Sentencia Contencioso-Administrativo 148/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 744/2024 de 31 de enero del 2025

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se ha interpuesto por el Ayuntamiento de Arganda del Rey contra el Auto de fecha 9 de enero de 2024 dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 19 de Madrid en la pieza de ejecución de Títulos Judiciales del procedimiento ordinario nº 115/2016 y cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"ACORDAR Y ACUERDO LA DESESTIMACION DE LA SUSPENSION de la tramitación de esta pieza de imposición de multas coercitivas interesada por Excmo. Ayuntamiento de Arganda del Rey; DEBO ACORDAR Y ACUERDO IMPONER LA CUARTA MULTA DE TRESCIENTOS EUROS (300,00 EUROS) AL SR/A. Alcalde/sa del Excmo. Ayuntamiento de Arganda del Rey, reiterándose cada treinta días hasta el completo cumplimiento del fallo de la sentencia, de 22 de junio de 2022, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmatoria en apelación (nº 1182/2021) del auto, de 23 de julio de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 19 de Madrid, recaído en el incidente de ejecución nº 115/2016 [dimanante de su P.O.450/2013], sobre fijación de indemnización sustitutoria por imposibilidad de ejecución de la sentencia firme, de 1 de junio de 2015", deduciéndose testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponde con la imposición de seis multas. No se efectúa imposición de las costas".

SEGUNDO.-El citado Ayuntamiento recurre en apelación el mencionado Auto señalando que sí ha habido un cambio en la situación fáctica del proceso que ahora nos ocupa pues que el convenio que se ejecuta haya sido declarado por el TSJ de Madrid como nulo de pleno Derecho en Sentencia 514/2023 es un hecho en sí relevante, aunque señale el Auto que "no cabe reconocer ningún efecto a la Sentencia 514/2023", sin que se pueda obviar la muy estrecha conexión que entre ambos procedimientos existe.

Indica que la nulidad del convenio conlleva, por un lado, que el Convenio ha sido expulsado de nuestro ordenamiento, reputándose por tanto inexistente y desapareciendo sobrevenidamente el objeto de esta ejecución y que, por extensión, las obligaciones que del convenio derivan son nulas también, y que, dada la casuística del procedimiento y la estrecha relación entre la nulidad y la ejecución del convenio, considera que esta ejecución tendría que suspenderse prudencialmente, ante los posibles efectos y consecuencias que la Sentencia 514/2023 pudiera tener en la que se pretende ejecutar.

TERCERO.-La mercantil Grupo de Gestión y Desarrollo Inter, S.L se opuso al recurso de apelación alegando su inadmisión por cosa juzgada el entender que la petición de suspensión por la instada nulidad de oficio del Convenio ya fue planteada por el Ayuntamiento y fue denegada por Auto de 15 de abril de 2021 del Juzgado y la administración no la recurrió deviniendo firme.

Se opone a la suspensión del procedimiento en aplicación del artículo 105.1 de la Ley de la Jurisdicción, indicando que lo que se pretende es que se suspenda una sentencia firme hasta que otro procedimiento sea firme también, como si la firmeza del otro procedimiento anulara la sentencia firme anterior, sin tener en cuenta que se ejecuta no sobre el incumplimiento del Convenio, sino sobre la indemnización por imposibilidad de cumplimiento de otra Sentencia.

Añade que la ejecución no puede quedar a expensas del procedimiento de revisión de oficio pues el Juzgador está cumpliendo con su mandato Constitucional de hacer cumplir lo juzgado, con la seguridad jurídica, con el principio de coherencia y con el art. 118 de la CE, como derecho fundamental.

Expresa que existe pérdida de objeto de la solicitud de suspensión por la declaración de nulidad por sentencia firme del Acuerdo de 10 de febrero de 2021 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Arganda del Rey, por delegación del Pleno, por el que se declara la nulidad del Convenio Urbanístico firmado por el Ayuntamiento de Arganda del Rey y la sociedad Grupo de Gestión Inter SL. Refiere, en relación con la multa, la rebeldía contumaz del Consistorio en cumplir con lo ordenado.

CUARTO.-Insta la mercantil apelada la inadmisión del recurso al entender que se produce la excepción de cosa juzgada al entender que dicha resolución ya fue desestimada por Auto de la instancia de fecha 15 de abril de 2021 que la administración no recurrió, deviniendo firme.

Como señalamos en nuestra Sentencia de 6 de febrero de 2019 (rec. 659/2018) "concurre la fuera de la cosa juzgada material y formal y a estos efectos las sentencias de 31 de mayo de 2018 (cas. 5059/2016 ) y de 22 de junio de 2011 (cas. 2233/2007 ), entre otras, siguiendo lo expresado en la Sentencia de esta Sala de 27 de abril de 2006 , recurso de casación en interés de la ley 13/2005, en que con cita de sentencias anteriores, plasma la doctrina de este Tribunal acerca del principio de cosa juzgada, han venido a expresar que:

"El principio o eficacia de cosa juzgada material -que es a la que se refiere el recurso de casación en interés de ley interpuesto-, se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la LEC/2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.

La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.

En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.3d) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 de nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 de ene. 1985 , 30 oct . y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras).

Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior (STS, Sala 4ª, de 22 mayo). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.

El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior".

Desde esa perspectiva doctrinal, se debe indicar que en el Auto citado, firme, se acordaba denegar la suspensión provisional de la ejecución de la sentencia firme nº 580/2015 de fecha 1 de junio de 2015. La solicitud de suspensión se formuló en base a la publicación del Acuerdo de 10 de febrero de 2021 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Arganda del Rey, por delegación del Pleno, por el que se declara la nulidad del Convenio Urbanístico firmado por el Ayuntamiento de Arganda del Rey y la sociedad Grupo de Gestión Inter SL.

Ahora la petición de suspensión se realizó en base a la nulidad del convenio declarada por la Sentencia de esta Sección de fecha 8 de septiembre de 2023, dictada en el recurso de apelación 122/2023 por lo que, evidentemente, aquella decisión so se adoptó en base a unos mismos elementos por lo que no se puede apreciar esa triple vinculación, el objeto de pedir no es el mismo que nos lleve a estimar la causa de inadmisión.

QUINTO.-Dicho lo anterior y visto el alcance de los escritos conviene precisar que el Auto objeto de apelación se dicta con ocasión de la ejecución de un Auto de 17 de julio de 2020 dictado en la instancia en el que se declaraba la imposibilidad material y legal de ejecución de la sentencia firme n' 580/2015 de fecha 1 de junio de 2015 dictada por esta Sección y, además, se acordaba la designación judicial de un/a perito para que proceda a fijar en el plazo de dos meses la indemnización sustitutoria a favor de la mercantil Grupo Gestión y Desarrollo Inter S.L ante la imposibilidad del cumplimiento material y legal de la referida sentencia.

Dicho Auto se dictó en pieza de ejecución de nuestra Sentencia de fecha 1 de junio de 2015, dictada en el recurso de apelación 85/2014, en la que se estimó parcialmente el recurso interpuesto contra la desestimación presunta de su reclamación de 30 de mayo de 2012 por inactividad por incumplimiento del Convenio suscrito el 5 de noviembre de 2008 declarando el derecho que le asiste a la recurrente a que, en ejecución de sentencia, por el Juzgador de instancia se conceda un plazo al Ayuntamiento a fin de que verifique el cumplimiento del citado Convenio en relación con la cesión de aprovechamiento fijado en la estipulación I del mismo.

A los efectos de la suspensión solicitada, el Juzgador indica lo siguiente en su resolución:

"A la vista del estado de las actuaciones lo único que procede concluir es que a fecha dictado de esta resolución, y después de dictado del auto de fecha siete de marzo de mil veintitrés y del auto de fecha treinta y uno de marzo de dos mil veintitrés, y del o de nueve de mayo de dos mil veintitrés, y del auto de dieciocho de julio de dos mil veintitrés, y del auto de seis de septiembre de dos mil veintitrés formal y materialmente la acción fáctica y jurídica continua siendo la misma la INEJECUCION DE LA ECUCION de la sentencia, de 22 de junio de 2022, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmatoria en apelación (n° 1182/2021) del auto, de 23 de julio de 2021, del Juzgado de Contencioso-Administrativo n° 19 de Madrid, recaído en el incidente de ejecución n° 5/2016 [dimanante de su P.O.450/2013], sobre fijación de indemnización sustitutoria, y ello solo puedo concluir con la DESESTIMACION DE LA SUSPENSION DE ESTA ZA DE MULTAS COERCITIVAS y la IMPOSICIÓN DE LA CUARTA MULTA, justificando lo dicho por esta magistrada en el auto de fecha siete de marzo de dos mil veintitrés y del auto de fecha treinta y uno de marzo de dos mil veintitrés, y del auto de nueve de mayo de dos mil veintitrés, y del auto de dieciocho de julio de dos mil veintitrés, y auto de seis de septiembre de dos mil veintitrés, y porque en definitiva la sentencia 4/2023 de ocho de septiembre de dos mil veintitrés de la sección primera de la Sala de Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recurso de apelación 122/2023, NO puede surtir los efectos pretendidos por el Excmo. Ayuntamiento Arganda del Rey y que suponga la revocación y deje sin efecto la sentencia, de 22 de junio de 2022, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmatoria en apelación (n° 1182/2021) del auto, de 23 julio de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 19 de Madrid, recaído en incidente de ejecución n° 115/2016 [dimanante de su P.O.450/2013]. Sin un pronunciamiento judicial que determine la revisión de esta sentencia de 22 de junio de 2022 proceda a su revocación, no cabe reconocer ningún efecto a la sentencia 514/2023 que oca un acto administrativo dictado con posterioridad al afectado por tal sentencia. Sin pronunciamiento judicial no cabe admitir que un acto administrativo posterior, aun ratificado sentencia judicial, suponga la invalidez de "sentencias judiciales anteriores firmes y ejecutivas que deben cumplirse en sus propios términos". Cualquier otro pronunciamiento conllevaría reconocer a la administración la facultad, a través del recurso extraordinario de revisión, de dejar sin efectos SENTENCIAS JUDICIALES FIRMES.

Debo reiterar de conformidad con todas las resoluciones judiciales dictadas que "el artículo 118 de la Constitución refiere que "es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto", y este mandato es arrollado en el art. 17.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial cuando establece que las Administraciones Públicas, las Autoridades y funcionarios, las Corporaciones y todas entidades públicas y privadas, y los particulares, respetarán y, en su caso, cumplirán las Sentencias y las demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza o sean ejecutables acuerdo con las leyes"; el artículo 103.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo señala que "las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen"; y por último se ha de traer a colación, por un lado, el artículo 106.1 y 2 que determina que "Cuando la Administración fuere condenada al pago cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá incluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial", y "a la cantidad a que se refiere el apartado anterior añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la Sentencia dictada en única o primera instancia", y por otro el número 4 del mismo artículo ere que "si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, todas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea nos gravosa para aquélla".

Y por todo ello lo que resulta incuestionable es que el Excmo. Ayuntamiento de Arganda del Rey, y el Sr/a. Alcalde/sa deben cumplir la sentencia, de 22 de junio de 2022, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmatoria en apelación (n° 1182/2021) del auto, de 23 de julio de 21, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 19 de Madrid, recaído en el incidente de ejecución n° 115/2016 [dimanante de su P.O.450/2013], sobre fijación de indemnización sustitutoria por imposibilidad de ejecución de la sentencia firme, de 1 de julio de 2015", y siguen sin ser válidas y adecuadas excusas en este momento procesal, no siendo causa ni justificación los motivos alegados cuando al por qué la sentencia continua ejecutarse (...)".

SEXTO.-Como bien se señala en el escrito de oposición, el artículo 105.1 de la Ley de la Jurisdicción determina que "no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo".

Cuando el Juzgador de instancia dicta el Auto en cuestión se habían producido dos hitos esenciales para la ejecución de aquella nuestra Sentencia. Por un lado la ya citada Sentencia de esta Sección de 8 de septiembre de 2023 en virtud de la cual se declaraba conforme a derecho el acuerdo de la Junta Local de Gobierno Local de Arganda del Rey de 10 de febrero de 2021 por el que se declaraba la nulidad del convenio urbanístico firmado por el Ayuntamiento de Arganda del Rey y la Sociedad Grupo de Gestión y Desarrollo Inter SL con fecha 26 de noviembre de 2008, relativo a la Unidad de Ejecución UE-142 "Santa Teresa"; y, por otro lado, la Sentencia de la Sección Segunda de este Tribunal de 29 de junio de 2023, dictada en el recurso de apelación 791/2022, por la que confirmaba la nulidad, declarada en al instancia, del mismo Acuerdo.

Como señala la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (recurso núm. 6192/1992) "El recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia -- Sentencias de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993, etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo".

Desde esa perspectiva doctrinal, en nuestro recurso la Sentencia de instancia declaró la existencia de causa de nulidad del convenio por no haberse cumplido con los requisitos esenciales para la adquisición de esta superficie de edificabilidad, pero negó que la misma fuera causa de nulidad incardinable en el art. 47.1.f de la Ley 39/2015. La Sala en análisis del recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento contra dicha Sentencia se limitó a analizar dicha cuestión entendiendo que sí concurría la causa de nulidad señalando que "la libertad de pacto de las partes está limitada por la ley, es decir, no cabe convenir una estipulación contraria a la misma, además de que en cualquier caso esa cláusula, de la que afirma la entidad mercantil es sinalagmática, constituiría una causa claramente ilícita, porque se está reconociendo a una de las partes suscribientes un derecho (a la edificabilidad) no previsto en el planeamiento, lo que constituye una clara reserva de dispensación del citado artículo 57.3 del TRLS 1976 y encuadrable claramente, como se recoge en el citado informe de la CJA, en el artículo 243.3 de la LSCM. Es decir, se está invadiendo la potestad de planeamiento que sólo corresponde ejercitarla a las administraciones publicas previstas en la legislación urbanística, en este caso la LSCM y esa legislación concordante del Estado expuesta".

Por el contrario, en la Sentencia de la Sección Segunda, se confirma la nulidad, declarada en la instancia, de la revisión por falta de competencia del órgano que la dictó y, precisamente, en base al artículo 22.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local en relación con los artículos 22.4 del mismo texto y 29.3 e) de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de Madrid, al tratarse, como ya anunciamos, de una potestad de planeamiento indelegable.

Por lo tanto, ha sido el alcance de los recursos lo que ha causado una aparente contradicción entre las dos Sentencia y decimos aparente pues ello, en realidad no sucede dado que las causas de pedir resultaban ser diferentes, de ahí que las decisiones no concordaran.

Volviendo ahora a la pretensión de suspensión instada, la nulidad de la revisión declarada por las Sección Segunda por manifiesta incompetencia del órgano que la dictó, deja sin amparo a la solicitud formulada por el Consistorio pues lo cierto es que, contrariamente a lo sostenido en el Auto de instancia, aunque la existencia de hechos nuevos sí pueden tener una influencia directa en la ejecución del Fallo y, en su caso, podrían afectar al alcance de esa tutela judicial pero al no ser al caso, la causa de la solicitud carece de fundamento, en este caso, judicial, la respuesta al motivo de impugnación debe ser rechazada.

Por lo tanto, si tenemos en cuenta que en el recurso de apelación solo se impugna la denegación de la suspensión solicitada, la Sección debe confirmar el Auto apelado y desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento.

SEPTIMO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Letrado y Procurador ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 1.500 €, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.