Sentencia Contencioso-Administrativo 298/2024 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 568/2021 de 31 de julio del 2024

PRIMERO.-Se impugna en el presente proceso el Decreto 13/2021, de 25 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se declaran las Zonas de Especial Conservación en Aragón, y se aprueban los planes básicos de gestión y conservación de las Zonas de Especial Conservación y de las Zonas de Especial protección para las Aves de la Red Natura 2000 en Aragón.

Los recurrentes, en esencia, alegan, en primer lugar, infracción del artículo 76 del Texto Refundido de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, Decreto Legislativo 1/2015, de 29 de julio del Gobierno de Aragón. Entiende que incurre en vulneración del principio de jerarquía normativa de los planes. Considera que la planificación de los espacios naturales está jerarquizada, de suerte que un plan superior vincula a los inferiores y en ausencia del escalón superior, no se pueden aplicar los del escalón inferior. Así, el Plan Director de Red Natural, vincula al Plan Director de las Áreas de la Red Natura 2000 y a los Planes básicos de gestión y Conservación de ZEC y ZEPAS de la Red Natura 2000, y el segundo, vincula a los terceros. Ocurre que los planes básicos han sido aprobados sin previa o simultánea aprobación y publicación del Plan Director de las Áreas de la Red Natura 2000. El Decreto aprueba el segundo y los terceros, pero sin que exista el primero.

En segundo lugar, denuncia vulneración del artículo 50.2 de la Ley 2/09, por omisión de informes preceptivos, entendiendo que estamos ante un reglamento ejecutivo.

En tercer lugar, reprocha vulneración del artículo 45 de la Ley 2/09, pues no ha entrado en vigor en la fecha en él señalada, al no haberse producido su completa publicación. Ocurre que los planes básicos han sido objeto de publicación separada y sucesiva. Imputa también al Decreto vulneración del artículo 48.3 de la misma Ley 2/09, pues no existe propiamente memoria económica. Se dice que la función de estos planes básicos, se ubica dentro del futuro Marco de Acción Prioritaria, que es un programa pendiente de aprobación y añade que la memoria económica incorporada a la memoria de impacto normativo es rituaria, y no responde a una previsión presupuestaria real, cierta y presente.

Por otra parte, entiende que se vulnera el artículo 9.3 de la C.e., principio de seguridad jurídica, en la determinación de los límites de las ZEC y ZEPA, pues su artículo 3 dice que los límites de estas Zonas son los que figuran en los servicios de datos especiales del Gobierno de Aragón, pero no identifica cuáles son esos servicios, constituyendo en realidad un reenvío indeterminado.

Denuncia también la vulneración de la D.A. 10ª de la Ley estatal 42/07, pues se omite la evaluación estratégica previa de los Planes Básicos de Gestión, lo cual es obligado, porque establece el marco para la autorización de proyectos futuros, legalmente sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental y se refiere a usos naturales, como la agricultura, ganadería, silvicultura, etc. En fin, reprocha al Decreto impugnado la omisión de regulación del procedimiento de elaboración y aprobación de los planes básicos de gestión y conservación de las ZEC y ZEPA. Se omite la regulación del procedimiento de esos planes como complemento reglamentario. Dice que debería desarrollar el procedimiento regulado en sus trámites esenciales en el artículo 55.2 del TRLEP de Aragón de 2015, para hacer posible la exigencia legal de aprobación simultánea de la declaración ZEC de lugares de Importancia Comunitaria y de los Planes básicos de gestión y conservación de las mismas.

SEGUNDO.-El Letrado del Gobierno de Aragón se opone al recurso, alegando en su contestación a la demanda que no hay obligación de una previa y preceptiva aprobación del Plan Director, pues al menos el artículo 76 no lo impone. Por otra parte, sostiene que el Decreto no tiene naturaleza de reglamento ejecutivo, razón por la que se omite el informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, y el dictamen del Consejo Consultivo. En realidad, lo que ocurre es que se ejerce potestad de planificación ambiental. Establece un régimen jurídico propio para determinados ámbitos territoriales que afecta a terceros, a la libertad y propiedad de los particulares que completa la regulación de la Red Natura 2000 contenida en la legislación básica. Declara espacio natural por una parte, y por otra, planifica de modo que carece de naturaleza ejecutiva. Por otra parte, considera que estamos ante un supuesto de publicación sucesiva y vigencia diferida. La falta de publicación completa no afecta a la validez del Decreto, sino a su eficacia, que es algo diferente. Entiende que se cumple con el requisito de memoria económica, pues se dice que no genera impacto y que un potencial incremento de gasto está condicionado a la aprobación del Acuerdo Marco Prioritario. Niega vulneración del principio de seguridad jurídica, considera que los planes básicos de gestión no necesitan evaluación ambiental y, en fin, se encuentra en trámite la aprobación de procedimiento de elaboración y aprobación de planes básicos de gestión y conservación de las ZEC y ZEPA.

TERCERO.-Expuestas las posiciones de las partes en los términos expresados, a la hora de entrar en el análisis de cada uno de los motivos que ofrecen los recurrentes en sustento dela impugnación del Decreto recurrido, y comenzando por el primero de ellos, diremos que la Sala no comparte la tesis de la recurrente, cuando defiende la nulidad del Decreto impugnado, porque procede a la declaración de ZEC y ZEPAŽs de la Red Natura 2000 en Aragón, así como a la aprobación de los planes básicos de gestión y conservación, sin la previa aprobación de Plan Director de la Red Natural de Aragón, en vulneración de una suerte de principio de jerarquía normativa de Planes que la parte actora deduce del tenor del artículo 76.2 del TRLEPA, Decreto Legislativo 1/2015.

Pues bien, aun cuando el artículo 76.2 habla de desarrollo, y podría entenderse que está estableciendo una jerarquía, sin embargo, ni por el contenido del Plan Director, tal y como se define en el apartado primero del mismo artículo, ni tampoco por la dinámica propia de la declaración y aprobación de planes básicos de gestión de ZEC y ZEPAŽs, estrechamente relacionados con la propuesta por la Comunidad Autónoma y aprobación por las autoridades comunitarias de los LIC -Lugares de Importancia Comunitaria-, tal y como se desprende de los artículos 51 y siguientes del Texto Refundido, cabe concluir en el carácter dependiente o subordinado de los planes básicos al Plan Director. Y es que las finalidades y contenidos propios del Plan Director, que persiguen dar coherencia al entero sistema, pueden conseguirse a posteriori de la declaración de espacios protegidos y de la correlativa aprobación de los respectivos y específicos planes básicos de gestión. En ningún momento la Ley vincula a concreta directriz de un necesario y primigenio Plan Director, la propuesta de la Comunidad Autónoma de declaración de LIC a las autoridades comunitarias, momento inicial que desencadena todo el proceso posterior de categorización de dichos lugares como Zonas de Especial Conservación o Zonas de Especial Protección de las Aves. El primer motivo, por consiguiente debe ser rechazado.

CUARTO.-En punto al segundo de los motivos que se esgrimen en sustento de la nulidad del Decreto impugnado, esto es, la ausencia del que se pretende como preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, habida cuenta el rango reglamentario de la disposición impugnada, dado que se trata de un Decreto, la cuestión pasa por discernir si nos hallamos ante un reglamento de carácter ejecutivo o no.

Y así, efectivamente, es reiterada doctrina de la Sala Tercera y del Tribunal Constitucional, aquella por la que vienen a definir un reglamento por razón de que su principal cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo aplicación y ejecución de una ley. La clave es que ha de significar el desarrollo de una ley. Lo que un reglamento hace es completar, desarrollar, pormenorizar, aplicar, o cumplimentar y ejecutar una ley.

En definitiva, como ya la Sala Tercera estableció en su momento, en sentencias de 24 de julio de 2003 y 22 de mayo de 1998, un reglamento que total o parcialmente completa, desarrolla, pormenoriza, aplica o complementa una o varias leyes, presupone la existencia de un contenido legal mínimo, regulador de la materia.

Ilustrativa es, no sólo la sentencia de la Sala Tercera que reproduce parcialmente el Letrado del Gobierno de Aragón, sino, con anterioridad a la misma la sentencia de la misma sección 5ª, de 27 de mayo de 2008, (rec.2686/2004), en la que resuelve recurso de casación frente a una sentencia de esta misma Sala sentenciadora que declaró la nulidad del Decreto 109/2000 del Gobierno de Aragón que establecía el régimen de protección para la conservación del cernícalo primilla y se aprobaba el plan de conservación de su hábitat. Es particularmente interesante por la diferenciación que introduce entre la disposición general infringida y otros supuestos de aprobación de plan de uso y gestión, como es el caso del Parque Nacional de Doñana.

Y, efectivamente, dicha sentencia nos ofrece la clave, siguiendo reiterada jurisprudencia, por la que viene a decir que es definitorio "...si incorpora o no una regulación de carácter general a la que quepa atribuir, propiamente, el significado o función de precisar, desarrollar o completar, mediante otras, las previsiones normativas de la ley".

Y, bien mirado, el Decreto ahora impugnado, no puede decirse que entre dentro de esa categoría, sino que, más bien, se limita, como se dice en la misma sentencia, evocando otra de 30 de abril de 1998, a ejercitar una específica atribución de competencia. Efectúa una declaración y aprueba un plan -o una pluralidad-, en virtud de la propia competencia atribuida por la Ley.

Es la Ley la que dice cómo y quién debe efectuar declaración de este tipo de espacios protegidos y aprobar los correspondientes y respectivos planes básicos de gestión. Se dice que debe ser el Gobierno de Aragón y por Decreto, y además, como muestra de que no está pensando en términos de procedimiento general de aprobación de reglamento, añade determinados hitos específicos a este tipo de procedimiento, pues dice que precisan de trámite de información pública e informe preceptivo del Consejo de Protección de la Naturaleza y del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón.

En definitiva, aun cuando ha de revestir forma de Decreto, es dudoso que pueda declararse que nos encontremos ante una disposición reglamentaria, entendida en los términos antes expresados, sin perjuicio de que ello no sea incompatible con la presencia, en ocasiones, de normas de tal carácter. Consecuencia de lo anterior, es que no compartimos la tesis de la recurrente cuando ve motivo de nulidad en la ausencia de dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, que, en este caso, entendemos que no es preceptivo.

QUINTO.-Tampoco consideramos, respecto del tercero de los motivos que la parte recurrente esgrime, que nos encontremos ante un motivo de nulidad del Decreto impugnado, pues el hecho de que quepa entender que no ha entrado en vigor en la fecha señalada porque no se haya producido su completa publicación, dado que los planes básicos han sido objeto de publicación separada y sucesiva, como bien dice el Letrado del Gobierno de Aragón, en realidad es infracción que, de existir, afecta a la eficacia, pero no a la validez de la disposición.

Como tampoco consideramos que el Decreto incurra en vulneración del principio de seguridad jurídica cuando, en su artículo 3 se remite a los servicios de datos espaciales del Gobierno de Aragón a la hora de fijar los límites, se entiende geográficos, de las zonas de protección declaradas. No precisa de mayor concreción en este punto un Decreto, cuando debe ser en el Plan básico específicamente referido a cada zona donde se fijen los límites concretos de la ZEC o ZEPA que se ordenan concretamente. Por otra parte, como bien dice el Letrado del Gobierno de Aragón, se remite a regulación reglamentaria sobre la información geográfica de Aragón, es decir, que se trata de cuestión regulada oficialmente. Debe ser en todo caso cada Plan básico el que fije los límites concretos de la zona objeto de concreta gestión.

Y en cuanto a la necesidad o no de Evaluación Ambiental Estratégica en y para este tipo de planes, en cuya ausencia, y partiendo de su exigencia y carácter preceptivo, basa un adicional motivo de nulidad del Decreto la parte recurrente, diremos que tampoco podemos compartir la pretensión de las entidades demandantes, pues ocurre que no nos encontramos ante supuesto contemplado por el artículo 6.1 a) de la Ley 21/2013 estatal y 11 de la Ley 11/2014 autonómica, que requieren evaluación ambiental estratégica, para todo plan o instrumento que establezca el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometió a EIA. En definitiva no estamos ante un Plan que permita determinados usos o actuaciones que supongan o puedan suponer un impacto en el espacio protegido, en consonancia con lo que establece la Directiva de Hábitats 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992. Precisamente, en línea con lo dicho, la Sala Tercera no exige EAE cuando el instrumento en cuestión tiene naturaleza de plan de gestión. Es por ello por lo que han sometido a EAE a los plantes especiales que disciplinan un espacio de interés natural, cuando introducen categorización interna de su suelo e impacto en el régimen protector de todo su ámbito. Este tipo de planes no son planes de gestión, sino de ordenación y por consiguiente requeridos de EAE -por todas las sentencias de la sección 5ª de 24 de enero de 2019 (rec. 2568/2018) y de 27 de julio de 2020, nº 1119/2020, ( rec. 2568/2018 -sic-), cosa que no ocurre en el presente caso. No encontramos por consiguiente vulneración alguna de la D.A. 10ª de la Ley 42/2007, ante la genérica alegación que se realiza a la regulación de unos usos que tampoco se concretan.

En fin, cabe descartar la obligada regulación del procedimiento de elaboración y aprobación de estos planes básicos en el Decreto impugnado, para lo cual bastará con acudir al artículo 55.2 del TRLEPA y a las normas generales de Procedimiento Administrativo.

SEXTO.-Una última cuestión nos queda por resolver, y no es otra que la revisión del presupuesto de la memoria económica del Decreto, respecto de la que la parte recurrente reprocha infracción del artículo 48.3 de la Ley 2/2009, pues entiende que la memoria incorporada es una memoria rituaria y no responde a una previsión presupuestaria real, cierta y presente, de suerte que, dice, sólo cumple formalmente con la exigencia del referido precepto.

Pues bien, en nuestra sentencia de 30 de enero de 2019, dictada en el rec. 341/2016, decíamos lo siguiente:

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El invocado artículo 48 de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, relativo a la elaboración de los reglamentos, dispone en su apartado tercero que "El proyecto irá acompañado de una memoria en la que se justifique la necesidad de la promulgación de la norma, su inserción en el ordenamiento jurídico, el impacto social de las medidas que se establezcan en la misma y una estimación del coste a que dará lugar y su forma de financiación".Por su parte el artículo 15 de la Ley de Presupuestos de Aragón para 2016 establece en su apartado primero que "Todo proyecto normativo cuya aplicación pueda comportar un incremento de gasto en el ejercicio del año 2016, o de cualquier ejercicio posterior; deberá incluir una memoria económica detallada en la que se pongan de manifiesto las repercusiones presupuestarias derivadas de su ejecución y la forma en que se financiarán los gastos derivados de la nueva normativa, así como el informe preceptivo del Departamento de Hacienda y Administración Pública".

Como declara el Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de noviembre de 2006, que seguimos en la nuestra de 22 de diciembre de 2009 -citada por las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación-, "tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO, pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar; evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a éstos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992 ".>>.

Pues bien, examinado el contenido de la primera de las memorias, así como de la complementaria al informe de impacto, concluimos en que se podrá efectuar algún reproche a la memoria, al documento, pero desde luego, no puede decirse que haya sido cumplimentada de manera rituaria, o automática. Sólo es posible efectuar dicha manifestación desde la ausencia de una lectura, ni siquiera exhaustiva, de la memoria aportada. Basta con la lectura y a ella nos remitimos, para comprobar que, en primer lugar, no es sucinta, en segundo lugar, refleja una estimación del coste e impacto económico de la disposición que se aprueba y el modo de financiación que en el terreno de la protección medioambiental se viene adoptando, en el que la vertiente comunitaria no es precisamente menor. Que la Dirección General de Presupuestos llame, en el trámite de audiencia posterior, a la prudencia dado que aún el Marco de Acción Prioritaria no estaba aprobado en ese momento, y advierta de que el gasto de la medida que se adopta deberá acompasarse a la escala de prioridades presupuestarias del la Administración de la Comunidad Autónoma, no significa que estemos ante la ausencia de memoria suficiente para determinar el coste de las medidas que se contienen en la norma que se aprueba, así como de las vías de financiación que garantice la sostenibilidad de los planes que se aprueban.

El recurso debe ser desestimado.

SÉPTIMO.-La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto determinará la expresa condena en costas de la parte actora, si bien que limitadas por todos los conceptos a la suma de 1.500 euros.

Por todo lo cual, la Sala dicta el siguiente