Sentencia Contencioso-Administrativo 155/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 26/2023 de 31 de marzo del 2026

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 116/2022, de 5 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ciudad Real en el Procedimiento Abreviado núm. 261/2021, que estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución dictada el 11-8-21 por la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de Castilla-La Mancha, reconociendo el derecho del actor a percibir los trienios consolidados como personal laboral conforme al valor que tenían en el momento en que se devengaron y condena a la Administración al pago de las diferencias retributivas no abonadas correspondientes a los períodos no prescritos, más los intereses legales correspondientes.

El Juzgador de instancia reconoce en la sentencia apelada que en casos anteriores había mantenido una postura similar a la de la Administración, pero decide modificar su criterio. Esta decisión se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (citando una sentencia de 30 de mayo de 2019), que establece que el personal que accede a la función pública tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

Analiza el "complemento transitorio y absorbible" que se le aplicó al funcionario para evitar una pérdida retributiva inicial y concluye que este complemento era de naturaleza temporal y que, una vez absorbido por las mejoras salariales, no puede ser un obstáculo para reconocer el derecho reclamado.

La sentencia apelada constata que la falta de reconocimiento del valor real de los trienios ha supuesto un perjuicio económico para el demandante.

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza la Administración demandada solicitando el dictado de una sentencia "íntegramente estimatoria del recurso, por la que acuerde la revocación de la sentencia recurrida y se declare la plena conformidad a Derecho de la resolución administrativa impugnada."

El recurso de apelación se fundamenta en dos motivos principales: uno de carácter procedimental y otro de fondo:

1. Infracción del principio de acto firme y consentido.

La Administración argumenta que la demanda debió ser inadmitida o desestimada por existir un acto administrativo previo, firme y consentido, que no fue recurrido en su momento.

A este respecto, señala que cuando el interesado adquirió la condición de funcionario, solicitó el reconocimiento de sus servicios previos. La Administración dictó un Acuerdo y una posterior Resolución que no solo computaron el tiempo de servicio, sino que también realizaron una valoración económica de los trienios conforme al nivel de proporcionalidad de su nuevo puesto de funcionario. El cómputo de los servicios y su valoración económica son un "binomio inseparable". Por tanto, al resolución inicial ya determinó la cuantía con la que se abonarían los trienios.

El interesado no recurrió dichas resoluciones, por lo que estas devinieron firmes. La nueva solicitud presentada años después es, en realidad, un intento de modificar un acto firme. Subraya que la resolución administrativa objeto del recurso no es un acto nuevo, sino una mera "reiteración, conformación o ejecución" de los actos anteriores que fueron consentidos, invocando el artículo 28 de la L.J.C.A., que establece la inadmisibilidad de recursos contra actos que sean reproducción de otros anteriores firmes y consentidos.

Expresa que el interesado consideraba que el acto original era nulo, debería haber instado el procedimiento extraordinario de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la LPAC, y no presentar una nueva solicitud ordinaria.

En apoyo de su tesis dicta sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Ciudad Real y Toledo, así como una del Tribunal Supremo ( STS de 1 de febrero de 2021).

2. Vulneración de la normativa sobre reconocimiento de servicios previos.

De forma subsidiaria, para el caso de que se entre a valorar el fondo del asunto, la Administración alega que la sentencia de instancia infringe la normativa aplicable a la valoración de los trienios por los siguientes motivos:

El derecho que otorga la Ley 70/1978 es a que se compute el tiempo de servicios prestados, no a mantener el régimen jurídico-retributivo de la relación laboral anterior.

Se argumenta que, según el artículo 2 del Real Decreto 1461/1982, los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera deben valorarse económicamente según el nivel de proporcionalidad del cuerpo o escala con funciones análogas a las desempeñadas.

En este caso, la Administración determinó que las funciones análogas a las que el interesado desempeñó como personal laboral (Guardería Forestal, Agente de medio ambiente, etc.) se encuadran en los Grupos E y D, y por ello aplicó la valoración económica correspondiente a dichos grupos, lo cual considera ajustado a Derecho.

3. Petición subsidiaria.

En el supuesto de que la Sala no estime los motivos anteriores y confirme el derecho del funcionario a percibir las diferencias retributivas, la Administración solicita que el abono de dichas cuantías se limite temporalmente. En concreto, se pide que el abono de los atrasos se calcule únicamente hasta el 1 de enero de 2021 conforme a la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que modificó el artículo 2.1 de la Ley 70/1978, estableciendo de forma explícita que "los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas".

Según la apelante, desde la entrada en vigor de esta modificación (1 de enero de 2021), ya no existe duda legal de que la valoración correcta es la que defiende la Administración. Por tanto, cualquier derecho a percibir diferencias debería cesar en esa fecha.

B) Posición del apelado.

El apelado se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Inexistencia de causa de inadmisión por acto firme y consentido.

La Administración apelante sostiene que el recurso inicial debió ser inadmitido porque el acto administrativo que reconoció los servicios previos del funcionario y valoró sus trienios tras su funcionarización devino firme y fue consentido al no ser recurrido en su momento. La parte apelada se opone frontalmente a este argumento con base en los siguientes puntos:

Se argumenta que cada nómina mensual constituye un acto administrativo autónomo, periódico y singular. Por tanto, aunque no se recurriera el acto inicial de reconocimiento de servicios, el interesado puede impugnar cada nómina en la que se materializa el abono de los trienios con una cuantía incorrecta. En apoyo de su tesis cita las siguientes sentencias:

- Como precedente directo de esta Sala en un asunto idéntico, que desestimó la causa de inadmisión cita la Sentencia nº 96/2022 del TSJ de Castilla-La Mancha.

- La Sentencia del Tribunal Supremo nº 723/2019, que ratificó una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Sevilla, estableciendo una clara distinción entre el "reconocimiento" de los trienios y el "abono" de los mismos. La reclamación se centra en la cuantía del abono, no en el reconocimiento del tiempo de servicio.

- La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 872/2016, que desestima una causa de inadmisibilidad idéntica, argumentando que el reconocimiento de los trienios no puede cerrar la puerta a la reclamación de las cuantías.

Se refuerza la argumentación citando sentencias de los TSJ de Madrid, Castilla y León (Burgos), Andalucía (Málaga) y Galicia, que siguen la misma línea interpretativa restrictiva de las causas de inadmisibilidad para garantizar la tutela judicial efectiva. Y se citan las sentencias del TS de 10 de diciembre de 2009, 21 de junio de 2012 y 24 de febrero de 2016, que establecen que las nóminas no son meros actos reproductores de uno anterior, sino que se enmarcan en una relación de tracto sucesivo, permitiendo su impugnación individualizada con un plazo de prescripción de cuatro años.

Se subraya, además, que la Administración, en vía administrativa, nunca alegó la existencia de un complemento transitorio para compensar la merma retributiva, limitándose a oponer la causa de inadmisión.

2. Sobre el fondo del asunto y el correcto abono de los trienios.

Con respecto a este motivo de impugnación, el apelado cita la STS de 30 de mayo de 2019 (rec. 163/2017) que fija como doctrina de interés casacional que: "...el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados."

Partiendo de esta sentencia, señala que D. Luis María tenías 4 trienios consolidados como personal laboral, cuya cuantía era superior a la que percibe como funcionario, lo que ha ocasionado una merma retributiva contraria a la citada doctrina.

La pretensión se basa en la interpretación correcta de los artículos 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de los servicios previos en la Administración Pública, y del artículo 2 del Real Decreto 1461/1982 que la desarrolla.

3. Limitación temporal.

Por último, se opone a la pretensión subsidiaria de la Administración de limitar el abono de las cuantías atrasadas hasta enero de 2021 (fecha de entrada en vigor de la modificación de la Ley 70/1978). Se argumenta que esta alegación es extemporánea (no se introdujo antes) y que dicha modificación legislativa no altera la pretensión de fondo, siendo además anterior a los pronunciamientos judiciales ya citados que reconocen el derecho.

TERCERO.- Sentencia del Tribunal Supremo núm. 266/2024, de 19 de febrero de 2024, rec. 4532/2022 .

Para la resolución de la controversia objeto de la presente litis, resulta de aplicación directa y clarificadora la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en la Sentencia núm. 266/2024, de 19 de febrero (rec. 4532/2022), que aborda y resuelve de manera definitiva las tres cuestiones planteadas en la apelación.

En efecto, el Auto de 1 de junio de 2023 de la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo delimitó como cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes:

"Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que, en principio, existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, son:

" (i) Si la falta de impugnación de la resolución que determinó a efectos de trienios los servicios prestados como personal laboral y la equiparación al Cuerpo funcionarial antes de ser funcionario público constituye un elemento obstativo para la solicitud de la cuantificación de las cantidades por trienios en virtud del importe correspondiente al momento de perfeccionarlos como personal laboral.

" (ii)Si en las reclamaciones de diferencia que pueda existir entre el trienio correspondiente a un funcionario público y el de personal laboral, será aplicable el plazo de cuatro años del art. 25 de la Ley General Presupuestaria ,o el plazo de un año del art. 59 del Estatuto de los Trabajadores .

" (iii) Si, en relación con el principio de irretroactividad de las normas, puede limitarse el abono de los trienios consolidados en el ámbito laboral, en el importe que tuvieran en el momento de su perfección, al 31 de diciembre de 2020 en aplicación del artículo 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre ,de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en la nueva redacción dada por la Disposición Final Segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre ,de Presupuestos Generales para 2021."

Asimismo, el propio auto identificó como normas jurídicas necesitadas de interpretación, entre otras, los artículos 28 y 69.c) de la LJCA; el artículo 23.b) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública; el artículo 1.3 del Código Civil; la disposición final segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre; el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; y el artículo 59 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

Pues bien, la citada sentencia del Tribunal Supremo da respuestas a tales cuestiones en los siguientes términos:

«QUINTO.- JUICIO DE LA SALA.

1. La primera cuestión de interés casacional surge a propósito de lo que en la instancia se planteó como causa de inadmisibilidad pese a que va ligada al fondo. Decimos esto porque lo desestimado, primero por silencio y luego por acto expreso, no es una reclamación referida tanto a la cuantía de los trienios consolidados como personal laboral ni al número de trienios, sino al presupuesto,esto es, al reconocimiento del derecho a seguir percibiendo los trienios ya consolidados en la cuantía reconocida al personal laboral.Y es más, el acto expreso no rechaza la reclamación invocando que se ataque un acto firme sino por razones de fondo y esas razones son las que centran este litigio.

2. A lo anterior añádase que este planteamiento es el que ha venido siguiendo esta Sala al estimar los recursos de casación, precisamente de la Junta de Extremadura, y en su favor, frente a sentencias que, ex artículo 81.1.a) de la LJCA ,rechazan los recursos de apelación por falta de cuantía, por no alcanzar los 30.000 euros. Así, para sostener su recurribilidad venimos reiterando que la controversia no se centra tanto en el cálculo de la cuantía de los trienios, sino, si en caso de funcionarización del personal laboral, los trienios consolidados deben percibirse en la cuantía que se percibían como contratado laboral o ya todos como funcionario.

3. Que lo debatido es una cuestión sustantiva ligada al régimen retributivo de los funcionarios lo evidencian las otras dos cuestiones de interés casacional.Así, en cuanto a la segunda, se nos plantea a qué plazo de prescripción debe estarse, si al general de los créditos frente a las Administraciones, o al que rige en el ámbito de las relaciones laborales, para lo que sería aplicable el artículo 59.1 del Estatuto de los Trabajadores ,conforme al cual "[l] as acciones derivadas del contrato de trabajo que no tengan señalado plazo especial prescribirán al año de su terminación"

4. En este caso entendemos que rige el plazo general del artículo 25.1.a) de la LGP ,pues el litigio no surge en el curso de una relación laboral sino que tiene su origen en una relación laboral ya extinguida pero que incide en el curso de una relación funcionarial nacida tras extinguirse la laboral. Así, lo controvertido se refiere a un aspecto concreto del estatuto funcionarial, esto es, al alcance del derecho al reconocimiento de los servicios previos prestados antes de adquirir la condición de funcionario, y todo a los efectos del artículo segundo de la Ley 70/1978 ,norma que forma parte del sistema de fuentes del ordenamiento funcionarial. En fin, lo dicho queda aún más en evidencia si atendemos a la tercera cuestión de interés casacional.

5. En efecto, la tercera cuestión se centra en la interpretación del artículo segundo.Uno de la Ley 70/1978 tras su reforma por la disposición final segunda de la LPGE 2021 , interpretación a propósito del principio de irretroactividad recogido en el artículo 2.3 del Código Civil , que fija una regla general: las leyes no tienen efecto retroactivo salvo si la ley innovadora dispone lo contrario. Así, de concurrir esa excepción, la ley innovadora puede incidir en situaciones jurídicas nacidas al amparo de la ley anterior, salvo que se trate de disposiciones sancionadoras o limitadoras de derechos por razón del artículo 9.3 de la Constitución .

6. A propósito de esa excepción habrá que ponderar su alcance según que los efectos de las situaciones nacidas conforme a la ley anterior estén ya consumados, o iniciados bajo la ley previa estén desarrollándose bajo la nueva o, en fin, se trate de efectos que se desarrollarán por entero ya bajo la vigencia de esa ley innovadora. El Tribunal Constitucional -por todas, la sentencia 20/2016- nos dice que la retroactividad se prohíbe si la ley innovadora incide en efectos jurídicos ya consumados o consolidados nacidos al amparo de la ley anterior, regla sólo enervable de concurrir exigencias cualificadas del bien común, no así en las otras situaciones.

7. Dicho esto, tenemos que la LPGE 2021 ,reformó el artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978 con esta novedad: " Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas". Esa novedad introducida por LPGE 2021no fue acompañada de regla de Derecho transitorio alguna, por lo que sus efectos se desplegaron ad futurum, esto es, a partir de su entrada en vigor, luego esa novedad no permite una aplicación retroactiva absoluta o de grado máximo.

8. Llevado lo expuesto al caso de autos, respecto de los trienios adquiridos o perfeccionados en régimen laboral por quien ya es funcionario y siempre antes de la reforma de la Ley 70/1978 ,se nos plantea si debe seguir percibiéndolos en la cuantía -superior- propia de la relación laboral en la que se consolidaron o bien, tras la reforma, mantener su percepción en la cuantía -inferior- ya como de funcionario. Pues bien, la clave está en que la LPGE 2021no previó retroactividad alguna, de lo que deducimos que su novedad opera ad futurum, luego para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos.»

CUARTO.- Sobre la existencia de acto firme y consentido que impida la reclamación.

La Administración apelante insiste en que la reclamación del Sr. Luis María es inadmisible por dirigirse contra un acto firme y consentido, cual fue la resolución inicial que reconoció sus servicios previos y valoró sus trienios conforme a su nueva condición de funcionario.

Este motivo debe ser desestimado.

La Sentencia del Tribunal Supremo 266/2024, de 19 de febrero, es taxativa al fijar como doctrina que:

"1º El hecho de no atacarse la resolución que reconoce, al amparo de la Ley 70/1978, los trienios consolidados por años de servicios prestados como personal laboral, no impide que quien ya es funcionario pueda reclamar su percepción en la cuantía que tenían como personal laboral."

En efecto, como expresamente declara la citada sentencia, lo controvertido no versa propiamente sobre el número de trienios reconocidos ni sobre una mera operación de cálculo de su cuantía, sino sobre una cuestión sustantiva previa: si quien consolidó trienios como personal laboral y posteriormente adquirió la condición de funcionario tiene derecho a seguir percibiéndolos en la cuantía reconocida en el ámbito laboral. De ahí concluye el Tribunal Supremo que la falta de impugnación del acto previo de reconocimiento no constituye, por sí sola, un impedimento para formular la reclamación ahora examinada, pues el objeto real del litigio no es una revisión de un acto firme en sentido estricto, sino la determinación del régimen jurídico aplicable a la persistencia y cuantía de ese derecho retributivo.

Desde esta perspectiva, la falta de impugnación del acto originario no se constituye como un obstáculo impeditivo para la reclamación ejercitada. La controversia no versa sobre la existencia del derecho al cómputo de servicios previos, sino sobre la cuantía con la que han de satisfacerse los trienios ya perfeccionados en la previa condición laboral.

La aplicación de esta doctrina jurisprudencial al caso concreto que nos ocupa nos conduce a desestimar este motivo de impugnación. Como acertadamente razona la sentencia de instancia y la parte apelada, no se impugna el "reconocimiento" del tiempo de servicios, sino el "abono" de los trienios en una cuantía que se considera incorrecta. Por tanto, no existe el óbice procesal alegado por la Administración, y este motivo de apelación debe decaer.

QUINTO.- Valoración económica de los trienios consolidados como personal laboral.

En cuanto al fondo del asunto, la Administración sostiene que la Ley 70/1978 solo ampara el cómputo del tiempo de servicios, pero no el mantenimiento del régimen retributivo de origen, debiendo aplicarse la cuantía del cuerpo funcionarial análogo.

Esta interpretación ha sido expresamente rechazada por el Tribunal Supremo. La doctrina consolidada, ratificada en la ya citada Sentencia 266/2024, de 19 de febrero, y en otras anteriores como la de 30 de mayo de 2019 (Rec. 163/2017), establece que los trienios, una vez perfeccionados, se incorporan al patrimonio del trabajador con la cuantía correspondiente al momento de su devengo. La posterior funcionarización no puede suponer una merma de ese derecho económico ya consolidado.

La interpretación conjunta de los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, en relación con el artículo 23.b) del TREBEP y la doctrina fijada por la STS de 30 de mayo de 2019 y ratificada por la STS 266/2024, conduce a entender que el reconocimiento de los servicios previos no queda agotado en un mero cómputo abstracto del tiempo servido, sino que ha de desplegar sus efectos retributivos en términos acordes con la naturaleza y contenido del derecho ya perfeccionado. Una interpretación contraria, como la que postula la Administración, vaciaría de contenido el derecho y generaría un perjuicio económico injustificado para el empleado público que transita de una relación laboral a una funcionarial.

Por tanto, la sentencia de instancia, al reconocer el derecho del actor a percibir los trienios consolidados como personal laboral en la cuantía que tenían en el momento de su perfeccionamiento, se ajusta plenamente a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo. En consecuencia, este segundo motivo de apelación también debe ser desestimado.

SEXTO.- Sobre la petición subsidiaria de limitación temporal de los efectos económicos.

Finalmente, la Administración pretende limitar el abono de las diferencias retributivas hasta el 1 de enero de 2021, fecha de entrada en vigor de la reforma del artículo 2 de la Ley 70/1978, introducida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021.

Esta cuestión también ha sido resuelta de forma definitiva por el Tribunal Supremo en la Sentencia 266/2024, de 19 de febrero, que establece la siguiente doctrina:

"3º En relación con el principio de irretroactividad, los funcionarios que antes de la reforma del artículo segundo de la Ley 70/1978 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral."

La reforma operada por la Ley 11/2020 no tiene efectos retroactivos. Su aplicación se proyecta hacia el futuro, afectando a los trienios que se perfeccionen con posterioridad a su entrada en vigor, pero no puede menoscabar los derechos ya consolidados e incorporados al patrimonio del funcionario con anterioridad a dicha fecha. Los trienios reclamados por el Sr. Luis María fueron perfeccionados bajo la vigencia de la normativa anterior, por lo que su cuantía no puede verse afectada por una modificación legislativa posterior.

Por todo lo expuesto, la pretensión subsidiaria de la Administración debe ser igualmente rechazada.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales, al existir serias dudas de derecho por la existencia de criterios previos no uniformes en la materia que han tenido que ser clarificados por el Tribunal Supremo en la Sentencia núm. 266/2024.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 116/2022, de 5 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ciudad Real en el Procedimiento Abreviado núm. 261/2021, que estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución dictada el 11-8-21 por la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de Castilla-La Mancha, reconociendo el derecho del actor a percibir los trienios consolidados como personal laboral conforme al valor que tenían en el momento en que se devengaron y condena a la Administración al pago de las diferencias retributivas no abonadas correspondientes a los períodos no prescritos, más los intereses legales correspondientes.

El Juzgador de instancia reconoce en la sentencia apelada que en casos anteriores había mantenido una postura similar a la de la Administración, pero decide modificar su criterio. Esta decisión se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (citando una sentencia de 30 de mayo de 2019), que establece que el personal que accede a la función pública tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

Analiza el "complemento transitorio y absorbible" que se le aplicó al funcionario para evitar una pérdida retributiva inicial y concluye que este complemento era de naturaleza temporal y que, una vez absorbido por las mejoras salariales, no puede ser un obstáculo para reconocer el derecho reclamado.

La sentencia apelada constata que la falta de reconocimiento del valor real de los trienios ha supuesto un perjuicio económico para el demandante.

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza la Administración demandada solicitando el dictado de una sentencia "íntegramente estimatoria del recurso, por la que acuerde la revocación de la sentencia recurrida y se declare la plena conformidad a Derecho de la resolución administrativa impugnada."

El recurso de apelación se fundamenta en dos motivos principales: uno de carácter procedimental y otro de fondo:

1. Infracción del principio de acto firme y consentido.

La Administración argumenta que la demanda debió ser inadmitida o desestimada por existir un acto administrativo previo, firme y consentido, que no fue recurrido en su momento.

A este respecto, señala que cuando el interesado adquirió la condición de funcionario, solicitó el reconocimiento de sus servicios previos. La Administración dictó un Acuerdo y una posterior Resolución que no solo computaron el tiempo de servicio, sino que también realizaron una valoración económica de los trienios conforme al nivel de proporcionalidad de su nuevo puesto de funcionario. El cómputo de los servicios y su valoración económica son un "binomio inseparable". Por tanto, al resolución inicial ya determinó la cuantía con la que se abonarían los trienios.

El interesado no recurrió dichas resoluciones, por lo que estas devinieron firmes. La nueva solicitud presentada años después es, en realidad, un intento de modificar un acto firme. Subraya que la resolución administrativa objeto del recurso no es un acto nuevo, sino una mera "reiteración, conformación o ejecución" de los actos anteriores que fueron consentidos, invocando el artículo 28 de la L.J.C.A., que establece la inadmisibilidad de recursos contra actos que sean reproducción de otros anteriores firmes y consentidos.

Expresa que el interesado consideraba que el acto original era nulo, debería haber instado el procedimiento extraordinario de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la LPAC, y no presentar una nueva solicitud ordinaria.

En apoyo de su tesis dicta sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Ciudad Real y Toledo, así como una del Tribunal Supremo ( STS de 1 de febrero de 2021).

2. Vulneración de la normativa sobre reconocimiento de servicios previos.

De forma subsidiaria, para el caso de que se entre a valorar el fondo del asunto, la Administración alega que la sentencia de instancia infringe la normativa aplicable a la valoración de los trienios por los siguientes motivos:

El derecho que otorga la Ley 70/1978 es a que se compute el tiempo de servicios prestados, no a mantener el régimen jurídico-retributivo de la relación laboral anterior.

Se argumenta que, según el artículo 2 del Real Decreto 1461/1982, los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera deben valorarse económicamente según el nivel de proporcionalidad del cuerpo o escala con funciones análogas a las desempeñadas.

En este caso, la Administración determinó que las funciones análogas a las que el interesado desempeñó como personal laboral (Guardería Forestal, Agente de medio ambiente, etc.) se encuadran en los Grupos E y D, y por ello aplicó la valoración económica correspondiente a dichos grupos, lo cual considera ajustado a Derecho.

3. Petición subsidiaria.

En el supuesto de que la Sala no estime los motivos anteriores y confirme el derecho del funcionario a percibir las diferencias retributivas, la Administración solicita que el abono de dichas cuantías se limite temporalmente. En concreto, se pide que el abono de los atrasos se calcule únicamente hasta el 1 de enero de 2021 conforme a la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que modificó el artículo 2.1 de la Ley 70/1978, estableciendo de forma explícita que "los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas".

Según la apelante, desde la entrada en vigor de esta modificación (1 de enero de 2021), ya no existe duda legal de que la valoración correcta es la que defiende la Administración. Por tanto, cualquier derecho a percibir diferencias debería cesar en esa fecha.

B) Posición del apelado.

El apelado se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Inexistencia de causa de inadmisión por acto firme y consentido.

La Administración apelante sostiene que el recurso inicial debió ser inadmitido porque el acto administrativo que reconoció los servicios previos del funcionario y valoró sus trienios tras su funcionarización devino firme y fue consentido al no ser recurrido en su momento. La parte apelada se opone frontalmente a este argumento con base en los siguientes puntos:

Se argumenta que cada nómina mensual constituye un acto administrativo autónomo, periódico y singular. Por tanto, aunque no se recurriera el acto inicial de reconocimiento de servicios, el interesado puede impugnar cada nómina en la que se materializa el abono de los trienios con una cuantía incorrecta. En apoyo de su tesis cita las siguientes sentencias:

- Como precedente directo de esta Sala en un asunto idéntico, que desestimó la causa de inadmisión cita la Sentencia nº 96/2022 del TSJ de Castilla-La Mancha.

- La Sentencia del Tribunal Supremo nº 723/2019, que ratificó una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Sevilla, estableciendo una clara distinción entre el "reconocimiento" de los trienios y el "abono" de los mismos. La reclamación se centra en la cuantía del abono, no en el reconocimiento del tiempo de servicio.

- La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 872/2016, que desestima una causa de inadmisibilidad idéntica, argumentando que el reconocimiento de los trienios no puede cerrar la puerta a la reclamación de las cuantías.

Se refuerza la argumentación citando sentencias de los TSJ de Madrid, Castilla y León (Burgos), Andalucía (Málaga) y Galicia, que siguen la misma línea interpretativa restrictiva de las causas de inadmisibilidad para garantizar la tutela judicial efectiva. Y se citan las sentencias del TS de 10 de diciembre de 2009, 21 de junio de 2012 y 24 de febrero de 2016, que establecen que las nóminas no son meros actos reproductores de uno anterior, sino que se enmarcan en una relación de tracto sucesivo, permitiendo su impugnación individualizada con un plazo de prescripción de cuatro años.

Se subraya, además, que la Administración, en vía administrativa, nunca alegó la existencia de un complemento transitorio para compensar la merma retributiva, limitándose a oponer la causa de inadmisión.

2. Sobre el fondo del asunto y el correcto abono de los trienios.

Con respecto a este motivo de impugnación, el apelado cita la STS de 30 de mayo de 2019 (rec. 163/2017) que fija como doctrina de interés casacional que: "...el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados."

Partiendo de esta sentencia, señala que D. Luis María tenías 4 trienios consolidados como personal laboral, cuya cuantía era superior a la que percibe como funcionario, lo que ha ocasionado una merma retributiva contraria a la citada doctrina.

La pretensión se basa en la interpretación correcta de los artículos 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de los servicios previos en la Administración Pública, y del artículo 2 del Real Decreto 1461/1982 que la desarrolla.

3. Limitación temporal.

Por último, se opone a la pretensión subsidiaria de la Administración de limitar el abono de las cuantías atrasadas hasta enero de 2021 (fecha de entrada en vigor de la modificación de la Ley 70/1978). Se argumenta que esta alegación es extemporánea (no se introdujo antes) y que dicha modificación legislativa no altera la pretensión de fondo, siendo además anterior a los pronunciamientos judiciales ya citados que reconocen el derecho.

TERCERO.- Sentencia del Tribunal Supremo núm. 266/2024, de 19 de febrero de 2024, rec. 4532/2022 .

Para la resolución de la controversia objeto de la presente litis, resulta de aplicación directa y clarificadora la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en la Sentencia núm. 266/2024, de 19 de febrero (rec. 4532/2022), que aborda y resuelve de manera definitiva las tres cuestiones planteadas en la apelación.

En efecto, el Auto de 1 de junio de 2023 de la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo delimitó como cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes:

"Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que, en principio, existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, son:

" (i) Si la falta de impugnación de la resolución que determinó a efectos de trienios los servicios prestados como personal laboral y la equiparación al Cuerpo funcionarial antes de ser funcionario público constituye un elemento obstativo para la solicitud de la cuantificación de las cantidades por trienios en virtud del importe correspondiente al momento de perfeccionarlos como personal laboral.

" (ii)Si en las reclamaciones de diferencia que pueda existir entre el trienio correspondiente a un funcionario público y el de personal laboral, será aplicable el plazo de cuatro años del art. 25 de la Ley General Presupuestaria ,o el plazo de un año del art. 59 del Estatuto de los Trabajadores .

" (iii) Si, en relación con el principio de irretroactividad de las normas, puede limitarse el abono de los trienios consolidados en el ámbito laboral, en el importe que tuvieran en el momento de su perfección, al 31 de diciembre de 2020 en aplicación del artículo 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre ,de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en la nueva redacción dada por la Disposición Final Segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre ,de Presupuestos Generales para 2021."

Asimismo, el propio auto identificó como normas jurídicas necesitadas de interpretación, entre otras, los artículos 28 y 69.c) de la LJCA; el artículo 23.b) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública; el artículo 1.3 del Código Civil; la disposición final segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre; el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; y el artículo 59 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

Pues bien, la citada sentencia del Tribunal Supremo da respuestas a tales cuestiones en los siguientes términos:

«QUINTO.- JUICIO DE LA SALA.

1. La primera cuestión de interés casacional surge a propósito de lo que en la instancia se planteó como causa de inadmisibilidad pese a que va ligada al fondo. Decimos esto porque lo desestimado, primero por silencio y luego por acto expreso, no es una reclamación referida tanto a la cuantía de los trienios consolidados como personal laboral ni al número de trienios, sino al presupuesto,esto es, al reconocimiento del derecho a seguir percibiendo los trienios ya consolidados en la cuantía reconocida al personal laboral.Y es más, el acto expreso no rechaza la reclamación invocando que se ataque un acto firme sino por razones de fondo y esas razones son las que centran este litigio.

2. A lo anterior añádase que este planteamiento es el que ha venido siguiendo esta Sala al estimar los recursos de casación, precisamente de la Junta de Extremadura, y en su favor, frente a sentencias que, ex artículo 81.1.a) de la LJCA ,rechazan los recursos de apelación por falta de cuantía, por no alcanzar los 30.000 euros. Así, para sostener su recurribilidad venimos reiterando que la controversia no se centra tanto en el cálculo de la cuantía de los trienios, sino, si en caso de funcionarización del personal laboral, los trienios consolidados deben percibirse en la cuantía que se percibían como contratado laboral o ya todos como funcionario.

3. Que lo debatido es una cuestión sustantiva ligada al régimen retributivo de los funcionarios lo evidencian las otras dos cuestiones de interés casacional.Así, en cuanto a la segunda, se nos plantea a qué plazo de prescripción debe estarse, si al general de los créditos frente a las Administraciones, o al que rige en el ámbito de las relaciones laborales, para lo que sería aplicable el artículo 59.1 del Estatuto de los Trabajadores ,conforme al cual "[l] as acciones derivadas del contrato de trabajo que no tengan señalado plazo especial prescribirán al año de su terminación"

4. En este caso entendemos que rige el plazo general del artículo 25.1.a) de la LGP ,pues el litigio no surge en el curso de una relación laboral sino que tiene su origen en una relación laboral ya extinguida pero que incide en el curso de una relación funcionarial nacida tras extinguirse la laboral. Así, lo controvertido se refiere a un aspecto concreto del estatuto funcionarial, esto es, al alcance del derecho al reconocimiento de los servicios previos prestados antes de adquirir la condición de funcionario, y todo a los efectos del artículo segundo de la Ley 70/1978 ,norma que forma parte del sistema de fuentes del ordenamiento funcionarial. En fin, lo dicho queda aún más en evidencia si atendemos a la tercera cuestión de interés casacional.

5. En efecto, la tercera cuestión se centra en la interpretación del artículo segundo.Uno de la Ley 70/1978 tras su reforma por la disposición final segunda de la LPGE 2021 , interpretación a propósito del principio de irretroactividad recogido en el artículo 2.3 del Código Civil , que fija una regla general: las leyes no tienen efecto retroactivo salvo si la ley innovadora dispone lo contrario. Así, de concurrir esa excepción, la ley innovadora puede incidir en situaciones jurídicas nacidas al amparo de la ley anterior, salvo que se trate de disposiciones sancionadoras o limitadoras de derechos por razón del artículo 9.3 de la Constitución .

6. A propósito de esa excepción habrá que ponderar su alcance según que los efectos de las situaciones nacidas conforme a la ley anterior estén ya consumados, o iniciados bajo la ley previa estén desarrollándose bajo la nueva o, en fin, se trate de efectos que se desarrollarán por entero ya bajo la vigencia de esa ley innovadora. El Tribunal Constitucional -por todas, la sentencia 20/2016- nos dice que la retroactividad se prohíbe si la ley innovadora incide en efectos jurídicos ya consumados o consolidados nacidos al amparo de la ley anterior, regla sólo enervable de concurrir exigencias cualificadas del bien común, no así en las otras situaciones.

7. Dicho esto, tenemos que la LPGE 2021 ,reformó el artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978 con esta novedad: " Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas". Esa novedad introducida por LPGE 2021no fue acompañada de regla de Derecho transitorio alguna, por lo que sus efectos se desplegaron ad futurum, esto es, a partir de su entrada en vigor, luego esa novedad no permite una aplicación retroactiva absoluta o de grado máximo.

8. Llevado lo expuesto al caso de autos, respecto de los trienios adquiridos o perfeccionados en régimen laboral por quien ya es funcionario y siempre antes de la reforma de la Ley 70/1978 ,se nos plantea si debe seguir percibiéndolos en la cuantía -superior- propia de la relación laboral en la que se consolidaron o bien, tras la reforma, mantener su percepción en la cuantía -inferior- ya como de funcionario. Pues bien, la clave está en que la LPGE 2021no previó retroactividad alguna, de lo que deducimos que su novedad opera ad futurum, luego para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos.»

CUARTO.- Sobre la existencia de acto firme y consentido que impida la reclamación.

La Administración apelante insiste en que la reclamación del Sr. Luis María es inadmisible por dirigirse contra un acto firme y consentido, cual fue la resolución inicial que reconoció sus servicios previos y valoró sus trienios conforme a su nueva condición de funcionario.

Este motivo debe ser desestimado.

La Sentencia del Tribunal Supremo 266/2024, de 19 de febrero, es taxativa al fijar como doctrina que:

"1º El hecho de no atacarse la resolución que reconoce, al amparo de la Ley 70/1978, los trienios consolidados por años de servicios prestados como personal laboral, no impide que quien ya es funcionario pueda reclamar su percepción en la cuantía que tenían como personal laboral."

En efecto, como expresamente declara la citada sentencia, lo controvertido no versa propiamente sobre el número de trienios reconocidos ni sobre una mera operación de cálculo de su cuantía, sino sobre una cuestión sustantiva previa: si quien consolidó trienios como personal laboral y posteriormente adquirió la condición de funcionario tiene derecho a seguir percibiéndolos en la cuantía reconocida en el ámbito laboral. De ahí concluye el Tribunal Supremo que la falta de impugnación del acto previo de reconocimiento no constituye, por sí sola, un impedimento para formular la reclamación ahora examinada, pues el objeto real del litigio no es una revisión de un acto firme en sentido estricto, sino la determinación del régimen jurídico aplicable a la persistencia y cuantía de ese derecho retributivo.

Desde esta perspectiva, la falta de impugnación del acto originario no se constituye como un obstáculo impeditivo para la reclamación ejercitada. La controversia no versa sobre la existencia del derecho al cómputo de servicios previos, sino sobre la cuantía con la que han de satisfacerse los trienios ya perfeccionados en la previa condición laboral.

La aplicación de esta doctrina jurisprudencial al caso concreto que nos ocupa nos conduce a desestimar este motivo de impugnación. Como acertadamente razona la sentencia de instancia y la parte apelada, no se impugna el "reconocimiento" del tiempo de servicios, sino el "abono" de los trienios en una cuantía que se considera incorrecta. Por tanto, no existe el óbice procesal alegado por la Administración, y este motivo de apelación debe decaer.

QUINTO.- Valoración económica de los trienios consolidados como personal laboral.

En cuanto al fondo del asunto, la Administración sostiene que la Ley 70/1978 solo ampara el cómputo del tiempo de servicios, pero no el mantenimiento del régimen retributivo de origen, debiendo aplicarse la cuantía del cuerpo funcionarial análogo.

Esta interpretación ha sido expresamente rechazada por el Tribunal Supremo. La doctrina consolidada, ratificada en la ya citada Sentencia 266/2024, de 19 de febrero, y en otras anteriores como la de 30 de mayo de 2019 (Rec. 163/2017), establece que los trienios, una vez perfeccionados, se incorporan al patrimonio del trabajador con la cuantía correspondiente al momento de su devengo. La posterior funcionarización no puede suponer una merma de ese derecho económico ya consolidado.

La interpretación conjunta de los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, en relación con el artículo 23.b) del TREBEP y la doctrina fijada por la STS de 30 de mayo de 2019 y ratificada por la STS 266/2024, conduce a entender que el reconocimiento de los servicios previos no queda agotado en un mero cómputo abstracto del tiempo servido, sino que ha de desplegar sus efectos retributivos en términos acordes con la naturaleza y contenido del derecho ya perfeccionado. Una interpretación contraria, como la que postula la Administración, vaciaría de contenido el derecho y generaría un perjuicio económico injustificado para el empleado público que transita de una relación laboral a una funcionarial.

Por tanto, la sentencia de instancia, al reconocer el derecho del actor a percibir los trienios consolidados como personal laboral en la cuantía que tenían en el momento de su perfeccionamiento, se ajusta plenamente a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo. En consecuencia, este segundo motivo de apelación también debe ser desestimado.

SEXTO.- Sobre la petición subsidiaria de limitación temporal de los efectos económicos.

Finalmente, la Administración pretende limitar el abono de las diferencias retributivas hasta el 1 de enero de 2021, fecha de entrada en vigor de la reforma del artículo 2 de la Ley 70/1978, introducida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021.

Esta cuestión también ha sido resuelta de forma definitiva por el Tribunal Supremo en la Sentencia 266/2024, de 19 de febrero, que establece la siguiente doctrina:

"3º En relación con el principio de irretroactividad, los funcionarios que antes de la reforma del artículo segundo de la Ley 70/1978 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral."

La reforma operada por la Ley 11/2020 no tiene efectos retroactivos. Su aplicación se proyecta hacia el futuro, afectando a los trienios que se perfeccionen con posterioridad a su entrada en vigor, pero no puede menoscabar los derechos ya consolidados e incorporados al patrimonio del funcionario con anterioridad a dicha fecha. Los trienios reclamados por el Sr. Luis María fueron perfeccionados bajo la vigencia de la normativa anterior, por lo que su cuantía no puede verse afectada por una modificación legislativa posterior.

Por todo lo expuesto, la pretensión subsidiaria de la Administración debe ser igualmente rechazada.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales, al existir serias dudas de derecho por la existencia de criterios previos no uniformes en la materia que han tenido que ser clarificados por el Tribunal Supremo en la Sentencia núm. 266/2024.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 116/2022, de 5 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ciudad Real en el Procedimiento Abreviado núm. 261/2021, que estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución dictada el 11-8-21 por la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de Castilla-La Mancha, reconociendo el derecho del actor a percibir los trienios consolidados como personal laboral conforme al valor que tenían en el momento en que se devengaron y condena a la Administración al pago de las diferencias retributivas no abonadas correspondientes a los períodos no prescritos, más los intereses legales correspondientes.

El Juzgador de instancia reconoce en la sentencia apelada que en casos anteriores había mantenido una postura similar a la de la Administración, pero decide modificar su criterio. Esta decisión se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (citando una sentencia de 30 de mayo de 2019), que establece que el personal que accede a la función pública tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

Analiza el "complemento transitorio y absorbible" que se le aplicó al funcionario para evitar una pérdida retributiva inicial y concluye que este complemento era de naturaleza temporal y que, una vez absorbido por las mejoras salariales, no puede ser un obstáculo para reconocer el derecho reclamado.

La sentencia apelada constata que la falta de reconocimiento del valor real de los trienios ha supuesto un perjuicio económico para el demandante.

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza la Administración demandada solicitando el dictado de una sentencia "íntegramente estimatoria del recurso, por la que acuerde la revocación de la sentencia recurrida y se declare la plena conformidad a Derecho de la resolución administrativa impugnada."

El recurso de apelación se fundamenta en dos motivos principales: uno de carácter procedimental y otro de fondo:

1. Infracción del principio de acto firme y consentido.

La Administración argumenta que la demanda debió ser inadmitida o desestimada por existir un acto administrativo previo, firme y consentido, que no fue recurrido en su momento.

A este respecto, señala que cuando el interesado adquirió la condición de funcionario, solicitó el reconocimiento de sus servicios previos. La Administración dictó un Acuerdo y una posterior Resolución que no solo computaron el tiempo de servicio, sino que también realizaron una valoración económica de los trienios conforme al nivel de proporcionalidad de su nuevo puesto de funcionario. El cómputo de los servicios y su valoración económica son un "binomio inseparable". Por tanto, al resolución inicial ya determinó la cuantía con la que se abonarían los trienios.

El interesado no recurrió dichas resoluciones, por lo que estas devinieron firmes. La nueva solicitud presentada años después es, en realidad, un intento de modificar un acto firme. Subraya que la resolución administrativa objeto del recurso no es un acto nuevo, sino una mera "reiteración, conformación o ejecución" de los actos anteriores que fueron consentidos, invocando el artículo 28 de la L.J.C.A., que establece la inadmisibilidad de recursos contra actos que sean reproducción de otros anteriores firmes y consentidos.

Expresa que el interesado consideraba que el acto original era nulo, debería haber instado el procedimiento extraordinario de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la LPAC, y no presentar una nueva solicitud ordinaria.

En apoyo de su tesis dicta sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Ciudad Real y Toledo, así como una del Tribunal Supremo ( STS de 1 de febrero de 2021).

2. Vulneración de la normativa sobre reconocimiento de servicios previos.

De forma subsidiaria, para el caso de que se entre a valorar el fondo del asunto, la Administración alega que la sentencia de instancia infringe la normativa aplicable a la valoración de los trienios por los siguientes motivos:

El derecho que otorga la Ley 70/1978 es a que se compute el tiempo de servicios prestados, no a mantener el régimen jurídico-retributivo de la relación laboral anterior.

Se argumenta que, según el artículo 2 del Real Decreto 1461/1982, los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera deben valorarse económicamente según el nivel de proporcionalidad del cuerpo o escala con funciones análogas a las desempeñadas.

En este caso, la Administración determinó que las funciones análogas a las que el interesado desempeñó como personal laboral (Guardería Forestal, Agente de medio ambiente, etc.) se encuadran en los Grupos E y D, y por ello aplicó la valoración económica correspondiente a dichos grupos, lo cual considera ajustado a Derecho.

3. Petición subsidiaria.

En el supuesto de que la Sala no estime los motivos anteriores y confirme el derecho del funcionario a percibir las diferencias retributivas, la Administración solicita que el abono de dichas cuantías se limite temporalmente. En concreto, se pide que el abono de los atrasos se calcule únicamente hasta el 1 de enero de 2021 conforme a la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que modificó el artículo 2.1 de la Ley 70/1978, estableciendo de forma explícita que "los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas".

Según la apelante, desde la entrada en vigor de esta modificación (1 de enero de 2021), ya no existe duda legal de que la valoración correcta es la que defiende la Administración. Por tanto, cualquier derecho a percibir diferencias debería cesar en esa fecha.

B) Posición del apelado.

El apelado se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Inexistencia de causa de inadmisión por acto firme y consentido.

La Administración apelante sostiene que el recurso inicial debió ser inadmitido porque el acto administrativo que reconoció los servicios previos del funcionario y valoró sus trienios tras su funcionarización devino firme y fue consentido al no ser recurrido en su momento. La parte apelada se opone frontalmente a este argumento con base en los siguientes puntos:

Se argumenta que cada nómina mensual constituye un acto administrativo autónomo, periódico y singular. Por tanto, aunque no se recurriera el acto inicial de reconocimiento de servicios, el interesado puede impugnar cada nómina en la que se materializa el abono de los trienios con una cuantía incorrecta. En apoyo de su tesis cita las siguientes sentencias:

- Como precedente directo de esta Sala en un asunto idéntico, que desestimó la causa de inadmisión cita la Sentencia nº 96/2022 del TSJ de Castilla-La Mancha.

- La Sentencia del Tribunal Supremo nº 723/2019, que ratificó una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Sevilla, estableciendo una clara distinción entre el "reconocimiento" de los trienios y el "abono" de los mismos. La reclamación se centra en la cuantía del abono, no en el reconocimiento del tiempo de servicio.

- La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 872/2016, que desestima una causa de inadmisibilidad idéntica, argumentando que el reconocimiento de los trienios no puede cerrar la puerta a la reclamación de las cuantías.

Se refuerza la argumentación citando sentencias de los TSJ de Madrid, Castilla y León (Burgos), Andalucía (Málaga) y Galicia, que siguen la misma línea interpretativa restrictiva de las causas de inadmisibilidad para garantizar la tutela judicial efectiva. Y se citan las sentencias del TS de 10 de diciembre de 2009, 21 de junio de 2012 y 24 de febrero de 2016, que establecen que las nóminas no son meros actos reproductores de uno anterior, sino que se enmarcan en una relación de tracto sucesivo, permitiendo su impugnación individualizada con un plazo de prescripción de cuatro años.

Se subraya, además, que la Administración, en vía administrativa, nunca alegó la existencia de un complemento transitorio para compensar la merma retributiva, limitándose a oponer la causa de inadmisión.

2. Sobre el fondo del asunto y el correcto abono de los trienios.

Con respecto a este motivo de impugnación, el apelado cita la STS de 30 de mayo de 2019 (rec. 163/2017) que fija como doctrina de interés casacional que: "...el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados."

Partiendo de esta sentencia, señala que D. Luis María tenías 4 trienios consolidados como personal laboral, cuya cuantía era superior a la que percibe como funcionario, lo que ha ocasionado una merma retributiva contraria a la citada doctrina.

La pretensión se basa en la interpretación correcta de los artículos 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de los servicios previos en la Administración Pública, y del artículo 2 del Real Decreto 1461/1982 que la desarrolla.

3. Limitación temporal.

Por último, se opone a la pretensión subsidiaria de la Administración de limitar el abono de las cuantías atrasadas hasta enero de 2021 (fecha de entrada en vigor de la modificación de la Ley 70/1978). Se argumenta que esta alegación es extemporánea (no se introdujo antes) y que dicha modificación legislativa no altera la pretensión de fondo, siendo además anterior a los pronunciamientos judiciales ya citados que reconocen el derecho.

TERCERO.- Sentencia del Tribunal Supremo núm. 266/2024, de 19 de febrero de 2024, rec. 4532/2022 .

Para la resolución de la controversia objeto de la presente litis, resulta de aplicación directa y clarificadora la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en la Sentencia núm. 266/2024, de 19 de febrero (rec. 4532/2022), que aborda y resuelve de manera definitiva las tres cuestiones planteadas en la apelación.

En efecto, el Auto de 1 de junio de 2023 de la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo delimitó como cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes:

"Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que, en principio, existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, son:

" (i) Si la falta de impugnación de la resolución que determinó a efectos de trienios los servicios prestados como personal laboral y la equiparación al Cuerpo funcionarial antes de ser funcionario público constituye un elemento obstativo para la solicitud de la cuantificación de las cantidades por trienios en virtud del importe correspondiente al momento de perfeccionarlos como personal laboral.

" (ii)Si en las reclamaciones de diferencia que pueda existir entre el trienio correspondiente a un funcionario público y el de personal laboral, será aplicable el plazo de cuatro años del art. 25 de la Ley General Presupuestaria ,o el plazo de un año del art. 59 del Estatuto de los Trabajadores .

" (iii) Si, en relación con el principio de irretroactividad de las normas, puede limitarse el abono de los trienios consolidados en el ámbito laboral, en el importe que tuvieran en el momento de su perfección, al 31 de diciembre de 2020 en aplicación del artículo 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre ,de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en la nueva redacción dada por la Disposición Final Segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre ,de Presupuestos Generales para 2021."

Asimismo, el propio auto identificó como normas jurídicas necesitadas de interpretación, entre otras, los artículos 28 y 69.c) de la LJCA; el artículo 23.b) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública; el artículo 1.3 del Código Civil; la disposición final segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre; el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; y el artículo 59 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

Pues bien, la citada sentencia del Tribunal Supremo da respuestas a tales cuestiones en los siguientes términos:

«QUINTO.- JUICIO DE LA SALA.

1. La primera cuestión de interés casacional surge a propósito de lo que en la instancia se planteó como causa de inadmisibilidad pese a que va ligada al fondo. Decimos esto porque lo desestimado, primero por silencio y luego por acto expreso, no es una reclamación referida tanto a la cuantía de los trienios consolidados como personal laboral ni al número de trienios, sino al presupuesto,esto es, al reconocimiento del derecho a seguir percibiendo los trienios ya consolidados en la cuantía reconocida al personal laboral.Y es más, el acto expreso no rechaza la reclamación invocando que se ataque un acto firme sino por razones de fondo y esas razones son las que centran este litigio.

2. A lo anterior añádase que este planteamiento es el que ha venido siguiendo esta Sala al estimar los recursos de casación, precisamente de la Junta de Extremadura, y en su favor, frente a sentencias que, ex artículo 81.1.a) de la LJCA ,rechazan los recursos de apelación por falta de cuantía, por no alcanzar los 30.000 euros. Así, para sostener su recurribilidad venimos reiterando que la controversia no se centra tanto en el cálculo de la cuantía de los trienios, sino, si en caso de funcionarización del personal laboral, los trienios consolidados deben percibirse en la cuantía que se percibían como contratado laboral o ya todos como funcionario.

3. Que lo debatido es una cuestión sustantiva ligada al régimen retributivo de los funcionarios lo evidencian las otras dos cuestiones de interés casacional.Así, en cuanto a la segunda, se nos plantea a qué plazo de prescripción debe estarse, si al general de los créditos frente a las Administraciones, o al que rige en el ámbito de las relaciones laborales, para lo que sería aplicable el artículo 59.1 del Estatuto de los Trabajadores ,conforme al cual "[l] as acciones derivadas del contrato de trabajo que no tengan señalado plazo especial prescribirán al año de su terminación"

4. En este caso entendemos que rige el plazo general del artículo 25.1.a) de la LGP ,pues el litigio no surge en el curso de una relación laboral sino que tiene su origen en una relación laboral ya extinguida pero que incide en el curso de una relación funcionarial nacida tras extinguirse la laboral. Así, lo controvertido se refiere a un aspecto concreto del estatuto funcionarial, esto es, al alcance del derecho al reconocimiento de los servicios previos prestados antes de adquirir la condición de funcionario, y todo a los efectos del artículo segundo de la Ley 70/1978 ,norma que forma parte del sistema de fuentes del ordenamiento funcionarial. En fin, lo dicho queda aún más en evidencia si atendemos a la tercera cuestión de interés casacional.

5. En efecto, la tercera cuestión se centra en la interpretación del artículo segundo.Uno de la Ley 70/1978 tras su reforma por la disposición final segunda de la LPGE 2021 , interpretación a propósito del principio de irretroactividad recogido en el artículo 2.3 del Código Civil , que fija una regla general: las leyes no tienen efecto retroactivo salvo si la ley innovadora dispone lo contrario. Así, de concurrir esa excepción, la ley innovadora puede incidir en situaciones jurídicas nacidas al amparo de la ley anterior, salvo que se trate de disposiciones sancionadoras o limitadoras de derechos por razón del artículo 9.3 de la Constitución .

6. A propósito de esa excepción habrá que ponderar su alcance según que los efectos de las situaciones nacidas conforme a la ley anterior estén ya consumados, o iniciados bajo la ley previa estén desarrollándose bajo la nueva o, en fin, se trate de efectos que se desarrollarán por entero ya bajo la vigencia de esa ley innovadora. El Tribunal Constitucional -por todas, la sentencia 20/2016- nos dice que la retroactividad se prohíbe si la ley innovadora incide en efectos jurídicos ya consumados o consolidados nacidos al amparo de la ley anterior, regla sólo enervable de concurrir exigencias cualificadas del bien común, no así en las otras situaciones.

7. Dicho esto, tenemos que la LPGE 2021 ,reformó el artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978 con esta novedad: " Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas". Esa novedad introducida por LPGE 2021no fue acompañada de regla de Derecho transitorio alguna, por lo que sus efectos se desplegaron ad futurum, esto es, a partir de su entrada en vigor, luego esa novedad no permite una aplicación retroactiva absoluta o de grado máximo.

8. Llevado lo expuesto al caso de autos, respecto de los trienios adquiridos o perfeccionados en régimen laboral por quien ya es funcionario y siempre antes de la reforma de la Ley 70/1978 ,se nos plantea si debe seguir percibiéndolos en la cuantía -superior- propia de la relación laboral en la que se consolidaron o bien, tras la reforma, mantener su percepción en la cuantía -inferior- ya como de funcionario. Pues bien, la clave está en que la LPGE 2021no previó retroactividad alguna, de lo que deducimos que su novedad opera ad futurum, luego para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos.»

CUARTO.- Sobre la existencia de acto firme y consentido que impida la reclamación.

La Administración apelante insiste en que la reclamación del Sr. Luis María es inadmisible por dirigirse contra un acto firme y consentido, cual fue la resolución inicial que reconoció sus servicios previos y valoró sus trienios conforme a su nueva condición de funcionario.

Este motivo debe ser desestimado.

La Sentencia del Tribunal Supremo 266/2024, de 19 de febrero, es taxativa al fijar como doctrina que:

"1º El hecho de no atacarse la resolución que reconoce, al amparo de la Ley 70/1978, los trienios consolidados por años de servicios prestados como personal laboral, no impide que quien ya es funcionario pueda reclamar su percepción en la cuantía que tenían como personal laboral."

En efecto, como expresamente declara la citada sentencia, lo controvertido no versa propiamente sobre el número de trienios reconocidos ni sobre una mera operación de cálculo de su cuantía, sino sobre una cuestión sustantiva previa: si quien consolidó trienios como personal laboral y posteriormente adquirió la condición de funcionario tiene derecho a seguir percibiéndolos en la cuantía reconocida en el ámbito laboral. De ahí concluye el Tribunal Supremo que la falta de impugnación del acto previo de reconocimiento no constituye, por sí sola, un impedimento para formular la reclamación ahora examinada, pues el objeto real del litigio no es una revisión de un acto firme en sentido estricto, sino la determinación del régimen jurídico aplicable a la persistencia y cuantía de ese derecho retributivo.

Desde esta perspectiva, la falta de impugnación del acto originario no se constituye como un obstáculo impeditivo para la reclamación ejercitada. La controversia no versa sobre la existencia del derecho al cómputo de servicios previos, sino sobre la cuantía con la que han de satisfacerse los trienios ya perfeccionados en la previa condición laboral.

La aplicación de esta doctrina jurisprudencial al caso concreto que nos ocupa nos conduce a desestimar este motivo de impugnación. Como acertadamente razona la sentencia de instancia y la parte apelada, no se impugna el "reconocimiento" del tiempo de servicios, sino el "abono" de los trienios en una cuantía que se considera incorrecta. Por tanto, no existe el óbice procesal alegado por la Administración, y este motivo de apelación debe decaer.

QUINTO.- Valoración económica de los trienios consolidados como personal laboral.

En cuanto al fondo del asunto, la Administración sostiene que la Ley 70/1978 solo ampara el cómputo del tiempo de servicios, pero no el mantenimiento del régimen retributivo de origen, debiendo aplicarse la cuantía del cuerpo funcionarial análogo.

Esta interpretación ha sido expresamente rechazada por el Tribunal Supremo. La doctrina consolidada, ratificada en la ya citada Sentencia 266/2024, de 19 de febrero, y en otras anteriores como la de 30 de mayo de 2019 (Rec. 163/2017), establece que los trienios, una vez perfeccionados, se incorporan al patrimonio del trabajador con la cuantía correspondiente al momento de su devengo. La posterior funcionarización no puede suponer una merma de ese derecho económico ya consolidado.

La interpretación conjunta de los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, en relación con el artículo 23.b) del TREBEP y la doctrina fijada por la STS de 30 de mayo de 2019 y ratificada por la STS 266/2024, conduce a entender que el reconocimiento de los servicios previos no queda agotado en un mero cómputo abstracto del tiempo servido, sino que ha de desplegar sus efectos retributivos en términos acordes con la naturaleza y contenido del derecho ya perfeccionado. Una interpretación contraria, como la que postula la Administración, vaciaría de contenido el derecho y generaría un perjuicio económico injustificado para el empleado público que transita de una relación laboral a una funcionarial.

Por tanto, la sentencia de instancia, al reconocer el derecho del actor a percibir los trienios consolidados como personal laboral en la cuantía que tenían en el momento de su perfeccionamiento, se ajusta plenamente a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo. En consecuencia, este segundo motivo de apelación también debe ser desestimado.

SEXTO.- Sobre la petición subsidiaria de limitación temporal de los efectos económicos.

Finalmente, la Administración pretende limitar el abono de las diferencias retributivas hasta el 1 de enero de 2021, fecha de entrada en vigor de la reforma del artículo 2 de la Ley 70/1978, introducida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021.

Esta cuestión también ha sido resuelta de forma definitiva por el Tribunal Supremo en la Sentencia 266/2024, de 19 de febrero, que establece la siguiente doctrina:

"3º En relación con el principio de irretroactividad, los funcionarios que antes de la reforma del artículo segundo de la Ley 70/1978 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral."

La reforma operada por la Ley 11/2020 no tiene efectos retroactivos. Su aplicación se proyecta hacia el futuro, afectando a los trienios que se perfeccionen con posterioridad a su entrada en vigor, pero no puede menoscabar los derechos ya consolidados e incorporados al patrimonio del funcionario con anterioridad a dicha fecha. Los trienios reclamados por el Sr. Luis María fueron perfeccionados bajo la vigencia de la normativa anterior, por lo que su cuantía no puede verse afectada por una modificación legislativa posterior.

Por todo lo expuesto, la pretensión subsidiaria de la Administración debe ser igualmente rechazada.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales, al existir serias dudas de derecho por la existencia de criterios previos no uniformes en la materia que han tenido que ser clarificados por el Tribunal Supremo en la Sentencia núm. 266/2024.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,