Última revisión
26/03/2026
Sentencia Contencioso-Administrativo 1233/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 125/2025 de 04 de diciembre del 2025
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Orden: Administrativo
Fecha: 04 de Diciembre de 2025
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera
Ponente: JOSE ARTURO FERNANDEZ GARCIA
Nº de sentencia: 1233/2025
Núm. Cendoj: 28079330012025101258
Núm. Ecli: ES:TSJM:2025:15388
Núm. Roj: STSJ M 15388:2025
Encabezamiento
Sala de lo Contencioso-Administrativo
C/ General Castaños, 1 , Planta 2 - 28004
33009710
PROCURADOR D./Dña. MARIA TERESA RODRIGUEZ ALONSO
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
Presidente:
Magistrados:
En la Villa de Madrid, a cuatro de diciembre de dos mil veinticinco.
Antecedentes
Fundamentos
La resolución originaria recurrida deniega el visado en los siguientes términos:
La resolución denegatoria del recurso de reposición contra la anterior añade:
La Delegación del Gobierno en Asturias, con fecha 8 de abril de 2024, resolvió conceder autorización de residencia temporal inicial por reagrupación familiar a favor de la solicitante, a instancia de su hija reagrupante.
La parte alega en primer lugar la falta de motivación de la actuación recurrida que le causa efectiva indefensión. En segundo lugar, señala que la solicitante vive exclusivamente a cargo de la hija reagrupante que vive en España, donde reside otro hijo, otro en Francia y otro en Turquía del que nada se sabe. De los dos hijos que residen en Marruecos, una es viuda y cobra una pensión de 204 euros al mes y tiene tres hijos, y el otro hijo trabaja en una farmacia cobrando 300 euros al mes. Estos no pueden atender a su madre.
La defensa del Estado se opone a la demanda y solicita la desestimación del recurso.
La exigencia de motivación impone a la Administración el deber de manifestar las razones que sirven de fundamento a su decisión o, lo que es lo mismo, que se exprese suficientemente el proceso lógico y jurídico que ha llevado a la misma con el fin de que su destinatario pueda conocer las razones en las que se ha apoyado y, en su caso, pueda posteriormente defender su derecho frente al criterio administrativo, por lo que la motivación constituye un medio para conocer si la actuación merece calificarse, o no, de objetiva y ajustada a derecho, así como una garantía inherente al derecho de defensa del administrado, tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, ya que en la eventual impugnación del acto, si éste está motivado, habrá posibilidad de criticar las bases en que se ha fundado; por lo tanto, el criterio de la Administración no puede limitarse a expresar la decisión adoptada sino que, en cada supuesto, debe exponer cuáles son las concretas circunstancias de hecho y de derecho que, a su juicio, determinan que la decisión deba inclinarse en el sentido por ella elegido y no por otro de los, en cada caso, posibles.
Sin embargo, ha de añadirse que, para que un defecto de motivación no subsanado determine la anulabilidad de la resolución administrativa, es preciso que haya dado lugar a la indefensión del interesado - artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el 35 de la misma, entendiéndose por tal la situación en que queda cuando se ve imposibilitado de obtener o ejercer los medios legales suficientes para su defensa por no haber podido conocer la ratio decidendi de la decisión administrativa.
Desde un punto de vista constitucional ( artículo 24 de la CE) la indefensión tiene un carácter material más que formal, de forma que únicamente concurre cuando el interesado se ve, de forma injustificada, imposibilitado para instar la protección judicial de sus derechos e intereses legítimos o cuando la vulneración de las normas procesales o procedimentales supone el cercenamiento del derecho a la defensa, siempre con la consecuencia del daño real y efectivo para los intereses del afectado al quedar privado de su derecho a alegar, probar y, en su caso, para replicar las argumentaciones contrarias ( Sentencias del Tribunal Constitucional 31/1984, 48/1984, 70/1984, 48/1986, 155/1988 y 58/1989, entre otras muchas).
En el presente caso, como arriba ya se ha expuesto, en las resoluciones denegatorias del visado se razona como causa legal de esa decisión la no concurrencia de dependencia exclusiva económica y afectiva de la solicitante respecto a su hija residente en España. La parte ha contestado en los términos arriba expuestos y articulado prueba a tal razonamiento, por lo que no concurre el requisito de la efectiva indefensión.
En materia de protección de la familia, el Tribunal de Justicia se ha guiado por la interpretación del artículo 8 del CEDH que hace el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»). Sobre esa base el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 8 del CEDH no garantiza como tal ningún derecho en favor de un extranjero a entrar o residir en el territorio de un país determinado. Sin embargo, excluir a una persona de un país en el que viven sus parientes próximos puede constituir una injerencia en el derecho al respeto de la vida familiar protegido por el artículo 8, apartado 1, del CEDH. Tal injerencia infringe dicho Convenio si no cumple los requisitos del apartado 2 del mismo artículo, a saber, que esté «prevista por la ley» y motivada por una o más finalidades legítimas con arreglo a dicho apartado, y que, «en una sociedad democrática, sea necesaria», es decir, que esté «justificada por una necesidad social imperiosa» y sea, en especial, proporcionada a la finalidad legítima perseguida ( Sentencias de 11 de julio de 2002, Carpenter, C-60/00, apartado 42, y de 23 de septiembre de 2003, Akrich, C-109/01, apartado 59).
Según dichas sentencias negarse a permitir la reagrupación familiar no es, en principio, una injerencia en el sentido del artículo 8 del CEDH que requiera una justificación. En materia de reagrupación familiar no interpreta el artículo 8 del CEDH como un derecho que resulte afectado, sino como un fundamento jurídico que eventualmente puede servir de base a una pretensión.
En concreto, el TEDH rechaza expresamente deducir del artículo 8 del CEDH una obligación general de permitir la reagrupación familiar con el único objeto de atender el deseo de las familias de residir en un país determinado. Considera que la reagrupación familiar afecta tanto a la vida familiar como a la inmigración. El alcance de la obligación de un Estado de permitir la entrada de familiares del inmigrante establecido en su territorio depende de las circunstancias particulares de los afectados y del interés general. Conforme a las normas ciertas de Derecho internacional y sin perjuicio a las obligaciones que se deriven de convenios internacionales, los Estados tienen derecho a controlar la entrada de extranjeros en su territorio. Al hacerlo dispone de una amplia facultad discrecional.
Se ha de tener en cuenta que el artículo 17.1.d) de la Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social y el artículo 39.d) del Real Decreto 2393/2004 disponen que son familiares reagrupables los ascendientes de los extranjeros residentes en España.
El artículo 17 de dicha Ley, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, dispone que "El extranjero residente tiene derecho a reagrupar con él en España a los siguientes familiares:
d) Los ascendientes en primer grado del reagrupante y de su cónyuge cuando estén a su cargo, sean mayores de sesenta y cinco años y existan razones que justifiquen la necesidad de autorizar su residencia en España. Reglamentariamente se determinarán las condiciones para la reagrupación de los ascendientes de los residentes de larga duración en otro Estado miembro de la Unión Europea, de los trabajadores titulares de la tarjeta azul de la U.E. y de los beneficiarios del régimen especial de investigadores. Excepcionalmente, cuando concurran razones de carácter humanitario, podrá reagruparse al ascendiente menor de sesenta y cinco años si se cumplen las demás condiciones previstas en esta Ley".
A este procedimiento le es de aplicación el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009.
El artículo 53,e) de dicho reglamento dispone:
El artículo 56,3 exige como documentación a presentar por el reagrupante ante la correspondiente delegación o subdelegación del gobierno la siguiente en relación al familiar a reagrupar:
1.º Copia completa del pasaporte o título de viaje, en vigor.
2.º Copia de la documentación acreditativa de los vínculos familiares o de parentesco o de la existencia de la unión de hecho y, en su caso, de la dependencia legal y económica.
En los demás apartados se regula el trámite siguiente:
4. Presentada la solicitud en forma o subsanados los defectos, el órgano competente la tramitará y resolverá lo que proceda. A dichos efectos, recabará de oficio el informe de los servicios competentes de la Dirección General de la Policía y la Guardia Civil en materia de seguridad y orden público, así como el del Registro Central de Penados.
5. En el supuesto de que se cumpla con los requisitos establecidos para la reagrupación familiar, el órgano competente resolverá la concesión de la autorización de residencia por reagrupación, y se suspenderá la eficacia de la autorización hasta:
a) Con carácter general, la expedición del visado, y la efectiva entrada del extranjero en territorio nacional durante el tiempo de vigencia de éste. En este caso, la resolución de concesión hará mención expresa a que la autorización no desplegará sus efectos hasta que no se produzca la obtención del visado y la posterior entrada en España de su titular.
b) En el supuesto de familiares de residentes de larga duración-UE, titulares de una Tarjeta azul-UE o beneficiarios del régimen especial de investigadores en otro Estado miembro de la Unión Europea en el que la familia ya esté constituida, la eficacia de la autorización estará condicionada a la efectiva entrada del familiar en territorio nacional, si dicha entrada se produjera tras la concesión de la autorización. En este caso, la entrada deberá producirse en el plazo máximo de un mes desde la notificación de la concesión de la autorización, lo que habrá de constar en la resolución".
El apartado 3 del artículo 57 del reiterado reglamento establece que "La misión diplomática u oficina consular denegará el visado en los siguientes supuestos:
a) Cuando no se acredite el cumplimiento de los requisitos previstos para su obtención, tras la valoración de la documentación acreditativa de éstos, prevista en el apartado anterior.
b) Cuando, para fundamentar la petición de visado, se hayan presentado documentos falsos o formulado alegaciones inexactas, o medie mala fe.
c) Cuando concurra una causa prevista legalmente de inadmisión a trámite que no hubiera sido apreciada en el momento de la recepción de la solicitud
La disposición adicional décima de dicho reglamento prevé en su apartado 4 que
En este punto se ha de destacar que, no obstante lo ya resuelto por el órgano competente que legalmente ha de conceder la autorización previa de residencia por reagrupación familiar, que está radicado en territorio nacional, la delegación diplomática que finalmente ha de conceder el citado visado puede comprobar la autenticidad de los documentos que son determinantes para la obtención del mismo. Como esta Sala ya ha dejado sentado en distintas sentencias, la doctrina jurisprudencial iniciada por la sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de octubre de 2011 (rec. 5245/2008), seguida en la de 15 de noviembre de 2011 (rec 5348/2009), no establece que la correspondiente delegación diplomática no pueda revisar una solicitud de visado como la presente, en la que previamente se ha concedido a la reagrupada por parte de la subdelegación de gobierno competente una autorización de residencia temporal inicial conforme a lo dispuesto en el artículo 56, en relación con el 57, ambos del RD 557/2011, de 20 de abril. Ello porque en dicha doctrina no se niega esa posibilidad cuando aparezcan nuevos hechos que no ha podido valorar ese órgano de la Administración residenciado en territorio español, y sí el órgano de la Administración exterior, que lo puede hacer dando cumplimiento, además, a lo dispuesto en la legislación de extranjería.
Como ya se ha dicho en sentencias dictadas en caso similares, las delegaciones diplomáticas, al estar ubicadas o muy cercanas al país de origen de los interesados, conocen mejor su realidad y tienen más elementos de convicción para poder aplicar la referida normativa de extranjería, que expresamente autoriza a dichas delegaciones a que revisen la autenticidad y veracidad de contenido de la documentación presentada, las posibles irregularidades detectadas en la misma, así como practicar una entrevista con la solicitante del visado o realizar otras diligencias relativas a la veracidad del motivo alegado, constituyendo esos datos nuevos que pueden determinar una resolución distinta a la inicial adoptada. Igualmente. En la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 25 de abril de 2014, recurso de casación nº 10/2013, se reconoce esa actividad instructora de la delegación diplomática a través de la entrevista con el solicitante del visado o con la práctica de otras diligencias. Pero siempre esa resolución valorando los nuevos motivos ha de ser razonada en tal sentido.
A tenor de la normativa aplicable y arriba reseñada, en el presente caso los requisitos para que la progenitora solicitante pueda obtener un visado de reagrupación familiar de régimen general para reunirse con su hija extranjero residente en España, son que sea mayor de 65 años, vivir a cargo de la reagrupante y que esté en situación de necesidad de reagruparse con esa familiar, que en este caso vive en un país distinto y alejado respecto del domicilio habitual de la misma. Los tres requisitos se han de cumplir, no bastando uno o/y otro, sino los tres.
Sobre el de dependencia, tal está redactado el artículo 56.3 del RD 557/2012 arriba transcrito, su valoración corresponde en un primer momento a la delegación o subdelegación del gobierno pues ante ella se ha de presentar documentación del familiar a reagrupar acreditativa, en su caso, de la dependencia legal y económica. Lo cual supone en principio que ya la delegación diplomática, en esa segunda fase, no puede valorar de nuevo con base a los mismos documentos, ese requisito cuando, como ocurre en este caso, se ha dictado esa autorización previa (o inicial de residencia temporal) por reagrupación familiar a favor de la madre solicitante. Ello significa que la Administración ya lo ha dado por cumplido porque en caso contrario no concedería esa autorización temporal inicial condicionada. Sólo excepcionalmente se podría valorar sobre hechos nuevos.
El dato de que sea la hija reagupante la única que envíe remesas a la madre reagrupada a partir de un determinado momento, no significa "per se" que exista esa dependencia, en este caso de esa familiar que es lo que ha valorado con la misma documentación (el consulado no razona que sea otra) y ha llegado a esa conclusión afirmativa la delegación del gobierno competente al resolver a favor del solicitante la autorización de residencia temporal por reagrupación familiar.
Respecto al tercero y también imprescindible requisito legal, el mismo se ha de valorar por la delegación diplomática del país de residencia de la reagrupada a tenor de la doctrina arriba expuesta, teniendo en cuenta que sólo este órgano, dada esa proximidad, puede apreciar la existencia de tal exigencia que está, como después se examinará, muy vinculada a la vida de la solicitante en su país de origen y residencia.
Esta necesidad de reagrupar la ha interpretado esta Sala, en los casos de progenitores mayores de 65 años, como la vulnerabilidad de personas en una edad de la vejez ya agravada por la soledad y el estado de salud que hace necesarios la proximidad y atención de los familiares más directos y cercanos como normalmente son los hijos.
En este particular caso que se está enjuiciando, en la solicitud se indica que la madre solicitante tiene 77 años de edad, viuda (certificación de defunción del marido el 22 de julio de 1993-folio -10-) y sin profesión, residiendo en Beni Mall, Marruecos. De la misma obra en copia en el expediente:
.- Certificado de no impuesto de habitación ni de tasas comunales de 29 de abril de 2024 (folio 91).
.- Certificado de 29 de abril de 2024 de no estar inscrita en la Caja de la Seguridad Social de Marruecos (folio 94).
Libro de familia en el que consta el deceso del marido y padre y los siguientes hijos vivos: Delia, Emilio, Daniel, Cesar, Milagros y Jose Enrique.
En la demanda, como se ha expuesto, se afirma que dos de esos hijos viven en Marruecos.
Igualmente, obra documentación de envíos dinerarios mensuales de la reagrupante a su madre desde 10 de enero de 2020: 3 en 2020; 3 en 2021;8 en 2022; 11 en 2023; y 1 en 2024 (13 de abril)- folios 97 a 123)-.
Reseñar que a tenor de la normativa marroquí, Mudawwana ( Código de Familia marroquí), los hijos están obligados a ayudar a su madre en caso de necesidad (artículos 194, 197 y 203 y siguientes y concordantes) y en los términos establecidos en ese código. Ayuda que se extiende también al aspecto puramente personal.
Estos últimos datos se han de tener en cuenta para valorar ese requisito de la necesidad (tercero) junto con los dos anteriores expuestos. En tal sentido las sentencias dictadas por esta Sección en los PO nº 331/2021 y PO nº 542-543/2021 el 28 de enero de 2022 y el 31 de enero de 2022, en las que se resalta que en la condición de estar a cargo es esencial valorar la situación personal y familiar del dependiente a tenor de la normativa estatal y comunitaria de aplicación pues esa dependencia ha de ser exclusiva del reagrupante, para lo cual las delegaciones diplomáticas son los órganos más aptos para ello. En este caso, la existencia de otros hijos residentes en Marruecos pues de ellos nada se acredita, sólo lo que se dice en la demanda sin prueba objetiva en tal sentido, y que se ignora la exacta situación social, económica y familiar de la reagrupada, viuda desde 1993, pues no se sabe de qué ha vivido antes de los envíos dinerarios de esa hija reagrupante, si en algún momento trabajó, la propiedad de la casa en la que vive, con quién vive, etc, determina la inexistencia de esa exclusividad. Por lo tanto, de esos tres requisitos que se han de cumplir no se han acreditado tal refiere los actos impugnados dos de ellos pues el de la necesidad obviamente tampoco se cumple pues viven esos dos hijos en Marruecos como se reconoce en la demanda.
Recalcar que en esta segunda fase del procedimiento se valoran datos que no se aprecian en la primera fase como esa necesidad y exclusividad por parte del dependiente respecto de la hija que reside en el extranjero tanto en el aspecto económico como en el afectivo.
Por todo ello, al hilo de lo expuesto, en este singular caso sí existían esos elementos nuevos que valorados y adecuadamente razonados por la delegación diplomática, determinan la no acreditación de esos tres requisitos pues en los términos reseñados no se ha probado la concurrencia de al menos dos de ellos, de forma que los actos administrativos se han de confirmar por ser ajustados a derecho en los extremos debatidos.
No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador en su caso, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 500 € más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.
A la vista de los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2414-0000-93-0125-25 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
D. José Arturo Fernández García D. Francisco Javier Canabal Conejos
D. Benjamín Sánchez Fernández
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
