Sentencia Contencioso-Administrativo 153/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 87/2023 de 31 de marzo del 2026

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 166, de 23 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ciudad Real en el Procedimiento Ordinario núm. 121/2021, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de 24 de febrero de 2021 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tomelloso, por la cual se denegó la licencia de obras y actividad para un local destinado a actividad deportiva (Ciclo Indoor) en la parcela propiedad del recurrente.

La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo con base en los siguientes fundamentos:

«SEGUNDO.-Del Expediente Administrativo y documentos aportados por la parte recurrente se extraen los siguientes datos:

-mediante Escritura Pública de Compraventa de 23-9-2020, D. Juan y Dña. Remedios adquieren el siguiente bien inmueble: "URBANA.PARCELA NÚMERO 5.- Vivienda unifamiliar en plantas baja y alta. Situada en Tomelloso (Ciudad Real), en sitio DIRECCION000 Toledo- Albacete. Con una superficie construida de trescientos veinte metros con cincuenta y dos centímetros cuadrados (320,52 m2); con una superficie del terreno de ochocientos ochenta y seis metros con noventa y tres decímetros cuadrados (886,93 m2)". La referencia catastral de la parcela es NUM000.

-Con fecha el Arquitecto D. Mario a solicitud de D. Juan emite informe técnico para la consulta de viabilidad para la construcción de local destinado a actividad deportiva (ciclo indoor). Dicho informe indica que "la parcela se encuentra dividida por dos zonificaciones urbanísticos, zona 8(Especial Equipamiento) con 297 m2 y zona 5 ( DIRECCION000) con 550 m2". Señala que el local destinado a Actividad Deportiva se construirá en la zonificación, Zona 8 (especial Equipamiento), donde las condiciones de uso permitido en dicha parcela es la de "Deportivo" permitiendo unas condiciones de volumen de ocupación del 60% máximo de parcela, con una altura máxima de 1 planta y una edificabilidad de 0,6 m2/m2.

-el 16-10-2020 a través de la Sede Electrónica D. Juan presenta consulta para que "se dé el visto bueno a la actividad solicitada".

-el Área de Servicios al Territorio (Departamento de Administración Urbanística) del Ayuntamiento de Tomelloso, el 18-11-2020, en respuesta a la consulta y en base a informe emitido el 22 de octubre de 2020, comunica lo siguiente:

"la parcela donde se pretende implantar la actividad está afectada por dos ordenanzas, por un lado Zona 5 DIRECCION000 y por otro zona 8 Equipamiento, siendo éste de carácter privado.

·según la documentación técnica aportada la parte de la parcela afectada por zona 8 dispone de una superficie de 297 m2, con una propuesta de edificación al fondo de la misma, ocupando el 60% de la parcela con un aforo previsto de 16 personas, justificándose 4 plazas de aparcamiento en la zona de acceso y otras dos zonas de aparcamiento cubierto, con un total de 6 plazas de aparcamiento.

·no obstante en la distribución propuesta se detalla una zona de almacén-taller, no siendo autorizable el uso de taller en Zona 8 Equipamiento

·el uso de centro de enseñanza privada de deporte o uso gimnasio, se considera en todo caso actividad dotación de uso deportivo que es autorizable en la parte de la parcela afectada por zona 8 Equipamiento y que las plazas de aparcamiento justificadas se ajustan a la posible demanda para la actividad propuesta.

·para la tramitación de licencia urbanística de actividad, deberá eliminar el uso de taller y aportar:

solicitud de licencia urbanística

Proyecto técnico visado firmado por técnico competente

Designación de director de obra, director de ejecución y coordinador de seguridad y salud visadas por colegio profesional correspondiente

Pago de tasas correspondientes

Datos del constructor".

-D. Juan solicita la correspondiente licencia de obra y actividad para local destinado a actividad deportiva (Ciclo Indoor), acompañada de la documentación que había sido indicada por el Ayuntamiento.

-el 12-2-2021, la Arquitecta Técnico Municipal del Ayuntamiento de Tomelloso emite informe con el siguiente contenido:

"1.-Examinada la documentación se observa que comprobado el Volumen 4 Memoria de Ordenación del PGOU, en el punto 6. Las propuestas del Plan, en el art. 91 Equipamiento Comunitario, en referencia con las propuestas de equipamiento para este recinto se refieren al equipamiento docente, deportivo, social y espacios libres de juego, indicándose en el art. 92 que detalla las cantidades asignadas para equipamiento y espacios libres de dominio y uso público se detalla acción puntual E5, que incluye entre otras una parte de la parcela de referencia catastral NUM000, que es en la que se solicita la ejecución de local.

2.-comprobando que existe error en el informe técnico del 22 de octubre del 2020 en el punto 2, que se detallaba que la parcela estaba afectada por Ordenanza Zona 8 Equipamiento de carácter privado, ya que según el Volumen 4 del PGOU detallado el carácter es de dominio y uso público.

3.-Resultando que a la fecha el Ayuntamiento no ha adquirido las parcelas que corresponden con la acción puntual E5, estando vigente el Plan General de Ordenación Urbana desde el año 1984.

4.-se comprueba que las obras descritas se pretenden ejecutar en parcela asignada Zona 8 Equipamiento con carácter de dominio y uso público".

-el 15 de febrero de 2021 se emite informe jurídico con el contenido siguiente: "La normativa urbanístico aplicable en el expediente de referencia, se contienen en el Texto Refundido 1/2010, de 18 de Mayo, de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, arts. 160 y ss y 11 y ss del Decreto 34/2011, de 26 de abril por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad urbanística.

Visto el informe del Técnico Municipal, que señala que las obras proyectadas no cumplen con la calificación adecuada del uso del suelo que es la de equipamiento público en parte de la parcela objeto de proyecto sujeta a la acción puntual E5, pendiente de ejecución, siendo que el proyecto plantea el ejercicio de actividad deportiva privada".

-El 24 de febrero de 2021, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tomelloso en base a los informes expuestos acuerda denegar la licencia solicitada por D. Juan.

-a solicitud de D. Juan la Secretaria del Ayuntamiento de Tomelloso emite certificado en el que señala: "en relación con la fecha de aprobación y de publicación de los arts. 91 y 92 del punto 6 del Volumen 4 de la Memoria de Ordenación del PGOU de Tomelloso acción puntual E5.

que la Comisión Provincial de urbanismo en su reunión del día 30-10-1984 concedió su aprobación al Proyecto el Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Tomelloso, en el que se incluye un volumen 4: "Memoria de Ordenación" y en el punto 6 de la misma, arts 91 y 92

que el acuerdo referido aparece publicado en el BOP Ciudad Real nº144 del día 3-12-1984".

Se acompaña copia fehaciente de dicha publicación con el contenido literal de los arts. 91 y 92. El art. 91 dispone que: "Equipamiento comunitario: las propuestas de equipamiento para este reciento se refieren al equipamiento docente, deportivo, social y espacios libres de juego".

El art. 92 dispone: "a los efectos de permitir una mayor flexibilidad en la utilización del suelo público para equipamiento y espacios libres, de acuerdo con las necesidades que se produzcan en cada momento, las reservas de suelo se refieren globalmente a una de estas dos categorías sin especificar el tipo de equipamiento concreto y englobando en los espacios libres, tanto los grandes parques como los pequeños espacios para juego y esparcimiento. Las cantidades asignadas para equipamiento y espacios libres de dominio y uso público son:

-equipamiento

Acciones puntuales nos:

E.1, E.2, E.4, E.5,E.6, E.7 y E.8. 230.250 m2

-Espacios libres:

Acciones puntuales nos.:

EL1, EL2, EL3, 3L4, 3L5, 3L6

EL8, EL10 y ELL11. 110.200 m2".

-el 17-5-2021, también a solicitud de D. Juan emite Certificado en el que consta que "la Comisión Provincial de Urbanismo en su reunión del día 30 de octubre de 1984, concedió su aprobación al Proyecto del Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Tomelloso, en el que se incluye un Volumen 5: Normas Urbanísticas. Capítulo VI. Ordenanzas Particulares en suelo urbano Zona 5. DIRECCION000. Zona 8. Especial. (Equipamiento Colectivo)".

TERCERO.-Se centra la cuestión litigiosa en el análisis de la adecuación a derecho de la actuación del Ayuntamiento de Tomelloso al denegar la licencia de obra y actividad al recurrente, en base al contenido de la Memoria de Ordenación prevista en el Volumen IV del Plan General de Ordenación Urbana del municipio citado de 1984, y en concreto en sus artículos 91 y 92.

La licencia urbanística tiene como finalidad la comprobación por parte del Ayuntamiento de que la actividad o actuación pretendida por el ciudadano es acorde a las previsiones del planeamiento, y en el presente supuesto la parte recurrente considera que no cabe la denegación en base a la Memoria de Ordenación del Plan dada la falta de carácter normativo de dicha Memoria y la no publicidad en la página web del Ayuntamiento de Tomelloso.

Como se ha señalado la memoria de ordenación incluye parte del inmueble de recurrente, como Equipamiento comunitario y concretamente lo incorpora a lo que denomina la Acción Puntual E.5., tal y como se recoge en la certificación expedida por la Secretaria del Consistorio.

Es cierto que la Memoria carece de valor normativo si bien se trata de uno de los documentos que integran el Plan, señalando el Tribunal Supremo en su STS de 1 de julio de 2015 "la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria el Plan". Así se sostiene también en la STS de 16 de junio de 1977, que señala el carácter vinculante de la Memoria de los instrumentos de planeamiento.

El art. 208 del Plan General de Ordenación Urbana de Tomelloso en cuanto a la Zona 8 Especial, dispone que corresponde a todos los recintos marcados en los planos de zonificación como equipamiento colectivo.

La fijación del equipamientose efectúa en la memoria del plan,y lo incluye como de uso y dominio público en la actuación puntual E5,que afecta a la parcela del recurrente, por lo que no puede el Ayuntamiento desvincularse o no tener en cuenta lo contenido en la Memoria y en los preceptos referidos en la Resolución para evaluar la concesión o denegación de la licencia solicitada.

Por lo anterior procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo presentado frente a la Resolución de la Administración autonómica.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha Sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el recurrente solicitado el dictado de una sentencia que revoque la misma en atención a los motivos y alegaciones que especifica en su escrito.

Alega, en síntesis:

1. Errónea interpretación de las Normas Urbanísticas por inaplicación de las mismas.

El recurrente sostiene la prevalencia y carácter vinculante de las Normas Urbanísticas sobre la Memoria de Ordenación.

En este sentido, alega que la propia sentencia de instancia reconoce que la "Memoria carece de valor normativo" e invoca el Reglamento de Planeamiento de 1978 (vigente en la fecha de aprobación del PGOU de Tomelloso en 1984), que en sus artículos 38.3 y 40.2 diferencia claramente la función de la Memoria (fijar "objetivos y criterios") de la de las Normas Urbanísticas (que tienen "el carácter de Ordenanzas de la Edificación y Uso del Suelo")

Por ello considera que la sentencia de instancia comete un error al afirmar que la fijación del equipamiento se hace en la Memoria, ya que la regulación de los usos del suelo es una función exclusiva de las Normas Urbanísticas. En el caso que nos ocupa, el artículo 208 de las Normas Urbanísticas remite a los Planos de Zonificación, y en dichos planos (aportados como prueba) la parcela está incluida en la Zona 8 y no en la "Actuación Puntual E5".

Reitera que la Memoria sirve para interpretar las normas, pero no puede contradecirlas ni dejarlas sin efecto, que es lo que, a juicio del apelante, ha hecho la sentencia apelada.

2. Error en la interpretación de los hechos.

Señala que la contradicción entre la Memoria y las Normas no ha sido resuelta, subrayando que los Planos de la Memoria de Ordenación no han sido aportados al procedimiento, por lo que no está acreditado que la parcela esté incluida en la "Actuación Puntual E5".

Por el contrario, los Planos de Zonificación de las Normas sí están aportados y califican la parcela en Zona 8.

Con respecto a esta contradicción destaca la inacción del Ayuntamiento durante 37 años (desde la aprobación del PGOU) sin expropiar la parcela, lo que demuestra que no está calificada como de dominio público. Y, añade que la Memoria de Ordenación no está publicada en la sede electrónica del Ayuntamiento, a diferencias de las Normas Urbanísticas y los Planos de Zonificación. Según el artículo 70.1.Ter de la Ley de Bases de Régimen Local, solo lo publicado está en vigor, lo que implicaría que los artículos 91 y 92 de la Memoria no tienen carácter normativo ni son vinculantes.

3. Falta de valoración de la prueba.

Por último, se denuncia que la sentencia recurrida no ha valorado pruebas clave presentadas por la actora, en concreto: el testimonio del arquitecto D. Mario, el informe pericial del Arquitecto D. Jorge, y la respuesta de la Comisión Provincial de Urbanismo.

Cita las conclusiones del informe pericial, que ratifican que la Memoria no está publicada y que el PGOU vigente incluye la parcela en la Zona Especial 8 del Equipamiento Colectivo de uso privado, y reitera que los Planos de Zonificación aportados no señalan ningún uso o dominio público para la parcela.

2. Posición del apelado.

El Ayuntamiento de Tomelloso, en calidad de apelado, se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Oposición general.

El Ayuntamiento se opone a todas las alegaciones del apelante, al considerar que no logran desvirtuar la legalidad de la sentencia recurrida. No comparte la tesis que sustenta el apelante con respecto a la supuesta preferencia de las Normas Urbanística del PGOU sobre el contenido de la Memoria del mismo Plan.

2. Inexistencia de contradicción en el PGOU.

El apelante sostiene que el artículo 208 del PGOU atribuye a su parcela un uso de "equipamiento colectivo privado", lo cual sería incompatible con la "actuación E5" prevista en la Memoria, que define el uso como "equipamiento de uso público".

Pues bien, con respecto a este argumento, el Ayuntamiento alega que la norma urbanística en ningún momento especifica que el "equipamiento colectivo" de la zona 8 deba ser de uso privado. Simplemente lo define como "equipamiento colectivo". Son las determinaciones específicas del Plan, contenidas en la Memoria, las que detallan y desarrollan esta norma general. En este caso, la Memoria establece la "actuación E5" para garantizar suelo público destinado a equipamiento de uso público, afectando a la parcela del recurrente.

Por tanto, no existe la contradicción que denuncia el apelante. La Memoria no contradice la norma, sino que la desarrolla y detalla, especificando que una parte de la zona de equipamiento colectivo (la afectada por la actuación E5) debe tener un uso público.

3. Incompatibilidad del uso solicitado y efectos del error en la consulta previa.

El Ayuntamiento expone dos motivos fundamentales para confirmar la denegación de la licencia:

.- La parcela del recurrente (con referencia catastral NUM000) está parcialmente incluida en la mencionada actuación E5, que le atribuye un uso para "equipamiento de dominio y uso público". Por tanto, es legalmente imposible conceder una licencia para un uso privado (actividad deportiva) en dicho suelo.

.- El Ayuntamiento reconoce que en una consulta urbanística previa (de fecha 16/10/2020) se informó incorrectamente al recurrente que la parcela era "zona 8 equipamiento de carácter privado". Sin embargo, se argumenta que un error administrativo de este tipo, al ser contrario a la legalidad urbanística, no puede generar un derecho a obtener una licencia ilegal. Sus efectos, en todo caso, podrían ser de carácter indemnizatorio, pero nunca habilitarían la concesión de una licencia contraria a las prescripciones del Plan.

4. Correcta valoración de la prueba.

Frente a la denuncia del apelante sobre errores en la valoración de la prueba, el Ayuntamiento sostiene que no se trata de una cuestión probatoria, sino de interpretación jurídica.

Los hechos esenciales están objetivamente acreditados en el expediente: el contenido del PGOU, la incompatibilidad de la licencia solicitada con dicho plan y el error en la consulta previa.

Por tanto, el debate no se centra en la prueba de los hechos, sino en las consecuencias jurídicas que se derivan de esos hechos ya probados.

La única conclusión jurídica posible, según el Ayuntamiento, es la denegación de la licencia por ser contraria al planeamiento urbanístico.

TERCERO.- Sobre el carácter vinculante de la Memoria de Ordenación del PGOU.

De acuerdo con lo expuesto, el núcleo de la controversia reside en el valor normativo de la Memoria de Ordenación del PGOU de Tomelloso de 1984 y su relación con las Normas Urbanísticas. El apelante sostiene que la Memoria carece de carácter vinculante, limitándose a establecer "objetivos y criterios".

La Sala no comparte esta tesis. El planeamiento urbanístico, materializado en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), constituye un instrumento jurídico complejo y unitario, cuya interpretación debe realizarse de forma sistemática y coherente, considerando la interrelación de todos los documentos que la componen: la Memoria, las Normas Urbanísticas, los Planos, entre otros. La jurisprudencia ha consolidado esta visión integral, rechazando un análisis fragmentado de sus partes y buscando siempre la coherencia interna del conjunto para aclarar el verdadero sentido de la ordenación.

La Memoria de Ordenación, lejos de ser una mera exposición de motivos o de una declaración de intenciones sin valor normativo, desempeña una función esencial en la justificación, racionalidad y control de las decisiones de planificación. Su contenido no solo expone los objetivos y criterios del planificador, sino que establece determinaciones que, por su naturaleza estructural, son plenamente vinculantes para la Administración y los administrados.

La revalorización de la Memoria como pieza clave del planeamiento ha sido impulsada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En concreto, tres sentencias de 1977 fueron fundamentales para consolidar su carácter vinculante:

La Sentencia de 14 de octubre de 1977 estableció que la justificación de los medios económico-financieros en la Memoria no puede ser una "simple manifestación abstracta", sino que debe acreditar de modo "real y efectivo" la viabilidad del plan, otorgándole un contenido sustantivo y exigible.

La Sentencia de 28 de octubre de 1977, al resolver una discrepancia entre un plano de alineaciones y el texto de la Memoria, afirmó que debe darse "preferencia a las prescripciones literales de la memoria sobre las gráficas de un plano", erigiéndola como el principal punto de referencia hermenéutico para resolver contradicciones.

La Sentencia de 16 de junio de 1977 fue aún más explícita al definir la naturaleza jurídica de la Memoria, concluyendo que es:

? Parte obligatoria del Plan, cuya obligatoriedad se extiende a todos sus componentes.

? El documento que determina los objetivos del Plan, fijando el rumbo y la finalidad de la ordenación.

? Un instrumento de control para verificar el adecuado cumplimiento de las previsiones del planeamiento.

? La "auténtica causa, en sentido jurídico", del negocio jurídico urbanístico, siendo sus previsiones las que engendran la aprobación y obligatoriedad del Plan.

Esta doctrina ha sido mantenida y desarrollada posteriormente. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía 2139/2014, de 30 de octubre, subraya la importancia de la Memoria como "la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento". Por su parte, la Sentencia del mismo Tribunal núm. 509/2015, de 8 de marzo, confirma que una previsión del PGOU no es arbitraria cuando está "justificada en la Memoria de la revisión", lo que demuestra que la motivación contenida en este documento es el sustento de la legalidad de las decisiones del planificador.

Con respecto a esta cuestión procede traer a colación la STS núm. 1375/2020, de 21 de octubre, rec. 6895/2018, que declara en el FJ 8º:

«...C) Igualmente han sido numerosas, en nuestra jurisprudencia, desde las clásicas SSTS de los años setenta, las referencias a la Memoria del planeamiento - --o de sus modificaciones--- como instrumento clave y esencial para la motivación de la actuación o transformación urbanística.

En tal sentido es esencial la cita de la también clásica STS 16 de junio de 1977 (ECLI:ES:TS:1977:1391, RA 43534/1976), en la que se ponía de manifiesto la existencia de "otras razones de estricto tinte jurídico que abonan del propio modo la necesidad de estar también a lo que en la Memoria resulte previsto, habida cuenta que ningún órgano gestor puede, material ni jurídicamente realizar, sin la existencia y determinación de un rumbo previamente fijado, como propósito, meta o finalidad perseguida, que es y en que ha de consistir lo que se va a llevar a cabo, que, precisamente, es el cometido específico de aquella y que, a todos los efectos, pone de relieve el sustratun técnico y jurídico de ese programa o proyecto, justifica su razón de ser o sentido, sienta las bases de ejecución, específica el modo en que ésta ha de producirse y acredita la disponibilidad material y jurídica de los medios legalmente exigidos como imprescindibles para el feliz éxito de lo que urbanísticamente es proyectado, con la inevitable y consiguiente trascendencia que es lo que de ella resulte lo que en Derecho se va a tener en cuenta para que, adverada la realidad de lo previsto con lo que la Ley prevé, se determine la procedencia de ser aprobada la gestión futura, sin cuya aprobación ningún Plan puede ejecutarse válidamente ni, por supuesto, vincular ni siquiera a sus propios creadores, siendo secuela de lo dicho que no es posible degradar en supuesto alguno el alcance y trascendencia de tan repetida Memoria, ya que, de hacerse, se podría llegar a que, incluso, resultare viable lo que de manera alguna consiente por Ley viabilidad; como ocurriría de aprovechar un Plan debidamente aprobado y consiguientemente, de su Memoria, para, en su ejecución prescindir de lo en esta trazado y variar la primitiva programación de la finalidad urbanística, habida cuenta de que esto podría implicar, incluso, efectiva incidencia en su supuesto de desviación de poder -que no otra cosa significa, genéricamente, para el número 3 del artículo 83 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el Ordenamiento Jurídico--, o, al menos, una legal beligerancia a la procuración de revestimientos legales, buscados y establecidos con reserva mental de futura vulneración, para conseguir lo que de otra forma no podría ser conseguido, de donde, en definitiva, se infiere que, lejos de poder ser considerada tan repetida memoria como vehículo portador de simples activaciones subjetivas reveladoras del personal propósito del gestor, constituye la auténtica causa, en sentido jurídico, determinante de un elemento esencial del negocio jurídico urbanístico, y, por lo mismo y en el propio orden de cosas, el expediente y medio de más significativa potencia de auxilio a la hermenéutica para solucionar eventos, como el de autos, en que se pone de evidencia la disconformidad entre lo efectivo y materialmente realizado y lo jurídicamente realizable, por cierto imponiendo al interprete la necesidad de que cualquier situación conflictiva o dudosa haya de ser resuelta conforme a las previsiones que del contexto de la Memoria sean deducibles, porque, como va dicho, fueron ellas, precisamente, las que engendraron la aprobación y consiguiente obligatoriedad del Plan, ya que el amparo y protección que lo ejecutable ha de merecer por parte del acto aprobatorio presupone de modo inexcusable la certeza que tiene la autoridad llamada a producirlo de que el fin propuesto no ha de sufrir alteración alguna en su ejecución material, y que, por supuesto, son legalmente aptas y viables todas y cada una de las consignaciones preceptivamente incluibles en la Memoria, a la que, por lo mismo, la Ley impone el requisito de "justificativa", expresión sinónima de obligado acreditamiento de adecuación de medios a propuestos fines, como los genéricamente referidos a la ordenación de etapas para realizar el Plan y de los medios económico-financieros disponibles, que deberán dejarse afectados a la ejecución del mismo".

Desde entonces, esta doctrina, en relación con la Memoria de los instrumentos de planeamiento ---y con su carácter vinculante---,sería continuada por el Tribunal Supremo, debiendo destacarse otro de los hitos jurisprudenciales en la materia, que contiene una referencia a la anterior sentencia, y que es la STS de 9 de julio de 1991 (ECLI:ES:TS:1991:7763, RA 2218/1990):

"Ya en este punto será de subrayar la importancia de la memoria como documento integrante del Plan - arts. 12.3.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento -, importancia esta que recientemente se ha destacado en la prensa al glosar, con profundo calor humano, la denominación de una plaza del madrileño barrio de Orcasitas - plaza de la Memoria Vinculante- que evoca la doctrina de la Sentencia de esta Sala de 16 de junio de 1977 que se calificaba de «ejemplar». Más concretamente, en lo que ahora importa, ha de advertirse que la memoria integra, ante todo, la motivación del Plan; es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. Y tal memoria no es un documento accidental, que pueda existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley -art. 12.3.a) del Texto Refundido-. Las normas, en nuestro sistema jurídico, pueden tener o no un preámbulo o exposición de motivos. Sin embargo, el Plan que tiene una clara naturaleza normativa - Sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc.-, exige como elemento integrante esencial la memoria: la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del derecho de propiedad - art. 33.2 de la Constitución y Sentencias de 2 de febrero de 1987 , 17 de junio de 1989 , 28 de noviembre de 1990 y 12 de febrero , 11 de marzo y 22 de mayo de 1991 , etc.- explica la necesidad esencial de la memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. Y si esto es así, será claro que las modificaciones que a lo largo de la tramitación del planeamiento vaya sufriendo su texto habrán de ser también motivadas, pues estas nuevas determinaciones no estarán justificadas en la memoria: así lo indicaba esta Sala en la Sentencia de 25 de abril de 1991 ".

Y, hasta ahora, esta doctrina ha resultado inalterada, como pone de manifiesto la STS 1 de julio de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:3050 ,RC 2645/2013):

"La decisión cuestionada no puede estar amparada sin más por la genérica potestad del planificador de modificar el planeamiento anterior -ius variandi-. Si la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria del Plan, esta exigencia de motivación tiene que ser máxima en aquellos supuestos en los que, como sucede en el presente caso, se actúa en un ámbito discontinuo en el que el incremento de las dotaciones no se corresponde territorialmente con la mayor edificabilidad que las determina".

Por último, debemos hacer referencia a nuestra STS de 24 de junio de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:2916 ,RC 3657/2015), que, al margen de contener un acertado resumen de la jurisprudencia que citamos en relación con las posibilidades de modificación del planeamiento urbanístico, pone de manifiesto:

"Por otro lado, también hemos establecido que la planificación urbanística está orientada a satisfacer no solo las necesidades presentes sino también las del futuro; lo que se ha venido en llamar el horizonte del plan. En esa tarea prospectiva, con proyecciones de bastantes años, es admisible la utilización de criterios flexibles para dar respuesta, en su caso, a posibles cambios de coyuntura demográfica, sin que por ello se esté incurriendo en irracionalidad".

En el presente caso, el PGOU de Tomelloso de 1984 incluye en su Memoria de Ordenación la "acción puntual (E5)", que califica la parcela del recurrente como destinada a "equipamiento de dominio y uso público". Esta determinación no es una mera declaración programática, sino una decisión de planificación con efectos jurídicos directos, que afecta a la estructura general del territorio y define el destino específico de un suelo concreto. No existe contradicción con las Normas Urbanísticas, que pueden definir de forma genérica la "Zona 8" como "Equipamiento Colectivo", sino una especificación que la Memoria introduce para un ámbito concreto en atención al interés general que justifica el modelo de ciudad adoptado.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala comparte la interpretación que hace la Juzgadora a quo al considerar el PGOU como un documento unitario y coherente, donde la Memoria desempeña una función interpretativa esencial y establece decisiones de planificación vinculantes. La calificación de la parcela para un uso público, contenida en la Memoria, es una determinación estructural que condiciona el régimen de usos y, en consecuencia, impide legalmente el otorgamiento de una licencia para una actividad de carácter privado, haciendo que la denegación acordada por el Ayuntamiento de Tomelloso sea conforme a Derecho.

CUARTO.- Sobre la contradicción entre la Memoria de Ordenación y las Normas Urbanísticas del PGOU de Tomelloso.

El apelante alega una contradicción entre la Memoria, que establece la "acción E5" para equipamiento de uso público, y el artículo 208 de las Normas Urbanísticas, que define la Zona 8 como "especial Equipamiento Colectivo".

Como hemos razonado en el anterior fundamento jurídico, el planeamiento urbanístico es un instrumento de naturaleza compleja, integrado por una pluralidad de documentos (Memoria, Normas, Planos, etc.) que forman un conjunto orgánico e inseparable. Su interpretación no puede realizarse de forma aislada o fragmentada, sino que debe atender a la coherencia interna del plan en su totalidad. La jurisprudencia ha sido constante al señalar que, ante aparentes discrepancias, debe buscarse una interpretación sistemática que dote de sentido al conjunto del instrumento de ordenación.

En el presente caso, la "acción puntual (E5)" contenida en la Memoria, que califica la parcela del recurrente para "equipamiento de dominio y uso público", no es una mera propuesta programática, sino una determinación estructural vinculante. Es una decisión de planificación que afecta a la estructura general del territorio, reservando un suelo específico para una finalidad pública concreta. Esta calificación no es una ocurrencia aislada, sino parte del modelo de ciudad diseñado por el PGOU de 1984.

Analizando el contenido de ambos documentos (Memoria y Normas Urbanísticas), la Sala considera, en el sentido que acoge la sentencia apelada, que no existe una contradicción real, sino una relación de género a especie, o de norma general a norma especial.

Las Normas Urbanísticas (Volumen 5) establecen una calificación genérica para la "Zona 8" como "Especial (Equipamiento Colectivo)". Esta categoría, por su propia naturaleza, es amplia y no distingue, en su definición general, entre equipamiento de titularidad pública o privada.

La Memoria de Ordenación (Volumen 4), en su función de definir la estructura del territorio y justificar el modelo, concreta y especifica que, dentro de esa gran área de equipamiento, una porción determinada (la afectada por la "acción puntual E5") se destina a "equipamiento y espacios libres de dominio y uso público".

Por tanto, la Memoria no contradice a las Normas, sino que las desarrolla, dotando de un contenido específico a una calificación genérica en un ámbito concreto. Es una técnica de planificación perfectamente válida y coherente, donde la Memoria justifica y define las grandes decisiones estructurales, y las Normas regulan su aplicación pormenorizada. La sentencia apelada lo confirma (y la Sala comparte) al establecer que "La fijación del equipamiento, se efectúa en la memoria del plan, y lo incluye como de uso y dominio público en la actuación puntual E5". Es decir, la calificación de "equipamiento colectivo" es un género que puede incluir tanto equipamientos de uso público como privado, y la Memoria, como parte integrante del Plan, tiene la facultad de concretar el carácter público de una determinada actuación. No se aprecia, por tanto, contradicción alguna.

QUINTO.- De la falta de publicidad y la inacción administrativa.

El apelante argumenta que los artículos de la Memoria no están publicados oficialmente y, por tanto, no son exigibles. Asimismo, invoca la inacción del Ayuntamiento durante 37 años para adquirir los terrenos.

Respecto a la publicidad, el PGOU de Tomelloso fue aprobado y publicado en 1984, lo que le otorgó plena vigencia. La falta de una publicación actualizada en la sede electrónica del Ayuntamiento, conforme a normativas posteriores como el Artículo 70 ter. de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, no invalida la vigencia de un instrumento de planeamiento debidamente aprobado y publicado en su día. La falta de publicación de la Memoria en la sede electrónica actual del Ayuntamiento no invalida su vigencia. El PGOU de 1984 fue aprobado y publicado en su momento conforme a la legislación vigente, adquiriendo desde entonces plena fuerza vinculante.

En cuanto a la inacción del Ayuntamiento, esta circunstancia no desvirtúa la calificación urbanística del suelo. La calificación de un suelo como equipamiento público es una determinación de planeamiento que establece un destino y un régimen de usos, sin que ello implique una obligación inmediata de expropiación. La inacción en la ejecución de una previsión de planeamiento no convierte un suelo calificado como público en privado, ni habilita para usos incompatibles con su calificación.

SEXTO.- Del principio de confianza legítima.

El apelante invoca el principio de confianza legítima, basándose en la respuesta favorable a su consulta previa. Si bien la Administración emitió una respuesta inicial errónea, la jurisprudencia ha establecido de forma reiterada que el principio de legalidad prevalece sobre el de confianza legítima. Como establece la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 1092/2009, de 19 de mayo, que cita doctrina del Tribunal Supremo, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo ni por información errónea facultades o licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística. La Administración tiene el deber de velar por el cumplimiento de la legalidad y no puede otorgar licencias que contravengan el PGOU. El principio de legalidad prevalece sobre el de confianza legítima cuando lo que se pretende es consolidar una situación antijurídica. El error inicial no puede generar un derecho a obtener una licencia ilegal, sin perjuicio de las acciones que el actor pueda ejercitar frente al Ayuntamiento por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración si así lo considera pertinente.

En virtud de todo lo expuesto, esta Sala considera que la sentencia de instancia se ajusta plenamente a Derecho. La denegación de la licencia se fundamenta en una interpretación coherente y unitaria del PGOU de 1984, que califica la parcela del recurrente como "equipamiento de dominio y uso público". Esta calificación es vinculante y prevalece sobre cualquier uso privado incompatible, sin que los argumentos del apelante sean suficientes para desvirtuar la legalidad de la actuación administrativa.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la L.J.C.A., al desestimarse el recurso de apelación, procedería la imposición de costas a la parte apelante. No obstante, al igual que apreció el juzgador de instancia, la existencia de un error inicial de la Administración en la consulta previa justifica la existencia de dudas razonables de derecho que aconsejan no hacer un especial pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 166, de 23 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ciudad Real en el Procedimiento Ordinario núm. 121/2021, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de 24 de febrero de 2021 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tomelloso, por la cual se denegó la licencia de obras y actividad para un local destinado a actividad deportiva (Ciclo Indoor) en la parcela propiedad del recurrente.

La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo con base en los siguientes fundamentos:

«SEGUNDO.-Del Expediente Administrativo y documentos aportados por la parte recurrente se extraen los siguientes datos:

-mediante Escritura Pública de Compraventa de 23-9-2020, D. Juan y Dña. Remedios adquieren el siguiente bien inmueble: "URBANA.PARCELA NÚMERO 5.- Vivienda unifamiliar en plantas baja y alta. Situada en Tomelloso (Ciudad Real), en sitio DIRECCION000 Toledo- Albacete. Con una superficie construida de trescientos veinte metros con cincuenta y dos centímetros cuadrados (320,52 m2); con una superficie del terreno de ochocientos ochenta y seis metros con noventa y tres decímetros cuadrados (886,93 m2)". La referencia catastral de la parcela es NUM000.

-Con fecha el Arquitecto D. Mario a solicitud de D. Juan emite informe técnico para la consulta de viabilidad para la construcción de local destinado a actividad deportiva (ciclo indoor). Dicho informe indica que "la parcela se encuentra dividida por dos zonificaciones urbanísticos, zona 8(Especial Equipamiento) con 297 m2 y zona 5 ( DIRECCION000) con 550 m2". Señala que el local destinado a Actividad Deportiva se construirá en la zonificación, Zona 8 (especial Equipamiento), donde las condiciones de uso permitido en dicha parcela es la de "Deportivo" permitiendo unas condiciones de volumen de ocupación del 60% máximo de parcela, con una altura máxima de 1 planta y una edificabilidad de 0,6 m2/m2.

-el 16-10-2020 a través de la Sede Electrónica D. Juan presenta consulta para que "se dé el visto bueno a la actividad solicitada".

-el Área de Servicios al Territorio (Departamento de Administración Urbanística) del Ayuntamiento de Tomelloso, el 18-11-2020, en respuesta a la consulta y en base a informe emitido el 22 de octubre de 2020, comunica lo siguiente:

"la parcela donde se pretende implantar la actividad está afectada por dos ordenanzas, por un lado Zona 5 DIRECCION000 y por otro zona 8 Equipamiento, siendo éste de carácter privado.

·según la documentación técnica aportada la parte de la parcela afectada por zona 8 dispone de una superficie de 297 m2, con una propuesta de edificación al fondo de la misma, ocupando el 60% de la parcela con un aforo previsto de 16 personas, justificándose 4 plazas de aparcamiento en la zona de acceso y otras dos zonas de aparcamiento cubierto, con un total de 6 plazas de aparcamiento.

·no obstante en la distribución propuesta se detalla una zona de almacén-taller, no siendo autorizable el uso de taller en Zona 8 Equipamiento

·el uso de centro de enseñanza privada de deporte o uso gimnasio, se considera en todo caso actividad dotación de uso deportivo que es autorizable en la parte de la parcela afectada por zona 8 Equipamiento y que las plazas de aparcamiento justificadas se ajustan a la posible demanda para la actividad propuesta.

·para la tramitación de licencia urbanística de actividad, deberá eliminar el uso de taller y aportar:

solicitud de licencia urbanística

Proyecto técnico visado firmado por técnico competente

Designación de director de obra, director de ejecución y coordinador de seguridad y salud visadas por colegio profesional correspondiente

Pago de tasas correspondientes

Datos del constructor".

-D. Juan solicita la correspondiente licencia de obra y actividad para local destinado a actividad deportiva (Ciclo Indoor), acompañada de la documentación que había sido indicada por el Ayuntamiento.

-el 12-2-2021, la Arquitecta Técnico Municipal del Ayuntamiento de Tomelloso emite informe con el siguiente contenido:

"1.-Examinada la documentación se observa que comprobado el Volumen 4 Memoria de Ordenación del PGOU, en el punto 6. Las propuestas del Plan, en el art. 91 Equipamiento Comunitario, en referencia con las propuestas de equipamiento para este recinto se refieren al equipamiento docente, deportivo, social y espacios libres de juego, indicándose en el art. 92 que detalla las cantidades asignadas para equipamiento y espacios libres de dominio y uso público se detalla acción puntual E5, que incluye entre otras una parte de la parcela de referencia catastral NUM000, que es en la que se solicita la ejecución de local.

2.-comprobando que existe error en el informe técnico del 22 de octubre del 2020 en el punto 2, que se detallaba que la parcela estaba afectada por Ordenanza Zona 8 Equipamiento de carácter privado, ya que según el Volumen 4 del PGOU detallado el carácter es de dominio y uso público.

3.-Resultando que a la fecha el Ayuntamiento no ha adquirido las parcelas que corresponden con la acción puntual E5, estando vigente el Plan General de Ordenación Urbana desde el año 1984.

4.-se comprueba que las obras descritas se pretenden ejecutar en parcela asignada Zona 8 Equipamiento con carácter de dominio y uso público".

-el 15 de febrero de 2021 se emite informe jurídico con el contenido siguiente: "La normativa urbanístico aplicable en el expediente de referencia, se contienen en el Texto Refundido 1/2010, de 18 de Mayo, de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, arts. 160 y ss y 11 y ss del Decreto 34/2011, de 26 de abril por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad urbanística.

Visto el informe del Técnico Municipal, que señala que las obras proyectadas no cumplen con la calificación adecuada del uso del suelo que es la de equipamiento público en parte de la parcela objeto de proyecto sujeta a la acción puntual E5, pendiente de ejecución, siendo que el proyecto plantea el ejercicio de actividad deportiva privada".

-El 24 de febrero de 2021, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tomelloso en base a los informes expuestos acuerda denegar la licencia solicitada por D. Juan.

-a solicitud de D. Juan la Secretaria del Ayuntamiento de Tomelloso emite certificado en el que señala: "en relación con la fecha de aprobación y de publicación de los arts. 91 y 92 del punto 6 del Volumen 4 de la Memoria de Ordenación del PGOU de Tomelloso acción puntual E5.

que la Comisión Provincial de urbanismo en su reunión del día 30-10-1984 concedió su aprobación al Proyecto el Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Tomelloso, en el que se incluye un volumen 4: "Memoria de Ordenación" y en el punto 6 de la misma, arts 91 y 92

que el acuerdo referido aparece publicado en el BOP Ciudad Real nº144 del día 3-12-1984".

Se acompaña copia fehaciente de dicha publicación con el contenido literal de los arts. 91 y 92. El art. 91 dispone que: "Equipamiento comunitario: las propuestas de equipamiento para este reciento se refieren al equipamiento docente, deportivo, social y espacios libres de juego".

El art. 92 dispone: "a los efectos de permitir una mayor flexibilidad en la utilización del suelo público para equipamiento y espacios libres, de acuerdo con las necesidades que se produzcan en cada momento, las reservas de suelo se refieren globalmente a una de estas dos categorías sin especificar el tipo de equipamiento concreto y englobando en los espacios libres, tanto los grandes parques como los pequeños espacios para juego y esparcimiento. Las cantidades asignadas para equipamiento y espacios libres de dominio y uso público son:

-equipamiento

Acciones puntuales nos:

E.1, E.2, E.4, E.5,E.6, E.7 y E.8. 230.250 m2

-Espacios libres:

Acciones puntuales nos.:

EL1, EL2, EL3, 3L4, 3L5, 3L6

EL8, EL10 y ELL11. 110.200 m2".

-el 17-5-2021, también a solicitud de D. Juan emite Certificado en el que consta que "la Comisión Provincial de Urbanismo en su reunión del día 30 de octubre de 1984, concedió su aprobación al Proyecto del Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Tomelloso, en el que se incluye un Volumen 5: Normas Urbanísticas. Capítulo VI. Ordenanzas Particulares en suelo urbano Zona 5. DIRECCION000. Zona 8. Especial. (Equipamiento Colectivo)".

TERCERO.-Se centra la cuestión litigiosa en el análisis de la adecuación a derecho de la actuación del Ayuntamiento de Tomelloso al denegar la licencia de obra y actividad al recurrente, en base al contenido de la Memoria de Ordenación prevista en el Volumen IV del Plan General de Ordenación Urbana del municipio citado de 1984, y en concreto en sus artículos 91 y 92.

La licencia urbanística tiene como finalidad la comprobación por parte del Ayuntamiento de que la actividad o actuación pretendida por el ciudadano es acorde a las previsiones del planeamiento, y en el presente supuesto la parte recurrente considera que no cabe la denegación en base a la Memoria de Ordenación del Plan dada la falta de carácter normativo de dicha Memoria y la no publicidad en la página web del Ayuntamiento de Tomelloso.

Como se ha señalado la memoria de ordenación incluye parte del inmueble de recurrente, como Equipamiento comunitario y concretamente lo incorpora a lo que denomina la Acción Puntual E.5., tal y como se recoge en la certificación expedida por la Secretaria del Consistorio.

Es cierto que la Memoria carece de valor normativo si bien se trata de uno de los documentos que integran el Plan, señalando el Tribunal Supremo en su STS de 1 de julio de 2015 "la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria el Plan". Así se sostiene también en la STS de 16 de junio de 1977, que señala el carácter vinculante de la Memoria de los instrumentos de planeamiento.

El art. 208 del Plan General de Ordenación Urbana de Tomelloso en cuanto a la Zona 8 Especial, dispone que corresponde a todos los recintos marcados en los planos de zonificación como equipamiento colectivo.

La fijación del equipamientose efectúa en la memoria del plan,y lo incluye como de uso y dominio público en la actuación puntual E5,que afecta a la parcela del recurrente, por lo que no puede el Ayuntamiento desvincularse o no tener en cuenta lo contenido en la Memoria y en los preceptos referidos en la Resolución para evaluar la concesión o denegación de la licencia solicitada.

Por lo anterior procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo presentado frente a la Resolución de la Administración autonómica.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha Sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el recurrente solicitado el dictado de una sentencia que revoque la misma en atención a los motivos y alegaciones que especifica en su escrito.

Alega, en síntesis:

1. Errónea interpretación de las Normas Urbanísticas por inaplicación de las mismas.

El recurrente sostiene la prevalencia y carácter vinculante de las Normas Urbanísticas sobre la Memoria de Ordenación.

En este sentido, alega que la propia sentencia de instancia reconoce que la "Memoria carece de valor normativo" e invoca el Reglamento de Planeamiento de 1978 (vigente en la fecha de aprobación del PGOU de Tomelloso en 1984), que en sus artículos 38.3 y 40.2 diferencia claramente la función de la Memoria (fijar "objetivos y criterios") de la de las Normas Urbanísticas (que tienen "el carácter de Ordenanzas de la Edificación y Uso del Suelo")

Por ello considera que la sentencia de instancia comete un error al afirmar que la fijación del equipamiento se hace en la Memoria, ya que la regulación de los usos del suelo es una función exclusiva de las Normas Urbanísticas. En el caso que nos ocupa, el artículo 208 de las Normas Urbanísticas remite a los Planos de Zonificación, y en dichos planos (aportados como prueba) la parcela está incluida en la Zona 8 y no en la "Actuación Puntual E5".

Reitera que la Memoria sirve para interpretar las normas, pero no puede contradecirlas ni dejarlas sin efecto, que es lo que, a juicio del apelante, ha hecho la sentencia apelada.

2. Error en la interpretación de los hechos.

Señala que la contradicción entre la Memoria y las Normas no ha sido resuelta, subrayando que los Planos de la Memoria de Ordenación no han sido aportados al procedimiento, por lo que no está acreditado que la parcela esté incluida en la "Actuación Puntual E5".

Por el contrario, los Planos de Zonificación de las Normas sí están aportados y califican la parcela en Zona 8.

Con respecto a esta contradicción destaca la inacción del Ayuntamiento durante 37 años (desde la aprobación del PGOU) sin expropiar la parcela, lo que demuestra que no está calificada como de dominio público. Y, añade que la Memoria de Ordenación no está publicada en la sede electrónica del Ayuntamiento, a diferencias de las Normas Urbanísticas y los Planos de Zonificación. Según el artículo 70.1.Ter de la Ley de Bases de Régimen Local, solo lo publicado está en vigor, lo que implicaría que los artículos 91 y 92 de la Memoria no tienen carácter normativo ni son vinculantes.

3. Falta de valoración de la prueba.

Por último, se denuncia que la sentencia recurrida no ha valorado pruebas clave presentadas por la actora, en concreto: el testimonio del arquitecto D. Mario, el informe pericial del Arquitecto D. Jorge, y la respuesta de la Comisión Provincial de Urbanismo.

Cita las conclusiones del informe pericial, que ratifican que la Memoria no está publicada y que el PGOU vigente incluye la parcela en la Zona Especial 8 del Equipamiento Colectivo de uso privado, y reitera que los Planos de Zonificación aportados no señalan ningún uso o dominio público para la parcela.

2. Posición del apelado.

El Ayuntamiento de Tomelloso, en calidad de apelado, se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Oposición general.

El Ayuntamiento se opone a todas las alegaciones del apelante, al considerar que no logran desvirtuar la legalidad de la sentencia recurrida. No comparte la tesis que sustenta el apelante con respecto a la supuesta preferencia de las Normas Urbanística del PGOU sobre el contenido de la Memoria del mismo Plan.

2. Inexistencia de contradicción en el PGOU.

El apelante sostiene que el artículo 208 del PGOU atribuye a su parcela un uso de "equipamiento colectivo privado", lo cual sería incompatible con la "actuación E5" prevista en la Memoria, que define el uso como "equipamiento de uso público".

Pues bien, con respecto a este argumento, el Ayuntamiento alega que la norma urbanística en ningún momento especifica que el "equipamiento colectivo" de la zona 8 deba ser de uso privado. Simplemente lo define como "equipamiento colectivo". Son las determinaciones específicas del Plan, contenidas en la Memoria, las que detallan y desarrollan esta norma general. En este caso, la Memoria establece la "actuación E5" para garantizar suelo público destinado a equipamiento de uso público, afectando a la parcela del recurrente.

Por tanto, no existe la contradicción que denuncia el apelante. La Memoria no contradice la norma, sino que la desarrolla y detalla, especificando que una parte de la zona de equipamiento colectivo (la afectada por la actuación E5) debe tener un uso público.

3. Incompatibilidad del uso solicitado y efectos del error en la consulta previa.

El Ayuntamiento expone dos motivos fundamentales para confirmar la denegación de la licencia:

.- La parcela del recurrente (con referencia catastral NUM000) está parcialmente incluida en la mencionada actuación E5, que le atribuye un uso para "equipamiento de dominio y uso público". Por tanto, es legalmente imposible conceder una licencia para un uso privado (actividad deportiva) en dicho suelo.

.- El Ayuntamiento reconoce que en una consulta urbanística previa (de fecha 16/10/2020) se informó incorrectamente al recurrente que la parcela era "zona 8 equipamiento de carácter privado". Sin embargo, se argumenta que un error administrativo de este tipo, al ser contrario a la legalidad urbanística, no puede generar un derecho a obtener una licencia ilegal. Sus efectos, en todo caso, podrían ser de carácter indemnizatorio, pero nunca habilitarían la concesión de una licencia contraria a las prescripciones del Plan.

4. Correcta valoración de la prueba.

Frente a la denuncia del apelante sobre errores en la valoración de la prueba, el Ayuntamiento sostiene que no se trata de una cuestión probatoria, sino de interpretación jurídica.

Los hechos esenciales están objetivamente acreditados en el expediente: el contenido del PGOU, la incompatibilidad de la licencia solicitada con dicho plan y el error en la consulta previa.

Por tanto, el debate no se centra en la prueba de los hechos, sino en las consecuencias jurídicas que se derivan de esos hechos ya probados.

La única conclusión jurídica posible, según el Ayuntamiento, es la denegación de la licencia por ser contraria al planeamiento urbanístico.

TERCERO.- Sobre el carácter vinculante de la Memoria de Ordenación del PGOU.

De acuerdo con lo expuesto, el núcleo de la controversia reside en el valor normativo de la Memoria de Ordenación del PGOU de Tomelloso de 1984 y su relación con las Normas Urbanísticas. El apelante sostiene que la Memoria carece de carácter vinculante, limitándose a establecer "objetivos y criterios".

La Sala no comparte esta tesis. El planeamiento urbanístico, materializado en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), constituye un instrumento jurídico complejo y unitario, cuya interpretación debe realizarse de forma sistemática y coherente, considerando la interrelación de todos los documentos que la componen: la Memoria, las Normas Urbanísticas, los Planos, entre otros. La jurisprudencia ha consolidado esta visión integral, rechazando un análisis fragmentado de sus partes y buscando siempre la coherencia interna del conjunto para aclarar el verdadero sentido de la ordenación.

La Memoria de Ordenación, lejos de ser una mera exposición de motivos o de una declaración de intenciones sin valor normativo, desempeña una función esencial en la justificación, racionalidad y control de las decisiones de planificación. Su contenido no solo expone los objetivos y criterios del planificador, sino que establece determinaciones que, por su naturaleza estructural, son plenamente vinculantes para la Administración y los administrados.

La revalorización de la Memoria como pieza clave del planeamiento ha sido impulsada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En concreto, tres sentencias de 1977 fueron fundamentales para consolidar su carácter vinculante:

La Sentencia de 14 de octubre de 1977 estableció que la justificación de los medios económico-financieros en la Memoria no puede ser una "simple manifestación abstracta", sino que debe acreditar de modo "real y efectivo" la viabilidad del plan, otorgándole un contenido sustantivo y exigible.

La Sentencia de 28 de octubre de 1977, al resolver una discrepancia entre un plano de alineaciones y el texto de la Memoria, afirmó que debe darse "preferencia a las prescripciones literales de la memoria sobre las gráficas de un plano", erigiéndola como el principal punto de referencia hermenéutico para resolver contradicciones.

La Sentencia de 16 de junio de 1977 fue aún más explícita al definir la naturaleza jurídica de la Memoria, concluyendo que es:

? Parte obligatoria del Plan, cuya obligatoriedad se extiende a todos sus componentes.

? El documento que determina los objetivos del Plan, fijando el rumbo y la finalidad de la ordenación.

? Un instrumento de control para verificar el adecuado cumplimiento de las previsiones del planeamiento.

? La "auténtica causa, en sentido jurídico", del negocio jurídico urbanístico, siendo sus previsiones las que engendran la aprobación y obligatoriedad del Plan.

Esta doctrina ha sido mantenida y desarrollada posteriormente. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía 2139/2014, de 30 de octubre, subraya la importancia de la Memoria como "la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento". Por su parte, la Sentencia del mismo Tribunal núm. 509/2015, de 8 de marzo, confirma que una previsión del PGOU no es arbitraria cuando está "justificada en la Memoria de la revisión", lo que demuestra que la motivación contenida en este documento es el sustento de la legalidad de las decisiones del planificador.

Con respecto a esta cuestión procede traer a colación la STS núm. 1375/2020, de 21 de octubre, rec. 6895/2018, que declara en el FJ 8º:

«...C) Igualmente han sido numerosas, en nuestra jurisprudencia, desde las clásicas SSTS de los años setenta, las referencias a la Memoria del planeamiento - --o de sus modificaciones--- como instrumento clave y esencial para la motivación de la actuación o transformación urbanística.

En tal sentido es esencial la cita de la también clásica STS 16 de junio de 1977 (ECLI:ES:TS:1977:1391, RA 43534/1976), en la que se ponía de manifiesto la existencia de "otras razones de estricto tinte jurídico que abonan del propio modo la necesidad de estar también a lo que en la Memoria resulte previsto, habida cuenta que ningún órgano gestor puede, material ni jurídicamente realizar, sin la existencia y determinación de un rumbo previamente fijado, como propósito, meta o finalidad perseguida, que es y en que ha de consistir lo que se va a llevar a cabo, que, precisamente, es el cometido específico de aquella y que, a todos los efectos, pone de relieve el sustratun técnico y jurídico de ese programa o proyecto, justifica su razón de ser o sentido, sienta las bases de ejecución, específica el modo en que ésta ha de producirse y acredita la disponibilidad material y jurídica de los medios legalmente exigidos como imprescindibles para el feliz éxito de lo que urbanísticamente es proyectado, con la inevitable y consiguiente trascendencia que es lo que de ella resulte lo que en Derecho se va a tener en cuenta para que, adverada la realidad de lo previsto con lo que la Ley prevé, se determine la procedencia de ser aprobada la gestión futura, sin cuya aprobación ningún Plan puede ejecutarse válidamente ni, por supuesto, vincular ni siquiera a sus propios creadores, siendo secuela de lo dicho que no es posible degradar en supuesto alguno el alcance y trascendencia de tan repetida Memoria, ya que, de hacerse, se podría llegar a que, incluso, resultare viable lo que de manera alguna consiente por Ley viabilidad; como ocurriría de aprovechar un Plan debidamente aprobado y consiguientemente, de su Memoria, para, en su ejecución prescindir de lo en esta trazado y variar la primitiva programación de la finalidad urbanística, habida cuenta de que esto podría implicar, incluso, efectiva incidencia en su supuesto de desviación de poder -que no otra cosa significa, genéricamente, para el número 3 del artículo 83 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el Ordenamiento Jurídico--, o, al menos, una legal beligerancia a la procuración de revestimientos legales, buscados y establecidos con reserva mental de futura vulneración, para conseguir lo que de otra forma no podría ser conseguido, de donde, en definitiva, se infiere que, lejos de poder ser considerada tan repetida memoria como vehículo portador de simples activaciones subjetivas reveladoras del personal propósito del gestor, constituye la auténtica causa, en sentido jurídico, determinante de un elemento esencial del negocio jurídico urbanístico, y, por lo mismo y en el propio orden de cosas, el expediente y medio de más significativa potencia de auxilio a la hermenéutica para solucionar eventos, como el de autos, en que se pone de evidencia la disconformidad entre lo efectivo y materialmente realizado y lo jurídicamente realizable, por cierto imponiendo al interprete la necesidad de que cualquier situación conflictiva o dudosa haya de ser resuelta conforme a las previsiones que del contexto de la Memoria sean deducibles, porque, como va dicho, fueron ellas, precisamente, las que engendraron la aprobación y consiguiente obligatoriedad del Plan, ya que el amparo y protección que lo ejecutable ha de merecer por parte del acto aprobatorio presupone de modo inexcusable la certeza que tiene la autoridad llamada a producirlo de que el fin propuesto no ha de sufrir alteración alguna en su ejecución material, y que, por supuesto, son legalmente aptas y viables todas y cada una de las consignaciones preceptivamente incluibles en la Memoria, a la que, por lo mismo, la Ley impone el requisito de "justificativa", expresión sinónima de obligado acreditamiento de adecuación de medios a propuestos fines, como los genéricamente referidos a la ordenación de etapas para realizar el Plan y de los medios económico-financieros disponibles, que deberán dejarse afectados a la ejecución del mismo".

Desde entonces, esta doctrina, en relación con la Memoria de los instrumentos de planeamiento ---y con su carácter vinculante---,sería continuada por el Tribunal Supremo, debiendo destacarse otro de los hitos jurisprudenciales en la materia, que contiene una referencia a la anterior sentencia, y que es la STS de 9 de julio de 1991 (ECLI:ES:TS:1991:7763, RA 2218/1990):

"Ya en este punto será de subrayar la importancia de la memoria como documento integrante del Plan - arts. 12.3.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento -, importancia esta que recientemente se ha destacado en la prensa al glosar, con profundo calor humano, la denominación de una plaza del madrileño barrio de Orcasitas - plaza de la Memoria Vinculante- que evoca la doctrina de la Sentencia de esta Sala de 16 de junio de 1977 que se calificaba de «ejemplar». Más concretamente, en lo que ahora importa, ha de advertirse que la memoria integra, ante todo, la motivación del Plan; es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. Y tal memoria no es un documento accidental, que pueda existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley -art. 12.3.a) del Texto Refundido-. Las normas, en nuestro sistema jurídico, pueden tener o no un preámbulo o exposición de motivos. Sin embargo, el Plan que tiene una clara naturaleza normativa - Sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc.-, exige como elemento integrante esencial la memoria: la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del derecho de propiedad - art. 33.2 de la Constitución y Sentencias de 2 de febrero de 1987 , 17 de junio de 1989 , 28 de noviembre de 1990 y 12 de febrero , 11 de marzo y 22 de mayo de 1991 , etc.- explica la necesidad esencial de la memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. Y si esto es así, será claro que las modificaciones que a lo largo de la tramitación del planeamiento vaya sufriendo su texto habrán de ser también motivadas, pues estas nuevas determinaciones no estarán justificadas en la memoria: así lo indicaba esta Sala en la Sentencia de 25 de abril de 1991 ".

Y, hasta ahora, esta doctrina ha resultado inalterada, como pone de manifiesto la STS 1 de julio de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:3050 ,RC 2645/2013):

"La decisión cuestionada no puede estar amparada sin más por la genérica potestad del planificador de modificar el planeamiento anterior -ius variandi-. Si la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria del Plan, esta exigencia de motivación tiene que ser máxima en aquellos supuestos en los que, como sucede en el presente caso, se actúa en un ámbito discontinuo en el que el incremento de las dotaciones no se corresponde territorialmente con la mayor edificabilidad que las determina".

Por último, debemos hacer referencia a nuestra STS de 24 de junio de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:2916 ,RC 3657/2015), que, al margen de contener un acertado resumen de la jurisprudencia que citamos en relación con las posibilidades de modificación del planeamiento urbanístico, pone de manifiesto:

"Por otro lado, también hemos establecido que la planificación urbanística está orientada a satisfacer no solo las necesidades presentes sino también las del futuro; lo que se ha venido en llamar el horizonte del plan. En esa tarea prospectiva, con proyecciones de bastantes años, es admisible la utilización de criterios flexibles para dar respuesta, en su caso, a posibles cambios de coyuntura demográfica, sin que por ello se esté incurriendo en irracionalidad".

En el presente caso, el PGOU de Tomelloso de 1984 incluye en su Memoria de Ordenación la "acción puntual (E5)", que califica la parcela del recurrente como destinada a "equipamiento de dominio y uso público". Esta determinación no es una mera declaración programática, sino una decisión de planificación con efectos jurídicos directos, que afecta a la estructura general del territorio y define el destino específico de un suelo concreto. No existe contradicción con las Normas Urbanísticas, que pueden definir de forma genérica la "Zona 8" como "Equipamiento Colectivo", sino una especificación que la Memoria introduce para un ámbito concreto en atención al interés general que justifica el modelo de ciudad adoptado.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala comparte la interpretación que hace la Juzgadora a quo al considerar el PGOU como un documento unitario y coherente, donde la Memoria desempeña una función interpretativa esencial y establece decisiones de planificación vinculantes. La calificación de la parcela para un uso público, contenida en la Memoria, es una determinación estructural que condiciona el régimen de usos y, en consecuencia, impide legalmente el otorgamiento de una licencia para una actividad de carácter privado, haciendo que la denegación acordada por el Ayuntamiento de Tomelloso sea conforme a Derecho.

CUARTO.- Sobre la contradicción entre la Memoria de Ordenación y las Normas Urbanísticas del PGOU de Tomelloso.

El apelante alega una contradicción entre la Memoria, que establece la "acción E5" para equipamiento de uso público, y el artículo 208 de las Normas Urbanísticas, que define la Zona 8 como "especial Equipamiento Colectivo".

Como hemos razonado en el anterior fundamento jurídico, el planeamiento urbanístico es un instrumento de naturaleza compleja, integrado por una pluralidad de documentos (Memoria, Normas, Planos, etc.) que forman un conjunto orgánico e inseparable. Su interpretación no puede realizarse de forma aislada o fragmentada, sino que debe atender a la coherencia interna del plan en su totalidad. La jurisprudencia ha sido constante al señalar que, ante aparentes discrepancias, debe buscarse una interpretación sistemática que dote de sentido al conjunto del instrumento de ordenación.

En el presente caso, la "acción puntual (E5)" contenida en la Memoria, que califica la parcela del recurrente para "equipamiento de dominio y uso público", no es una mera propuesta programática, sino una determinación estructural vinculante. Es una decisión de planificación que afecta a la estructura general del territorio, reservando un suelo específico para una finalidad pública concreta. Esta calificación no es una ocurrencia aislada, sino parte del modelo de ciudad diseñado por el PGOU de 1984.

Analizando el contenido de ambos documentos (Memoria y Normas Urbanísticas), la Sala considera, en el sentido que acoge la sentencia apelada, que no existe una contradicción real, sino una relación de género a especie, o de norma general a norma especial.

Las Normas Urbanísticas (Volumen 5) establecen una calificación genérica para la "Zona 8" como "Especial (Equipamiento Colectivo)". Esta categoría, por su propia naturaleza, es amplia y no distingue, en su definición general, entre equipamiento de titularidad pública o privada.

La Memoria de Ordenación (Volumen 4), en su función de definir la estructura del territorio y justificar el modelo, concreta y especifica que, dentro de esa gran área de equipamiento, una porción determinada (la afectada por la "acción puntual E5") se destina a "equipamiento y espacios libres de dominio y uso público".

Por tanto, la Memoria no contradice a las Normas, sino que las desarrolla, dotando de un contenido específico a una calificación genérica en un ámbito concreto. Es una técnica de planificación perfectamente válida y coherente, donde la Memoria justifica y define las grandes decisiones estructurales, y las Normas regulan su aplicación pormenorizada. La sentencia apelada lo confirma (y la Sala comparte) al establecer que "La fijación del equipamiento, se efectúa en la memoria del plan, y lo incluye como de uso y dominio público en la actuación puntual E5". Es decir, la calificación de "equipamiento colectivo" es un género que puede incluir tanto equipamientos de uso público como privado, y la Memoria, como parte integrante del Plan, tiene la facultad de concretar el carácter público de una determinada actuación. No se aprecia, por tanto, contradicción alguna.

QUINTO.- De la falta de publicidad y la inacción administrativa.

El apelante argumenta que los artículos de la Memoria no están publicados oficialmente y, por tanto, no son exigibles. Asimismo, invoca la inacción del Ayuntamiento durante 37 años para adquirir los terrenos.

Respecto a la publicidad, el PGOU de Tomelloso fue aprobado y publicado en 1984, lo que le otorgó plena vigencia. La falta de una publicación actualizada en la sede electrónica del Ayuntamiento, conforme a normativas posteriores como el Artículo 70 ter. de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, no invalida la vigencia de un instrumento de planeamiento debidamente aprobado y publicado en su día. La falta de publicación de la Memoria en la sede electrónica actual del Ayuntamiento no invalida su vigencia. El PGOU de 1984 fue aprobado y publicado en su momento conforme a la legislación vigente, adquiriendo desde entonces plena fuerza vinculante.

En cuanto a la inacción del Ayuntamiento, esta circunstancia no desvirtúa la calificación urbanística del suelo. La calificación de un suelo como equipamiento público es una determinación de planeamiento que establece un destino y un régimen de usos, sin que ello implique una obligación inmediata de expropiación. La inacción en la ejecución de una previsión de planeamiento no convierte un suelo calificado como público en privado, ni habilita para usos incompatibles con su calificación.

SEXTO.- Del principio de confianza legítima.

El apelante invoca el principio de confianza legítima, basándose en la respuesta favorable a su consulta previa. Si bien la Administración emitió una respuesta inicial errónea, la jurisprudencia ha establecido de forma reiterada que el principio de legalidad prevalece sobre el de confianza legítima. Como establece la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 1092/2009, de 19 de mayo, que cita doctrina del Tribunal Supremo, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo ni por información errónea facultades o licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística. La Administración tiene el deber de velar por el cumplimiento de la legalidad y no puede otorgar licencias que contravengan el PGOU. El principio de legalidad prevalece sobre el de confianza legítima cuando lo que se pretende es consolidar una situación antijurídica. El error inicial no puede generar un derecho a obtener una licencia ilegal, sin perjuicio de las acciones que el actor pueda ejercitar frente al Ayuntamiento por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración si así lo considera pertinente.

En virtud de todo lo expuesto, esta Sala considera que la sentencia de instancia se ajusta plenamente a Derecho. La denegación de la licencia se fundamenta en una interpretación coherente y unitaria del PGOU de 1984, que califica la parcela del recurrente como "equipamiento de dominio y uso público". Esta calificación es vinculante y prevalece sobre cualquier uso privado incompatible, sin que los argumentos del apelante sean suficientes para desvirtuar la legalidad de la actuación administrativa.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la L.J.C.A., al desestimarse el recurso de apelación, procedería la imposición de costas a la parte apelante. No obstante, al igual que apreció el juzgador de instancia, la existencia de un error inicial de la Administración en la consulta previa justifica la existencia de dudas razonables de derecho que aconsejan no hacer un especial pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 166, de 23 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ciudad Real en el Procedimiento Ordinario núm. 121/2021, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de 24 de febrero de 2021 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tomelloso, por la cual se denegó la licencia de obras y actividad para un local destinado a actividad deportiva (Ciclo Indoor) en la parcela propiedad del recurrente.

La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo con base en los siguientes fundamentos:

«SEGUNDO.-Del Expediente Administrativo y documentos aportados por la parte recurrente se extraen los siguientes datos:

-mediante Escritura Pública de Compraventa de 23-9-2020, D. Juan y Dña. Remedios adquieren el siguiente bien inmueble: "URBANA.PARCELA NÚMERO 5.- Vivienda unifamiliar en plantas baja y alta. Situada en Tomelloso (Ciudad Real), en sitio DIRECCION000 Toledo- Albacete. Con una superficie construida de trescientos veinte metros con cincuenta y dos centímetros cuadrados (320,52 m2); con una superficie del terreno de ochocientos ochenta y seis metros con noventa y tres decímetros cuadrados (886,93 m2)". La referencia catastral de la parcela es NUM000.

-Con fecha el Arquitecto D. Mario a solicitud de D. Juan emite informe técnico para la consulta de viabilidad para la construcción de local destinado a actividad deportiva (ciclo indoor). Dicho informe indica que "la parcela se encuentra dividida por dos zonificaciones urbanísticos, zona 8(Especial Equipamiento) con 297 m2 y zona 5 ( DIRECCION000) con 550 m2". Señala que el local destinado a Actividad Deportiva se construirá en la zonificación, Zona 8 (especial Equipamiento), donde las condiciones de uso permitido en dicha parcela es la de "Deportivo" permitiendo unas condiciones de volumen de ocupación del 60% máximo de parcela, con una altura máxima de 1 planta y una edificabilidad de 0,6 m2/m2.

-el 16-10-2020 a través de la Sede Electrónica D. Juan presenta consulta para que "se dé el visto bueno a la actividad solicitada".

-el Área de Servicios al Territorio (Departamento de Administración Urbanística) del Ayuntamiento de Tomelloso, el 18-11-2020, en respuesta a la consulta y en base a informe emitido el 22 de octubre de 2020, comunica lo siguiente:

"la parcela donde se pretende implantar la actividad está afectada por dos ordenanzas, por un lado Zona 5 DIRECCION000 y por otro zona 8 Equipamiento, siendo éste de carácter privado.

·según la documentación técnica aportada la parte de la parcela afectada por zona 8 dispone de una superficie de 297 m2, con una propuesta de edificación al fondo de la misma, ocupando el 60% de la parcela con un aforo previsto de 16 personas, justificándose 4 plazas de aparcamiento en la zona de acceso y otras dos zonas de aparcamiento cubierto, con un total de 6 plazas de aparcamiento.

·no obstante en la distribución propuesta se detalla una zona de almacén-taller, no siendo autorizable el uso de taller en Zona 8 Equipamiento

·el uso de centro de enseñanza privada de deporte o uso gimnasio, se considera en todo caso actividad dotación de uso deportivo que es autorizable en la parte de la parcela afectada por zona 8 Equipamiento y que las plazas de aparcamiento justificadas se ajustan a la posible demanda para la actividad propuesta.

·para la tramitación de licencia urbanística de actividad, deberá eliminar el uso de taller y aportar:

solicitud de licencia urbanística

Proyecto técnico visado firmado por técnico competente

Designación de director de obra, director de ejecución y coordinador de seguridad y salud visadas por colegio profesional correspondiente

Pago de tasas correspondientes

Datos del constructor".

-D. Juan solicita la correspondiente licencia de obra y actividad para local destinado a actividad deportiva (Ciclo Indoor), acompañada de la documentación que había sido indicada por el Ayuntamiento.

-el 12-2-2021, la Arquitecta Técnico Municipal del Ayuntamiento de Tomelloso emite informe con el siguiente contenido:

"1.-Examinada la documentación se observa que comprobado el Volumen 4 Memoria de Ordenación del PGOU, en el punto 6. Las propuestas del Plan, en el art. 91 Equipamiento Comunitario, en referencia con las propuestas de equipamiento para este recinto se refieren al equipamiento docente, deportivo, social y espacios libres de juego, indicándose en el art. 92 que detalla las cantidades asignadas para equipamiento y espacios libres de dominio y uso público se detalla acción puntual E5, que incluye entre otras una parte de la parcela de referencia catastral NUM000, que es en la que se solicita la ejecución de local.

2.-comprobando que existe error en el informe técnico del 22 de octubre del 2020 en el punto 2, que se detallaba que la parcela estaba afectada por Ordenanza Zona 8 Equipamiento de carácter privado, ya que según el Volumen 4 del PGOU detallado el carácter es de dominio y uso público.

3.-Resultando que a la fecha el Ayuntamiento no ha adquirido las parcelas que corresponden con la acción puntual E5, estando vigente el Plan General de Ordenación Urbana desde el año 1984.

4.-se comprueba que las obras descritas se pretenden ejecutar en parcela asignada Zona 8 Equipamiento con carácter de dominio y uso público".

-el 15 de febrero de 2021 se emite informe jurídico con el contenido siguiente: "La normativa urbanístico aplicable en el expediente de referencia, se contienen en el Texto Refundido 1/2010, de 18 de Mayo, de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, arts. 160 y ss y 11 y ss del Decreto 34/2011, de 26 de abril por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad urbanística.

Visto el informe del Técnico Municipal, que señala que las obras proyectadas no cumplen con la calificación adecuada del uso del suelo que es la de equipamiento público en parte de la parcela objeto de proyecto sujeta a la acción puntual E5, pendiente de ejecución, siendo que el proyecto plantea el ejercicio de actividad deportiva privada".

-El 24 de febrero de 2021, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tomelloso en base a los informes expuestos acuerda denegar la licencia solicitada por D. Juan.

-a solicitud de D. Juan la Secretaria del Ayuntamiento de Tomelloso emite certificado en el que señala: "en relación con la fecha de aprobación y de publicación de los arts. 91 y 92 del punto 6 del Volumen 4 de la Memoria de Ordenación del PGOU de Tomelloso acción puntual E5.

que la Comisión Provincial de urbanismo en su reunión del día 30-10-1984 concedió su aprobación al Proyecto el Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Tomelloso, en el que se incluye un volumen 4: "Memoria de Ordenación" y en el punto 6 de la misma, arts 91 y 92

que el acuerdo referido aparece publicado en el BOP Ciudad Real nº144 del día 3-12-1984".

Se acompaña copia fehaciente de dicha publicación con el contenido literal de los arts. 91 y 92. El art. 91 dispone que: "Equipamiento comunitario: las propuestas de equipamiento para este reciento se refieren al equipamiento docente, deportivo, social y espacios libres de juego".

El art. 92 dispone: "a los efectos de permitir una mayor flexibilidad en la utilización del suelo público para equipamiento y espacios libres, de acuerdo con las necesidades que se produzcan en cada momento, las reservas de suelo se refieren globalmente a una de estas dos categorías sin especificar el tipo de equipamiento concreto y englobando en los espacios libres, tanto los grandes parques como los pequeños espacios para juego y esparcimiento. Las cantidades asignadas para equipamiento y espacios libres de dominio y uso público son:

-equipamiento

Acciones puntuales nos:

E.1, E.2, E.4, E.5,E.6, E.7 y E.8. 230.250 m2

-Espacios libres:

Acciones puntuales nos.:

EL1, EL2, EL3, 3L4, 3L5, 3L6

EL8, EL10 y ELL11. 110.200 m2".

-el 17-5-2021, también a solicitud de D. Juan emite Certificado en el que consta que "la Comisión Provincial de Urbanismo en su reunión del día 30 de octubre de 1984, concedió su aprobación al Proyecto del Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Tomelloso, en el que se incluye un Volumen 5: Normas Urbanísticas. Capítulo VI. Ordenanzas Particulares en suelo urbano Zona 5. DIRECCION000. Zona 8. Especial. (Equipamiento Colectivo)".

TERCERO.-Se centra la cuestión litigiosa en el análisis de la adecuación a derecho de la actuación del Ayuntamiento de Tomelloso al denegar la licencia de obra y actividad al recurrente, en base al contenido de la Memoria de Ordenación prevista en el Volumen IV del Plan General de Ordenación Urbana del municipio citado de 1984, y en concreto en sus artículos 91 y 92.

La licencia urbanística tiene como finalidad la comprobación por parte del Ayuntamiento de que la actividad o actuación pretendida por el ciudadano es acorde a las previsiones del planeamiento, y en el presente supuesto la parte recurrente considera que no cabe la denegación en base a la Memoria de Ordenación del Plan dada la falta de carácter normativo de dicha Memoria y la no publicidad en la página web del Ayuntamiento de Tomelloso.

Como se ha señalado la memoria de ordenación incluye parte del inmueble de recurrente, como Equipamiento comunitario y concretamente lo incorpora a lo que denomina la Acción Puntual E.5., tal y como se recoge en la certificación expedida por la Secretaria del Consistorio.

Es cierto que la Memoria carece de valor normativo si bien se trata de uno de los documentos que integran el Plan, señalando el Tribunal Supremo en su STS de 1 de julio de 2015 "la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria el Plan". Así se sostiene también en la STS de 16 de junio de 1977, que señala el carácter vinculante de la Memoria de los instrumentos de planeamiento.

El art. 208 del Plan General de Ordenación Urbana de Tomelloso en cuanto a la Zona 8 Especial, dispone que corresponde a todos los recintos marcados en los planos de zonificación como equipamiento colectivo.

La fijación del equipamientose efectúa en la memoria del plan,y lo incluye como de uso y dominio público en la actuación puntual E5,que afecta a la parcela del recurrente, por lo que no puede el Ayuntamiento desvincularse o no tener en cuenta lo contenido en la Memoria y en los preceptos referidos en la Resolución para evaluar la concesión o denegación de la licencia solicitada.

Por lo anterior procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo presentado frente a la Resolución de la Administración autonómica.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha Sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el recurrente solicitado el dictado de una sentencia que revoque la misma en atención a los motivos y alegaciones que especifica en su escrito.

Alega, en síntesis:

1. Errónea interpretación de las Normas Urbanísticas por inaplicación de las mismas.

El recurrente sostiene la prevalencia y carácter vinculante de las Normas Urbanísticas sobre la Memoria de Ordenación.

En este sentido, alega que la propia sentencia de instancia reconoce que la "Memoria carece de valor normativo" e invoca el Reglamento de Planeamiento de 1978 (vigente en la fecha de aprobación del PGOU de Tomelloso en 1984), que en sus artículos 38.3 y 40.2 diferencia claramente la función de la Memoria (fijar "objetivos y criterios") de la de las Normas Urbanísticas (que tienen "el carácter de Ordenanzas de la Edificación y Uso del Suelo")

Por ello considera que la sentencia de instancia comete un error al afirmar que la fijación del equipamiento se hace en la Memoria, ya que la regulación de los usos del suelo es una función exclusiva de las Normas Urbanísticas. En el caso que nos ocupa, el artículo 208 de las Normas Urbanísticas remite a los Planos de Zonificación, y en dichos planos (aportados como prueba) la parcela está incluida en la Zona 8 y no en la "Actuación Puntual E5".

Reitera que la Memoria sirve para interpretar las normas, pero no puede contradecirlas ni dejarlas sin efecto, que es lo que, a juicio del apelante, ha hecho la sentencia apelada.

2. Error en la interpretación de los hechos.

Señala que la contradicción entre la Memoria y las Normas no ha sido resuelta, subrayando que los Planos de la Memoria de Ordenación no han sido aportados al procedimiento, por lo que no está acreditado que la parcela esté incluida en la "Actuación Puntual E5".

Por el contrario, los Planos de Zonificación de las Normas sí están aportados y califican la parcela en Zona 8.

Con respecto a esta contradicción destaca la inacción del Ayuntamiento durante 37 años (desde la aprobación del PGOU) sin expropiar la parcela, lo que demuestra que no está calificada como de dominio público. Y, añade que la Memoria de Ordenación no está publicada en la sede electrónica del Ayuntamiento, a diferencias de las Normas Urbanísticas y los Planos de Zonificación. Según el artículo 70.1.Ter de la Ley de Bases de Régimen Local, solo lo publicado está en vigor, lo que implicaría que los artículos 91 y 92 de la Memoria no tienen carácter normativo ni son vinculantes.

3. Falta de valoración de la prueba.

Por último, se denuncia que la sentencia recurrida no ha valorado pruebas clave presentadas por la actora, en concreto: el testimonio del arquitecto D. Mario, el informe pericial del Arquitecto D. Jorge, y la respuesta de la Comisión Provincial de Urbanismo.

Cita las conclusiones del informe pericial, que ratifican que la Memoria no está publicada y que el PGOU vigente incluye la parcela en la Zona Especial 8 del Equipamiento Colectivo de uso privado, y reitera que los Planos de Zonificación aportados no señalan ningún uso o dominio público para la parcela.

2. Posición del apelado.

El Ayuntamiento de Tomelloso, en calidad de apelado, se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Oposición general.

El Ayuntamiento se opone a todas las alegaciones del apelante, al considerar que no logran desvirtuar la legalidad de la sentencia recurrida. No comparte la tesis que sustenta el apelante con respecto a la supuesta preferencia de las Normas Urbanística del PGOU sobre el contenido de la Memoria del mismo Plan.

2. Inexistencia de contradicción en el PGOU.

El apelante sostiene que el artículo 208 del PGOU atribuye a su parcela un uso de "equipamiento colectivo privado", lo cual sería incompatible con la "actuación E5" prevista en la Memoria, que define el uso como "equipamiento de uso público".

Pues bien, con respecto a este argumento, el Ayuntamiento alega que la norma urbanística en ningún momento especifica que el "equipamiento colectivo" de la zona 8 deba ser de uso privado. Simplemente lo define como "equipamiento colectivo". Son las determinaciones específicas del Plan, contenidas en la Memoria, las que detallan y desarrollan esta norma general. En este caso, la Memoria establece la "actuación E5" para garantizar suelo público destinado a equipamiento de uso público, afectando a la parcela del recurrente.

Por tanto, no existe la contradicción que denuncia el apelante. La Memoria no contradice la norma, sino que la desarrolla y detalla, especificando que una parte de la zona de equipamiento colectivo (la afectada por la actuación E5) debe tener un uso público.

3. Incompatibilidad del uso solicitado y efectos del error en la consulta previa.

El Ayuntamiento expone dos motivos fundamentales para confirmar la denegación de la licencia:

.- La parcela del recurrente (con referencia catastral NUM000) está parcialmente incluida en la mencionada actuación E5, que le atribuye un uso para "equipamiento de dominio y uso público". Por tanto, es legalmente imposible conceder una licencia para un uso privado (actividad deportiva) en dicho suelo.

.- El Ayuntamiento reconoce que en una consulta urbanística previa (de fecha 16/10/2020) se informó incorrectamente al recurrente que la parcela era "zona 8 equipamiento de carácter privado". Sin embargo, se argumenta que un error administrativo de este tipo, al ser contrario a la legalidad urbanística, no puede generar un derecho a obtener una licencia ilegal. Sus efectos, en todo caso, podrían ser de carácter indemnizatorio, pero nunca habilitarían la concesión de una licencia contraria a las prescripciones del Plan.

4. Correcta valoración de la prueba.

Frente a la denuncia del apelante sobre errores en la valoración de la prueba, el Ayuntamiento sostiene que no se trata de una cuestión probatoria, sino de interpretación jurídica.

Los hechos esenciales están objetivamente acreditados en el expediente: el contenido del PGOU, la incompatibilidad de la licencia solicitada con dicho plan y el error en la consulta previa.

Por tanto, el debate no se centra en la prueba de los hechos, sino en las consecuencias jurídicas que se derivan de esos hechos ya probados.

La única conclusión jurídica posible, según el Ayuntamiento, es la denegación de la licencia por ser contraria al planeamiento urbanístico.

TERCERO.- Sobre el carácter vinculante de la Memoria de Ordenación del PGOU.

De acuerdo con lo expuesto, el núcleo de la controversia reside en el valor normativo de la Memoria de Ordenación del PGOU de Tomelloso de 1984 y su relación con las Normas Urbanísticas. El apelante sostiene que la Memoria carece de carácter vinculante, limitándose a establecer "objetivos y criterios".

La Sala no comparte esta tesis. El planeamiento urbanístico, materializado en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), constituye un instrumento jurídico complejo y unitario, cuya interpretación debe realizarse de forma sistemática y coherente, considerando la interrelación de todos los documentos que la componen: la Memoria, las Normas Urbanísticas, los Planos, entre otros. La jurisprudencia ha consolidado esta visión integral, rechazando un análisis fragmentado de sus partes y buscando siempre la coherencia interna del conjunto para aclarar el verdadero sentido de la ordenación.

La Memoria de Ordenación, lejos de ser una mera exposición de motivos o de una declaración de intenciones sin valor normativo, desempeña una función esencial en la justificación, racionalidad y control de las decisiones de planificación. Su contenido no solo expone los objetivos y criterios del planificador, sino que establece determinaciones que, por su naturaleza estructural, son plenamente vinculantes para la Administración y los administrados.

La revalorización de la Memoria como pieza clave del planeamiento ha sido impulsada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En concreto, tres sentencias de 1977 fueron fundamentales para consolidar su carácter vinculante:

La Sentencia de 14 de octubre de 1977 estableció que la justificación de los medios económico-financieros en la Memoria no puede ser una "simple manifestación abstracta", sino que debe acreditar de modo "real y efectivo" la viabilidad del plan, otorgándole un contenido sustantivo y exigible.

La Sentencia de 28 de octubre de 1977, al resolver una discrepancia entre un plano de alineaciones y el texto de la Memoria, afirmó que debe darse "preferencia a las prescripciones literales de la memoria sobre las gráficas de un plano", erigiéndola como el principal punto de referencia hermenéutico para resolver contradicciones.

La Sentencia de 16 de junio de 1977 fue aún más explícita al definir la naturaleza jurídica de la Memoria, concluyendo que es:

? Parte obligatoria del Plan, cuya obligatoriedad se extiende a todos sus componentes.

? El documento que determina los objetivos del Plan, fijando el rumbo y la finalidad de la ordenación.

? Un instrumento de control para verificar el adecuado cumplimiento de las previsiones del planeamiento.

? La "auténtica causa, en sentido jurídico", del negocio jurídico urbanístico, siendo sus previsiones las que engendran la aprobación y obligatoriedad del Plan.

Esta doctrina ha sido mantenida y desarrollada posteriormente. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía 2139/2014, de 30 de octubre, subraya la importancia de la Memoria como "la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento". Por su parte, la Sentencia del mismo Tribunal núm. 509/2015, de 8 de marzo, confirma que una previsión del PGOU no es arbitraria cuando está "justificada en la Memoria de la revisión", lo que demuestra que la motivación contenida en este documento es el sustento de la legalidad de las decisiones del planificador.

Con respecto a esta cuestión procede traer a colación la STS núm. 1375/2020, de 21 de octubre, rec. 6895/2018, que declara en el FJ 8º:

«...C) Igualmente han sido numerosas, en nuestra jurisprudencia, desde las clásicas SSTS de los años setenta, las referencias a la Memoria del planeamiento - --o de sus modificaciones--- como instrumento clave y esencial para la motivación de la actuación o transformación urbanística.

En tal sentido es esencial la cita de la también clásica STS 16 de junio de 1977 (ECLI:ES:TS:1977:1391, RA 43534/1976), en la que se ponía de manifiesto la existencia de "otras razones de estricto tinte jurídico que abonan del propio modo la necesidad de estar también a lo que en la Memoria resulte previsto, habida cuenta que ningún órgano gestor puede, material ni jurídicamente realizar, sin la existencia y determinación de un rumbo previamente fijado, como propósito, meta o finalidad perseguida, que es y en que ha de consistir lo que se va a llevar a cabo, que, precisamente, es el cometido específico de aquella y que, a todos los efectos, pone de relieve el sustratun técnico y jurídico de ese programa o proyecto, justifica su razón de ser o sentido, sienta las bases de ejecución, específica el modo en que ésta ha de producirse y acredita la disponibilidad material y jurídica de los medios legalmente exigidos como imprescindibles para el feliz éxito de lo que urbanísticamente es proyectado, con la inevitable y consiguiente trascendencia que es lo que de ella resulte lo que en Derecho se va a tener en cuenta para que, adverada la realidad de lo previsto con lo que la Ley prevé, se determine la procedencia de ser aprobada la gestión futura, sin cuya aprobación ningún Plan puede ejecutarse válidamente ni, por supuesto, vincular ni siquiera a sus propios creadores, siendo secuela de lo dicho que no es posible degradar en supuesto alguno el alcance y trascendencia de tan repetida Memoria, ya que, de hacerse, se podría llegar a que, incluso, resultare viable lo que de manera alguna consiente por Ley viabilidad; como ocurriría de aprovechar un Plan debidamente aprobado y consiguientemente, de su Memoria, para, en su ejecución prescindir de lo en esta trazado y variar la primitiva programación de la finalidad urbanística, habida cuenta de que esto podría implicar, incluso, efectiva incidencia en su supuesto de desviación de poder -que no otra cosa significa, genéricamente, para el número 3 del artículo 83 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el Ordenamiento Jurídico--, o, al menos, una legal beligerancia a la procuración de revestimientos legales, buscados y establecidos con reserva mental de futura vulneración, para conseguir lo que de otra forma no podría ser conseguido, de donde, en definitiva, se infiere que, lejos de poder ser considerada tan repetida memoria como vehículo portador de simples activaciones subjetivas reveladoras del personal propósito del gestor, constituye la auténtica causa, en sentido jurídico, determinante de un elemento esencial del negocio jurídico urbanístico, y, por lo mismo y en el propio orden de cosas, el expediente y medio de más significativa potencia de auxilio a la hermenéutica para solucionar eventos, como el de autos, en que se pone de evidencia la disconformidad entre lo efectivo y materialmente realizado y lo jurídicamente realizable, por cierto imponiendo al interprete la necesidad de que cualquier situación conflictiva o dudosa haya de ser resuelta conforme a las previsiones que del contexto de la Memoria sean deducibles, porque, como va dicho, fueron ellas, precisamente, las que engendraron la aprobación y consiguiente obligatoriedad del Plan, ya que el amparo y protección que lo ejecutable ha de merecer por parte del acto aprobatorio presupone de modo inexcusable la certeza que tiene la autoridad llamada a producirlo de que el fin propuesto no ha de sufrir alteración alguna en su ejecución material, y que, por supuesto, son legalmente aptas y viables todas y cada una de las consignaciones preceptivamente incluibles en la Memoria, a la que, por lo mismo, la Ley impone el requisito de "justificativa", expresión sinónima de obligado acreditamiento de adecuación de medios a propuestos fines, como los genéricamente referidos a la ordenación de etapas para realizar el Plan y de los medios económico-financieros disponibles, que deberán dejarse afectados a la ejecución del mismo".

Desde entonces, esta doctrina, en relación con la Memoria de los instrumentos de planeamiento ---y con su carácter vinculante---,sería continuada por el Tribunal Supremo, debiendo destacarse otro de los hitos jurisprudenciales en la materia, que contiene una referencia a la anterior sentencia, y que es la STS de 9 de julio de 1991 (ECLI:ES:TS:1991:7763, RA 2218/1990):

"Ya en este punto será de subrayar la importancia de la memoria como documento integrante del Plan - arts. 12.3.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento -, importancia esta que recientemente se ha destacado en la prensa al glosar, con profundo calor humano, la denominación de una plaza del madrileño barrio de Orcasitas - plaza de la Memoria Vinculante- que evoca la doctrina de la Sentencia de esta Sala de 16 de junio de 1977 que se calificaba de «ejemplar». Más concretamente, en lo que ahora importa, ha de advertirse que la memoria integra, ante todo, la motivación del Plan; es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. Y tal memoria no es un documento accidental, que pueda existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley -art. 12.3.a) del Texto Refundido-. Las normas, en nuestro sistema jurídico, pueden tener o no un preámbulo o exposición de motivos. Sin embargo, el Plan que tiene una clara naturaleza normativa - Sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc.-, exige como elemento integrante esencial la memoria: la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del derecho de propiedad - art. 33.2 de la Constitución y Sentencias de 2 de febrero de 1987 , 17 de junio de 1989 , 28 de noviembre de 1990 y 12 de febrero , 11 de marzo y 22 de mayo de 1991 , etc.- explica la necesidad esencial de la memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. Y si esto es así, será claro que las modificaciones que a lo largo de la tramitación del planeamiento vaya sufriendo su texto habrán de ser también motivadas, pues estas nuevas determinaciones no estarán justificadas en la memoria: así lo indicaba esta Sala en la Sentencia de 25 de abril de 1991 ".

Y, hasta ahora, esta doctrina ha resultado inalterada, como pone de manifiesto la STS 1 de julio de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:3050 ,RC 2645/2013):

"La decisión cuestionada no puede estar amparada sin más por la genérica potestad del planificador de modificar el planeamiento anterior -ius variandi-. Si la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria del Plan, esta exigencia de motivación tiene que ser máxima en aquellos supuestos en los que, como sucede en el presente caso, se actúa en un ámbito discontinuo en el que el incremento de las dotaciones no se corresponde territorialmente con la mayor edificabilidad que las determina".

Por último, debemos hacer referencia a nuestra STS de 24 de junio de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:2916 ,RC 3657/2015), que, al margen de contener un acertado resumen de la jurisprudencia que citamos en relación con las posibilidades de modificación del planeamiento urbanístico, pone de manifiesto:

"Por otro lado, también hemos establecido que la planificación urbanística está orientada a satisfacer no solo las necesidades presentes sino también las del futuro; lo que se ha venido en llamar el horizonte del plan. En esa tarea prospectiva, con proyecciones de bastantes años, es admisible la utilización de criterios flexibles para dar respuesta, en su caso, a posibles cambios de coyuntura demográfica, sin que por ello se esté incurriendo en irracionalidad".

En el presente caso, el PGOU de Tomelloso de 1984 incluye en su Memoria de Ordenación la "acción puntual (E5)", que califica la parcela del recurrente como destinada a "equipamiento de dominio y uso público". Esta determinación no es una mera declaración programática, sino una decisión de planificación con efectos jurídicos directos, que afecta a la estructura general del territorio y define el destino específico de un suelo concreto. No existe contradicción con las Normas Urbanísticas, que pueden definir de forma genérica la "Zona 8" como "Equipamiento Colectivo", sino una especificación que la Memoria introduce para un ámbito concreto en atención al interés general que justifica el modelo de ciudad adoptado.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala comparte la interpretación que hace la Juzgadora a quo al considerar el PGOU como un documento unitario y coherente, donde la Memoria desempeña una función interpretativa esencial y establece decisiones de planificación vinculantes. La calificación de la parcela para un uso público, contenida en la Memoria, es una determinación estructural que condiciona el régimen de usos y, en consecuencia, impide legalmente el otorgamiento de una licencia para una actividad de carácter privado, haciendo que la denegación acordada por el Ayuntamiento de Tomelloso sea conforme a Derecho.

CUARTO.- Sobre la contradicción entre la Memoria de Ordenación y las Normas Urbanísticas del PGOU de Tomelloso.

El apelante alega una contradicción entre la Memoria, que establece la "acción E5" para equipamiento de uso público, y el artículo 208 de las Normas Urbanísticas, que define la Zona 8 como "especial Equipamiento Colectivo".

Como hemos razonado en el anterior fundamento jurídico, el planeamiento urbanístico es un instrumento de naturaleza compleja, integrado por una pluralidad de documentos (Memoria, Normas, Planos, etc.) que forman un conjunto orgánico e inseparable. Su interpretación no puede realizarse de forma aislada o fragmentada, sino que debe atender a la coherencia interna del plan en su totalidad. La jurisprudencia ha sido constante al señalar que, ante aparentes discrepancias, debe buscarse una interpretación sistemática que dote de sentido al conjunto del instrumento de ordenación.

En el presente caso, la "acción puntual (E5)" contenida en la Memoria, que califica la parcela del recurrente para "equipamiento de dominio y uso público", no es una mera propuesta programática, sino una determinación estructural vinculante. Es una decisión de planificación que afecta a la estructura general del territorio, reservando un suelo específico para una finalidad pública concreta. Esta calificación no es una ocurrencia aislada, sino parte del modelo de ciudad diseñado por el PGOU de 1984.

Analizando el contenido de ambos documentos (Memoria y Normas Urbanísticas), la Sala considera, en el sentido que acoge la sentencia apelada, que no existe una contradicción real, sino una relación de género a especie, o de norma general a norma especial.

Las Normas Urbanísticas (Volumen 5) establecen una calificación genérica para la "Zona 8" como "Especial (Equipamiento Colectivo)". Esta categoría, por su propia naturaleza, es amplia y no distingue, en su definición general, entre equipamiento de titularidad pública o privada.

La Memoria de Ordenación (Volumen 4), en su función de definir la estructura del territorio y justificar el modelo, concreta y especifica que, dentro de esa gran área de equipamiento, una porción determinada (la afectada por la "acción puntual E5") se destina a "equipamiento y espacios libres de dominio y uso público".

Por tanto, la Memoria no contradice a las Normas, sino que las desarrolla, dotando de un contenido específico a una calificación genérica en un ámbito concreto. Es una técnica de planificación perfectamente válida y coherente, donde la Memoria justifica y define las grandes decisiones estructurales, y las Normas regulan su aplicación pormenorizada. La sentencia apelada lo confirma (y la Sala comparte) al establecer que "La fijación del equipamiento, se efectúa en la memoria del plan, y lo incluye como de uso y dominio público en la actuación puntual E5". Es decir, la calificación de "equipamiento colectivo" es un género que puede incluir tanto equipamientos de uso público como privado, y la Memoria, como parte integrante del Plan, tiene la facultad de concretar el carácter público de una determinada actuación. No se aprecia, por tanto, contradicción alguna.

QUINTO.- De la falta de publicidad y la inacción administrativa.

El apelante argumenta que los artículos de la Memoria no están publicados oficialmente y, por tanto, no son exigibles. Asimismo, invoca la inacción del Ayuntamiento durante 37 años para adquirir los terrenos.

Respecto a la publicidad, el PGOU de Tomelloso fue aprobado y publicado en 1984, lo que le otorgó plena vigencia. La falta de una publicación actualizada en la sede electrónica del Ayuntamiento, conforme a normativas posteriores como el Artículo 70 ter. de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, no invalida la vigencia de un instrumento de planeamiento debidamente aprobado y publicado en su día. La falta de publicación de la Memoria en la sede electrónica actual del Ayuntamiento no invalida su vigencia. El PGOU de 1984 fue aprobado y publicado en su momento conforme a la legislación vigente, adquiriendo desde entonces plena fuerza vinculante.

En cuanto a la inacción del Ayuntamiento, esta circunstancia no desvirtúa la calificación urbanística del suelo. La calificación de un suelo como equipamiento público es una determinación de planeamiento que establece un destino y un régimen de usos, sin que ello implique una obligación inmediata de expropiación. La inacción en la ejecución de una previsión de planeamiento no convierte un suelo calificado como público en privado, ni habilita para usos incompatibles con su calificación.

SEXTO.- Del principio de confianza legítima.

El apelante invoca el principio de confianza legítima, basándose en la respuesta favorable a su consulta previa. Si bien la Administración emitió una respuesta inicial errónea, la jurisprudencia ha establecido de forma reiterada que el principio de legalidad prevalece sobre el de confianza legítima. Como establece la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 1092/2009, de 19 de mayo, que cita doctrina del Tribunal Supremo, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo ni por información errónea facultades o licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística. La Administración tiene el deber de velar por el cumplimiento de la legalidad y no puede otorgar licencias que contravengan el PGOU. El principio de legalidad prevalece sobre el de confianza legítima cuando lo que se pretende es consolidar una situación antijurídica. El error inicial no puede generar un derecho a obtener una licencia ilegal, sin perjuicio de las acciones que el actor pueda ejercitar frente al Ayuntamiento por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración si así lo considera pertinente.

En virtud de todo lo expuesto, esta Sala considera que la sentencia de instancia se ajusta plenamente a Derecho. La denegación de la licencia se fundamenta en una interpretación coherente y unitaria del PGOU de 1984, que califica la parcela del recurrente como "equipamiento de dominio y uso público". Esta calificación es vinculante y prevalece sobre cualquier uso privado incompatible, sin que los argumentos del apelante sean suficientes para desvirtuar la legalidad de la actuación administrativa.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la L.J.C.A., al desestimarse el recurso de apelación, procedería la imposición de costas a la parte apelante. No obstante, al igual que apreció el juzgador de instancia, la existencia de un error inicial de la Administración en la consulta previa justifica la existencia de dudas razonables de derecho que aconsejan no hacer un especial pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,