Sentencia Contencioso-Administrativo 60/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 150/2022 de 31 de marzo del 2025

PRIMERO. - Objeto del recurso

El Fundamento de Derecho Primero de la sentencia recurrida identifica el acto como: "la resolución de fecha 4 de noviembre de 2020 de la Tesorería General de la Seguridad Social (Dirección Provincial de Albacete), por medio de la cual se desestima el recurso de alzada promovido por la parte ahora recurrente, DIRECCION000., contra resolución de 11 de agosto de 2020 de la Dirección Provincial por Actas de liquidación e infracción".

Con respecto al Acta de liquidación, según el Documento 2 del Expediente Electrónico, afecta al mes de junio de 2019, respecto de 12 trabajadores, constituyendo el importe principal de la liquidación 282,98€.

Mientras que, en relación con el Acta de infracción, Documento 3 del Expediente Electrónico, se indica que se impone la sanción por un importe de 56.268€, por la comprobación de 12 infracciones en materia de seguridad social por falta de alta (resultando una sanción de 4.689 euros por cada infracción).

Por lo que se refiere a la fundamentación la Juzgadora de instancia comienza desestimando la causa de nulidad de haberse dictado la resolución impugnada por funcionarios sin competencia para ello, indicando:

"hemos de señalar que por mucho que entienda que no puede aplicarse la Orden 2076/2010, de 27 de julio, es dicha orden la que determina el ejercicio de funciones en materia de liquidación y de imposición de sanciones por infracciones de Seguridad Social en el ámbito de las Direcciones Provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social, disponiendo a este respecto en su artículo único que, en el ámbito de las direcciones provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social, los titulares de las unidades con competencia en materia de impugnaciones resolverán sobre la elevación a definitivas de las actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social , así como de las actas de liquidación conjuntas con las actas de infracción , tras el trámite de audiencia al interesado por parte de la respectiva Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social y a propuesta de ésta y sobre la imposición de sanciones por infracciones en materia de Seguridad social que afecten al ámbito competencial de las direcciones provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social. No puede acogerse este pretensión contenida en la demanda y a ello debe añadirse que la resolución desestimatoria del recurso de alzada, lo fue por el superior jerárquico, es decir por el Director Provincial de la TGSS de Albacete".

Seguidamente, se desestima la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por denegación de pruebas, en base a lo cual, tras la cita de la doctrina de aplicación en esa materia expone:

"Para la estimación del recurso, en este caso, con las consecuencias anulatorias que la parte actora pretende, no bastaba además con que la denegación de pruebas por el órgano administrativo fuera inmotivada o irracional, o antijurídica la motivación exteriorizada por el órgano administrativo, sino que era necesario también que la prueba fuera también propuesta en esta sede judicial como medio de contraste de su propia legalidad, pertinencia y utilidad para la causa".

Y concluye con respecto a dicho motivo de impugnación:

"En suma, al margen de que sean discutibles algunas de las razones dadas por la Administración para denegar pruebas solicitadas por el ahora recurrente, lo cierto es que, abierto el período probatorio en este recurso, la actora sólo ha solicitado pruebas documentales que además le han aceptadas en su totalidad, mediante Auto de fecha 18 de junio de 2021, sin incidir en aquellas pruebas que, siendo inicialmente pedidas en vía administrativa, la recurrente estimo que con su denegación se lesionaba su derecho constitucional."

En su FD 4º la sentencia aborda la doctrina sobre la presunción de las actas de la Seguridad Social, considerando que en el presente caso, su presunción de certeza no ha sido desvirtuada por quién tenía la carga de ello. Así indica:

"En el presente caso, la empresa recurrente debe ser la responsable de que los trabajadores que se citan en el acta estén correctamente dados de alta en el régimen de la Seguridad Social y a nombre de la empresa con la que realmente tengan vinculación laboral. Y este hecho, debe ponerse en relación con lo recogido en las actas levantadas y sobre todo en su extenso informe ampliatorio. Por consiguiente, ninguna duda existe acerca de la culpabilidad de la recurrente en la elaboración de las debidas altas de los trabajadores, por lo que ha de ser considerada responsable de las infracciones por cuya autoría ha sido sancionada.

Y todo ello debe ponerse en relación con el valor que debe otorgarse a las actas levantadas por la inspectora y trabajo y la subinspectora el dia 5 de junio. Es cierto como dice la Seguridad Social que las actas de inspección tienen presunción de certeza, así lo refleja el art. 53.2 LISSOS que señala que los hechos constatados por los referidos funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos establecidos en el apartado anterior, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en los supuestos concretos a que se refiere la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, consecuentes a comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados en la forma que determinen las normas procedimentales aplicables.

Ahora bien como el precepto señala esta presunción no es absoluta, sino que está limitada a los hechos recogidos y no a las deducciones que de los mismos quepa sacar. (...) A este respecto cabe concluir que tanto del acta como de su informe ampliatorio se deduce sin lugar a duda que los hechos que en ella se relatan han sido observados de la apreciación directa de las actuantes y que más tarde ha sido su informe ampliatorio el que, tras el examen de la documentación aportada y la existente en los registros de la Tesorería ha dado pie al acta de infracción."

Y concluye en el FD 5º:

"Sobre al alta de los trabajadores por la entidad, SANDANIA FORUM SL, contrariamente a lo que sostiene la demanda, se infiere que de la observación directa de las actuantes, del carácter de la prestación de servicios, de la documentación obrante en la Tesorería y de las manifestaciones de los propios trabajadores, que dichos trabajadores han prestado servicios para la recurrente según lo dispuesto en el artículo 1.1. y 8.1 del Real decreto legislativo 2/2015 de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. Asimismo, resulta acreditada la ilicitud de la actividad que realiza la entidad SANDANIA FORUM SL, al obtener un código de cotización para contratar como empresaria y luego ceder los trabajadores a otra empresa que es la que realmente ejerce las funciones de dirección y gerencia, lo cual determina la existencia de fraude de ley conforme al art. 6.4 del C.c. Debemos señalar que, tanto el Real Decreto Legislativo 2/2015 como Ley 14/1994 de 1 de junio la cesión de trabajadores solo podrá realizarse a través de empresas de trabajo temporal debidamente autorizadas, cosa que no ocurre en el presente caso.

(...) En resumen, la obligación de cotizar y tramitar el alta y la baja de los trabajadores es obligación de que recibe la prestación de los servicios de los trabajadores identificados en el acta, es decir la recurrente. Y todo ello sin olvidar que, figura en las actuaciones una resolución de la Subdirección Provincial de Gestión Recaudatoria de Soria, por medio de la cual se procede a declarar a SANDANIA FORUM SL, como empresa ficticia, anulando su alta en el sistema especial agrario, porque se limita a la puesta a disposición ilícita de trabajadores para realizar trabajos agrícolas para otra empresa del sector, SAT NUFRI, sin estar constituida en empresa de trabajo temporal.

Finalmente, en cuanto a la derivación de responsabilidad y la responsabilidad solidaria fundada en la existencia de un grupo de empresas desde el punto de vista de la Seguridad Social, expone en el FD 6:

"Concluyendo que las tres sociedades mercantiles que forman la Unión Temporal de Empresas (UTE) tienen como socio y administrador a Domingo. Asimismo, se comprueba que la empresa DIRECCION000, mantiene relaciones comerciales y económicas con las empresas que forman la UTE "FINCA MOJORNE S.L. HORTICOLAS EL LLANO S.L y DESARROLLOS TERRERO S.L. puesto que presta servicios y ha suscrito contrato de prestación de servicios con FINCA MOJORNE S.L.

A la vista de todo esto, se infiere que nos encontramos ante un grupo de empresas desde el punto de vista laboral ya que estas mercantiles comparten centro de trabajo, objeto social, administración y dirección de las sociedades y domicilio social."

SEGUNDO- Inadmisión del recurso de apelación por razón de la cuantía.

Con carácter previo a efectuar el examen del fondo del recurso de apelación presentado por la representación de DIRECCION000, se debe examinar la causa de inadmisión por razón de la cuantía, denunciada por la TGSS al formular su oposición al recurso de apelación, una vez dado el traslado a la representación de la mercantil apelante, la cual ha presentado escrito oponiéndose a la inadmisión.

El art. 81.1 a) de la LJCA dispone que "las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:

A) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros".

Por su parte, el artículo 41 de la misma Ley preceptúa:

"1. La cuantía del recurso contencioso-administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo.

2. Cuando existan varios demandantes, se atenderá al valor económico de la pretensión deducida por cada uno de ellos, y no a la suma de todos.

3. En los supuestos de acumulación o de ampliación, la cuantía vendrá determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquéllas, pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación".

Esta Sección ha entendido, como hemos puesto de manifiesto, entre otras, en la Sentencia nº 101/2024 de 17 de mayo (Rec. 465/2021) y en la Sentencia nº 126/2024 de 17 de junio (Rec.477/2021), también la Audiencia Nacional, por ejemplo en la Sentencia de 10 de diciembre de 2020 (Rec. 83/2018) que la cuantía para acceder a la apelación ha de venir referida siempre a los importes, ya sea de las liquidaciones como de las sanciones correspondientes, sin que la acumulación comunique a las pretensiones de cuantía inferior la posibilidad de apelación ( art. 41.3 LJCA ), con independencia del momento en el que se produzca la acumulación, ya fuese en sede administrativa o al formularse el proceso jurisdiccional. Y que en supuestos como en el presente, en el que aunque la suma de las sanciones impuestas sea superior a la summa gravaminis, debe evitarse alterar tal límite cuantitativo de acceso al recurso.

En dicho sentido se pronunció el Tribunal Supremo respecto de la admisión del recurso de casación, con una doctrina que consideramos perfectamente trasladable a la admisión del recurso de apelación, en la Sentencia de 2 de marzo de 2010 (Rec.260/2007), estableciendo en su FJ Segundo:

" En el caso que nos ocupa, la resolución recurrida acuerda imponer a la mercantil hoy recurrente una sanción de 66.111,54 euros, por lo que el recurso en apariencia sería admisible de recurso de casación para unificación de doctrina por razón de la cuantía, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96.3 de la Ley Jurisdiccional .

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que dicho importe es la suma total de 22 sanciones impuestas a la recurrente por 22 infracciones tipificadas como muy graves en el artículo 19.3.b) del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, por importe de 3.005 ,07 euros cada una de ellas, por lo que ninguna de las sanciones impuestas, individualmente consideradas, superaría la cantidad de 18.000 euros exigidos para el acceso al recurso de casación para la unificación de doctrina, por lo que procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso de casación.

No obsta a la anterior conclusión las alegaciones de la mercantil recurrente efectuadas en el trámite de audiencia concedido al efecto, en las que sostiene, en síntesis, y con invocación del derecho a la tutela judicial efectiva, que no estamos ante una acumulación de pretensiones, puesto que existe un único acto administrativo que impuso una única sanción, siendo la cantidad de 66.111,54 euros la que determinó la competencia objetiva de la Sala, pues la expresada tesis se opone frontalmente a la reiterada doctrina de esta Sala (por todos, Auto de 5 de junio de 2008 rec. 2989/07 ) en interpretación del artículo 41.3 de la Ley Jurisdiccional , aplicable al supuesto de la acumulación de pretensiones, como aquí sucede, pues lo que caracteriza a esta figura procesal es, precisamente, la reunión de dos o más pretensiones en un mismo procedimiento para ser resueltas en una sola decisión, que es justamente lo que aquí ha ocurrido, y aunque se considerase que no estamos propiamente ante un supuesto de acumulación de pretensiones, no comprendido por ello en la letra del artículo 41.3 de la LRJCA , sí participa de su espíritu, ya que la finalidad a que alude el citado precepto es evitar, en lo que aquí interesa, que pueda alterarse el límite cuantitativo previsto en la Ley para el acceso al recurso de casación, por un hecho circunstancial y a veces aleatorio, como es la coexistencia de una pluralidad de pretensiones cuyo montante final deriva de la suma de varias sanciones, todas ellas perfectamente individualizables.

Por último, no hay que olvidar que la interpretación favorable a la admisión de un recurso tiene el límite de que sea legalmente posible su utilización, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva es garantía de todas las partes del proceso, no de una de ellas ( STC 109/1987, de 29 de junio ), por lo que la Sala no puede forzar la interpretación de las normas al extremo de desconocer los límites que al recurso mismo impone el legislador. Y sin que, como se ha dicho también reiteradamente, se quebrante el derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24de la Constitución porque un proceso contencioso- administrativo quede resuelto definitivamente en única instancia."

En el caso que nos ocupa, según hemos expuesto en el Fundamento de Derecho Primero la liquidación impugnada no alcanza los 30.000€, y con respecto a la sanción, si bien supera tal montante, se debe estar a cada una de las sanciones impuestas que corresponden a 12 infracciones en materia de seguridad social por falta de alta, una infracción respecto de cada uno de los trabajadores (resultando una sanción de 4.689 euros por cada infracción); por lo que no cabe la admisión del recurso, lo cual teniendo en cuenta el momento procesal en que nos hallamos, debe traducirse en su desestimación.

TERCERO.- Sobre el artículo 2, del Protocolo 7, del Convenio Europeo de Derecho Humanos .

Asimismo, procede indicar, pese a la alegación expuesta por la defensa de la apelante, respecto de la aplicación del artículo 2, del Protocolo 7, del Convenio Europeo de Derechos Humanos en relación con el artículo 24 y 10.2 de nuestra Constitución. Que el Tribunal Supremo en la reciente Sentencia de 12 de diciembre de 2024 (Rec. 3456/2021) ha resuelto que los Tribunales Contencioso-administrativos pueden inadmitir, sin vulnerar el Convenio Europeo de DD.HH. el recurso de apelación interpuesto contra sentencias dictadas en asuntos que conciernen a la imposición por la Administración de sanciones de multa, que, atendiendo a las circunstancias concurrentes, no revistan la gravedad requerida para ser asimiladas a una sanción de naturaleza penal.

En concreto, dispone la indicada Sentencia nº 1962/2024 de 12 de diciembre:

"La aplicación del artículo 81.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por las Salas de lo Contencioso-Administrativo, enjuiciando recursos de apelación, que resuelven excluir del recurso de apelación las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo dictadas en asuntos referidos a la revisión jurisdiccional de sanciones cuya cuantía no exceda de 30.000 euros, no resulta incompatible con los artículos 9.3 y 24 de la Constitución, en relación con el artículo 2 del Protocolo número 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia de 30 de junio de 2020, en cuanto el derecho al reexamen de la declaración de culpabilidad por el órgano jurisdiccional superior se garantiza a aquellas infracciones y sanciones administrativas que por su naturaleza intrínseca san asimilables a las penas impuestas en el orden penal.

Los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo cuando conozcan de recursos de apelación en materia de sanciones administrativas, no vulneran las garantías jurídicas establecidas en el articulo 2 del Protocolo num. 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos cuando resuelven inadmitir el recurso de apelación interpuesto contra sentencias dictadas en asuntos que conciernen a la imposición por la Administración de sanciones de multa, que, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado, no revisten la gravedad requerida para ser asimiladas a una sanción de naturaleza penal."

Para trasladar dicha doctrina al caso de autos, se van a tener en cuenta los criterios seguidos por la Audiencia Nacional en la Sentencia de 27 de enero de 2021 (Rec. 30/2020), que fue la sentencia confirmada por la indicada STS 6321/2024. Y que expone los criterios del Tribunal Europeo de Derechos Humanos establecidos en la Sentencia Carlos Alberto y otros contra Países Bajos, de 8 de junio de 1976, reproducidos y aplicados en la sentencia de 30 de junio de 2020 (Asunto Saquetti Iglesias.c.España)

Según Sentencia de 27 de Enero de 2021 de la Audiencia Nacional:

"Como se ha visto, la calificación de «penal» de una infracción debe determinarse sobre la base de tres criterios:

a) la clasificación de la disposición a nivel interno;

b) el tipo de infracción; y

c) la gravedad de la sanción impuesta al interesado.

La calificación de la sanción como "administrativa" o "penal" a los efectos del derecho a la doble instancia que se plantea en este caso, no reposa, como se ha visto, sobre la competencia jurisdiccional sino sobre el contenido de la infracción y, el examen de la propia práctica del TEDHS permite comprobar que la articulación de estos criterios ha variado según los casos, y específicamente, se puede constatar que los dos últimos se han utilizado tanto de manera alternativa como cumulativa.

El TEDHS ha dicho que para que sean aplicables el art. 6 y el artículo 2 del protocolo num. 7 del Convenio, basta con que la infracción pueda considerarse por su naturaleza como "penal" desde el punto de vista del Convenio, o que la sanción que se imponga por la concreta infracción, a la vista de su naturaleza y grado de severidad pertenezca a la esfera "penal".

En el asunto Lutz v. Alemania, de 25 de agosto de 1987 con fundamento en lo establecido en su anterior sentencia Öztürk y con reproducción expresa de la sentencia Engel, el Tribunal dice expresamente que a fin de establecer si una sanción es "administrativa" o "penal" en relación con la aplicación del art. 6 de la Convención, los criterios Engel segundo y tercero son "alternativos, no acumulativos" porque para que sea aplicable a estos efectos el artículo 6 de referencia, basta con que la infracción cuestionada sea por su propia naturaleza " criminal" en el sentido de la Convención.

Es igualmente relevante recordar como se establecieron en su día, en la sentencia de 8 de junio de 1976 Engel y otros v. Países Bajos, asunto num. 5100/71, estos criterios. El debate versó entonces sobre la "autonomía" del concepto "penal", enjuiciando unas sanciones impuestas por las autoridades militares al Sr. Carlos Alberto y otros, quienes prestaban el servicio militar, a fin de distinguir entre "penal" y "disciplinario". Al Sr Carlos Alberto se le había impuesto por la autoridad militar una sanción de cuatro días de arresto.

El Tribunal de Estrasburgo concluyó que las sanciones disciplinarias siempre que no revistan especial gravedad no son " penales" y en consecuencia quedan fuera del derecho a la doble instancia."

Trasladando lo precedente el caso de autos, el primer criteriodebe ser la calificación de la infracción a nivel interno: la infracción por la que se ha sancionado a la empresa apelante es una infracción administrativa, a tenor de lo dispuesto en el TR de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto, en concreto es una infracción en materia de Seguridad Social (artículo 20), que distingue entre leves (art. 21) graves (art. 22) y muy graves (art. 23).

En el presente supuesto se trata de una infracción administrativa, que está tipificada como " grave"en el artículo 22 apartado 2 en los siguientes términos: " No solicitar la afiliación inicial o el alta de los trabajadores que ingresen a su servicio, o solicitar la misma, como consecuencia de actuación inspectora, fuera de plazo".Dicho apartado segundo finaliza estableciendo que: "A estos efectos se considerará una infracción por cada uno de los trabajadores afectos"

El segundo criterio Carlos Alberto hace referencia al tipo de la infracción, y si bien la infracción de autos está calificada en la ley como "grave", el propio TEDHS ha establecido que debe tenerse en cuenta « la magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida, el tipo y la naturaleza de los intereses protegidos y la existencia de un objetivo de disuasión y represión».

En este caso, el objeto de protección sería el sistema de la Seguridad Social, pues se sanciona el incumplimiento, ya por acción o por omisión de las normas legales y reglamentarias en materia de Seguridad Social, y en lo que atañe al caso concreto, una infracción relativa a los actos de encuadramiento.

Ahora bien, es de reseñar que el sistema de sanciones públicas por incumplimiento de las normas de la Seguridad Social se ha diseñado en el Ordenamiento Jurídico español a través de un doble nivel; penal y administrativo; por lo tanto encontramos en esta materia las sanciones previstas en el ordenamiento penal, que recaen sobre tipos delictivos específicos que el legislador ha considerado especialmente cualificados por su gravedad o intencionalidad y que son sancionados en el Código Penal ( artículo 307 del CP, 307 bis y 307 ter); mientras que los ilícitos menos cualificados han sido reservados por el legislador al ámbito administrativo. Es decir, ya expresamente ha reservado nuestro legislador los supuestos "más graves o cualificados" a la jurisdicción penal.

En cuanto al tercer criterio,la gravedad de la sanción impuesta, la Sala dado que en el artículo 40.1.e) del TRLISOS para las infracciones graves, se contempla una sanción máxima de 12.000€ y la sanción impuesta por cada una de las infracciones cometidas es de 4.689€ no considera que, a estos efectos, sea grave. Asimismo, es de reseñar, en este sentido, que respecto de la cuantía de las sanciones el artículo 40.1 prevé la posibilidad de multa de hasta 225.018€.

En otro orden de cosas, no consta que se haya impuesto una multa que por su cuantía, haya afectado de manera significativa a la viabilidad económica de la empresa sancionada. Nada se ha alegado en este sentido y además la mercantil desistió de la medida cautelar de suspensión, pues según su escrito de 11.2.2021 en su momento instó la suspensión de pago de la sanción por encontrarse con "un déficit transitorio de tesorería para el abono del importe",superado a la fecha del desistimiento.

En definitiva, evaluado la concreta infracción y sanción de autos, sobre la base de la sentencia Saquetti y no habiéndose demostrado que la sanción haya afectado gravemente a los bienes o activos de la empresa o haya implicado una restricción en sus legítimos derechos, no queda justificada la inaplicación del artículo 81.1.a) de la LJCA .

Procede, en consecuencia, dictar un pronunciamiento desestimatorio del recurso.

CUARTO.-Costas.

En materia de costas procesales nuestro criterio es el de no imponer las costas procesales a la parte apelante en casos como el presente, en los que se ha producido una indebida admisión del recurso de apelación por el Juzgado de lo contencioso-administrativo.

Se entiende con ello, en definitiva, que concurren circunstancias que justifican la no imposición de costas a la parte apelante ( artículo 139 2 de la LJCA conforme al cual "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición").

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación.