Sentencia Contencioso-Administrativo 520/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 150/2022 de 31 de julio del 2024

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo de 20 de mayo de 2.022 del Consell, por el que se modifica el Catálogo de zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana, y en concreto, el que se refiere a la zona nº53, El Quadre de Santiago, en el término de Benicasim.

En relación con la pretensión de inadmisibilidad que formula la administración demandada, al entender que el acto dictado es reproductor y firme de otro anterior, la Orden 5/2020 de 28 de febrero por la que se aprueba inicialmente la modificación del catálogo, ha de decirse que la misma ha de ser desestimada, toda vez que si bien aquella orden da pie de recurso contencioso- administrativo frente a la misma, ha de entenderse que no por ello deja de ser un acto de trámite que no impide a la recurrente poder impugnar la resolución definitiva que pone término al procedimiento, y que tiene un contenido mayor que la anterior, por lo que no concurre la causa prevista en el art.69.c de la ley jurisdiccional.

SEGUNDO.-Con carácter previo ha de resolverse la naturaleza jurídica del Acuerdo impugnado, lo que resulta esencial para la resolución de los motivos de impugnación que formula la actora y que son los siguientes:

A)-Caducidad del Acuerdo por la falta de resolución en el plazo establecido una vez iniciado el procedimiento con la Orden 5/2020, de 28 de febrero.

B)-infracción de las reglas esenciales del procedimiento por falta de:

1.Memoria Económica.

2. Dictamen del Consell Juridic Consultiu.

3.Informe de la Abogacía General.

4.Informe sobre impacto de género.

C) Falta de justificación de la inclusión y debida delimitación del Quadre de Santiago (arbitrariedad).

La Exposición de Motivos del Acuerdo impugnado nos indica la razón de ser del mismo:

"En la Comunitat Valenciana existen 48 zonas húmedas catalogadas a través del Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunitat Valenciana, que fue aprobado por Acuerdo del Consell de 10 de septiembre de 2002, todo ello de conformidad con lo previsto en el apartado 4 del artículo 15 de la 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana.

El tiempo transcurrido desde su aprobación, ha evidenciado la necesidad de ampliar el Catálogo, con el objetivo primordial de garantizar una mayor protección a determinados espacios, ofreciendo la máxima protección y la cualificación de espacio natural protegido a una serie de humedales con elevado valor natural, así como revisar aquellos espacios incluidos con el objetivo de dotar de la mayor seguridad y protección a los espacios que forman parte del mismo.

Por todo ello, visto lo establecido en el Acuerdo del Consell de 10 de septiembre de 2002 que determina que la incorporación, supresión o modificación de zonas húmedas en el catálogo requerirá el mismo procedimiento de aprobación realizado, al amparo de lo previsto en el artículo 15 de la 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana, y en virtud de lo que dispone el artículo 28.c de la Ley 5/1983, de 30 diciembre, de la Generalitat , del Consell, a propuesta de la Consellera de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, previa deliberación del Consell, en la reunión de 20 de mayo 2022.

Dicha Disposición se refiere a los humedales que son denueva inclusión en el Catálogo, sobre la base del concepto de humedal establecido en el Convenio de Ramsar de 1971, con la finalidad, no de crear humedales sino de constatar y proteger los existentes ( STSJCV de 10.2.2006). Lo cierto es que esta Sala ya se ha pronunciado sobre su naturaleza jurídica, indicando que es una disposición general, como es el caso de la sentencia de esta Sala de fecha 10 de febrero de 2.006, recurso 1638/2002, con todas sus consecuencias inherentes, sin que ello signifique que sea un Reglamento de desarrollo de una norma legal. Que se dicte conforme a lo dispuesto en el art.15.4 de la Ley 11/1994 de espacios naturales protegidas no significa que sea un desarrollo de ese precepto, porque si no se expandiría en exceso el concepto de Reglamento Ejecutivo. Así, por todas, sentencias de esta Sala y Sección de fecha 19 de noviembre de 2.004, recurso 1650/2002.

Y ello lo justifica el hecho de que se haya seguido el procedimiento previsto para la aprobación del Catálogo con arreglo al art.15.4 de la Ley 11/1994, habiendo tenido lugar dicho consulta pública a los Ayuntamientos y el trámite de información pública, con independencia del procedimiento que ha de seguirse para otros catálogos. Dispone dicho art.15.4:

"4. El Gobierno valenciano, a propuesta de la Conselleria de Medio Ambiente, aprobará mediante acuerdo un catálogo de zonas húmedas en el que se incluya la delimitación de dichas zonas y las cuencas en que el planeamiento urbanístico deberá adoptar especiales precauciones con el fin de garantizar su conservación y donde la planificación hidrológica habrá de prever las necesidades y requisitos para la restauración y conservación de la zona húmeda en la que viertan y las actuaciones hidrológicas en el ámbito de las competencias autonómicas deberán prever las necesidades y requisitos para la restauración y conservación de la zona húmeda a la que afecten".

Y es así que la finalidad de la norma, como se deduce al folio 3 y15 del expediente ( informes de 20 de febrero de 2.020 y de 13 de noviembre de 2.019) , es otorgar una protección específica a las zonas húmedas que se indican, con el fin de garantizar la conservación y el uso sostenible de estos ecosistemas.

Y como se le contestó a la actora en las alegaciones que se desestimaron "con relación a su degradación no puede obviar el hecho de que históricamente ha sido parte integrante de una zona húmeda mucho más amplia que ha visto reducida su extensión y potencialidad por la aparición de actividades que han colaborado en la detracción de recursos hídricos, así como en cambios morfológicos que impiden el buen funcionamiento de la zona húmeda de forma natural".

TERCERO.-Sobre la primera cuestión, relativa a la caducidad del procedimiento por no haberse resuelto en el plazo de 3 meses, conforme al art.25.1.b de la ley 39/2015, de 1 de octubre, debe decaer como motivo de impugnación, pues al admitirse, como hemos expuesto, que es una disposición general no está prevista legalmente dicha caducidad para dicho tipo de resoluciones.

CUARTO.-Sobre la segunda cuestión, también debe ser desestimada, en la medida en que la Memoria Económica está recogida al folio 23 del expediente, expresando que no ha supuesto gasto alguno, lo cual resulta suficiente para el objeto del presente Acuerdo impugnado.

Y en relación con la falta del dictamen del Consell Juridic Consultiu y de la Abogacía General de la Generalitat ( art.43.e y f/ de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre del Gobierno Valenciano), lo cierto es que tales trámites se prevén para los Reglamentos ejecutivos, no para disposiciones como la presente que tienen un alcance muy limitado, de modo que sólo han de seguir los mismos trámites previstos para la aprobación del Catálogo, lo que tuvo lugar por Acuerdo de 10 de septiembre de 2.002 del Gobierno Valenciano. Por consiguiente, han de ser rechazadas tales alegaciones, como bien indica la demandada, toda vez que tal modificación no es un desarrollo ejecutivo de Ley alguna, en línea con lo indicado en la sentencia de esta Sala de fecha 19.11.2004, recurso 1650/2002.

Y en este sentido tales trámites praticados fueron los de alegaciones de las corporaciones locales, entidades y asociaciones que pudieran considerarse afectadas y, simultáneamente, el de información pública, que han sido cumplimentados.

QUINTO-Respecto de la falta del informe de impacto de género exigido por la Ley 9/2003 de 2 de abril, de la Comunidad valenciana, de igualdad, en concreto, el art.4 bis, ha de indicarse que el presente caso no era exigible, al no tratarse de una disposición general susceptible de tener dicho impacto, tal como ha exigido el Tribunal Supremo, por lo que la falta de dicho informe no puede acarrear la nulidad de la disposición general mencionada.

Sobre esta cuestión se ha pronunciado recientemente el Tribunal Supremo en los asuntos relativos al PATIVEL (Plan de Acción territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunidad Valenciana). Por todas, sentencia de 30 de enero de 2.024, recurso 3711/2022, que deja claramente sentada la cuestión en el FJ 5º:

"QUINTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.- La cuestión que nos plantea el auto de admisión por haber apreciado en ella interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es doble, por una parte, si debemos mantener, completar o matizar nuestra jurisprudencia sobre el alcance de la omisión del informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos y, por otro, si, denunciada su omisión, ello exige, al menos, examinar si la memoria del plan ha exteriorizado la perspectiva de género tenida en cuenta a la hora de llevar a cabo la planificación. Todo ello, a la luz de las normas que, en principio, debemos interpretar, art. 149.1.1.ª CE , art. 31 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo ,para la igualdad efectiva de hombres y mujeres, y arts. 3.2 y 20.1.c) del TRLS 2015, sin perjuicio de que podamos extendernos a otras si así lo exige el debate trabado.

Y si bien la respuesta a la primera pregunta ha de ser la de mantener nuestra jurisprudencia sobre el alcance de la omisión del informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos, la respuesta a la segunda, que nos introduce de lleno en la cuestión atinente a cómo haya de acogerse la perspectiva de género en los planes urbanísticos en virtud de las exigencias que derivan de la Constitución y de la legislación estatal al respecto -cuestión sobre la que también existen diversos pronunciamientos de la Sala que cuentan con algún voto particular-, vendrá condicionada por las pretensiones ejercitadas en la instancia que, como tendremos ocasión de explicar, no han sido rectamente atendidas en la sentencia recurrida.

B.- La doctrina de la Sala sobre la exigibilidad del informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos ha sido recientemente recordada en su contenido sustancial en nuestra reciente sentencia de 20 de diciembre de 2023, rec. 2209/2022 ,con referencias a otras anteriores: sentencia 1109/2023, de 4 de septiembre, rec. 4521/2021 -que, como otras muchas, examina el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana ( PATIVEL)-, sentencia 176/2022, de 11 de febrero, rec. 1070/2020 -que examina el Plan de Ordenación Municipal de Caldas de Reis-, aunque esta última con el voto particular de dos de sus magistrados, junto a otras, como la sentencia 1750/2018, de 10 de diciembre, rec. 3781/2017 -que examina el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte-, la sentencia 426/2020, de 18 de mayo, rec. 5919/2017 ,-que examina también el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte-, o la sentencia 1375/ 2020, de 21 de octubre, rec. 6895/2018 -sobre modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid-, esta última también con el voto particular de dos de sus magistrados.

Como allí recordábamos, sobre la exigibilidad del informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes de urbanismo dijimos en nuestra sentencia 176/2022, de 11 de febrero, rec. 1070/2020 ,lo siguiente:

"Esta doctrina aparece reflejada -entre otras- en la STS nº. 1.750/2018, de 10 de diciembre (RCA 3781/2017 ),y ha sido posteriormente corroborada por la STS nº 426/2020, de 18 de mayo ,que se remite a lo dispuesto en aquélla.

La primera de las sentencias citadas vino a establecer con meridiana claridad que el principio de igualdad de género no resulta una cuestión neutral en materia de urbanismo. Y, en este sentido, recordaba que la Ley Orgánica 3/2007 reconoce la transversalidad del principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres, recogiéndose este principio también en la Ley del suelo de 2007 ( artículo 2.2) y en Leyes posteriores( artículo 3.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 ).Pese a ello, reconocía dicha sentencia que, a diferencia de otros principios asociados al desarrollo territorial y urbano sostenible, en el caso del principio de igualdad de trato, la legislación estatal no ha incorporado ningún trámite específico para su concreción en el planeamiento urbanístico.

Aun así, señalaba, con independencia de los procedimientos específicos de elaboración de los planes de urbanismo en cada una de las Leyes autonómicas, las cuales pueden o no incorporar tramites específicos en materia de género, es lo cierto que el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, por lo que no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial pueda alcanzar a dichos extremos.

Y, consecuente con dichos razonamientos, la citada sentencia vino a declarar como doctrina jurisprudencial "que, si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos"."

Por tanto, el informe de impacto de género sólo será un trámite preceptivo del procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos cuando la normativa autonómica así lo configure, sin perjuicio de que la perspectiva de género deba ser tenida en cuenta necesariamente en los planes de urbanismo con el correspondiente control jurisdiccional sobre este extremo. Ésta es, en apretada síntesis, la doctrina de la Sala que se refleja en las sentencias que hemos mencionado y que aquí debe ser mantenida.

C.- En el caso de autos, la sentencia anula el plan impugnado -Plan de ordenación urbanística municipal de Piera- "por haberse omitido en su sustanciación un trámite procedimental de carácter esencial", el informe de género, informe que considera preceptivo con sustento en el art. 20.1.c) del TRLS de 2015, y en los preceptos de la legislación autonómica que detalla( disposición adicional decimoctava del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto ,por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, art. 69.5 del Decreto 305/2006, de 18 de julio ,por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, y art. 53 de la Ley autonómica 17/2015, de 21 de julio ,de igualdad efectiva de mujeres y hombres). Ahora bien, ninguno de estos preceptos que la sentencia menciona y cuyo tenor literal transcribe impone la exigencia de emitir un informe sobre impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos.

No lo exige el precepto estatal invocado, como nuestra jurisprudencia viene poniendo de manifiesto, y en cuanto a la normativa urbanística de Cataluña que la sentencia invoca, no corresponde a esta Sala su examen e interpretación, nos limitamos a constatar que ninguna de las normas autonómicas cuyo tenor se reproduce en la sentencia recurrida como fundamento explícito de su decisión impone la emisión de dicho informe como trámite que haya de cumplirse en el procedimiento de elaboración de los planes.

Por tanto, la sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina de esta Sala sobre la exigibilidad de un informe de evaluación de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos ya que éste no viene exigido por la legislación estatal y, en el caso de autos, tampoco lo impone la normativa autonómica que la Sala de instancia reproduce.

Éste es el único sustento del fallo anulatorio de la sentencia recurrida, sentencia que, por esta sola razón, debe ser casada.

D.- Ocurre, sin embargo, que, examinada la demanda, en ella la parte actora en ningún momento denunció, como se afirma en la sentencia, la omisión de un trámite sustancial en la elaboración del plan impugnado consistente en la falta de elaboración de un informe de impacto de género...

...Como puede observarse, la demanda no invoca la omisión de ningún trámite de informe de género que considere preceptivo. No hace referencia a ningún defecto formal en la tramitación del procedimiento de elaboración del plan que se recurre. A lo que se refiere la demanda es a que no ha encontrado en la memoria social del POUM el contenido que, en relación con el impacto de género, exige la normativa urbanística catalana ( art. 69.5 del Decreto 305/2006, de 18 de julio ,por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo). Explica la demanda que este precepto establece que "en la memoria social ha de constar una evaluación del impacto de la ordenación urbanística propuesta en función del género, así como respecto de otros colectivos sociales que requieren atención específica" y añade que "no ha encontrado ni en la Memoria Social ni en ningún otro documento del plan esta evaluación que habría podido servir para reflexionar y tomar decisiones relativas a la mejora de los espacios de uso público, la accesibilidad y la seguridad desde la perspectiva de género y otros colectivos. La ordenación de estos terrenos convida al abandono y a la exclusión, en cambio, si estos terrenos tuviesen una ordenación adecuada podría establecerse un entorno seguro y accesible para todas las personas".

No se imputa, pues, en la demanda al plan impugnado -como se afirma en la sentencia recurrida- un defecto formal en la tramitación del plan consistente en la omisión de un trámite sustancial -la emisión de un informe de género-, sino un vicio sustantivo o material: la falta de reflejo en el plan, en la documentación que indica la normativa autonómica -la memoria social-, de una evaluación del impacto de la ordenación urbanística propuesta en función del género. La alegación se formula en términos eminentemente sustantivos relativos a la exteriorización de la evaluación de la perspectiva de género en la documentación que acompaña al plan, términos que son, precisamente, a los que alude la segunda parte de la cuestión que nos plantea el auto de admisión: en definitiva, si es necesario que la documentación que acompaña al plan, como parte de su motivación, exteriorice la perspectiva de género tenida en cuenta a la hora de llevar a cabo la planificación, como exigencia derivada de las normas constitucionales y de legalidad estatal que dicho auto nos menciona: esto es, como reflejo de una condición básica garantizadora de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales ( art. 149.1.1.ª CE ),y como derivado del deber impuesto al planificador urbanístico en el art. 31 de la LO 3/2007 ,de igualdad efectiva de mujeres y hombres, del principio de desarrollo sostenible y de los criterios básicos de utilización del suelo establecidos por el legislador estatal para hacerlo efectivo que demandan atender la perspectiva de género (arts. 3.2 y 20.1.c TRLS 2015).

Se trata de una cuestión sustantiva que ofrece, además, una diversidad de vertientes o aspectos de los que sólo algunos han sido ya abordados por esta Sala (no sin las discrepancias que revelan sus votos particulares) y que el auto de admisión nos invita a profundizar.."

Conforme a dicha doctrina jurisprudencial, aunque prevista para ordenación del territorio y el Urbanismo,pero igualmente aplicable al caso, no existiría una norma medioambiental autonómica que exigiese ese informe para disposiciones como la presente, encaminada -no se olvide,y como valor primordial-, para hacer real y efectivo el mandato del art.45 de la CE, a la protección de la flora y fauna,y no otros bienes jurídicos dignos de protección con la exigencia de dicho informe, lo que conlleva la desestimación de este motivo.

SEXTO.-Respecto de la delimitación y motivación de la inclusión del humedal Quadre de Santiago.

Como sabemos la consideración de laQuadre de Santiago (Benicasim) como humedal ya fue objeto de previsión en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2012 (recurso 2838/2009), que entendió que tal consideración no dependía de su inclusión en el Catálogo o de la previsión del Planificador, además de entender que su clasificación como suelo urbanizable dificultaba esa protección. Por otro lado, en el acuerdo inicial ya se recogía en las fichas la delimitación de la zona objeto de modificación del catálogo. Y en este sentido, además dicha delimitación se apoya en el informe sobre los habitats naturales como base para su delimitación de la zona húmeda, recogido en el informe del biólogo Santino de fecha 15 de diciembre de 2015, habiéndose realizado los trabajos de campo en mayo de 2014 y como se expone en el mismo la cartografía de habitats del paraje ha permitido la identificación y localización de 11 habitats identificados ( nº 15.113, 15.12, 15,511, 15.512, 15.613, 15.616, 15.7232, 34.6321, 42.8414, 53.112), y otros cuatro habitas de interés comunitario ( 1310, 1410, 1420, 1430.

En dicho informe se refleja la vegetación objeto de protección, así como los pastizales, matorrales, estepas, pardos húmedos y galerías correspondientes,utilizados por aves acuáticas y palustres, con hasta 150 especies detectadas, siendo justificada dicha protección en el folio 3 del mencionado informe, al "evidenciar procesos de degradación y entronización generalmente por la presencia de ganado". En el mismo informe se indica que aunque no figure en el espacio de la Red natura 2000 la presencia de estos habitats es un indicador de la calidad ambiental de la zona el espacio de la zona húmeda. Por otro lado, está delimitada por elementos de la red viaria fácilmente identificables en el terreno, lo que se complementaría con las fichas indicadas en el expediente, que, además, reflejan con fotos, también las zonas próximas a los marjales que deben quedar fuera de la zona de protección.

Frente a ello, acompaña la recurrente informe de Catedrático de la Universidad Autónoma, Sr. Eros, sobre la falta de justificación de la delimitación del humedal. Pero analizados los mencionados informes de las partes con arreglo a la sana crítica no se ha desvirtuado de forma suficiente la delimitación tenida en cuenta en la resolución impugnada, sin que haya justificado de forma suficiente el perito de la parte actora los espacios que deberían quedar fuera de la protección del Catálogo y que la disposición impugnada concreta en las fichas, reflejando en la leyenda los diferentes valores objeto de protección.

También pretende la actora poner de relieve que en la declaración de impacto ambiental aprobada el 23 de mayo de 2001 no se justificaba la mencionada protección. Sin embargo, aparte de que dicho informe nunca habría podido tener en cuenta lo expresado por el Tribunal Supremo en 2.012 también viene a reconocer dicha declaración de impacto ambiental al Cuadro de Santiago "como merecedora de protección y potenciación", folio 2. Y también pone de relieve el mencionado informe, al folio 7, que "la vegetación existente es característica de áreas de Marjal y saladar, la cual se propone preservar y potenciar en la zona destinada a parque público".

Por consiguiente, a la vista del mencionado informe sobre habitats y de las fichas aportadas que obran en el expediente,queda perfectamente justificada y delimitada la zona de protección correspondiente al humedal Quadre de Santiago para su inclusión en el Catálogo autonómico, al margen de su inclusión o no el inventario estatal recogido en el Real Decreto 435/2004, que como hemos dicho, en modo alguno resulta determinante.

SEXTO.- Decisión del recurso contencioso-administrativo y costas procesales.

En consecuencia, debe confirmarse la disposición impugnada, desestimándose el recurso contencioso-administrativo. Por consiguiente, conforme al art.139 de la ley jurisdiccional procede condenar en costas a la parte actora, las cuales se limitan a 1.500 euros por todos los conceptos, a la vista de la cuantía del pleito, extensión de las alegaciones y complejidad del mismo.