 de la Ley General de Subvenciones, que establece que el órgano instructor debe realizar de oficio las actuaciones necesarias para comprobar el cumplimiento de los requisitos durante la fase de instrucción, y que en la propuesta de resolución debe constar que los beneficiarios reúnen las condiciones exigidas. En conclusión, el momento relevante para acreditar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de Seguridad Social es hasta el dictado de la propuesta de resolución, y es en ese momento cuando la Administración debe valorar los datos existentes.

La Administración basa su alegación en un hecho producido entre el 6 de agosto y el 4 de noviembre de 2020, debido a una sanción por importe de 78,75 euros, que fue satisfecha, y por tanto se encontraba al corriente de pago, como ha quedado acreditado, por lo que desde el 13 de marzo de 2019 hasta el 6 de agosto y desde el 4 de noviembre a la actualidad, se encontraba y encuentra al corriente de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, como ha quedado acreditado con los certificados adjuntos y previamente incorporados al expediente.

Por tanto, en el caso que nos ocupa, con anterioridad a emitirse la Propuesta de Resolución de 1-06-2020, la entidad recurrente se encontraba al corriente de sus obligaciones tributarias (la normativa no distingue entre provisional o definitiva a la hora de acreditar el cumplimiento del requisito de estar al corriente de las obligaciones tributarias).

Desde que se solicita la subvención hasta la Propuesta de resolución (momento en el que finaliza el procedimiento de instrucción de la subvención), se cumplía con todos y cada uno de los requisitos. Por ello, la Administración dicta Propuesta de resolución estimatoria.

2. Sobre la indefensión del acto de trámite.

La parte recurrente alega que la Administración vulneró su derecho de defensa al modificar el sentido de la propuesta de resolución estimatoria sin notificar dicho cambio ni otorgar un trámite de audiencia que permitiera subsanar una supuesta deficiencia. Esta omisión generó una situación de indefensión, al no poder la entidad alegar ni acreditar el cumplimiento de los requisitos, incumpliéndose así el principio de seguridad jurídica y la doctrina de los actos propios.

Conforme al artículo 20.2 de la Ley General de Subvenciones, si no hay alegaciones ni modificación de cuantía, la propuesta provisional debe considerarse definitiva. Además, la jurisprudencia de la Audiencia Nacional (sentencias de 21/05/2008 y 15/04/2015) establece que, en casos de descubiertos fiscales o de Seguridad Social, debe concederse un trámite para su subsanación, incluso si estos aparecen con posterioridad a la propuesta de resolución.

En este caso concreto, la deuda detectada (78,75 €) surgió tras la propuesta estimatoria del 01/06/2020 y fue regularizada antes de la resolución definitiva, sin que se ofreciera a la entidad oportunidad de subsanar. Esta actuación administrativa, sin previo aviso ni nuevo acto formal, resultó lesiva y desproporcionada.

Por ello, se solicita la anulación de la resolución denegatoria por infracción del procedimiento legal ( arts. 112 y 47 LPAC) , en tanto se ha causado indefensión y perjuicio económico a la entidad solicitante al no permitírsele subsanar ni defenderse frente al cambio de criterio de la Administración.

3. Sobre la proporcionalidad.

Sostiene la parte actora que la resolución administrativa impugnada deniega una subvención de 35.084,47 euros a la entidad solicitante por la existencia de una deuda tributaria temporal de 78,75 euros, lo que representa apenas el 0,22 % del importe solicitado. Esta deuda se produjo durante un breve intervalo de tiempo dentro de un procedimiento que duró más de un año y medio, en el cual se cumplieron todos los requisitos exigidos.

Es por ello por lo que invoca el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 17.n) de la Ley General de Subvenciones, que exige valorar la gravedad del incumplimiento y aplicar criterios de graduación en la concesión o revocación de ayudas.

Este principio ha sido reconocido por la Audiencia Nacional ( SAN de 15 de abril de 2015 y 21 de mayo de 2008), que señala que no es razonable denegar una ayuda relevante por un incumplimiento menor sin ofrecer trámite de subsanación, especialmente cuando la deuda es reducida y puede corregirse.

Asimismo, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 21 de octubre de 2020 (recurso 2489/2018), reitera la aplicación del principio de insignificancia para evitar consecuencias desproporcionadas ante incumplimientos leves. Este criterio también ha sido respaldado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Auto 43/2017) y del TJUE (asuntos C-210/91 y C-262/99), subrayando que las sanciones administrativas deben ser razonables y no exceder lo necesario para alcanzar los fines legales.

En definitiva, concluye la parte actora que, en este caso, la Administración no ha tenido en cuenta el carácter insignificante del incumplimiento ni ha ofrecido un trámite de subsanación, vulnerando el principio de proporcionalidad. Además, recuerda que la finalidad de la subvención es fomentar la inversión en zonas prioritarias como Hellín (Albacete), por lo que la denegación injustificada de la ayuda, tras haberse generado expectativas legítimas con una propuesta estimatoria previa, causa un perjuicio que debería haberse evitado.

En consecuencia, se sostiene que la resolución denegatoria debe anularse por infringir el principio de proporcionalidad y por no ponderar adecuadamente la finalidad de la ayuda ni la escasa entidad del incumplimiento.

2. Los argumentos sostenidos por la Consejería de Economía, Empresas y Empleo.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con expresa imposición de costas a la parte actora.

Alega, en síntesis:

1. Legalidad de la resolución impugnada: la empresa no se hallaba al corriente de sus obligaciones tributarias.

La cuestión principal objeto de debate, dice la Administración demandada en el trámite de contestación a la demanda, radica en determinar si la denegación de la subvención a la actora, motivada por no estar al corriente de sus obligaciones tributarias, se ajusta o no a Derecho.

En este sentido, argumenta que la Administración actuó conforme a la normativa aplicable, en particular al artículo 4.a) de la Orden 40/2019, que exige como requisito imprescindible para obtener la condición de beneficiario de una ayuda pública, estar al corriente de las obligaciones ficales y con la Seguridad Social antes de dictarse la propuesta de resolución.

Este mismo deber se encuentra recogido en el artículo 74.2 del texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha y en el artículo 10.1 del Decreto 21/2008, que desarrollan reglamentariamente dicha exigencia. Además, el artículo 11 del mismo Decreto habilita a la Administración a verificar directamente esta circunstancia, previa autorización del interesado, mediante certificados administrativos, cuya validez es de seis meses.

En este caso, al haber caducado el último certificado positivo aportado por la empresa, el órgano gestor realizó una consulta a la AEAT el 28 de agosto de 2020, cuyo resultado fue negativo, lo que motivó la denegación de la ayuda por propuesta de resolución definitiva el 15 de septiembre de 2020. Este incumplimiento del requisito se reconoce expresamente por la propia parte actora en su recurso de alzada, si bien lo atribuye a un error involuntario de su asesoría.

En conclusión, según la Administración, la denegación de la subvención está plenamente justificada por la falta de cumplimiento del requisito legal de estar al corriente de las obligaciones tributarias en el momento procesal exigido por la normativa.

2. Sobre la omisión del trámite de audiencia.

Sobre esta cuestión alega la Administración que, según consta en el expediente administrativo (folios 20-21), la propia actora reconoció, mediante escrito de 11 de noviembre de 2020, que fue informada antes de la resolución definitiva de que la Agencia Tributaria había emitido un certificado negativo el 28 de agosto de 2020.

Aunque dicha notificación no figura formalmente en el expediente ni se mencionada en la resolución impugnada, se deduce de la conducta de la interesada que sí tuvo conocimiento efectivo de la situación. Además, se confirma que entre el 6 de agosto y el 4 de noviembre de 2020 la empresa no estaba al corriente de sus obligaciones tributarias, aunque se tratase de una deuda de escasa entidad.

Por tanto, incluso admitiendo una eventual omisión formal del trámite de audiencia, no se habría producido indefensión material, conforme al artículo 48.2 de la LPAC, ya que el resultado del procedimiento no habría variado: la empresa seguía sin cumplir un requisito esencial en el momento clave del procedimiento.

Invoca la parte demandada la doctrina del Tribunal Supremo sobre la nulidad de los actos administrativos, que exige evitar anulaciones formales que no conlleven una variación sustancial del resultado. Esta jurisprudencia subraya que los trámites no deben convertirse en meras formalidades rituales, y que los defectos procedimentales sin efectos sustanciales no justifican la anulación de un acto válido en el fondo. Por tanto, la omisión denunciada carece de relevancia invalidante en este caso.

3. Sobre el principio de proporcionalidad.

La condición de beneficiario de una subvención no admite graduación alguna, se tiene o no tiene. No nos encontramos ante un supuesto en el que un beneficiario de una subvención haya cumplido en gran parte de las condiciones impuestas en la resolución de concesión, es que la parte actora conforme a la normativa reguladora de la ayuda solicitada no reúne los requisitos para obtener la condición de beneficiaria de una ayuda pública.

La ayuda pública está sujeta a un régimen reglado y condicional, según consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, STS de 7 de abril de 2003. La subvención no constituye una liberalidad, sino que depende estrictamente del cumplimiento de los requisitos legales.

TERCERO.- Sobre la omisión del trámite de audiencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en los procedimientos de carácter sancionador o en aquellos que puedan producir efectos desfavorables o de gravamen para los interesados, deberá concederse trámite de audiencia antes de dictarse resolución, con el fin de que puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

En el presente caso, consta en el expediente administrativo que la propuesta de resolución provisional fue favorable a la concesión de la subvención. La parte recurrente no presentó alegaciones a dicha propuesta por cuanto acogía íntegramente su pretensión. Sin embargo, el órgano instructor modificó el sentido de su valoración inicial y emitió, en fecha 15 de septiembre de 2020, una propuesta de resolución definitiva denegatoria, basada en la existencia de una deuda tributaria constatada mediante certificado negativo de la AEAT de fecha 28 de agosto de 2020.

No consta, sin embargo, que esta propuesta de resolución definitiva haya sido formalmente notificada a la parte interesada, ni que se le haya otorgado un nuevo trámite de audiencia, a pesar del cambio sustancial en el contenido del acto.

Es cierto que la parte recurrente presentó el 11 de noviembre de 2020 un escrito en el que admitía haber tenido conocimiento de la existencia de un certificado negativo, pero dicho conocimiento fáctico no puede suplir la omisión formal del deber de notificación de una propuesta de resolución que altera el contenido estimatorio de la inicial, máxime teniendo en cuenta que en esa fecha la actora ya se encontraba al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Este modo de proceder supone una vulneración de las garantías procedimentales. El artículo 53.1.a) de la LPAC consagra el derecho de los interesados a "conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos (...) y los actos de trámite dictados". Una propuesta de resolución que modifica el sentido de una anterior es, sin duda, un acto de trámite cualificado, pues incide de manera directa en el fondo del asunto.

Dicho cambio sustancial en el sentido de la resolución, que revierte el criterio inicial favorable, no fue notificado a la parte interesada ni se le concedió nuevo trámite de audiencia para formular alegaciones ni para subsanar el defecto advertido, lo que vulnera el principio de contradicción y el derecho a la defensa, reconocidos en el artículo 105.c) de la Constitución Española y en el artículo 53.1.e) de la citada Ley 39/2015.

En el caso que nos ocupa, la parte no tuvo ocasión de acreditar documentalmente la regularización de su situación tributaria ni de invocar la posible aplicación del principio de proporcionalidad o la doctrina sobre la subsanación de defectos menores, lo que sí podría haber hecho de haberse concedido dicho trámite. Esto cobra especial relevancia si se considera que la deuda surgió o fue detectada después de la propuesta de resolución provisional favorable.

La actuación de la Administración en el presente caso contrasta con la doctrina jurisprudencial consolidada. En la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 740/2019, de fecha 29 de marzo de 2019, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estimó un recurso en un caso con notables similitudes. En dicha sentencia, la Administración denegó una subvención basándose en información interna ("un pantallazo de ordenador") que indicaba una certificación tributaria negativa, haciendo caso omiso del certificado oficial aportado por la interesada que demostraba estar al corriente de sus obligaciones. El tribunal concluyó que la Administración había incurrido en una infracción y acordó la retroacción del procedimiento para que se le reconociera la condición de beneficiaria. De forma análoga, en el caso que nos ocupa, la Administración ha ignorado la comunicación de la regularización de la deuda, basando su denegación en un incumplimiento puntual y subsanable.

Por aplicación del artículo 47.1.a) y del artículo 48.1 de la Ley 39/2015, la omisión de un trámite esencial del procedimiento, como es el de audiencia previa cuando concurren circunstancias nuevas que alteran la posición jurídica del interesado, determina la anulabilidad del acto administrativo por haber producido indefensión, lo que conlleva la estimación del recurso y la retroacción de actuaciones al momento anterior a dictarse la propuesta de resolución definitiva, con la finalidad de que se otorgue debidamente el trámite omitido.

En consecuencia, procede estimar la demanda, declarar la anulabilidad de la resolución impugnada por haberse dictado con infracción de las garantías procedimentales esenciales, y ordenar la retroacción del procedimiento administrativo para reponer a la parte en su derecho a ser oída.

CUARTO.- Costas.

En cuanto a las costas de esta instancia, y por aplicación del artículo 139.1 de la L.J.C.A., procediendo la estimación del recurso se imponen a la parte demandada, si bien con el límite de 2.000 euros en cuanto a los honorarios de Letrado (IVA excluido).

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,