Sentencia Contencioso-Administrativo 157/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 127/2022 de 31 de marzo del 2026

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución del Director General de Empresas de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, de fecha 30 de diciembre de 2021, que resuelve: "Declarar el incumplimiento de condiciones y la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida a MP DICLESA SL con NIF B02303006 por importe de 63.409,60 euros, por incumplimiento total según lo establecido en la Orden 40/2019, de 4 de marzo, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, que aprueba las Bases Reguladoras de estas ayudas y demás disposiciones aplicables."La causa principal fue que la empresa dio de alta el establecimiento subvencionado en el censo de actividades económicas de la AEAT el 19 de mayo de 2021, es decir, fuera del plazo establecido (31/12/2020).

Interesa destacar el Antecedente de Hecho Sexto de la resolución:

«SEXTO.-Vistas las alegaciones formuladas por el interesado, se emite informe por el Servicio de Incentivación Empresarial de fecha 12 de noviembre de 2021 donde propone adoptar el acuerdo de declarar la pérdida total de la ayuda concedida a la empresa en base a las siguientes consideraciones:

La ubicación del nuevo establecimiento donde se ejecutan las inversiones coincide con el declarado en la solicitud de ayuda. En este sentido, no hay controversia entre lo alegado y la documentación que obra en el expediente.

Respecto al alta en el Impuesto de Actividades Económicas del nuevo establecimiento, el artículo 5.l) establece como obligación del beneficiario de la subvención cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de su actividad.

En el modelo 036, Declaración censal de alta de actividad, se declara en el apartado fecha, lugar y firma, que la declaración formal del alta en la actividad económica se realizó el 19/05/2021, posterior a la fecha de fin de condiciones 31/12/2020, establecida en la resolución de concesión. En este sentido, a fecha de finalización del plazo de ejecución se carecía de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable, necesarios para realizar las inversiones comprometidas o para desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento. En consecuencia, se produce la pérdida del derecho al cobro total de la ayuda concedida por el incumplimiento de lo establecido en el artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, reguladora de las ayudas Adelante Inversión.»

Y el FD 3º:

«TERCERO.-Por lo que respecta a la declaración de incumplimiento y pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida, la Orden 40/2019, de 4 de marzo, que aprueba las Bases Reguladoras de las ayudas, en su artículo 28, dispone que el incumplimiento por parte del beneficiario de lo establecido en la Orden y demás disposiciones aplicables originará la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención concedida y que el procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida de derecho al cobro de la ayuda se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en el Capítulo II del Título III del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha y disposiciones de desarrollo.

En base a todo lo anterior, vista la propuesta que realiza el Jefe Servicio de la Delegación Provincial de Albacete, de conformidad con lo establecido en el artículo 34.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el artículo 49.6 del Decreto 21/2008, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha en materia de subvenciones y el artículo 28 de la Orden 40/2019, de 4 de marzo, reguladora de las ayudas, resulta procedente en el presente supuesto, declarar la pérdida del derecho al cobro total de la subvención concedida a la entidad MP DICLESA SL mediante resolución de la Dirección General de Empresas de fecha 01 de octubre de 2020 al amparo de la resolución de convocatoria de las ayudas.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que "estimando íntegramente el presente recurso, se declare contraria a Derecho y, en consecuencia, se anule y deje sin efecto la resolución recurrida, declarando que MP DICLESA SL tiene derecho al cobro de la subvención concedida por importe de 63.409,60 euros por la Resolución del Director General de Empresas de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la JCCM, de fecha 1 de octubre de 2020."

La parte actora expone, en primer lugar, una cronología de los hechos:

La empresa solicita una subvención de la línea "Adelante Inversión" por la creación de un nuevo establecimiento debido a un traslado el 26/6/2018.

Mediante resolución de 4/9/2019, la Acuerdo Marco requiere a la empresa la subsanación de defectos formales. La demanda subraya que en este requerimiento no se solicitó el alta censal (Modelo 036) ni ninguna otra licencia o permiso que posteriormente se ha esgrimido como causa del incumplimiento.

Tras la subsanación y una valoración positiva, se dicta Resolución el 1/10/2020 concediendo a la empresa una subvención de 63.409,60 € para una inversión aprobada de 253.638,38 €.

Tras la presentación de la documentación justificativa por parte de la empresa, el Jefe de Servicio de la Delegación Provincial de Albacete emite un informe el 28/5/2021 proponiendo iniciar el procedimiento de pérdida del derecho al cobro. En este informe se alega un incumplimiento del artículo 28.3.g) de la Orden de Bases, que exige contar con los permisos, licencias o autorizaciones necesarios. El funcionario considera que la empresa no estaba dada de alta en el censo de actividades económicas de la AEAT a fecha de 31 de diciembre de 2020 (fecha límite para la ejecución del proyecto).

El 5/7/2021 se inicia formalmente el procedimiento de declaración de pérdida del derecho al cobro, dando a la empresa un plazo para presentar alegaciones.

Mediante escrito de 26/07/2021, la empresa presenta alegaciones y adjunta un certificado de la AEAT para demostrar que sí cumplía con el requisito.

No obstante, a pesar de las alegaciones, el Director General de Empresas dicta la resolución final declarando el incumplimiento y la pérdida total del derecho al cobro de la subvención.

En cuanto a los concretos motivos de impugnación que se invocan frente a la resolución recurrida, la demanda estructura su argumentación en dos bloques principales:

1. Infracción de las Bases Reguladoras de la Ayuda (Orden 40/2019).

La parte actora destaca que el alta censal (Modelo 036) no es un requisito exigido en las bases, que constituyen la "ley" del procedimiento. Alega que exigir un requisito no contemplado en ellas, como el alta censal, excede la discrecionalidad de la Administración y vulnera el carácter reglado de las subvenciones, así como los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima.

No obstante, puntualiza que la empresa sí cumplía con el alta censal, argumentando que la conclusión de la Administración es incorrecta. La demanda acredita, con base en un certificado de la AEAT (folio 1101 del expediente), que: la empresa está dada de alta en el epígrafe IAE 329.2 de forma ininterrumpida desde el 3 de abril de 2007; y, que para la nueva ubicación (objeto de la subvención), se dio de alta por traslado con fecha de inicio 2 de febrero de 2020, es decir, dentro del plazo de ejecución.

Reconoce que, por un error material, al comunicar el alta en la nueva ubicación se indicó inicialmente como fecha de inicio el 19 de mayo de 2021. Sin embargo, este error fue advertido y subsanado ante la AEAT, que reconoció como fecha correcta y efectiva la del 2 de febrero de 2020. Sin embargo, la Administración demandada ignora deliberadamente esta subsanación con efectos retroactivos.

En cuanto al fondo, alega que el alta censal no es un "permiso, licencia o autorización", sosteniendo que el Modelo 036 es una declaración tributaria, no un requisito constitutivo para el ejercicio de la actividad empresarial. Su ausencia podría acarrear una infracción tributaria, pero no equivale a carecer de la autorización necesaria para operar, que es lo que sanciona el artículo 28.3.g) de las bases.

2. Improcedencia de la declaración de pérdida por una causa formal no advertida previamente.

Expresa que hay que distinguir dos fases en el procedimiento de subvención:

- Verificación documental formal: Al inicio, donde la Administración debe comprobar que la documentación está completa y requerir la subsanación de cualquier defecto formal.

- Comprobación material: Posteriormente, donde se verifica la realización efectiva de la actividad subvencionada.

Se dice en la demanda que la supuesta falta del alta censal es un defecto puramente formal. La Administración tuvo la oportunidad de detectarlo y solicitar su subsanación en la primera fase (como hizo con otros documentos), pero no lo hizo. Iniciar un procedimiento de pérdida de derecho al cobro después de haber concedido la ayuda por un defecto formal que no se advirtió en su momento es improcedente, constituyendo una actuación contraria al principio de confianza legítima y la doctrina de los actos propios. Considera que la actuación de la Administración es contradictoria. Al conceder la subvención tras revisar la documentación inicial, generó en la empresa la confianza legítima de que los requisitos formales estaban cumplidos. Revocar su propia decisión basándose en un supuesto defecto formal que ella misma no detectó va en contra de sus propios actos y quiebra la buena fe que debe regir la actuación administrativa.

B) Posición de la Administración demandada.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con expresa imposición de costas a la parte actora.

Alega, en síntesis:

1. Legalidad de la resolución impugnada.

La Administración sostiene que la denegación de la ayuda es legal y se basa en un incumplimiento claro y objetivo de las bases reguladoras. Para ello, cita la siguiente normativa:

La Orden 40/2019 (Bases Reguladoras), y, en concreto, el artículo 5.1 y 28.3.g):

El artículo 5, apartado 1, obliga a los beneficiarios a "cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de su actividad".

El artículo 28, apartado 3.g), establece como causa de pérdida total del derecho al cobro "carecer de los permisos, autorizaciones exigidas por la normativa aplicable que resulten necesarios para (...) desarrollar la actividad subvencionada".

Cita también la Ley General Tributaria y la Orden EHA/1274/2007 para demostrar que la presentación de la declaración censal de alta (Modelo 036) es una obligación tributaria formal que debe realizarse con anterioridad al inicio de las actividades.

Subraya, además, que el propio anexo de la resolución de concesión obligaba a la empresa a "cumplir todas las condiciones de la Resolución y Orden reguladora (...) hasta el día 31 de diciembre de 2020".

De acuerdo con esta normativa y los datos expuestos, la Administración concluye que, al no estar dada de alta en la actividad económica correspondiente en la fecha límite (31/12/2020), la empresa incumplió un requisito esencial para el desarrollo de la actividad subvencionada, lo que justifica plenamente la pérdida total de la ayuda conforme al artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019.

Para reforzar su postura, la Junta cita jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia de 7 de abril de 2003), que establece que las subvenciones no son una donación, sino que tienen un carácter condicional. Se otorgan bajo la "condición resolutoria" de que el beneficiario cumpla con la actividad y los requisitos previstos. Por tanto, el incumplimiento de una condición, como la que se alega, legitima a la Administración para retirar la ayuda.

2. Subsidiariamente: facturas no subvencionables.

La Administración presenta una petición subsidiaria: para el "improbable supuesto" de que la demanda fuera estimada, solicita que se deduzca del importe final de la subvención el valor de las dos facturas de NOVODINAMICA S.L.U. que fueron consideradas no subvencionables durante la tramitación del expediente.

TERCERO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación.

Antes de entrar a abordar cada una de las pretensiones, debemos recordar la normativa que resulta de aplicación a las subvenciones, así como la jurisprudencia que resulta de aplicación.

De la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, interesa recordar:

El artículo 8.3.c) que establece: "La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante; c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos."

El artículo 9 dispone en su apartado segundo que "Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley", añadiendo el apartado tercero que "las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el Boletín Oficial del Estado o en el diario oficial correspondiente."

El artículo 14.1.a) y b) de la citada impone al beneficiario, entre otras: la obligación de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto y adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, y, justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

La subvención objeto del presente recurso viene regulada en la Orden 40/2019, de 4 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas "adelante inversión" para el fomento de la inversión y la mejora de la productividad empresarial en Castilla-La Mancha, confinanciables en un 80% por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. En concreto, hay que destacar los siguientes artículos:

El artículo 5.l) que establece: "Son obligaciones del beneficiario de la subvención: l) Cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de la actividad, pudiendo la Administración en cualquier momento requerirles la acreditación de dichos extremos."

En cuanto al plazo de ejecución, el artículo 15.1 dispone que "tendrá una duración máxima de 24 meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución de concesión. La resolución individual de concesión determinará, sin superar la duración máxima indicada en el párrafo anterior, el plazo de ejecución de cada proyecto subvencionable, en atención a la naturaleza y características del proyecto y en función de lo solicitado por el interesado. Todos los compromisos asumidos y condiciones impuestas en la resolución de concesión deben estar cumplidas a la fecha de finalización del plazo de ejecución."

El artículo 17.5 prevé la subsanación de la solicitud en los siguientes términos: "Si la solicitud no reúne los requisitos exigidos o no se acompañasen los documentos preceptivos, el órgano instructor requerirá a la entidad interesada para que la subsane en el plazo máximo de 10 días (...)". Por su parte, el artículo 19.2 dispone "Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, en cualquier momento del procedimiento podrá requerirse al solicitante para que aporte aquellos datos o documentos complementarios que resulten necesarios para la adopción de la resolución que proceda."

En cuanto a la pérdida del derecho al cobro y reintegro de subvenciones, el artículo 28.3.g) dispone: "La pérdida de derecho al cobro total de la subvención concedida se producirá como consecuencia de los siguientes incumplimientos: g) Carecer de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable que resulten necesarios para realizar las inversiones comprometidas o para desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento."

La doctrina jurisprudencial, por su parte, se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015), 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015, y 20 de abril de 2017 (rec. 60/2015) ha destacado que:

"[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 "ad exemplum").

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 17 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan).

CUARTO.- Sobre la naturaleza jurídica de la declaración censal (Modelo 036).

La Administración fundamenta la pérdida de la subvención en el artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, que contempla como causa de pérdida total del derecho al cobro «carecer de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable que resulten necesarios para (...) desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento». Sostiene que la declaración censal de alta (modelo 036) es uno de esos «permisos o autorizaciones».

Esta Sala no puede compartir tal interpretación. Como razona la parte actora, la declaración censal regulada en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y en su normativa de desarrollo, tiene la condición de obligación tributaria formal, orientada a la inclusión del obligado en el censo de empresarios, profesionales y retenedores y al control de sus obligaciones fiscales ( artículo 29.1 y 2.a ) LGT y disposición adicional quinta). No se trata de un acto administrativo de autorización sustantiva del ejercicio de la actividad, a diferencia de las licencias sectoriales o autorizaciones específicas (licencia de apertura, autorizaciones sanitarias, ambientales, etc.), que sí constituyen requisitos habilitantes sin los cuales la actividad no puede desarrollarse legalmente.

La propia normativa citada por la Administración califica la declaración censal como obligación «formal», y su incumplimiento se proyecta en el ámbito sancionador tributario, sin que se anude ex lege la imposibilidad de desarrollar la actividad económica por el solo hecho de no haber presentado en plazo la declaración modelo 036.

Una interpretación teleológica y sistemática del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019 conduce a entender que el precepto se refiere a permisos, licencias o autorizaciones de carácter sustantivo, es decir, a títulos administrativos exigidos por la normativa sectorial para "realizar las inversiones comprometidas o (...) desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento" y cuyo defecto, por afectar a la propia legalidad de la actividad, justifica la sanción de pérdida total del derecho al cobro.

Como ha señalado el Tribunal Supremo, "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas", ( STS de 8 de mayo de 2017, rec. 4146/2014), de modo que, no fijado un requisito en las bases de la convocatoria, no cabe exigirlo. En este caso, exigir la pérdida total de una subvención por el incumplimiento de una obligación formal tributaria que ni aparece expresamente recogida como requisito en las bases ni encaja literalmente en los conceptos de permiso, licencia o autorización del artículo 28.3.g), supone una interpretación extensiva y desfavorable de las causas de pérdida del derecho al cobro, contraria al principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE y al carácter reglado de las bases reguladoras.

Por todo ello, debe concluirse que el modelo 036, como manifestación de una obligación censal de naturaleza exclusivamente tributaria, no puede subsumirse en el tipo del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, y, por tanto, la Administración ha extendido indebidamente el ámbito de aplicación de dicha causa de pérdida total del derecho al cobro.

QUINTO.- Sobre el cumplimiento fáctico del requisito de alta censal.

Aun cuando, a efectos meramente dialécticos, se admitiera la tesis de la Administración sobre la posible relevancia del alta censal en el marco del artículo 5.l) y 28.2 de la Orden 40/2019, el recurso debería ser igualmente estimado por motivos fácticos.

La resolución de 30 de diciembre de 2021 se fundamenta en un único hecho: que la mercantil no estaba dada de alta en la actividad y ubicación subvencionadas antes del 31 de diciembre de 2020, basándose en una fecha de alta de 19 de mayo de 2021.

Sin embargo, la prueba documental aportada por la actora desvirtúa esta premisa. Del Certificado de Situación en el Censo de Actividades Económicas de la AEAT (folio 1101 del expediente administrativo), resulta que:

M.P. DICLESA, S.L. figura dada de alta en el epígrafe 329.2 del IAE, correspondiente a la actividad subvencionada, desde el 3 de abril de 2007, con carácter ininterrumpido.

Para la nueva ubicación sita en el Polígono Industrial Campollano , C/ E nº 50, constan dos altas en dicho epígrafe: una con fecha 2 de febrero de 2020 (actividad nº 3) y otra de 19 de mayo de 2021, que se corresponde con un alta simultáneamente dada de baja en esa misma fecha (actividad nº 1), reflejando la rectificación de un error inicial en la fecha de inicio.

De este documento, expedido por la propia Administración tributaria, se desprende que la situación censal correcta de la actividad 329.2 en el nuevo establecimiento se retrotrae al 2 de febrero de 2020, fecha claramente anterior al plazo límite del 31 de diciembre de 2020 fijado en la resolución de concesión.

La consecuencia es que el presupuesto fáctico del pretendido incumplimiento no concurre: a la fecha de 31 de diciembre de 2020 la empresa ya figuraba de alta en el censo de actividades económicas en el epígrafe y domicilio vinculados al proyecto subvencionado. La Administración ha incurrido en un manifiesto error de hecho al valor la situación censal de la empresa, ignorando el alta efectiva y la posterior subsanación de un error material inicial en la comunicación a la AEAT.

SEXTO.- Vulneración de los principios de confianza legítima y buena Administración.

La actuación administrativa también resulta contraria a los principios de confianza legítima y buena administración, proclamados en el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015.

Consta que la Administración, en la fase inicial, requirió a la recurrente la subsanación de determinados defectos formales, sin hacer referencia al modelo 036 ni a la necesidad de acreditar el alta censal, para después valorar favorablemente la solicitud y dictar resolución de concesión el 1 de octubre de 2020. Sobre esta base, la empresa ejecutó las inversiones proyectadas. Solo en la fase de justificación y una vez realizada la actuación subvencionada la Administración introduce, por vez primera, el modelo 036 como elemento determinante, y lo hace para justificar una pérdida total del derecho al cobro.

La exigencia sorpresiva de un requisito formal en la fase de justificación, que además se ha demostrado que sí se cumplía, y la posterior declaración de pérdida total de la ayuda sin ofrecer una posibilidad real de aclaración o subsanación, constituye una actuación contraria a la buena fe y a la doctrina de los actos propios.

Como ha declarado la jurisprudencia, las Administraciones públicas han de respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima, que se proyectan en la interdicción de actuaciones sorpresivas y contradictorias con las expectativas creadas por la propia conducta administrativa (entre otras, STC 73/1988, de 21 de abril; STS, Sala Tercera, de 22 de febrero de 2016, rec. 4048/2013). No resulta compatible con dichos principios que, tras haber llevado al administrado a confiar razonablemente en la regularidad de su situación -por no haber exigido el modelo 036 en la fase declarativa ni en las condiciones particulares-, la Administración proceda después a revisar de facto la concesión de la ayuda mediante la declaración de pérdida total del derecho al cobro, basada en un requisito formal no previsto expresamente en las bases.

A ello se añade que la revocación de la subvención se produce por una supuesta carencia de alta censal que, como se ha visto, era inexistente, pues la AEAT reconoce el alta desde el 2 de febrero de 2020. Esta disfunción, unida a la ausencia de un requerimiento específico sobre el modelo 036 en la fase inicial, pone de manifiesto una actuación administrativa que se aparta del estándar de buena administración en relación con los procedimientos de subvenciones sobre la exigencia de coherencia y diligencia en la actuación administrativa en materia subvencional.

En estas condiciones, la declaración de pérdida total del derecho al cobro aparece como una reacción desproporcionada y contraria a la confianza legítima que la recurrente podía razonablemente albergar a la vista del iter procedimental seguido.

SÉPTIMO.- Sobre la pretensión subsidiaria de minoración de la subvención.

La Administración demandada interesa, con carácter subsidiario, que, en caso de estimación del recurso, se descuente del importe de la subvención el correspondiente a dos facturas que considera no subvencionables.

Tal pretensión no puede acogerse en este proceso. El acto impugnado se limita a declarar la pérdida total del derecho al cobro por una causa concreta: la supuesta falta de alta censal a 31 de diciembre de 2020 al amparo del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019. Una vez apreciada la disconformidad a Derecho de esa causa y anulada la resolución, el efecto propio de la estimación del recurso es el restablecimiento de la situación jurídica individualizada de la recurrente en sus términos originarios, esto es, la pervivencia de la resolución de concesión de 1 de octubre de 2020.

No corresponde a esta Sala sustituir a la Administración en el ejercicio de sus potestades de comprobación y revisión de la justificación de la subvención, ni efectuar una liquidación parcial de la ayuda con base en motivos distintos de los que constituyen el objeto del acto recurrido. Si la Administración estima que determinados gastos no tienen carácter subvencionable, dispone de los cauces propios de la normativa de subvenciones para, en su caso, iniciar un procedimiento de reintegro parcial o de revisión del acto, con pleno respeto a las garantías procedimentales del interesado. Lo que no resulta posible es reconfigurar en vía contencioso-administrativa, a instancia de la demandada, un acto distinto del efectivamente impugnado, con una causa y unos efectos que no fueron objeto de la decisión originaria

OCTAVO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A., habiéndose estimado el recurso contencioso-administrativo, procede imponer las costas a la Administración demandada limitadas a la cuantía máxima de 2000 euros (IVA excluido) en concepto de honorarios de letrado.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución del Director General de Empresas de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, de fecha 30 de diciembre de 2021, que resuelve: "Declarar el incumplimiento de condiciones y la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida a MP DICLESA SL con NIF B02303006 por importe de 63.409,60 euros, por incumplimiento total según lo establecido en la Orden 40/2019, de 4 de marzo, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, que aprueba las Bases Reguladoras de estas ayudas y demás disposiciones aplicables."La causa principal fue que la empresa dio de alta el establecimiento subvencionado en el censo de actividades económicas de la AEAT el 19 de mayo de 2021, es decir, fuera del plazo establecido (31/12/2020).

Interesa destacar el Antecedente de Hecho Sexto de la resolución:

«SEXTO.-Vistas las alegaciones formuladas por el interesado, se emite informe por el Servicio de Incentivación Empresarial de fecha 12 de noviembre de 2021 donde propone adoptar el acuerdo de declarar la pérdida total de la ayuda concedida a la empresa en base a las siguientes consideraciones:

La ubicación del nuevo establecimiento donde se ejecutan las inversiones coincide con el declarado en la solicitud de ayuda. En este sentido, no hay controversia entre lo alegado y la documentación que obra en el expediente.

Respecto al alta en el Impuesto de Actividades Económicas del nuevo establecimiento, el artículo 5.l) establece como obligación del beneficiario de la subvención cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de su actividad.

En el modelo 036, Declaración censal de alta de actividad, se declara en el apartado fecha, lugar y firma, que la declaración formal del alta en la actividad económica se realizó el 19/05/2021, posterior a la fecha de fin de condiciones 31/12/2020, establecida en la resolución de concesión. En este sentido, a fecha de finalización del plazo de ejecución se carecía de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable, necesarios para realizar las inversiones comprometidas o para desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento. En consecuencia, se produce la pérdida del derecho al cobro total de la ayuda concedida por el incumplimiento de lo establecido en el artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, reguladora de las ayudas Adelante Inversión.»

Y el FD 3º:

«TERCERO.-Por lo que respecta a la declaración de incumplimiento y pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida, la Orden 40/2019, de 4 de marzo, que aprueba las Bases Reguladoras de las ayudas, en su artículo 28, dispone que el incumplimiento por parte del beneficiario de lo establecido en la Orden y demás disposiciones aplicables originará la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención concedida y que el procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida de derecho al cobro de la ayuda se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en el Capítulo II del Título III del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha y disposiciones de desarrollo.

En base a todo lo anterior, vista la propuesta que realiza el Jefe Servicio de la Delegación Provincial de Albacete, de conformidad con lo establecido en el artículo 34.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el artículo 49.6 del Decreto 21/2008, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha en materia de subvenciones y el artículo 28 de la Orden 40/2019, de 4 de marzo, reguladora de las ayudas, resulta procedente en el presente supuesto, declarar la pérdida del derecho al cobro total de la subvención concedida a la entidad MP DICLESA SL mediante resolución de la Dirección General de Empresas de fecha 01 de octubre de 2020 al amparo de la resolución de convocatoria de las ayudas.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que "estimando íntegramente el presente recurso, se declare contraria a Derecho y, en consecuencia, se anule y deje sin efecto la resolución recurrida, declarando que MP DICLESA SL tiene derecho al cobro de la subvención concedida por importe de 63.409,60 euros por la Resolución del Director General de Empresas de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la JCCM, de fecha 1 de octubre de 2020."

La parte actora expone, en primer lugar, una cronología de los hechos:

La empresa solicita una subvención de la línea "Adelante Inversión" por la creación de un nuevo establecimiento debido a un traslado el 26/6/2018.

Mediante resolución de 4/9/2019, la Acuerdo Marco requiere a la empresa la subsanación de defectos formales. La demanda subraya que en este requerimiento no se solicitó el alta censal (Modelo 036) ni ninguna otra licencia o permiso que posteriormente se ha esgrimido como causa del incumplimiento.

Tras la subsanación y una valoración positiva, se dicta Resolución el 1/10/2020 concediendo a la empresa una subvención de 63.409,60 € para una inversión aprobada de 253.638,38 €.

Tras la presentación de la documentación justificativa por parte de la empresa, el Jefe de Servicio de la Delegación Provincial de Albacete emite un informe el 28/5/2021 proponiendo iniciar el procedimiento de pérdida del derecho al cobro. En este informe se alega un incumplimiento del artículo 28.3.g) de la Orden de Bases, que exige contar con los permisos, licencias o autorizaciones necesarios. El funcionario considera que la empresa no estaba dada de alta en el censo de actividades económicas de la AEAT a fecha de 31 de diciembre de 2020 (fecha límite para la ejecución del proyecto).

El 5/7/2021 se inicia formalmente el procedimiento de declaración de pérdida del derecho al cobro, dando a la empresa un plazo para presentar alegaciones.

Mediante escrito de 26/07/2021, la empresa presenta alegaciones y adjunta un certificado de la AEAT para demostrar que sí cumplía con el requisito.

No obstante, a pesar de las alegaciones, el Director General de Empresas dicta la resolución final declarando el incumplimiento y la pérdida total del derecho al cobro de la subvención.

En cuanto a los concretos motivos de impugnación que se invocan frente a la resolución recurrida, la demanda estructura su argumentación en dos bloques principales:

1. Infracción de las Bases Reguladoras de la Ayuda (Orden 40/2019).

La parte actora destaca que el alta censal (Modelo 036) no es un requisito exigido en las bases, que constituyen la "ley" del procedimiento. Alega que exigir un requisito no contemplado en ellas, como el alta censal, excede la discrecionalidad de la Administración y vulnera el carácter reglado de las subvenciones, así como los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima.

No obstante, puntualiza que la empresa sí cumplía con el alta censal, argumentando que la conclusión de la Administración es incorrecta. La demanda acredita, con base en un certificado de la AEAT (folio 1101 del expediente), que: la empresa está dada de alta en el epígrafe IAE 329.2 de forma ininterrumpida desde el 3 de abril de 2007; y, que para la nueva ubicación (objeto de la subvención), se dio de alta por traslado con fecha de inicio 2 de febrero de 2020, es decir, dentro del plazo de ejecución.

Reconoce que, por un error material, al comunicar el alta en la nueva ubicación se indicó inicialmente como fecha de inicio el 19 de mayo de 2021. Sin embargo, este error fue advertido y subsanado ante la AEAT, que reconoció como fecha correcta y efectiva la del 2 de febrero de 2020. Sin embargo, la Administración demandada ignora deliberadamente esta subsanación con efectos retroactivos.

En cuanto al fondo, alega que el alta censal no es un "permiso, licencia o autorización", sosteniendo que el Modelo 036 es una declaración tributaria, no un requisito constitutivo para el ejercicio de la actividad empresarial. Su ausencia podría acarrear una infracción tributaria, pero no equivale a carecer de la autorización necesaria para operar, que es lo que sanciona el artículo 28.3.g) de las bases.

2. Improcedencia de la declaración de pérdida por una causa formal no advertida previamente.

Expresa que hay que distinguir dos fases en el procedimiento de subvención:

- Verificación documental formal: Al inicio, donde la Administración debe comprobar que la documentación está completa y requerir la subsanación de cualquier defecto formal.

- Comprobación material: Posteriormente, donde se verifica la realización efectiva de la actividad subvencionada.

Se dice en la demanda que la supuesta falta del alta censal es un defecto puramente formal. La Administración tuvo la oportunidad de detectarlo y solicitar su subsanación en la primera fase (como hizo con otros documentos), pero no lo hizo. Iniciar un procedimiento de pérdida de derecho al cobro después de haber concedido la ayuda por un defecto formal que no se advirtió en su momento es improcedente, constituyendo una actuación contraria al principio de confianza legítima y la doctrina de los actos propios. Considera que la actuación de la Administración es contradictoria. Al conceder la subvención tras revisar la documentación inicial, generó en la empresa la confianza legítima de que los requisitos formales estaban cumplidos. Revocar su propia decisión basándose en un supuesto defecto formal que ella misma no detectó va en contra de sus propios actos y quiebra la buena fe que debe regir la actuación administrativa.

B) Posición de la Administración demandada.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con expresa imposición de costas a la parte actora.

Alega, en síntesis:

1. Legalidad de la resolución impugnada.

La Administración sostiene que la denegación de la ayuda es legal y se basa en un incumplimiento claro y objetivo de las bases reguladoras. Para ello, cita la siguiente normativa:

La Orden 40/2019 (Bases Reguladoras), y, en concreto, el artículo 5.1 y 28.3.g):

El artículo 5, apartado 1, obliga a los beneficiarios a "cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de su actividad".

El artículo 28, apartado 3.g), establece como causa de pérdida total del derecho al cobro "carecer de los permisos, autorizaciones exigidas por la normativa aplicable que resulten necesarios para (...) desarrollar la actividad subvencionada".

Cita también la Ley General Tributaria y la Orden EHA/1274/2007 para demostrar que la presentación de la declaración censal de alta (Modelo 036) es una obligación tributaria formal que debe realizarse con anterioridad al inicio de las actividades.

Subraya, además, que el propio anexo de la resolución de concesión obligaba a la empresa a "cumplir todas las condiciones de la Resolución y Orden reguladora (...) hasta el día 31 de diciembre de 2020".

De acuerdo con esta normativa y los datos expuestos, la Administración concluye que, al no estar dada de alta en la actividad económica correspondiente en la fecha límite (31/12/2020), la empresa incumplió un requisito esencial para el desarrollo de la actividad subvencionada, lo que justifica plenamente la pérdida total de la ayuda conforme al artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019.

Para reforzar su postura, la Junta cita jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia de 7 de abril de 2003), que establece que las subvenciones no son una donación, sino que tienen un carácter condicional. Se otorgan bajo la "condición resolutoria" de que el beneficiario cumpla con la actividad y los requisitos previstos. Por tanto, el incumplimiento de una condición, como la que se alega, legitima a la Administración para retirar la ayuda.

2. Subsidiariamente: facturas no subvencionables.

La Administración presenta una petición subsidiaria: para el "improbable supuesto" de que la demanda fuera estimada, solicita que se deduzca del importe final de la subvención el valor de las dos facturas de NOVODINAMICA S.L.U. que fueron consideradas no subvencionables durante la tramitación del expediente.

TERCERO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación.

Antes de entrar a abordar cada una de las pretensiones, debemos recordar la normativa que resulta de aplicación a las subvenciones, así como la jurisprudencia que resulta de aplicación.

De la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, interesa recordar:

El artículo 8.3.c) que establece: "La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante; c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos."

El artículo 9 dispone en su apartado segundo que "Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley", añadiendo el apartado tercero que "las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el Boletín Oficial del Estado o en el diario oficial correspondiente."

El artículo 14.1.a) y b) de la citada impone al beneficiario, entre otras: la obligación de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto y adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, y, justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

La subvención objeto del presente recurso viene regulada en la Orden 40/2019, de 4 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas "adelante inversión" para el fomento de la inversión y la mejora de la productividad empresarial en Castilla-La Mancha, confinanciables en un 80% por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. En concreto, hay que destacar los siguientes artículos:

El artículo 5.l) que establece: "Son obligaciones del beneficiario de la subvención: l) Cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de la actividad, pudiendo la Administración en cualquier momento requerirles la acreditación de dichos extremos."

En cuanto al plazo de ejecución, el artículo 15.1 dispone que "tendrá una duración máxima de 24 meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución de concesión. La resolución individual de concesión determinará, sin superar la duración máxima indicada en el párrafo anterior, el plazo de ejecución de cada proyecto subvencionable, en atención a la naturaleza y características del proyecto y en función de lo solicitado por el interesado. Todos los compromisos asumidos y condiciones impuestas en la resolución de concesión deben estar cumplidas a la fecha de finalización del plazo de ejecución."

El artículo 17.5 prevé la subsanación de la solicitud en los siguientes términos: "Si la solicitud no reúne los requisitos exigidos o no se acompañasen los documentos preceptivos, el órgano instructor requerirá a la entidad interesada para que la subsane en el plazo máximo de 10 días (...)". Por su parte, el artículo 19.2 dispone "Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, en cualquier momento del procedimiento podrá requerirse al solicitante para que aporte aquellos datos o documentos complementarios que resulten necesarios para la adopción de la resolución que proceda."

En cuanto a la pérdida del derecho al cobro y reintegro de subvenciones, el artículo 28.3.g) dispone: "La pérdida de derecho al cobro total de la subvención concedida se producirá como consecuencia de los siguientes incumplimientos: g) Carecer de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable que resulten necesarios para realizar las inversiones comprometidas o para desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento."

La doctrina jurisprudencial, por su parte, se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015), 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015, y 20 de abril de 2017 (rec. 60/2015) ha destacado que:

"[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 "ad exemplum").

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 17 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan).

CUARTO.- Sobre la naturaleza jurídica de la declaración censal (Modelo 036).

La Administración fundamenta la pérdida de la subvención en el artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, que contempla como causa de pérdida total del derecho al cobro «carecer de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable que resulten necesarios para (...) desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento». Sostiene que la declaración censal de alta (modelo 036) es uno de esos «permisos o autorizaciones».

Esta Sala no puede compartir tal interpretación. Como razona la parte actora, la declaración censal regulada en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y en su normativa de desarrollo, tiene la condición de obligación tributaria formal, orientada a la inclusión del obligado en el censo de empresarios, profesionales y retenedores y al control de sus obligaciones fiscales ( artículo 29.1 y 2.a ) LGT y disposición adicional quinta). No se trata de un acto administrativo de autorización sustantiva del ejercicio de la actividad, a diferencia de las licencias sectoriales o autorizaciones específicas (licencia de apertura, autorizaciones sanitarias, ambientales, etc.), que sí constituyen requisitos habilitantes sin los cuales la actividad no puede desarrollarse legalmente.

La propia normativa citada por la Administración califica la declaración censal como obligación «formal», y su incumplimiento se proyecta en el ámbito sancionador tributario, sin que se anude ex lege la imposibilidad de desarrollar la actividad económica por el solo hecho de no haber presentado en plazo la declaración modelo 036.

Una interpretación teleológica y sistemática del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019 conduce a entender que el precepto se refiere a permisos, licencias o autorizaciones de carácter sustantivo, es decir, a títulos administrativos exigidos por la normativa sectorial para "realizar las inversiones comprometidas o (...) desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento" y cuyo defecto, por afectar a la propia legalidad de la actividad, justifica la sanción de pérdida total del derecho al cobro.

Como ha señalado el Tribunal Supremo, "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas", ( STS de 8 de mayo de 2017, rec. 4146/2014), de modo que, no fijado un requisito en las bases de la convocatoria, no cabe exigirlo. En este caso, exigir la pérdida total de una subvención por el incumplimiento de una obligación formal tributaria que ni aparece expresamente recogida como requisito en las bases ni encaja literalmente en los conceptos de permiso, licencia o autorización del artículo 28.3.g), supone una interpretación extensiva y desfavorable de las causas de pérdida del derecho al cobro, contraria al principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE y al carácter reglado de las bases reguladoras.

Por todo ello, debe concluirse que el modelo 036, como manifestación de una obligación censal de naturaleza exclusivamente tributaria, no puede subsumirse en el tipo del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, y, por tanto, la Administración ha extendido indebidamente el ámbito de aplicación de dicha causa de pérdida total del derecho al cobro.

QUINTO.- Sobre el cumplimiento fáctico del requisito de alta censal.

Aun cuando, a efectos meramente dialécticos, se admitiera la tesis de la Administración sobre la posible relevancia del alta censal en el marco del artículo 5.l) y 28.2 de la Orden 40/2019, el recurso debería ser igualmente estimado por motivos fácticos.

La resolución de 30 de diciembre de 2021 se fundamenta en un único hecho: que la mercantil no estaba dada de alta en la actividad y ubicación subvencionadas antes del 31 de diciembre de 2020, basándose en una fecha de alta de 19 de mayo de 2021.

Sin embargo, la prueba documental aportada por la actora desvirtúa esta premisa. Del Certificado de Situación en el Censo de Actividades Económicas de la AEAT (folio 1101 del expediente administrativo), resulta que:

M.P. DICLESA, S.L. figura dada de alta en el epígrafe 329.2 del IAE, correspondiente a la actividad subvencionada, desde el 3 de abril de 2007, con carácter ininterrumpido.

Para la nueva ubicación sita en el Polígono Industrial Campollano , C/ E nº 50, constan dos altas en dicho epígrafe: una con fecha 2 de febrero de 2020 (actividad nº 3) y otra de 19 de mayo de 2021, que se corresponde con un alta simultáneamente dada de baja en esa misma fecha (actividad nº 1), reflejando la rectificación de un error inicial en la fecha de inicio.

De este documento, expedido por la propia Administración tributaria, se desprende que la situación censal correcta de la actividad 329.2 en el nuevo establecimiento se retrotrae al 2 de febrero de 2020, fecha claramente anterior al plazo límite del 31 de diciembre de 2020 fijado en la resolución de concesión.

La consecuencia es que el presupuesto fáctico del pretendido incumplimiento no concurre: a la fecha de 31 de diciembre de 2020 la empresa ya figuraba de alta en el censo de actividades económicas en el epígrafe y domicilio vinculados al proyecto subvencionado. La Administración ha incurrido en un manifiesto error de hecho al valor la situación censal de la empresa, ignorando el alta efectiva y la posterior subsanación de un error material inicial en la comunicación a la AEAT.

SEXTO.- Vulneración de los principios de confianza legítima y buena Administración.

La actuación administrativa también resulta contraria a los principios de confianza legítima y buena administración, proclamados en el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015.

Consta que la Administración, en la fase inicial, requirió a la recurrente la subsanación de determinados defectos formales, sin hacer referencia al modelo 036 ni a la necesidad de acreditar el alta censal, para después valorar favorablemente la solicitud y dictar resolución de concesión el 1 de octubre de 2020. Sobre esta base, la empresa ejecutó las inversiones proyectadas. Solo en la fase de justificación y una vez realizada la actuación subvencionada la Administración introduce, por vez primera, el modelo 036 como elemento determinante, y lo hace para justificar una pérdida total del derecho al cobro.

La exigencia sorpresiva de un requisito formal en la fase de justificación, que además se ha demostrado que sí se cumplía, y la posterior declaración de pérdida total de la ayuda sin ofrecer una posibilidad real de aclaración o subsanación, constituye una actuación contraria a la buena fe y a la doctrina de los actos propios.

Como ha declarado la jurisprudencia, las Administraciones públicas han de respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima, que se proyectan en la interdicción de actuaciones sorpresivas y contradictorias con las expectativas creadas por la propia conducta administrativa (entre otras, STC 73/1988, de 21 de abril; STS, Sala Tercera, de 22 de febrero de 2016, rec. 4048/2013). No resulta compatible con dichos principios que, tras haber llevado al administrado a confiar razonablemente en la regularidad de su situación -por no haber exigido el modelo 036 en la fase declarativa ni en las condiciones particulares-, la Administración proceda después a revisar de facto la concesión de la ayuda mediante la declaración de pérdida total del derecho al cobro, basada en un requisito formal no previsto expresamente en las bases.

A ello se añade que la revocación de la subvención se produce por una supuesta carencia de alta censal que, como se ha visto, era inexistente, pues la AEAT reconoce el alta desde el 2 de febrero de 2020. Esta disfunción, unida a la ausencia de un requerimiento específico sobre el modelo 036 en la fase inicial, pone de manifiesto una actuación administrativa que se aparta del estándar de buena administración en relación con los procedimientos de subvenciones sobre la exigencia de coherencia y diligencia en la actuación administrativa en materia subvencional.

En estas condiciones, la declaración de pérdida total del derecho al cobro aparece como una reacción desproporcionada y contraria a la confianza legítima que la recurrente podía razonablemente albergar a la vista del iter procedimental seguido.

SÉPTIMO.- Sobre la pretensión subsidiaria de minoración de la subvención.

La Administración demandada interesa, con carácter subsidiario, que, en caso de estimación del recurso, se descuente del importe de la subvención el correspondiente a dos facturas que considera no subvencionables.

Tal pretensión no puede acogerse en este proceso. El acto impugnado se limita a declarar la pérdida total del derecho al cobro por una causa concreta: la supuesta falta de alta censal a 31 de diciembre de 2020 al amparo del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019. Una vez apreciada la disconformidad a Derecho de esa causa y anulada la resolución, el efecto propio de la estimación del recurso es el restablecimiento de la situación jurídica individualizada de la recurrente en sus términos originarios, esto es, la pervivencia de la resolución de concesión de 1 de octubre de 2020.

No corresponde a esta Sala sustituir a la Administración en el ejercicio de sus potestades de comprobación y revisión de la justificación de la subvención, ni efectuar una liquidación parcial de la ayuda con base en motivos distintos de los que constituyen el objeto del acto recurrido. Si la Administración estima que determinados gastos no tienen carácter subvencionable, dispone de los cauces propios de la normativa de subvenciones para, en su caso, iniciar un procedimiento de reintegro parcial o de revisión del acto, con pleno respeto a las garantías procedimentales del interesado. Lo que no resulta posible es reconfigurar en vía contencioso-administrativa, a instancia de la demandada, un acto distinto del efectivamente impugnado, con una causa y unos efectos que no fueron objeto de la decisión originaria

OCTAVO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A., habiéndose estimado el recurso contencioso-administrativo, procede imponer las costas a la Administración demandada limitadas a la cuantía máxima de 2000 euros (IVA excluido) en concepto de honorarios de letrado.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución del Director General de Empresas de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, de fecha 30 de diciembre de 2021, que resuelve: "Declarar el incumplimiento de condiciones y la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida a MP DICLESA SL con NIF B02303006 por importe de 63.409,60 euros, por incumplimiento total según lo establecido en la Orden 40/2019, de 4 de marzo, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, que aprueba las Bases Reguladoras de estas ayudas y demás disposiciones aplicables."La causa principal fue que la empresa dio de alta el establecimiento subvencionado en el censo de actividades económicas de la AEAT el 19 de mayo de 2021, es decir, fuera del plazo establecido (31/12/2020).

Interesa destacar el Antecedente de Hecho Sexto de la resolución:

«SEXTO.-Vistas las alegaciones formuladas por el interesado, se emite informe por el Servicio de Incentivación Empresarial de fecha 12 de noviembre de 2021 donde propone adoptar el acuerdo de declarar la pérdida total de la ayuda concedida a la empresa en base a las siguientes consideraciones:

La ubicación del nuevo establecimiento donde se ejecutan las inversiones coincide con el declarado en la solicitud de ayuda. En este sentido, no hay controversia entre lo alegado y la documentación que obra en el expediente.

Respecto al alta en el Impuesto de Actividades Económicas del nuevo establecimiento, el artículo 5.l) establece como obligación del beneficiario de la subvención cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de su actividad.

En el modelo 036, Declaración censal de alta de actividad, se declara en el apartado fecha, lugar y firma, que la declaración formal del alta en la actividad económica se realizó el 19/05/2021, posterior a la fecha de fin de condiciones 31/12/2020, establecida en la resolución de concesión. En este sentido, a fecha de finalización del plazo de ejecución se carecía de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable, necesarios para realizar las inversiones comprometidas o para desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento. En consecuencia, se produce la pérdida del derecho al cobro total de la ayuda concedida por el incumplimiento de lo establecido en el artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, reguladora de las ayudas Adelante Inversión.»

Y el FD 3º:

«TERCERO.-Por lo que respecta a la declaración de incumplimiento y pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida, la Orden 40/2019, de 4 de marzo, que aprueba las Bases Reguladoras de las ayudas, en su artículo 28, dispone que el incumplimiento por parte del beneficiario de lo establecido en la Orden y demás disposiciones aplicables originará la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención concedida y que el procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida de derecho al cobro de la ayuda se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en el Capítulo II del Título III del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha y disposiciones de desarrollo.

En base a todo lo anterior, vista la propuesta que realiza el Jefe Servicio de la Delegación Provincial de Albacete, de conformidad con lo establecido en el artículo 34.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el artículo 49.6 del Decreto 21/2008, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha en materia de subvenciones y el artículo 28 de la Orden 40/2019, de 4 de marzo, reguladora de las ayudas, resulta procedente en el presente supuesto, declarar la pérdida del derecho al cobro total de la subvención concedida a la entidad MP DICLESA SL mediante resolución de la Dirección General de Empresas de fecha 01 de octubre de 2020 al amparo de la resolución de convocatoria de las ayudas.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que "estimando íntegramente el presente recurso, se declare contraria a Derecho y, en consecuencia, se anule y deje sin efecto la resolución recurrida, declarando que MP DICLESA SL tiene derecho al cobro de la subvención concedida por importe de 63.409,60 euros por la Resolución del Director General de Empresas de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la JCCM, de fecha 1 de octubre de 2020."

La parte actora expone, en primer lugar, una cronología de los hechos:

La empresa solicita una subvención de la línea "Adelante Inversión" por la creación de un nuevo establecimiento debido a un traslado el 26/6/2018.

Mediante resolución de 4/9/2019, la Acuerdo Marco requiere a la empresa la subsanación de defectos formales. La demanda subraya que en este requerimiento no se solicitó el alta censal (Modelo 036) ni ninguna otra licencia o permiso que posteriormente se ha esgrimido como causa del incumplimiento.

Tras la subsanación y una valoración positiva, se dicta Resolución el 1/10/2020 concediendo a la empresa una subvención de 63.409,60 € para una inversión aprobada de 253.638,38 €.

Tras la presentación de la documentación justificativa por parte de la empresa, el Jefe de Servicio de la Delegación Provincial de Albacete emite un informe el 28/5/2021 proponiendo iniciar el procedimiento de pérdida del derecho al cobro. En este informe se alega un incumplimiento del artículo 28.3.g) de la Orden de Bases, que exige contar con los permisos, licencias o autorizaciones necesarios. El funcionario considera que la empresa no estaba dada de alta en el censo de actividades económicas de la AEAT a fecha de 31 de diciembre de 2020 (fecha límite para la ejecución del proyecto).

El 5/7/2021 se inicia formalmente el procedimiento de declaración de pérdida del derecho al cobro, dando a la empresa un plazo para presentar alegaciones.

Mediante escrito de 26/07/2021, la empresa presenta alegaciones y adjunta un certificado de la AEAT para demostrar que sí cumplía con el requisito.

No obstante, a pesar de las alegaciones, el Director General de Empresas dicta la resolución final declarando el incumplimiento y la pérdida total del derecho al cobro de la subvención.

En cuanto a los concretos motivos de impugnación que se invocan frente a la resolución recurrida, la demanda estructura su argumentación en dos bloques principales:

1. Infracción de las Bases Reguladoras de la Ayuda (Orden 40/2019).

La parte actora destaca que el alta censal (Modelo 036) no es un requisito exigido en las bases, que constituyen la "ley" del procedimiento. Alega que exigir un requisito no contemplado en ellas, como el alta censal, excede la discrecionalidad de la Administración y vulnera el carácter reglado de las subvenciones, así como los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima.

No obstante, puntualiza que la empresa sí cumplía con el alta censal, argumentando que la conclusión de la Administración es incorrecta. La demanda acredita, con base en un certificado de la AEAT (folio 1101 del expediente), que: la empresa está dada de alta en el epígrafe IAE 329.2 de forma ininterrumpida desde el 3 de abril de 2007; y, que para la nueva ubicación (objeto de la subvención), se dio de alta por traslado con fecha de inicio 2 de febrero de 2020, es decir, dentro del plazo de ejecución.

Reconoce que, por un error material, al comunicar el alta en la nueva ubicación se indicó inicialmente como fecha de inicio el 19 de mayo de 2021. Sin embargo, este error fue advertido y subsanado ante la AEAT, que reconoció como fecha correcta y efectiva la del 2 de febrero de 2020. Sin embargo, la Administración demandada ignora deliberadamente esta subsanación con efectos retroactivos.

En cuanto al fondo, alega que el alta censal no es un "permiso, licencia o autorización", sosteniendo que el Modelo 036 es una declaración tributaria, no un requisito constitutivo para el ejercicio de la actividad empresarial. Su ausencia podría acarrear una infracción tributaria, pero no equivale a carecer de la autorización necesaria para operar, que es lo que sanciona el artículo 28.3.g) de las bases.

2. Improcedencia de la declaración de pérdida por una causa formal no advertida previamente.

Expresa que hay que distinguir dos fases en el procedimiento de subvención:

- Verificación documental formal: Al inicio, donde la Administración debe comprobar que la documentación está completa y requerir la subsanación de cualquier defecto formal.

- Comprobación material: Posteriormente, donde se verifica la realización efectiva de la actividad subvencionada.

Se dice en la demanda que la supuesta falta del alta censal es un defecto puramente formal. La Administración tuvo la oportunidad de detectarlo y solicitar su subsanación en la primera fase (como hizo con otros documentos), pero no lo hizo. Iniciar un procedimiento de pérdida de derecho al cobro después de haber concedido la ayuda por un defecto formal que no se advirtió en su momento es improcedente, constituyendo una actuación contraria al principio de confianza legítima y la doctrina de los actos propios. Considera que la actuación de la Administración es contradictoria. Al conceder la subvención tras revisar la documentación inicial, generó en la empresa la confianza legítima de que los requisitos formales estaban cumplidos. Revocar su propia decisión basándose en un supuesto defecto formal que ella misma no detectó va en contra de sus propios actos y quiebra la buena fe que debe regir la actuación administrativa.

B) Posición de la Administración demandada.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con expresa imposición de costas a la parte actora.

Alega, en síntesis:

1. Legalidad de la resolución impugnada.

La Administración sostiene que la denegación de la ayuda es legal y se basa en un incumplimiento claro y objetivo de las bases reguladoras. Para ello, cita la siguiente normativa:

La Orden 40/2019 (Bases Reguladoras), y, en concreto, el artículo 5.1 y 28.3.g):

El artículo 5, apartado 1, obliga a los beneficiarios a "cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de su actividad".

El artículo 28, apartado 3.g), establece como causa de pérdida total del derecho al cobro "carecer de los permisos, autorizaciones exigidas por la normativa aplicable que resulten necesarios para (...) desarrollar la actividad subvencionada".

Cita también la Ley General Tributaria y la Orden EHA/1274/2007 para demostrar que la presentación de la declaración censal de alta (Modelo 036) es una obligación tributaria formal que debe realizarse con anterioridad al inicio de las actividades.

Subraya, además, que el propio anexo de la resolución de concesión obligaba a la empresa a "cumplir todas las condiciones de la Resolución y Orden reguladora (...) hasta el día 31 de diciembre de 2020".

De acuerdo con esta normativa y los datos expuestos, la Administración concluye que, al no estar dada de alta en la actividad económica correspondiente en la fecha límite (31/12/2020), la empresa incumplió un requisito esencial para el desarrollo de la actividad subvencionada, lo que justifica plenamente la pérdida total de la ayuda conforme al artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019.

Para reforzar su postura, la Junta cita jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia de 7 de abril de 2003), que establece que las subvenciones no son una donación, sino que tienen un carácter condicional. Se otorgan bajo la "condición resolutoria" de que el beneficiario cumpla con la actividad y los requisitos previstos. Por tanto, el incumplimiento de una condición, como la que se alega, legitima a la Administración para retirar la ayuda.

2. Subsidiariamente: facturas no subvencionables.

La Administración presenta una petición subsidiaria: para el "improbable supuesto" de que la demanda fuera estimada, solicita que se deduzca del importe final de la subvención el valor de las dos facturas de NOVODINAMICA S.L.U. que fueron consideradas no subvencionables durante la tramitación del expediente.

TERCERO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación.

Antes de entrar a abordar cada una de las pretensiones, debemos recordar la normativa que resulta de aplicación a las subvenciones, así como la jurisprudencia que resulta de aplicación.

De la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, interesa recordar:

El artículo 8.3.c) que establece: "La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante; c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos."

El artículo 9 dispone en su apartado segundo que "Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley", añadiendo el apartado tercero que "las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el Boletín Oficial del Estado o en el diario oficial correspondiente."

El artículo 14.1.a) y b) de la citada impone al beneficiario, entre otras: la obligación de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto y adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, y, justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

La subvención objeto del presente recurso viene regulada en la Orden 40/2019, de 4 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas "adelante inversión" para el fomento de la inversión y la mejora de la productividad empresarial en Castilla-La Mancha, confinanciables en un 80% por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. En concreto, hay que destacar los siguientes artículos:

El artículo 5.l) que establece: "Son obligaciones del beneficiario de la subvención: l) Cumplir con los requisitos exigidos por la legislación vigente para el ejercicio de la actividad, pudiendo la Administración en cualquier momento requerirles la acreditación de dichos extremos."

En cuanto al plazo de ejecución, el artículo 15.1 dispone que "tendrá una duración máxima de 24 meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución de concesión. La resolución individual de concesión determinará, sin superar la duración máxima indicada en el párrafo anterior, el plazo de ejecución de cada proyecto subvencionable, en atención a la naturaleza y características del proyecto y en función de lo solicitado por el interesado. Todos los compromisos asumidos y condiciones impuestas en la resolución de concesión deben estar cumplidas a la fecha de finalización del plazo de ejecución."

El artículo 17.5 prevé la subsanación de la solicitud en los siguientes términos: "Si la solicitud no reúne los requisitos exigidos o no se acompañasen los documentos preceptivos, el órgano instructor requerirá a la entidad interesada para que la subsane en el plazo máximo de 10 días (...)". Por su parte, el artículo 19.2 dispone "Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, en cualquier momento del procedimiento podrá requerirse al solicitante para que aporte aquellos datos o documentos complementarios que resulten necesarios para la adopción de la resolución que proceda."

En cuanto a la pérdida del derecho al cobro y reintegro de subvenciones, el artículo 28.3.g) dispone: "La pérdida de derecho al cobro total de la subvención concedida se producirá como consecuencia de los siguientes incumplimientos: g) Carecer de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable que resulten necesarios para realizar las inversiones comprometidas o para desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento."

La doctrina jurisprudencial, por su parte, se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015), 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015, y 20 de abril de 2017 (rec. 60/2015) ha destacado que:

"[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 "ad exemplum").

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 17 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan).

CUARTO.- Sobre la naturaleza jurídica de la declaración censal (Modelo 036).

La Administración fundamenta la pérdida de la subvención en el artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, que contempla como causa de pérdida total del derecho al cobro «carecer de los permisos, licencias o autorizaciones exigidos por la normativa aplicable que resulten necesarios para (...) desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento». Sostiene que la declaración censal de alta (modelo 036) es uno de esos «permisos o autorizaciones».

Esta Sala no puede compartir tal interpretación. Como razona la parte actora, la declaración censal regulada en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y en su normativa de desarrollo, tiene la condición de obligación tributaria formal, orientada a la inclusión del obligado en el censo de empresarios, profesionales y retenedores y al control de sus obligaciones fiscales ( artículo 29.1 y 2.a ) LGT y disposición adicional quinta). No se trata de un acto administrativo de autorización sustantiva del ejercicio de la actividad, a diferencia de las licencias sectoriales o autorizaciones específicas (licencia de apertura, autorizaciones sanitarias, ambientales, etc.), que sí constituyen requisitos habilitantes sin los cuales la actividad no puede desarrollarse legalmente.

La propia normativa citada por la Administración califica la declaración censal como obligación «formal», y su incumplimiento se proyecta en el ámbito sancionador tributario, sin que se anude ex lege la imposibilidad de desarrollar la actividad económica por el solo hecho de no haber presentado en plazo la declaración modelo 036.

Una interpretación teleológica y sistemática del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019 conduce a entender que el precepto se refiere a permisos, licencias o autorizaciones de carácter sustantivo, es decir, a títulos administrativos exigidos por la normativa sectorial para "realizar las inversiones comprometidas o (...) desarrollar la actividad subvencionada en condiciones normales de funcionamiento" y cuyo defecto, por afectar a la propia legalidad de la actividad, justifica la sanción de pérdida total del derecho al cobro.

Como ha señalado el Tribunal Supremo, "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas", ( STS de 8 de mayo de 2017, rec. 4146/2014), de modo que, no fijado un requisito en las bases de la convocatoria, no cabe exigirlo. En este caso, exigir la pérdida total de una subvención por el incumplimiento de una obligación formal tributaria que ni aparece expresamente recogida como requisito en las bases ni encaja literalmente en los conceptos de permiso, licencia o autorización del artículo 28.3.g), supone una interpretación extensiva y desfavorable de las causas de pérdida del derecho al cobro, contraria al principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE y al carácter reglado de las bases reguladoras.

Por todo ello, debe concluirse que el modelo 036, como manifestación de una obligación censal de naturaleza exclusivamente tributaria, no puede subsumirse en el tipo del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019, y, por tanto, la Administración ha extendido indebidamente el ámbito de aplicación de dicha causa de pérdida total del derecho al cobro.

QUINTO.- Sobre el cumplimiento fáctico del requisito de alta censal.

Aun cuando, a efectos meramente dialécticos, se admitiera la tesis de la Administración sobre la posible relevancia del alta censal en el marco del artículo 5.l) y 28.2 de la Orden 40/2019, el recurso debería ser igualmente estimado por motivos fácticos.

La resolución de 30 de diciembre de 2021 se fundamenta en un único hecho: que la mercantil no estaba dada de alta en la actividad y ubicación subvencionadas antes del 31 de diciembre de 2020, basándose en una fecha de alta de 19 de mayo de 2021.

Sin embargo, la prueba documental aportada por la actora desvirtúa esta premisa. Del Certificado de Situación en el Censo de Actividades Económicas de la AEAT (folio 1101 del expediente administrativo), resulta que:

M.P. DICLESA, S.L. figura dada de alta en el epígrafe 329.2 del IAE, correspondiente a la actividad subvencionada, desde el 3 de abril de 2007, con carácter ininterrumpido.

Para la nueva ubicación sita en el Polígono Industrial Campollano , C/ E nº 50, constan dos altas en dicho epígrafe: una con fecha 2 de febrero de 2020 (actividad nº 3) y otra de 19 de mayo de 2021, que se corresponde con un alta simultáneamente dada de baja en esa misma fecha (actividad nº 1), reflejando la rectificación de un error inicial en la fecha de inicio.

De este documento, expedido por la propia Administración tributaria, se desprende que la situación censal correcta de la actividad 329.2 en el nuevo establecimiento se retrotrae al 2 de febrero de 2020, fecha claramente anterior al plazo límite del 31 de diciembre de 2020 fijado en la resolución de concesión.

La consecuencia es que el presupuesto fáctico del pretendido incumplimiento no concurre: a la fecha de 31 de diciembre de 2020 la empresa ya figuraba de alta en el censo de actividades económicas en el epígrafe y domicilio vinculados al proyecto subvencionado. La Administración ha incurrido en un manifiesto error de hecho al valor la situación censal de la empresa, ignorando el alta efectiva y la posterior subsanación de un error material inicial en la comunicación a la AEAT.

SEXTO.- Vulneración de los principios de confianza legítima y buena Administración.

La actuación administrativa también resulta contraria a los principios de confianza legítima y buena administración, proclamados en el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015.

Consta que la Administración, en la fase inicial, requirió a la recurrente la subsanación de determinados defectos formales, sin hacer referencia al modelo 036 ni a la necesidad de acreditar el alta censal, para después valorar favorablemente la solicitud y dictar resolución de concesión el 1 de octubre de 2020. Sobre esta base, la empresa ejecutó las inversiones proyectadas. Solo en la fase de justificación y una vez realizada la actuación subvencionada la Administración introduce, por vez primera, el modelo 036 como elemento determinante, y lo hace para justificar una pérdida total del derecho al cobro.

La exigencia sorpresiva de un requisito formal en la fase de justificación, que además se ha demostrado que sí se cumplía, y la posterior declaración de pérdida total de la ayuda sin ofrecer una posibilidad real de aclaración o subsanación, constituye una actuación contraria a la buena fe y a la doctrina de los actos propios.

Como ha declarado la jurisprudencia, las Administraciones públicas han de respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima, que se proyectan en la interdicción de actuaciones sorpresivas y contradictorias con las expectativas creadas por la propia conducta administrativa (entre otras, STC 73/1988, de 21 de abril; STS, Sala Tercera, de 22 de febrero de 2016, rec. 4048/2013). No resulta compatible con dichos principios que, tras haber llevado al administrado a confiar razonablemente en la regularidad de su situación -por no haber exigido el modelo 036 en la fase declarativa ni en las condiciones particulares-, la Administración proceda después a revisar de facto la concesión de la ayuda mediante la declaración de pérdida total del derecho al cobro, basada en un requisito formal no previsto expresamente en las bases.

A ello se añade que la revocación de la subvención se produce por una supuesta carencia de alta censal que, como se ha visto, era inexistente, pues la AEAT reconoce el alta desde el 2 de febrero de 2020. Esta disfunción, unida a la ausencia de un requerimiento específico sobre el modelo 036 en la fase inicial, pone de manifiesto una actuación administrativa que se aparta del estándar de buena administración en relación con los procedimientos de subvenciones sobre la exigencia de coherencia y diligencia en la actuación administrativa en materia subvencional.

En estas condiciones, la declaración de pérdida total del derecho al cobro aparece como una reacción desproporcionada y contraria a la confianza legítima que la recurrente podía razonablemente albergar a la vista del iter procedimental seguido.

SÉPTIMO.- Sobre la pretensión subsidiaria de minoración de la subvención.

La Administración demandada interesa, con carácter subsidiario, que, en caso de estimación del recurso, se descuente del importe de la subvención el correspondiente a dos facturas que considera no subvencionables.

Tal pretensión no puede acogerse en este proceso. El acto impugnado se limita a declarar la pérdida total del derecho al cobro por una causa concreta: la supuesta falta de alta censal a 31 de diciembre de 2020 al amparo del artículo 28.3.g) de la Orden 40/2019. Una vez apreciada la disconformidad a Derecho de esa causa y anulada la resolución, el efecto propio de la estimación del recurso es el restablecimiento de la situación jurídica individualizada de la recurrente en sus términos originarios, esto es, la pervivencia de la resolución de concesión de 1 de octubre de 2020.

No corresponde a esta Sala sustituir a la Administración en el ejercicio de sus potestades de comprobación y revisión de la justificación de la subvención, ni efectuar una liquidación parcial de la ayuda con base en motivos distintos de los que constituyen el objeto del acto recurrido. Si la Administración estima que determinados gastos no tienen carácter subvencionable, dispone de los cauces propios de la normativa de subvenciones para, en su caso, iniciar un procedimiento de reintegro parcial o de revisión del acto, con pleno respeto a las garantías procedimentales del interesado. Lo que no resulta posible es reconfigurar en vía contencioso-administrativa, a instancia de la demandada, un acto distinto del efectivamente impugnado, con una causa y unos efectos que no fueron objeto de la decisión originaria

OCTAVO.- Costas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A., habiéndose estimado el recurso contencioso-administrativo, procede imponer las costas a la Administración demandada limitadas a la cuantía máxima de 2000 euros (IVA excluido) en concepto de honorarios de letrado.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,