Sentencia Contencioso-Administrativo 100/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 23/2026 de 04 de mayo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso: elemento objetivo. Resolución recurrida.

En este procedimiento se impugna la sentencia, cuyos datos ya se han mencionado en los antecedentes de hecho, por la que, en esencia, se confirma parcialmente la resolución de la alcaldía del ayuntamiento de Gumiel de Izán de fecha 24 de julio de 2024, expediente nº NUM000, por la que se sanciona a los ahora apelantes por cuatro infracciones urbanísticas, imponiendo a cada uno de ellos una sanción por una infracción muy grave, construir en terrenos reservados para dotaciones públicas, y tres leves, incumplir las condiciones de la licencia, realizar obras no amparadas en licencia y ocupación de vivienda careciendo de licencia de primera ocupación, si bien, anulando parcialmente la segunda y cuarta en lo que se refiere a las circunstancias agravantes, reduciendo la multa en un 50%.

La sentencia, tras exponer las pretensiones de las partes y transcribir el contenido de la resolución sancionadora, descarta en su fundamento de derecho tercero la existencia de prescripción, afirma que se han respetado los principios de tipicidad y proporcionalidad, y, finalmente, llega a la conclusión ya expuesta, al considerar, en relación con la segunda infracción, que aunque es claro que los apelantes obstaculizaron la restauración, el término "dificultad" que se recoge en la circunstancia agravante del artículo 353.c).3º del RUCyL debe entenderse como dificultad técnica, procediendo a sustituirla por "la voluntad obstativa" de los apelantes, reduciéndola siempre dentro de los márgenes del tipo y de conformidad con el principio de proporcionalidad, e imponiendo una multa de 5.000 euros que se divide al 50% (2.500 euros para cada uno), Respecto de la cuarta, la ocupación del inmueble sin licencia de primera ocupación, realiza una argumentación similar, afirmando que las circunstancias agravantes tenidas en cuenta en la resolución, a saber, la agravante del artículo 353.c). 2º.- "el beneficio económico obtenido" y 3.º RUCYL- "El grado de dificultad técnica para restaurar la legalidad y reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la infracción" no resulta de aplicación, sino que la reduce siempre dentro de los márgenes del tipo y de conformidad con el principio de proporcionalidad, por el tiempo de la ocupación y el conocimiento de que carecía de licencia para hacerlo, a 5.000 euros a dividir por partes iguales entre los dos. En todo caso, sumadas las cantidades que la juzgadora deja firmes, a saber, 300.000, 10.000, 1.000 y 5.000 euros, el total de estas cantidades no coincide con la cantidad que recoge tras las dos aclaraciones (311.001 euros) sino que suman la cantidad de 316.000 euros.

SEGUNDO.- Objeto del recurso: posición jurídica y pretensiones de las partes.

La parte demandante y apelante en esta instancia expone en la forma que considera más oportuna los elementos esenciales de la resolución sancionadora y el contenido de la sentencia impugnada, especialmente en lo que se refiere a la existencia de prescripción, y, seguidamente, recuerda la jurisprudencia que exige que en el recurso de apelación se recoja una crítica a la sentencia impugnada y no se limite a reiterar los argumentos ya formulados. Tras ello critica que la sentencia no recoja más que referencias puntuales al largo proceso seguido, haciendo un resumen al mismo y se refiere a cada una de las infracciones de la siguiente manera:

- Primera Infracción: Se alega que no existió infracción alguna y que la sentencia la confirma sin motivación alguna, olvidando la importancia de la entidad del daño producido en la tipificación. Afirma que es un hecho notorio la levedad de la conducta "cuando, a mayor abundamiento, los recurrentes han procedido al cumplimiento de las condiciones impuestas con anterioridad a la incoación del sexto expediente sancionador". En segundo lugar, critica la decisión sobre la falta de prescripción y critica que la sentencia pueda considerar la realización de unas obras como infracción continuada, citando parcialmente una sentencia de esta Sala, así como la aplicabilidad del artículo 30.2 de la Ley 39/2015. Añade que la propia resolución afirma en la infracción tercera que no se trata de una infracción continuada, lo que califica como de incongruencia interna, resultando que las obras terminaron en 2008 y que cualquier alegación interrupción resulta inviable. Añade que los plazos de prescripción son los originales y no los establecidos en la Ley 7/2014 con base en el principio de irretroactividad. En relación con la proporcionalidad recuerda el apelante la posibilidad de reducir por debajo del mínimo de la multa recogida en el tipo, algo que el apelante considera que procede citando los siguientes motivos: cinco expedientes sancionadores caducados, hechos acontecidos en el año 2008, cumplimiento de las condiciones de la licencia tras resolución judicial y sobre todo que la multa es muy superior al valor catastral.

- Segunda infracción: Afirma que el tipo aplicado es un tipo residual y abierto, contrario a los más elementales principios de legalidad y tipicidad propios del derecho sancionador, puesto que permite incluir cualquier tipo de infracción de la ley o el planeamiento y que el reglamento lo regula "ultra vires". Critica a la sentencia por no referirse a la procedencia o no de las condiciones impuestas en la licencia y no justifica que los recurrentes tuvieran o no la obligación de cesión o de urbanización y vuelve a defender que no tenía el deber de hacer cesiones con cita de las sentencias que estima se refieren a ello.

- Tercera infracción: En relación con las obras realizadas que no se incluían en la licencia pero que después fueron legalizadas; insiste en que procedía la prescripción porque eran conocidas por el ayuntamiento y transcurrió más de un año.

- Cuarta infracción: En relación con el mismo, y sobre la agravante mantenida, afirma que el verdadero beneficio económico es el del ayuntamiento con los impuestos y tasas por la utilización de una propiedad privada, construida con licencia municipal, a la que, de forma jurídicamente improcedente, se impusieron unas condiciones ilegales. En todo caso, afirma, que la sentencia no motiva "los aspectos determinantes de la infracción"

Termina solicitando se revoque la resolución judicial de instancia con expresa condena en costas, procediendo, a continuación, a estimar la petición consignada en el escrito de demanda consistente en la anulación de la Resolución sancionadora.

La parte demandada, por su parte, se opuso a la demanda presentada recordando el objeto del procedimiento y reproduciendo de forma parcial el contenido de esa resolución en lo que se refiere a los hechos probados, las pruebas obrantes en el expediente, los tipos sancionadores aplicados, el contenido de las sentencias dictadas por el juzgado y esta Sala. Finalmente se opone a los argumentos esgrimidos contra la sentencia, recordando que ya quedó fijada la necesidad de cesiones, la falta de su realización y que el terreno no tenía la condición de solar. Tras ello se opone a la alegación de que se viola el principio de tipicidad en la primera infracción, de que las cesiones estuvieron mal impuestas o de que concurre prescripción en la tercera. Respecto del argumento expuesto en la cuarta sobre las agravantes, en concreto, a que presentó una declaración responsable, recuerda el contenido de dicho escrito donde reconoce que no había solicitado licencia de primera ocupación, cosa que no sucedió hasta que restauró la legalidad y el carácter continuado de la infracción. Termina solicitando la desestimación del recurso de apelación con imposición de las costas.

TERCERO.- Examen de las cuestiones controvertidas. Estimación parcial del motivo relativo a la incorrecta aplicación del principio de tipicidad en relación con la primera infracción calificada como muy grave. Anulación de la segunda sanción, infracción por incumplir la licencia, de conformidad con el principio "non bis in idem".

Tratando de dar una cierta sistemática a los motivos de apelación procede distinguir.

- Sobre la inexistencia de las infracciones: cumplimiento de las obligaciones legales, realización de las obras sobre bienes de propiedad privada, falta de firmeza y ejecutividad de la licencia.

Con carácter inicial es cierto que la parte apelante manifestó en su demanda que negaba la comisión de infracción alguna. A tal efecto, en su demanda, tras una negativa genérica, se afirma que no existe ninguna infracción porque de conformidad con el acta de fecha 22/02/2024 las cesiones se produjeron y, por ende, la legalidad se ha cumplido. Añade que sólo se ha construido en terrenos de propiedad privada dentro de la alineación establecida. Afirma también que sí no se cumplieron las condiciones de la licencia, es porque estaba impugnada y la ejecutividad de los actos sancionadores suspendida, que la vivienda fue ocupada por necesidad y que ninguna obra se ha realizado sin licencia, aunque el resultado final haya diferido ligeramente. Añade que la Sala confirmó la legalidad de la licencia y sus condiciones y que no hay infracción hasta que la sentencia confirmó la legalidad de estas, que las obras se han realizado bajo el amparo de la licencia y que la ocupación se hizo bajo la solicitud de una declaración responsable.

Pues bien, leída la sentencia de instancia apelada, y en relación con estas alegaciones, no es cierto que esta omita resolver estas cuestiones; lo que sucede es que lo hace por remisión y transcribiendo parcialmente otras sentencias ya dictadas en otros procedimientos. Y es cierto que basta remitirse a las múltiples sentencias que se han dictado durante estos años para resolver los distintos argumentos y motivos de impugnación que la apelante ha reiterado sobre las condiciones de la licencia, su eficacia, la existencia de infracción y su autoría, por lo cual no cabe afirmar que exista incongruencia omisiva en la sentencia apelada. Es, más bien al contrario, seguir reiterando los mismos argumentos, sea cual sea el acto que se impugne, y aunque se haya dictado sentencia firme resolviendo la cuestión, como sí repetir los argumentos pudiera hacer que cambiara la respuesta, carece de sentido. En todo caso, a mayores, procede recordar:

1º-. El recurrente estaba obligado a realizar las cesiones porque así se estableció en la licencia que el actor dejó firme. Así se le dijo expresamente en la sentencia 454/2011 de esta misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictada el 11 de noviembre de 2011 por la que, confirmando la sentencia de instancia, se inadmite el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la licencia y la condición impuesta. Sin perjuicio de lo que se dirá sobre las normas generales de la eficacia de los actos administrativos, en este caso, resulta evidente que sí el recurso se inadmite, a todos los efectos, es como si no se hubiera interpuesto, y es absolutamente ineficaz para provocar ninguna suspensión de la eficacia del acto administrativo. En otro orden de cosas, el fundamento de derecho sexto de la sentencia citada explica sobradamente el deber de los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbano consolidado a ceder los terrenos reservados a dotaciones públicas, sentencia firme, por lo cual tampoco hay duda de la existencia de ese deber.

Asimismo, la parte apelante procedió a solicitar la revisión de oficio de las condiciones de la licencia de conformidad con el artículo 106 de la Ley 39/2015, lo cual, al ser desestimado por silencio, se impugnó en vía jurisdiccional, y el recurso fue desestimado por sentencia de este mismo Tribunal Superior de Justicia número 89/2022 de 18 de marzo de 2022, firme por inadmisión del recurso de casación. Resulta evidente que la mera solicitud de inicio de un procedimiento de oficio de nulidad no suspende la eficacia del acto administrativo porque así lo establece el artículo 117 de la Ley 39/2015 y no se obtuvo medida cautelar de suspensión. Ya se le dijo a la apelante en la sentencia de este mismo Tribunal Superior de Justicia número 155/2018, recurso 68/2018, de 11 de junio de 2018, y se le ha vuelto a recordar en la sentencia apelada en su fundamento de derecho tercero, folio 14. Y, desde luego, debe recordarse que ni la licencia ni el procedimiento de restauración de legalidad son procedimientos sancionadores, por lo que no puede aplicársele los principios de ese tipo de resoluciones, y que, evidentemente, no han sido los procesos sancionadores los que han tenido como efecto ni imponer una condición ni obligar a restaurar la legalidad. Por lo tanto, el que las resoluciones sancionadoras no sean eficaces hasta la firmeza administrativa, no judicial, nada importa, porque no son las sanciones las que imponían las condiciones ni las que ordenan la restauración de la legalidad.

Y en tanto que acto firme en vía administrativa no suspendido, el mismo produjo todos sus efectos, tal y como el propio recurrente reconoce que sucede, aunque luego lo olvide, de conformidad con los artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015, ejecutividad que no depende de ninguna confirmación de los tribunales y que rige incluso aunque se interponga recurso, salvo, nuevamente, que se suspenda su eficacia por resolución administrativa o judicial. Por lo tanto, en todo momento, e independientemente del número de recursos judiciales que ha formulado la parte apelante, la licencia y sus condiciones se han mantenido vigentes y eficaces, antes y después de las sentencias, por lo que eran, en todo momento, de obligado cumplimiento, en su condicionado, como lo era el deber de cesión y el no realizar obras que no quedaban amparadas por la licencia.

2º.- Desde luego que el argumento de que no existe sanción porque, el recurrente, tras mucho tiempo y trámites realizados, en concreto nada menos que 15 años, acabó cumpliendo con la legalidad urbanística, carece de cualquier lógica jurídica. El recurrente, como él mismo reconoce en su demanda y en múltiples escritos, procedió a ejecutar sus obras sin realizar cesión alguna, donde se encontraba su valla, porque consideraba que no tenía el deber de ceder terreno y porque no pensaba que se lo fueran a exigir, usando sus mismas palabras. Y desde ese momento surge la infracción. Y se negó a cumplir hasta que, agotada la vía judicial y con un nuevo requerimiento administrativo en octubre 2023, se procedió a la legalización nada menos que en 2024 (acta de 22/02/2024). Si no hubiera sido así, sí nuevamente hubiera incumplido el requerimiento para cumplir con la legalidad urbanística, podría haber incurrido en una nueva infracción y se habrá podido ejecutar a su costa, tras el debido procedimiento, pero en ningún caso hace desaparecer la infracción anterior. Hasta ese momento se construyó en contra de lo establecido en la licencia y en contra de la legalidad urbanística y eso es lo que se sanciona.

3º.- Desde luego que las obras se ejecutaron en terreno privado, y lo es hasta que se ceda y reciba el terreno por el ayuntamiento, pero es un terreno que está destinado a viales que estaba obligado a ceder según la tradicional doctrina del carácter social de la propiedad y la normativa de aplicación que ya le fue explicada en las citadas sentencias. Una vez que se produce la cesión y se acepta por el ayuntamiento, esos terrenos pasan a ser, en este caso, de dominio público y destino dotacional.

- Sobre la existencia de prescripción.

Continúa afirmando la actora que ha prescrito tanto el procedimiento de restauración de la legalidad como las infracciones administrativas, apartado en el que insiste que no ha cometido infracción alguna, y que los hechos tipificados como muy graves no pueden ser considerados como tal porque no existe, dado que cumplió con las exigencias impuestas. Como la cuestión de la realidad de la comisión de los actos sancionados ya ha sido resuelta, sin perjuicio de lo que se dirá respecto de cada una de las infracciones, lo que resta decir ahora es que como lo que se recurre es la sanción administrativa, la existencia de prescripción o no de la restauración de la legalidad ya no es objeto de este procedimiento. Respecto de la cuestión de la prescripción de las infracciones cometidas, es necesario analizar cada una de ellas:

1º.- De conformidad con el artículo 115.1.a en relación con el artículo 115.1b.3 de la Ley 5/1999 ( LUCYL) y el artículo 348.2.b) en relación con el artículo 348.3.c) del Reglamento de Urbanismo (RUCYL) se sanciona como responsable de una infracción muy grave al actor por realizar obras en terrenos reservados para dotaciones públicas, subrayando expresamente la resolución, al transcribir el tipo, esa clase de terrenos, dotaciones públicas, y no la mención a bienes de dominio público por lo cual, las continuas referencias a que el terreno era privado carecen de relevancia. Esta infracción se califica en todo caso como muy grave. Puede ser sancionada con una multa de 300.001 a 3.000.000 de euros y, en este supuesto, se individualiza imponiendo a D. Virgilio con una multa de 150.000 euros y a Dña. Regina una multa de 150.000 euros (no se sabe que sucede con el euro residual) por entender que existe una responsabilidad solidaria. Esta sanción se confirma por la juzgadora al entender que no se viola el principio de proporcionalidad dado que, en suma, es la mínima.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de diez años y en su redacción originaria era de cuatro años. Desde luego se trata de una infracción permanente, no continuada, porque comienza cuando se realizan actos constructivos en los terrenos que deberían haber sido cedidos para viario público y esa infracción se mantiene, continúa produciéndose, hasta que, el 30 de octubre de 2023 finalizan las obras que lo adecuan al ordenamiento urbanísticos, cosa que se confirma, ha sucedido de conformidad a derecho el 2 de noviembre de 2023 con el acta de inspección. Las infracciones continuadas exigen una pluralidad de infracciones que infringen el mismo precepto en concurso real de ilícitos, la permanente sólo una que se mantiene en el tiempo ( sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2013, recurso 251/2011) aunque, a los efectos que ahora importa, la del comienzo del cómputo de la prescripción, resulta irrelevante la diferencia.

2º.- De conformidad con el artículo 115.3 de la LUCYL y 348.4 del RUCYL se sanciona el incumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia, sanción que se impone como leve por vulnerar la normativa urbanística y no existir una infracción grave o muy grave en a que se pueda subsumir. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, en este supuesto, se individualiza imponiendo una multa de 10.000 euros, que se divide de la siguiente forma, a D. Virgilio con una multa de 5.000 euros y a Dña. Regina una multa de 5.000 euros, por entender que existe una responsabilidad solidaria. Se impone en su grado máximo de conformidad con el artículo 353.c).3º del RUCYL habida cuenta el grado de dificultad técnica para restaurar la legalidad y devolver los bienes a su estado anterior al entender que el apelante ha dificultado la restauración de la legalidad y ha disfrutado de forma privada de unos terrenos reservados a viarios, a pesar de la claridad normativa y de la licencia, con el agravante de haber sido cometidos de forma deliberada por una persona con conocimientos jurídicos. La juzgadora anula la agravante, pero, de conformidad con el principio de proporcionalidad, mantiene la multa aunque se reduce a la mitad.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años y era de un año en la redacción originaria.

3º.- Realización de obras no amparadas por licencia en relación con los actos constructivos de la esquina noroeste, a saber, pequeño porche en planta baja y una terraza en la planta primera que se califican como leves por resultar legalizables, como por otro lado, se ha podido constatar, de conformidad con el artículo 115.3 de la LUCYL y artículo 384.4 del RUCYL. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, como las anteriores, es una infracción permanente porque la infracción se produce desde que se comienza a realizar la obra no conforme con la licencia hasta que se elimina la misma o se legaliza.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años y era de uno en su redacción originaria. Se impone en su grado mínimo, 1.000 derivando un 50% a cada uno de los responsables solidariamente. La juzgadora de instancia mantiene la sanción.

4º.- Por último, se sanciona el proceder a la ocupación de la vivienda sin contar con la preceptiva licencia de primera ocupación, infracción que se califica como leve en los artículos 115.3 de la LUCY y 348.4 del RUCYL. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, desde luego, también es una infracción permanente que se inicia con la ocupación y termina cuando se obtiene la licencia de primera ocupación.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años o de uno si se toma la original. Se impone en su grado máximo y se divide en una multa de 5.000 euros a cada uno entendiendo que existe solidaridad. La juzgadora anula la agravación y la reduce a la mitad, manteniendo la división entre los responsables (2.500 a cada uno).

En relación con todos estos tipos, el recurrente alega que, en realidad, la infracción ha prescrito porque se trataban de infracciones que mostraba signos aparentes; lo que sucede es que está olvidando que, en las infracciones continuadas y permanentes, el plazo de prescripción comienza en la fecha en que se produjo la última infracción o cesó la conducta ( sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2020, recurso 4442/2019 o la sentencia 1407/2024 de 23 de julio de 2024). Por lo tanto, poco importa sí, por ejemplo, el balcón o el porche se podía ver desde la calle o no, o si el ayuntamiento debía saber que estaba viviendo en el inmueble, porque el inicio de la prescripción se produce cuando cesa la infracción. Y visto el momento en que cesan las infracciones, el día 30 de octubre de 2023, cuando el arquitecto confirma que la obra es conforme al ordenamiento y se declara que no hay inconveniente a la legalización y otorgamiento de licencia de primera ocupación, y habida cuenta de la fecha de inicio de los procedimientos sancionadores, el día 11 de abril de 2024, cuando se incoa el presente procedimiento sancionador, notificado el día 11 del siguiente mes, desde luego, no ha transcurrido ni siquiera un año. Por lo tanto, incluso aunque el plazo fuera el anterior a la modificación legislativa, que no lo es, porque, como bien explica la sentencia apelada con cita de la sentencia del Tribunal Supremo, Contencioso sección 5 del 25 de junio de 2025 y de 17 de diciembre de 2020, rec. 4442/2019, se aplica la ley vigente cuando finaliza la infracción permanente, no habría prescripción.

- Carencia de tipificación y defectos de esta. Estimación parcial del motivo en lo que se refiere a la violación del principio de tipicidad en lo que se refiere a su aplicación en la primera infracción. La conducta es subsumible como infracción leve.

En otro orden de cosas, afirma el apelante que el incumplimiento de la licencia y la realización de obras no amparadas por la licencia no están tipificadas en la ley y el de ocupación, aunque lo está, ha prescrito. Este segundo argumento acaba de responderse; no obstante, respecto de la falta de tipificación de la conducta calificada como muy grave, esta Sala debe hacer al menos dos puntualizaciones que suponen una estimación parcial de la apelación.

1º.- Vista la primera conducta imputada al apelante y el tipo aplicado, en suma, el del artículo 115.1.a) de la Ley 5/1999 ( LUCYL) y el artículo 348.2.b) del Reglamento de Urbanismo (RUCYL) esta Sala considera que la conducta que la resolución ha considerado probada no puede ser subsumida en el tipo del artículo 115.1.a) de la Ley 5/1999 como muy grave. El motivo es el siguiente el artículo 115.1.a) de la LUCYL establece:

"a) Constituyen infracciones urbanísticas muy gravesla demolición de inmuebles catalogados en el planeamiento urbanístico, y además las acciones calificadas como infracción grave en el apartado siguiente,cuando se realicen sobre bienes de dominio público, terrenos reservados para dotaciones urbanísticas públicas o suelo rústico con protección"

Luego para que exista esta infracción muy grave, previamente debe existir una acción que haya sido tipificada como grave. La resolución, específicamente, se remite, respecto a cuál es la conducta debe entenderse en este caso como infracción grave, a la del artículo 115.1.b).3 que establece:

"3.º La realización de construccioneso instalaciones que vulneren lo establecido en esta Ley o en el planeamiento en materia de uso del suelo,aprovechamiento, densidad y altura, volumen y situación de las construcciones e instalaciones, salvo que se demuestre la escasa entidad del daño producido o del riesgo creado"

El problema, y ello nos permite también referirnos al motivo de impugnación relativa a la escasa incidencia del daño o riesgo y el efecto de ello en el tipo, es que en este caso, la conducta, no puede ser calificada de grave, como exige el artículo 115.1.a) porque el daño o riesgo es leve, y, por lo tanto, este último tipo deviene inaplicable. Esta Sala considera que el daño o riesgo, en este caso, debe ser considerado como leve primero, porque, aunque con mucho retraso, el terreno ha sido revertido a su estado inicial y cedido al ayuntamiento. En segundo lugar, porque lo construido, básicamente un vallado, un solado, un zócalo y una rampa de acceso, es fácilmente reversible desde el punto de vista técnico sin que queden perjuicios o daños permanentes o importantes en el terreno a ceder. Por lo tanto, debe reiterarse, sí el riesgo o daño es leve, la conducta no puede considerarse como grave de conformidad con el artículo 115.1.b.3º de la Ley de Urbanismo y el artículo 348.3.c) del RUCYL y, sí es así, no se cumple el requisito de conducta grave que exige el tipo del artículo 115.1.a) para calificarla de muy grave por afectar a los bienes especialmente protegidos. La consecuencia final es que la conducta debe ser calificada como leve de conformidad con el artículo 115.1.c) de la LUCYL:

"c) Constituyen infracciones urbanísticas leves las acciones u omisiones que vulneren lo establecido en esta Ley o en el planeamiento urbanístico y que no puedan ser calificadas como muy graves o graves"

Dentro del tipo, cuya sanción de conformidad con el artículo 117.1.c) es la multa de entre 1.000 a 10.000 euros, esta Sala considera oportuno imponer la sanción de 8.000 euros habida cuenta que se trata de una conducta de intensidad relevante, que afecta a terrenos que debían ser cedidos y, tras ello, habrían de pasar al dominio público como viales, y de conformidad con la forma de distribución de la responsabilidad de la resolución administrativa, que ni el apelante ni la sentencia discuten, la cantidad debe dividirse por la mitad, 4.000 euros para D. Virgilio y otros 4.000 euros para Dña. Regina. Para esa cuantificación se tiene en cuenta, además, el criterio establecido en el artículo 117.2.c) de la LUCYL, a saber, la dificultad para restaurar la legalidad, criterio que, en contra de lo que sucede con la dificultad técnica, no se limita a ese concepto, si no que pueden encontrarse esa voluntad obstativa, la cual existe, vista la claridad del deber de cesión, de las normas sobre la eficacia y la suspensión de los actos administrativos, y los conocimientos jurídicos del apelante, incluso aunque la misma se haya desarrollado con el uso de mecanismos procesales o judiciales en los cuales el actor estaba debidamente legitimado.

2º.- En relación con la segunda infracción, calificada como leve, es decir, el incumplimiento de las condiciones de la licencia, el aplicador del derecho, en este caso, viola, el principio del non bis in idem porque, en suma, en lo que consiste ese incumplimiento es en la falta de cesión, y la falta de cesión ya se ha sancionado en la infracción anterior.

El resto de las críticas a la tipificación no pueden ser estimadas. Nos referimos ahora a las alegaciones de que se trata de una norma en blanco y que el reglamento excede de su ámbito de competencia, porque estas no son achacables a la administración demandada, sino al legislador, y que el recurrente ni impugna el reglamento de urbanismo ni tiene legitimación para impugnar una ley. En todo caso, recordar, que el hecho de que la ley recoja tipificaciones por remisión al reglamento está perfectamente permitido por el Tribunal Constitucional y que, esa concreción, no supone que el reglamento sea "ultra vires", sólo concreta lo establecido por la ley superior que le habilita. Puede verse, entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional 242/2005, de 10 de octubre que dice:

"El análisis de si se han respetado las garantías formal y material del derecho a la legalidad sancionadora debe comenzar recordando la ya consolidada doctrina de este Tribunal sobre el particular, en la que se ha reiterado que el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo y que comprende tanto una garantía formal como material. Si bien la garantía formal aparece derivada de la exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, sin embargo, tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley (por todas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, ó 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3)".

- Otras alegaciones específicas referidas a cada una de las infracciones. Que las obras se han realizado bajo el amparo de la licencia y la ocupación por necesidad y bajo una declaración responsable.

En relación con la primera, desde luego que el apelante realizó el porche y el balcón sin haber proyectado su realización, tal y como informó el arquitecto municipal y reconoce el propio apelante, por ende, el ayuntamiento no ha conocido de ellas ni ha podido fiscalizarlas. Por lo tanto, son obras realizadas sin licencia. No se trata de meras discordancias ni son obras insignificantes. El acta de inspección lo deja bien a las claras y el propio recurrente aporta las fotos de su ejecución para tratar de demostrar inútilmente que son una infracción aparente. Por último, el actor no prueba que tuviera necesidad de ocupar el inmueble y ni siquiera trata de desacreditar el argumento del ayuntamiento de que posee un piso en Madrid. Es, pues, una mera alegación sin prueba, cuando, al ser un elemento que se usa para justificar un motivo de impugnación, la carga de la prueba corresponde al apelante.

Igualmente debe desestimarse el argumento de que la ocupación del inmueble estuviera amparado por declaración responsable, ni, por lo tanto, que pueda obtenerse por silencio administrativo, porque el apelante no presentó ninguna. Lo que hizo fue informar, una vez que el arquitecto municipal acudió al lugar, que iba a residir allí incluso sin haber obtenido la licencia de primera ocupación, pero sin cumplir ninguno de los requisitos de la declaración responsable como el comprometerse, bajo su exclusiva responsabilidad, a cumplir la normativa de aplicación ( artículo 105 Ter de la Ley de urbanismo de Castilla y León.

- Sobre las circunstancias agravantes, el principio de proporcionalidad y el deber de motivación.

Continua el apelante alegando que no concurren circunstancias agravantes, aunque inmediatamente critica la aplicación de la infracción muy grave en grado mínimo, y, en relación con la agravación de las infracciones leves, nuevamente, que no se ha cometido la infracción, que no ha habido dificultad en restaurar la legalidad ni se justifica el grado mínimo de la leve. Afirma que se ha violado el principio de proporcionalidad, que podía reducirse la pena a la mitad inferior y que no se motiva la imposición de la sanción mínima entre otras.

Vistas las alegaciones expuestas casi todas ellas han sido ya respondidas. En todo caso, respecto de la posibilidad de aplicar la pena en su mitad inferior debe recordarse que nos encontramos ante un régimen especial que establece su propia tipificación y las circunstancias que deben ser tener en cuenta para valorar la proporcionalidad, por lo que no resulta de aplicación ni el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, que tiene carácter general y subsidiario, ni la jurisprudencia que lo interpreta. Incluso sino lo interpretáramos así, la sentencia del Tribunal Supremo 710/2025 de 5 de junio, recoge esa posibilidad cuando así lo exija el principio de proporcionalidad del artículo 29.4 de la Ley 40/2025 "cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes". Esa sentencia, de conformidad con el artículo 29.4, otorga a la administración o al juez, la posibilidad de imponer el grado inferior de una sanción motivándolo de conformidad con el principio de proporcionalidad. La cuestión es cuál es la circunstancia que podría hacer reducir la sanción por debajo del mínimo legal; la apelante considera que lo son los cinco expedientes sancionadores caducados, pero, obviamente, esa no es una circunstancia que afecte ni a los hechos cometidos ni a sus circunstancias. Es más, la caducidad de los procedimientos ha sido declarada con el efecto legal que corresponde, por más que en este caso carezca de relevancia por ser una infracción permanente. Que los hechos sean de 2008 y la sanción se haya impuesto de forma tan tardía se debe, esencialmente, al importantísimo número de recursos interpuestos en todas las instancias, al incumplimiento de los mandatos y requerimientos administrativos, y a lo que no puede sino calificarse de conducta prudente del ayuntamiento recurrido, que esperó a la clarificación jurisdiccional de algunas cuestiones antes de seguir adelante con el procedimiento de restauración de la legalidad y las sanciones. Desde luego no puede afirmarse como circunstancia atenuante el que se haya cumplido las condiciones de la licencia tras resolución judicial porque, por un lado, el cumplimiento no se ha producido de forma rápida tras esas sentencias, como ya se ha indicado, y porque cumplir la legalidad como es su obligación tras todos los retrasos y reticencias posibles, no puede considerarse como circunstancia atenuante. Por último, se afirma que la multa es muy superior al valor catastral, cuestión que se refiere a la sanción muy grave que ya ha sido anulada, por lo tanto, carece ya de sentido, como lo es la afirmación de que las obras son de fácil reversión porque la juzgadora de instancia ya ha anulado esa agravante o las referencias al beneficio económico obtenido o la crítica al enriquecimiento del ayuntamiento.

Distinto de todo esto es que la administración deba motivar la imposición de la sanción mínima. La sanción mínima no necesita motivación como ha establecido reiteradísimamente la jurisprudencia porque, en suma, ha sido el legislador el que ha establecido la sanción, mientras que, por el contrario, la administración no realiza ningún tipo de actividad discrecional o facultativa; por el contrario, si decidiera reducir en un grado la sanción porque la sancionada ha demostrado la poca relevancia del daño o el riesgo, esa decisión si debe motivarse.

Para terminar, en tanto que la parte demandada no ha interpuesto recurso de apelación contra la sentencia dictada y visto el sentido de la sentencia de instancia, esta Sala considera que la anulación de la circunstancia agravante que queda en vigor y la reducción de la sanción sustituyendo esa circunstancia agravante por la graduación de la multa dentro del tipo de conformidad con el principio de proporcionalidad, basándose en dos hechos acreditados, como lo son el tiempo de la ocupación y el conocimiento de que carecía de licencia para hacerlo, es conforme con el artículo 117.2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León que ordena que la proporcionalidad exige graduar la multa según la "gravedad de los hechos", resultando que la prolongación en el tiempo de la conducta y la realización de la misma de forma consciente y voluntaria son elementos esenciales de esos hechos que permiten modular la sanción. De conformidad con ello, esta última batería de motivos de impugnación también debe ser desestimada.

ÚLTIMO.- Costas.

Dada la estimación parcial del presente recurso de apelación, en aplicación del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes por las causadas en esta segunda instancia.

VISTOSlos artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

PRIMERO.- Objeto del recurso: elemento objetivo. Resolución recurrida.

En este procedimiento se impugna la sentencia, cuyos datos ya se han mencionado en los antecedentes de hecho, por la que, en esencia, se confirma parcialmente la resolución de la alcaldía del ayuntamiento de Gumiel de Izán de fecha 24 de julio de 2024, expediente nº NUM000, por la que se sanciona a los ahora apelantes por cuatro infracciones urbanísticas, imponiendo a cada uno de ellos una sanción por una infracción muy grave, construir en terrenos reservados para dotaciones públicas, y tres leves, incumplir las condiciones de la licencia, realizar obras no amparadas en licencia y ocupación de vivienda careciendo de licencia de primera ocupación, si bien, anulando parcialmente la segunda y cuarta en lo que se refiere a las circunstancias agravantes, reduciendo la multa en un 50%.

La sentencia, tras exponer las pretensiones de las partes y transcribir el contenido de la resolución sancionadora, descarta en su fundamento de derecho tercero la existencia de prescripción, afirma que se han respetado los principios de tipicidad y proporcionalidad, y, finalmente, llega a la conclusión ya expuesta, al considerar, en relación con la segunda infracción, que aunque es claro que los apelantes obstaculizaron la restauración, el término "dificultad" que se recoge en la circunstancia agravante del artículo 353.c).3º del RUCyL debe entenderse como dificultad técnica, procediendo a sustituirla por "la voluntad obstativa" de los apelantes, reduciéndola siempre dentro de los márgenes del tipo y de conformidad con el principio de proporcionalidad, e imponiendo una multa de 5.000 euros que se divide al 50% (2.500 euros para cada uno), Respecto de la cuarta, la ocupación del inmueble sin licencia de primera ocupación, realiza una argumentación similar, afirmando que las circunstancias agravantes tenidas en cuenta en la resolución, a saber, la agravante del artículo 353.c). 2º.- "el beneficio económico obtenido" y 3.º RUCYL- "El grado de dificultad técnica para restaurar la legalidad y reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la infracción" no resulta de aplicación, sino que la reduce siempre dentro de los márgenes del tipo y de conformidad con el principio de proporcionalidad, por el tiempo de la ocupación y el conocimiento de que carecía de licencia para hacerlo, a 5.000 euros a dividir por partes iguales entre los dos. En todo caso, sumadas las cantidades que la juzgadora deja firmes, a saber, 300.000, 10.000, 1.000 y 5.000 euros, el total de estas cantidades no coincide con la cantidad que recoge tras las dos aclaraciones (311.001 euros) sino que suman la cantidad de 316.000 euros.

SEGUNDO.- Objeto del recurso: posición jurídica y pretensiones de las partes.

La parte demandante y apelante en esta instancia expone en la forma que considera más oportuna los elementos esenciales de la resolución sancionadora y el contenido de la sentencia impugnada, especialmente en lo que se refiere a la existencia de prescripción, y, seguidamente, recuerda la jurisprudencia que exige que en el recurso de apelación se recoja una crítica a la sentencia impugnada y no se limite a reiterar los argumentos ya formulados. Tras ello critica que la sentencia no recoja más que referencias puntuales al largo proceso seguido, haciendo un resumen al mismo y se refiere a cada una de las infracciones de la siguiente manera:

- Primera Infracción: Se alega que no existió infracción alguna y que la sentencia la confirma sin motivación alguna, olvidando la importancia de la entidad del daño producido en la tipificación. Afirma que es un hecho notorio la levedad de la conducta "cuando, a mayor abundamiento, los recurrentes han procedido al cumplimiento de las condiciones impuestas con anterioridad a la incoación del sexto expediente sancionador". En segundo lugar, critica la decisión sobre la falta de prescripción y critica que la sentencia pueda considerar la realización de unas obras como infracción continuada, citando parcialmente una sentencia de esta Sala, así como la aplicabilidad del artículo 30.2 de la Ley 39/2015. Añade que la propia resolución afirma en la infracción tercera que no se trata de una infracción continuada, lo que califica como de incongruencia interna, resultando que las obras terminaron en 2008 y que cualquier alegación interrupción resulta inviable. Añade que los plazos de prescripción son los originales y no los establecidos en la Ley 7/2014 con base en el principio de irretroactividad. En relación con la proporcionalidad recuerda el apelante la posibilidad de reducir por debajo del mínimo de la multa recogida en el tipo, algo que el apelante considera que procede citando los siguientes motivos: cinco expedientes sancionadores caducados, hechos acontecidos en el año 2008, cumplimiento de las condiciones de la licencia tras resolución judicial y sobre todo que la multa es muy superior al valor catastral.

- Segunda infracción: Afirma que el tipo aplicado es un tipo residual y abierto, contrario a los más elementales principios de legalidad y tipicidad propios del derecho sancionador, puesto que permite incluir cualquier tipo de infracción de la ley o el planeamiento y que el reglamento lo regula "ultra vires". Critica a la sentencia por no referirse a la procedencia o no de las condiciones impuestas en la licencia y no justifica que los recurrentes tuvieran o no la obligación de cesión o de urbanización y vuelve a defender que no tenía el deber de hacer cesiones con cita de las sentencias que estima se refieren a ello.

- Tercera infracción: En relación con las obras realizadas que no se incluían en la licencia pero que después fueron legalizadas; insiste en que procedía la prescripción porque eran conocidas por el ayuntamiento y transcurrió más de un año.

- Cuarta infracción: En relación con el mismo, y sobre la agravante mantenida, afirma que el verdadero beneficio económico es el del ayuntamiento con los impuestos y tasas por la utilización de una propiedad privada, construida con licencia municipal, a la que, de forma jurídicamente improcedente, se impusieron unas condiciones ilegales. En todo caso, afirma, que la sentencia no motiva "los aspectos determinantes de la infracción"

Termina solicitando se revoque la resolución judicial de instancia con expresa condena en costas, procediendo, a continuación, a estimar la petición consignada en el escrito de demanda consistente en la anulación de la Resolución sancionadora.

La parte demandada, por su parte, se opuso a la demanda presentada recordando el objeto del procedimiento y reproduciendo de forma parcial el contenido de esa resolución en lo que se refiere a los hechos probados, las pruebas obrantes en el expediente, los tipos sancionadores aplicados, el contenido de las sentencias dictadas por el juzgado y esta Sala. Finalmente se opone a los argumentos esgrimidos contra la sentencia, recordando que ya quedó fijada la necesidad de cesiones, la falta de su realización y que el terreno no tenía la condición de solar. Tras ello se opone a la alegación de que se viola el principio de tipicidad en la primera infracción, de que las cesiones estuvieron mal impuestas o de que concurre prescripción en la tercera. Respecto del argumento expuesto en la cuarta sobre las agravantes, en concreto, a que presentó una declaración responsable, recuerda el contenido de dicho escrito donde reconoce que no había solicitado licencia de primera ocupación, cosa que no sucedió hasta que restauró la legalidad y el carácter continuado de la infracción. Termina solicitando la desestimación del recurso de apelación con imposición de las costas.

TERCERO.- Examen de las cuestiones controvertidas. Estimación parcial del motivo relativo a la incorrecta aplicación del principio de tipicidad en relación con la primera infracción calificada como muy grave. Anulación de la segunda sanción, infracción por incumplir la licencia, de conformidad con el principio "non bis in idem".

Tratando de dar una cierta sistemática a los motivos de apelación procede distinguir.

- Sobre la inexistencia de las infracciones: cumplimiento de las obligaciones legales, realización de las obras sobre bienes de propiedad privada, falta de firmeza y ejecutividad de la licencia.

Con carácter inicial es cierto que la parte apelante manifestó en su demanda que negaba la comisión de infracción alguna. A tal efecto, en su demanda, tras una negativa genérica, se afirma que no existe ninguna infracción porque de conformidad con el acta de fecha 22/02/2024 las cesiones se produjeron y, por ende, la legalidad se ha cumplido. Añade que sólo se ha construido en terrenos de propiedad privada dentro de la alineación establecida. Afirma también que sí no se cumplieron las condiciones de la licencia, es porque estaba impugnada y la ejecutividad de los actos sancionadores suspendida, que la vivienda fue ocupada por necesidad y que ninguna obra se ha realizado sin licencia, aunque el resultado final haya diferido ligeramente. Añade que la Sala confirmó la legalidad de la licencia y sus condiciones y que no hay infracción hasta que la sentencia confirmó la legalidad de estas, que las obras se han realizado bajo el amparo de la licencia y que la ocupación se hizo bajo la solicitud de una declaración responsable.

Pues bien, leída la sentencia de instancia apelada, y en relación con estas alegaciones, no es cierto que esta omita resolver estas cuestiones; lo que sucede es que lo hace por remisión y transcribiendo parcialmente otras sentencias ya dictadas en otros procedimientos. Y es cierto que basta remitirse a las múltiples sentencias que se han dictado durante estos años para resolver los distintos argumentos y motivos de impugnación que la apelante ha reiterado sobre las condiciones de la licencia, su eficacia, la existencia de infracción y su autoría, por lo cual no cabe afirmar que exista incongruencia omisiva en la sentencia apelada. Es, más bien al contrario, seguir reiterando los mismos argumentos, sea cual sea el acto que se impugne, y aunque se haya dictado sentencia firme resolviendo la cuestión, como sí repetir los argumentos pudiera hacer que cambiara la respuesta, carece de sentido. En todo caso, a mayores, procede recordar:

1º-. El recurrente estaba obligado a realizar las cesiones porque así se estableció en la licencia que el actor dejó firme. Así se le dijo expresamente en la sentencia 454/2011 de esta misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictada el 11 de noviembre de 2011 por la que, confirmando la sentencia de instancia, se inadmite el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la licencia y la condición impuesta. Sin perjuicio de lo que se dirá sobre las normas generales de la eficacia de los actos administrativos, en este caso, resulta evidente que sí el recurso se inadmite, a todos los efectos, es como si no se hubiera interpuesto, y es absolutamente ineficaz para provocar ninguna suspensión de la eficacia del acto administrativo. En otro orden de cosas, el fundamento de derecho sexto de la sentencia citada explica sobradamente el deber de los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbano consolidado a ceder los terrenos reservados a dotaciones públicas, sentencia firme, por lo cual tampoco hay duda de la existencia de ese deber.

Asimismo, la parte apelante procedió a solicitar la revisión de oficio de las condiciones de la licencia de conformidad con el artículo 106 de la Ley 39/2015, lo cual, al ser desestimado por silencio, se impugnó en vía jurisdiccional, y el recurso fue desestimado por sentencia de este mismo Tribunal Superior de Justicia número 89/2022 de 18 de marzo de 2022, firme por inadmisión del recurso de casación. Resulta evidente que la mera solicitud de inicio de un procedimiento de oficio de nulidad no suspende la eficacia del acto administrativo porque así lo establece el artículo 117 de la Ley 39/2015 y no se obtuvo medida cautelar de suspensión. Ya se le dijo a la apelante en la sentencia de este mismo Tribunal Superior de Justicia número 155/2018, recurso 68/2018, de 11 de junio de 2018, y se le ha vuelto a recordar en la sentencia apelada en su fundamento de derecho tercero, folio 14. Y, desde luego, debe recordarse que ni la licencia ni el procedimiento de restauración de legalidad son procedimientos sancionadores, por lo que no puede aplicársele los principios de ese tipo de resoluciones, y que, evidentemente, no han sido los procesos sancionadores los que han tenido como efecto ni imponer una condición ni obligar a restaurar la legalidad. Por lo tanto, el que las resoluciones sancionadoras no sean eficaces hasta la firmeza administrativa, no judicial, nada importa, porque no son las sanciones las que imponían las condiciones ni las que ordenan la restauración de la legalidad.

Y en tanto que acto firme en vía administrativa no suspendido, el mismo produjo todos sus efectos, tal y como el propio recurrente reconoce que sucede, aunque luego lo olvide, de conformidad con los artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015, ejecutividad que no depende de ninguna confirmación de los tribunales y que rige incluso aunque se interponga recurso, salvo, nuevamente, que se suspenda su eficacia por resolución administrativa o judicial. Por lo tanto, en todo momento, e independientemente del número de recursos judiciales que ha formulado la parte apelante, la licencia y sus condiciones se han mantenido vigentes y eficaces, antes y después de las sentencias, por lo que eran, en todo momento, de obligado cumplimiento, en su condicionado, como lo era el deber de cesión y el no realizar obras que no quedaban amparadas por la licencia.

2º.- Desde luego que el argumento de que no existe sanción porque, el recurrente, tras mucho tiempo y trámites realizados, en concreto nada menos que 15 años, acabó cumpliendo con la legalidad urbanística, carece de cualquier lógica jurídica. El recurrente, como él mismo reconoce en su demanda y en múltiples escritos, procedió a ejecutar sus obras sin realizar cesión alguna, donde se encontraba su valla, porque consideraba que no tenía el deber de ceder terreno y porque no pensaba que se lo fueran a exigir, usando sus mismas palabras. Y desde ese momento surge la infracción. Y se negó a cumplir hasta que, agotada la vía judicial y con un nuevo requerimiento administrativo en octubre 2023, se procedió a la legalización nada menos que en 2024 (acta de 22/02/2024). Si no hubiera sido así, sí nuevamente hubiera incumplido el requerimiento para cumplir con la legalidad urbanística, podría haber incurrido en una nueva infracción y se habrá podido ejecutar a su costa, tras el debido procedimiento, pero en ningún caso hace desaparecer la infracción anterior. Hasta ese momento se construyó en contra de lo establecido en la licencia y en contra de la legalidad urbanística y eso es lo que se sanciona.

3º.- Desde luego que las obras se ejecutaron en terreno privado, y lo es hasta que se ceda y reciba el terreno por el ayuntamiento, pero es un terreno que está destinado a viales que estaba obligado a ceder según la tradicional doctrina del carácter social de la propiedad y la normativa de aplicación que ya le fue explicada en las citadas sentencias. Una vez que se produce la cesión y se acepta por el ayuntamiento, esos terrenos pasan a ser, en este caso, de dominio público y destino dotacional.

- Sobre la existencia de prescripción.

Continúa afirmando la actora que ha prescrito tanto el procedimiento de restauración de la legalidad como las infracciones administrativas, apartado en el que insiste que no ha cometido infracción alguna, y que los hechos tipificados como muy graves no pueden ser considerados como tal porque no existe, dado que cumplió con las exigencias impuestas. Como la cuestión de la realidad de la comisión de los actos sancionados ya ha sido resuelta, sin perjuicio de lo que se dirá respecto de cada una de las infracciones, lo que resta decir ahora es que como lo que se recurre es la sanción administrativa, la existencia de prescripción o no de la restauración de la legalidad ya no es objeto de este procedimiento. Respecto de la cuestión de la prescripción de las infracciones cometidas, es necesario analizar cada una de ellas:

1º.- De conformidad con el artículo 115.1.a en relación con el artículo 115.1b.3 de la Ley 5/1999 ( LUCYL) y el artículo 348.2.b) en relación con el artículo 348.3.c) del Reglamento de Urbanismo (RUCYL) se sanciona como responsable de una infracción muy grave al actor por realizar obras en terrenos reservados para dotaciones públicas, subrayando expresamente la resolución, al transcribir el tipo, esa clase de terrenos, dotaciones públicas, y no la mención a bienes de dominio público por lo cual, las continuas referencias a que el terreno era privado carecen de relevancia. Esta infracción se califica en todo caso como muy grave. Puede ser sancionada con una multa de 300.001 a 3.000.000 de euros y, en este supuesto, se individualiza imponiendo a D. Virgilio con una multa de 150.000 euros y a Dña. Regina una multa de 150.000 euros (no se sabe que sucede con el euro residual) por entender que existe una responsabilidad solidaria. Esta sanción se confirma por la juzgadora al entender que no se viola el principio de proporcionalidad dado que, en suma, es la mínima.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de diez años y en su redacción originaria era de cuatro años. Desde luego se trata de una infracción permanente, no continuada, porque comienza cuando se realizan actos constructivos en los terrenos que deberían haber sido cedidos para viario público y esa infracción se mantiene, continúa produciéndose, hasta que, el 30 de octubre de 2023 finalizan las obras que lo adecuan al ordenamiento urbanísticos, cosa que se confirma, ha sucedido de conformidad a derecho el 2 de noviembre de 2023 con el acta de inspección. Las infracciones continuadas exigen una pluralidad de infracciones que infringen el mismo precepto en concurso real de ilícitos, la permanente sólo una que se mantiene en el tiempo ( sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2013, recurso 251/2011) aunque, a los efectos que ahora importa, la del comienzo del cómputo de la prescripción, resulta irrelevante la diferencia.

2º.- De conformidad con el artículo 115.3 de la LUCYL y 348.4 del RUCYL se sanciona el incumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia, sanción que se impone como leve por vulnerar la normativa urbanística y no existir una infracción grave o muy grave en a que se pueda subsumir. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, en este supuesto, se individualiza imponiendo una multa de 10.000 euros, que se divide de la siguiente forma, a D. Virgilio con una multa de 5.000 euros y a Dña. Regina una multa de 5.000 euros, por entender que existe una responsabilidad solidaria. Se impone en su grado máximo de conformidad con el artículo 353.c).3º del RUCYL habida cuenta el grado de dificultad técnica para restaurar la legalidad y devolver los bienes a su estado anterior al entender que el apelante ha dificultado la restauración de la legalidad y ha disfrutado de forma privada de unos terrenos reservados a viarios, a pesar de la claridad normativa y de la licencia, con el agravante de haber sido cometidos de forma deliberada por una persona con conocimientos jurídicos. La juzgadora anula la agravante, pero, de conformidad con el principio de proporcionalidad, mantiene la multa aunque se reduce a la mitad.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años y era de un año en la redacción originaria.

3º.- Realización de obras no amparadas por licencia en relación con los actos constructivos de la esquina noroeste, a saber, pequeño porche en planta baja y una terraza en la planta primera que se califican como leves por resultar legalizables, como por otro lado, se ha podido constatar, de conformidad con el artículo 115.3 de la LUCYL y artículo 384.4 del RUCYL. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, como las anteriores, es una infracción permanente porque la infracción se produce desde que se comienza a realizar la obra no conforme con la licencia hasta que se elimina la misma o se legaliza.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años y era de uno en su redacción originaria. Se impone en su grado mínimo, 1.000 derivando un 50% a cada uno de los responsables solidariamente. La juzgadora de instancia mantiene la sanción.

4º.- Por último, se sanciona el proceder a la ocupación de la vivienda sin contar con la preceptiva licencia de primera ocupación, infracción que se califica como leve en los artículos 115.3 de la LUCY y 348.4 del RUCYL. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, desde luego, también es una infracción permanente que se inicia con la ocupación y termina cuando se obtiene la licencia de primera ocupación.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años o de uno si se toma la original. Se impone en su grado máximo y se divide en una multa de 5.000 euros a cada uno entendiendo que existe solidaridad. La juzgadora anula la agravación y la reduce a la mitad, manteniendo la división entre los responsables (2.500 a cada uno).

En relación con todos estos tipos, el recurrente alega que, en realidad, la infracción ha prescrito porque se trataban de infracciones que mostraba signos aparentes; lo que sucede es que está olvidando que, en las infracciones continuadas y permanentes, el plazo de prescripción comienza en la fecha en que se produjo la última infracción o cesó la conducta ( sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2020, recurso 4442/2019 o la sentencia 1407/2024 de 23 de julio de 2024). Por lo tanto, poco importa sí, por ejemplo, el balcón o el porche se podía ver desde la calle o no, o si el ayuntamiento debía saber que estaba viviendo en el inmueble, porque el inicio de la prescripción se produce cuando cesa la infracción. Y visto el momento en que cesan las infracciones, el día 30 de octubre de 2023, cuando el arquitecto confirma que la obra es conforme al ordenamiento y se declara que no hay inconveniente a la legalización y otorgamiento de licencia de primera ocupación, y habida cuenta de la fecha de inicio de los procedimientos sancionadores, el día 11 de abril de 2024, cuando se incoa el presente procedimiento sancionador, notificado el día 11 del siguiente mes, desde luego, no ha transcurrido ni siquiera un año. Por lo tanto, incluso aunque el plazo fuera el anterior a la modificación legislativa, que no lo es, porque, como bien explica la sentencia apelada con cita de la sentencia del Tribunal Supremo, Contencioso sección 5 del 25 de junio de 2025 y de 17 de diciembre de 2020, rec. 4442/2019, se aplica la ley vigente cuando finaliza la infracción permanente, no habría prescripción.

- Carencia de tipificación y defectos de esta. Estimación parcial del motivo en lo que se refiere a la violación del principio de tipicidad en lo que se refiere a su aplicación en la primera infracción. La conducta es subsumible como infracción leve.

En otro orden de cosas, afirma el apelante que el incumplimiento de la licencia y la realización de obras no amparadas por la licencia no están tipificadas en la ley y el de ocupación, aunque lo está, ha prescrito. Este segundo argumento acaba de responderse; no obstante, respecto de la falta de tipificación de la conducta calificada como muy grave, esta Sala debe hacer al menos dos puntualizaciones que suponen una estimación parcial de la apelación.

1º.- Vista la primera conducta imputada al apelante y el tipo aplicado, en suma, el del artículo 115.1.a) de la Ley 5/1999 ( LUCYL) y el artículo 348.2.b) del Reglamento de Urbanismo (RUCYL) esta Sala considera que la conducta que la resolución ha considerado probada no puede ser subsumida en el tipo del artículo 115.1.a) de la Ley 5/1999 como muy grave. El motivo es el siguiente el artículo 115.1.a) de la LUCYL establece:

"a) Constituyen infracciones urbanísticas muy gravesla demolición de inmuebles catalogados en el planeamiento urbanístico, y además las acciones calificadas como infracción grave en el apartado siguiente,cuando se realicen sobre bienes de dominio público, terrenos reservados para dotaciones urbanísticas públicas o suelo rústico con protección"

Luego para que exista esta infracción muy grave, previamente debe existir una acción que haya sido tipificada como grave. La resolución, específicamente, se remite, respecto a cuál es la conducta debe entenderse en este caso como infracción grave, a la del artículo 115.1.b).3 que establece:

"3.º La realización de construccioneso instalaciones que vulneren lo establecido en esta Ley o en el planeamiento en materia de uso del suelo,aprovechamiento, densidad y altura, volumen y situación de las construcciones e instalaciones, salvo que se demuestre la escasa entidad del daño producido o del riesgo creado"

El problema, y ello nos permite también referirnos al motivo de impugnación relativa a la escasa incidencia del daño o riesgo y el efecto de ello en el tipo, es que en este caso, la conducta, no puede ser calificada de grave, como exige el artículo 115.1.a) porque el daño o riesgo es leve, y, por lo tanto, este último tipo deviene inaplicable. Esta Sala considera que el daño o riesgo, en este caso, debe ser considerado como leve primero, porque, aunque con mucho retraso, el terreno ha sido revertido a su estado inicial y cedido al ayuntamiento. En segundo lugar, porque lo construido, básicamente un vallado, un solado, un zócalo y una rampa de acceso, es fácilmente reversible desde el punto de vista técnico sin que queden perjuicios o daños permanentes o importantes en el terreno a ceder. Por lo tanto, debe reiterarse, sí el riesgo o daño es leve, la conducta no puede considerarse como grave de conformidad con el artículo 115.1.b.3º de la Ley de Urbanismo y el artículo 348.3.c) del RUCYL y, sí es así, no se cumple el requisito de conducta grave que exige el tipo del artículo 115.1.a) para calificarla de muy grave por afectar a los bienes especialmente protegidos. La consecuencia final es que la conducta debe ser calificada como leve de conformidad con el artículo 115.1.c) de la LUCYL:

"c) Constituyen infracciones urbanísticas leves las acciones u omisiones que vulneren lo establecido en esta Ley o en el planeamiento urbanístico y que no puedan ser calificadas como muy graves o graves"

Dentro del tipo, cuya sanción de conformidad con el artículo 117.1.c) es la multa de entre 1.000 a 10.000 euros, esta Sala considera oportuno imponer la sanción de 8.000 euros habida cuenta que se trata de una conducta de intensidad relevante, que afecta a terrenos que debían ser cedidos y, tras ello, habrían de pasar al dominio público como viales, y de conformidad con la forma de distribución de la responsabilidad de la resolución administrativa, que ni el apelante ni la sentencia discuten, la cantidad debe dividirse por la mitad, 4.000 euros para D. Virgilio y otros 4.000 euros para Dña. Regina. Para esa cuantificación se tiene en cuenta, además, el criterio establecido en el artículo 117.2.c) de la LUCYL, a saber, la dificultad para restaurar la legalidad, criterio que, en contra de lo que sucede con la dificultad técnica, no se limita a ese concepto, si no que pueden encontrarse esa voluntad obstativa, la cual existe, vista la claridad del deber de cesión, de las normas sobre la eficacia y la suspensión de los actos administrativos, y los conocimientos jurídicos del apelante, incluso aunque la misma se haya desarrollado con el uso de mecanismos procesales o judiciales en los cuales el actor estaba debidamente legitimado.

2º.- En relación con la segunda infracción, calificada como leve, es decir, el incumplimiento de las condiciones de la licencia, el aplicador del derecho, en este caso, viola, el principio del non bis in idem porque, en suma, en lo que consiste ese incumplimiento es en la falta de cesión, y la falta de cesión ya se ha sancionado en la infracción anterior.

El resto de las críticas a la tipificación no pueden ser estimadas. Nos referimos ahora a las alegaciones de que se trata de una norma en blanco y que el reglamento excede de su ámbito de competencia, porque estas no son achacables a la administración demandada, sino al legislador, y que el recurrente ni impugna el reglamento de urbanismo ni tiene legitimación para impugnar una ley. En todo caso, recordar, que el hecho de que la ley recoja tipificaciones por remisión al reglamento está perfectamente permitido por el Tribunal Constitucional y que, esa concreción, no supone que el reglamento sea "ultra vires", sólo concreta lo establecido por la ley superior que le habilita. Puede verse, entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional 242/2005, de 10 de octubre que dice:

"El análisis de si se han respetado las garantías formal y material del derecho a la legalidad sancionadora debe comenzar recordando la ya consolidada doctrina de este Tribunal sobre el particular, en la que se ha reiterado que el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo y que comprende tanto una garantía formal como material. Si bien la garantía formal aparece derivada de la exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, sin embargo, tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley (por todas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, ó 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3)".

- Otras alegaciones específicas referidas a cada una de las infracciones. Que las obras se han realizado bajo el amparo de la licencia y la ocupación por necesidad y bajo una declaración responsable.

En relación con la primera, desde luego que el apelante realizó el porche y el balcón sin haber proyectado su realización, tal y como informó el arquitecto municipal y reconoce el propio apelante, por ende, el ayuntamiento no ha conocido de ellas ni ha podido fiscalizarlas. Por lo tanto, son obras realizadas sin licencia. No se trata de meras discordancias ni son obras insignificantes. El acta de inspección lo deja bien a las claras y el propio recurrente aporta las fotos de su ejecución para tratar de demostrar inútilmente que son una infracción aparente. Por último, el actor no prueba que tuviera necesidad de ocupar el inmueble y ni siquiera trata de desacreditar el argumento del ayuntamiento de que posee un piso en Madrid. Es, pues, una mera alegación sin prueba, cuando, al ser un elemento que se usa para justificar un motivo de impugnación, la carga de la prueba corresponde al apelante.

Igualmente debe desestimarse el argumento de que la ocupación del inmueble estuviera amparado por declaración responsable, ni, por lo tanto, que pueda obtenerse por silencio administrativo, porque el apelante no presentó ninguna. Lo que hizo fue informar, una vez que el arquitecto municipal acudió al lugar, que iba a residir allí incluso sin haber obtenido la licencia de primera ocupación, pero sin cumplir ninguno de los requisitos de la declaración responsable como el comprometerse, bajo su exclusiva responsabilidad, a cumplir la normativa de aplicación ( artículo 105 Ter de la Ley de urbanismo de Castilla y León.

- Sobre las circunstancias agravantes, el principio de proporcionalidad y el deber de motivación.

Continua el apelante alegando que no concurren circunstancias agravantes, aunque inmediatamente critica la aplicación de la infracción muy grave en grado mínimo, y, en relación con la agravación de las infracciones leves, nuevamente, que no se ha cometido la infracción, que no ha habido dificultad en restaurar la legalidad ni se justifica el grado mínimo de la leve. Afirma que se ha violado el principio de proporcionalidad, que podía reducirse la pena a la mitad inferior y que no se motiva la imposición de la sanción mínima entre otras.

Vistas las alegaciones expuestas casi todas ellas han sido ya respondidas. En todo caso, respecto de la posibilidad de aplicar la pena en su mitad inferior debe recordarse que nos encontramos ante un régimen especial que establece su propia tipificación y las circunstancias que deben ser tener en cuenta para valorar la proporcionalidad, por lo que no resulta de aplicación ni el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, que tiene carácter general y subsidiario, ni la jurisprudencia que lo interpreta. Incluso sino lo interpretáramos así, la sentencia del Tribunal Supremo 710/2025 de 5 de junio, recoge esa posibilidad cuando así lo exija el principio de proporcionalidad del artículo 29.4 de la Ley 40/2025 "cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes". Esa sentencia, de conformidad con el artículo 29.4, otorga a la administración o al juez, la posibilidad de imponer el grado inferior de una sanción motivándolo de conformidad con el principio de proporcionalidad. La cuestión es cuál es la circunstancia que podría hacer reducir la sanción por debajo del mínimo legal; la apelante considera que lo son los cinco expedientes sancionadores caducados, pero, obviamente, esa no es una circunstancia que afecte ni a los hechos cometidos ni a sus circunstancias. Es más, la caducidad de los procedimientos ha sido declarada con el efecto legal que corresponde, por más que en este caso carezca de relevancia por ser una infracción permanente. Que los hechos sean de 2008 y la sanción se haya impuesto de forma tan tardía se debe, esencialmente, al importantísimo número de recursos interpuestos en todas las instancias, al incumplimiento de los mandatos y requerimientos administrativos, y a lo que no puede sino calificarse de conducta prudente del ayuntamiento recurrido, que esperó a la clarificación jurisdiccional de algunas cuestiones antes de seguir adelante con el procedimiento de restauración de la legalidad y las sanciones. Desde luego no puede afirmarse como circunstancia atenuante el que se haya cumplido las condiciones de la licencia tras resolución judicial porque, por un lado, el cumplimiento no se ha producido de forma rápida tras esas sentencias, como ya se ha indicado, y porque cumplir la legalidad como es su obligación tras todos los retrasos y reticencias posibles, no puede considerarse como circunstancia atenuante. Por último, se afirma que la multa es muy superior al valor catastral, cuestión que se refiere a la sanción muy grave que ya ha sido anulada, por lo tanto, carece ya de sentido, como lo es la afirmación de que las obras son de fácil reversión porque la juzgadora de instancia ya ha anulado esa agravante o las referencias al beneficio económico obtenido o la crítica al enriquecimiento del ayuntamiento.

Distinto de todo esto es que la administración deba motivar la imposición de la sanción mínima. La sanción mínima no necesita motivación como ha establecido reiteradísimamente la jurisprudencia porque, en suma, ha sido el legislador el que ha establecido la sanción, mientras que, por el contrario, la administración no realiza ningún tipo de actividad discrecional o facultativa; por el contrario, si decidiera reducir en un grado la sanción porque la sancionada ha demostrado la poca relevancia del daño o el riesgo, esa decisión si debe motivarse.

Para terminar, en tanto que la parte demandada no ha interpuesto recurso de apelación contra la sentencia dictada y visto el sentido de la sentencia de instancia, esta Sala considera que la anulación de la circunstancia agravante que queda en vigor y la reducción de la sanción sustituyendo esa circunstancia agravante por la graduación de la multa dentro del tipo de conformidad con el principio de proporcionalidad, basándose en dos hechos acreditados, como lo son el tiempo de la ocupación y el conocimiento de que carecía de licencia para hacerlo, es conforme con el artículo 117.2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León que ordena que la proporcionalidad exige graduar la multa según la "gravedad de los hechos", resultando que la prolongación en el tiempo de la conducta y la realización de la misma de forma consciente y voluntaria son elementos esenciales de esos hechos que permiten modular la sanción. De conformidad con ello, esta última batería de motivos de impugnación también debe ser desestimada.

ÚLTIMO.- Costas.

Dada la estimación parcial del presente recurso de apelación, en aplicación del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes por las causadas en esta segunda instancia.

VISTOSlos artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

PRIMERO.- Objeto del recurso: elemento objetivo. Resolución recurrida.

En este procedimiento se impugna la sentencia, cuyos datos ya se han mencionado en los antecedentes de hecho, por la que, en esencia, se confirma parcialmente la resolución de la alcaldía del ayuntamiento de Gumiel de Izán de fecha 24 de julio de 2024, expediente nº NUM000, por la que se sanciona a los ahora apelantes por cuatro infracciones urbanísticas, imponiendo a cada uno de ellos una sanción por una infracción muy grave, construir en terrenos reservados para dotaciones públicas, y tres leves, incumplir las condiciones de la licencia, realizar obras no amparadas en licencia y ocupación de vivienda careciendo de licencia de primera ocupación, si bien, anulando parcialmente la segunda y cuarta en lo que se refiere a las circunstancias agravantes, reduciendo la multa en un 50%.

La sentencia, tras exponer las pretensiones de las partes y transcribir el contenido de la resolución sancionadora, descarta en su fundamento de derecho tercero la existencia de prescripción, afirma que se han respetado los principios de tipicidad y proporcionalidad, y, finalmente, llega a la conclusión ya expuesta, al considerar, en relación con la segunda infracción, que aunque es claro que los apelantes obstaculizaron la restauración, el término "dificultad" que se recoge en la circunstancia agravante del artículo 353.c).3º del RUCyL debe entenderse como dificultad técnica, procediendo a sustituirla por "la voluntad obstativa" de los apelantes, reduciéndola siempre dentro de los márgenes del tipo y de conformidad con el principio de proporcionalidad, e imponiendo una multa de 5.000 euros que se divide al 50% (2.500 euros para cada uno), Respecto de la cuarta, la ocupación del inmueble sin licencia de primera ocupación, realiza una argumentación similar, afirmando que las circunstancias agravantes tenidas en cuenta en la resolución, a saber, la agravante del artículo 353.c). 2º.- "el beneficio económico obtenido" y 3.º RUCYL- "El grado de dificultad técnica para restaurar la legalidad y reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la infracción" no resulta de aplicación, sino que la reduce siempre dentro de los márgenes del tipo y de conformidad con el principio de proporcionalidad, por el tiempo de la ocupación y el conocimiento de que carecía de licencia para hacerlo, a 5.000 euros a dividir por partes iguales entre los dos. En todo caso, sumadas las cantidades que la juzgadora deja firmes, a saber, 300.000, 10.000, 1.000 y 5.000 euros, el total de estas cantidades no coincide con la cantidad que recoge tras las dos aclaraciones (311.001 euros) sino que suman la cantidad de 316.000 euros.

SEGUNDO.- Objeto del recurso: posición jurídica y pretensiones de las partes.

La parte demandante y apelante en esta instancia expone en la forma que considera más oportuna los elementos esenciales de la resolución sancionadora y el contenido de la sentencia impugnada, especialmente en lo que se refiere a la existencia de prescripción, y, seguidamente, recuerda la jurisprudencia que exige que en el recurso de apelación se recoja una crítica a la sentencia impugnada y no se limite a reiterar los argumentos ya formulados. Tras ello critica que la sentencia no recoja más que referencias puntuales al largo proceso seguido, haciendo un resumen al mismo y se refiere a cada una de las infracciones de la siguiente manera:

- Primera Infracción: Se alega que no existió infracción alguna y que la sentencia la confirma sin motivación alguna, olvidando la importancia de la entidad del daño producido en la tipificación. Afirma que es un hecho notorio la levedad de la conducta "cuando, a mayor abundamiento, los recurrentes han procedido al cumplimiento de las condiciones impuestas con anterioridad a la incoación del sexto expediente sancionador". En segundo lugar, critica la decisión sobre la falta de prescripción y critica que la sentencia pueda considerar la realización de unas obras como infracción continuada, citando parcialmente una sentencia de esta Sala, así como la aplicabilidad del artículo 30.2 de la Ley 39/2015. Añade que la propia resolución afirma en la infracción tercera que no se trata de una infracción continuada, lo que califica como de incongruencia interna, resultando que las obras terminaron en 2008 y que cualquier alegación interrupción resulta inviable. Añade que los plazos de prescripción son los originales y no los establecidos en la Ley 7/2014 con base en el principio de irretroactividad. En relación con la proporcionalidad recuerda el apelante la posibilidad de reducir por debajo del mínimo de la multa recogida en el tipo, algo que el apelante considera que procede citando los siguientes motivos: cinco expedientes sancionadores caducados, hechos acontecidos en el año 2008, cumplimiento de las condiciones de la licencia tras resolución judicial y sobre todo que la multa es muy superior al valor catastral.

- Segunda infracción: Afirma que el tipo aplicado es un tipo residual y abierto, contrario a los más elementales principios de legalidad y tipicidad propios del derecho sancionador, puesto que permite incluir cualquier tipo de infracción de la ley o el planeamiento y que el reglamento lo regula "ultra vires". Critica a la sentencia por no referirse a la procedencia o no de las condiciones impuestas en la licencia y no justifica que los recurrentes tuvieran o no la obligación de cesión o de urbanización y vuelve a defender que no tenía el deber de hacer cesiones con cita de las sentencias que estima se refieren a ello.

- Tercera infracción: En relación con las obras realizadas que no se incluían en la licencia pero que después fueron legalizadas; insiste en que procedía la prescripción porque eran conocidas por el ayuntamiento y transcurrió más de un año.

- Cuarta infracción: En relación con el mismo, y sobre la agravante mantenida, afirma que el verdadero beneficio económico es el del ayuntamiento con los impuestos y tasas por la utilización de una propiedad privada, construida con licencia municipal, a la que, de forma jurídicamente improcedente, se impusieron unas condiciones ilegales. En todo caso, afirma, que la sentencia no motiva "los aspectos determinantes de la infracción"

Termina solicitando se revoque la resolución judicial de instancia con expresa condena en costas, procediendo, a continuación, a estimar la petición consignada en el escrito de demanda consistente en la anulación de la Resolución sancionadora.

La parte demandada, por su parte, se opuso a la demanda presentada recordando el objeto del procedimiento y reproduciendo de forma parcial el contenido de esa resolución en lo que se refiere a los hechos probados, las pruebas obrantes en el expediente, los tipos sancionadores aplicados, el contenido de las sentencias dictadas por el juzgado y esta Sala. Finalmente se opone a los argumentos esgrimidos contra la sentencia, recordando que ya quedó fijada la necesidad de cesiones, la falta de su realización y que el terreno no tenía la condición de solar. Tras ello se opone a la alegación de que se viola el principio de tipicidad en la primera infracción, de que las cesiones estuvieron mal impuestas o de que concurre prescripción en la tercera. Respecto del argumento expuesto en la cuarta sobre las agravantes, en concreto, a que presentó una declaración responsable, recuerda el contenido de dicho escrito donde reconoce que no había solicitado licencia de primera ocupación, cosa que no sucedió hasta que restauró la legalidad y el carácter continuado de la infracción. Termina solicitando la desestimación del recurso de apelación con imposición de las costas.

TERCERO.- Examen de las cuestiones controvertidas. Estimación parcial del motivo relativo a la incorrecta aplicación del principio de tipicidad en relación con la primera infracción calificada como muy grave. Anulación de la segunda sanción, infracción por incumplir la licencia, de conformidad con el principio "non bis in idem".

Tratando de dar una cierta sistemática a los motivos de apelación procede distinguir.

- Sobre la inexistencia de las infracciones: cumplimiento de las obligaciones legales, realización de las obras sobre bienes de propiedad privada, falta de firmeza y ejecutividad de la licencia.

Con carácter inicial es cierto que la parte apelante manifestó en su demanda que negaba la comisión de infracción alguna. A tal efecto, en su demanda, tras una negativa genérica, se afirma que no existe ninguna infracción porque de conformidad con el acta de fecha 22/02/2024 las cesiones se produjeron y, por ende, la legalidad se ha cumplido. Añade que sólo se ha construido en terrenos de propiedad privada dentro de la alineación establecida. Afirma también que sí no se cumplieron las condiciones de la licencia, es porque estaba impugnada y la ejecutividad de los actos sancionadores suspendida, que la vivienda fue ocupada por necesidad y que ninguna obra se ha realizado sin licencia, aunque el resultado final haya diferido ligeramente. Añade que la Sala confirmó la legalidad de la licencia y sus condiciones y que no hay infracción hasta que la sentencia confirmó la legalidad de estas, que las obras se han realizado bajo el amparo de la licencia y que la ocupación se hizo bajo la solicitud de una declaración responsable.

Pues bien, leída la sentencia de instancia apelada, y en relación con estas alegaciones, no es cierto que esta omita resolver estas cuestiones; lo que sucede es que lo hace por remisión y transcribiendo parcialmente otras sentencias ya dictadas en otros procedimientos. Y es cierto que basta remitirse a las múltiples sentencias que se han dictado durante estos años para resolver los distintos argumentos y motivos de impugnación que la apelante ha reiterado sobre las condiciones de la licencia, su eficacia, la existencia de infracción y su autoría, por lo cual no cabe afirmar que exista incongruencia omisiva en la sentencia apelada. Es, más bien al contrario, seguir reiterando los mismos argumentos, sea cual sea el acto que se impugne, y aunque se haya dictado sentencia firme resolviendo la cuestión, como sí repetir los argumentos pudiera hacer que cambiara la respuesta, carece de sentido. En todo caso, a mayores, procede recordar:

1º-. El recurrente estaba obligado a realizar las cesiones porque así se estableció en la licencia que el actor dejó firme. Así se le dijo expresamente en la sentencia 454/2011 de esta misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictada el 11 de noviembre de 2011 por la que, confirmando la sentencia de instancia, se inadmite el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la licencia y la condición impuesta. Sin perjuicio de lo que se dirá sobre las normas generales de la eficacia de los actos administrativos, en este caso, resulta evidente que sí el recurso se inadmite, a todos los efectos, es como si no se hubiera interpuesto, y es absolutamente ineficaz para provocar ninguna suspensión de la eficacia del acto administrativo. En otro orden de cosas, el fundamento de derecho sexto de la sentencia citada explica sobradamente el deber de los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbano consolidado a ceder los terrenos reservados a dotaciones públicas, sentencia firme, por lo cual tampoco hay duda de la existencia de ese deber.

Asimismo, la parte apelante procedió a solicitar la revisión de oficio de las condiciones de la licencia de conformidad con el artículo 106 de la Ley 39/2015, lo cual, al ser desestimado por silencio, se impugnó en vía jurisdiccional, y el recurso fue desestimado por sentencia de este mismo Tribunal Superior de Justicia número 89/2022 de 18 de marzo de 2022, firme por inadmisión del recurso de casación. Resulta evidente que la mera solicitud de inicio de un procedimiento de oficio de nulidad no suspende la eficacia del acto administrativo porque así lo establece el artículo 117 de la Ley 39/2015 y no se obtuvo medida cautelar de suspensión. Ya se le dijo a la apelante en la sentencia de este mismo Tribunal Superior de Justicia número 155/2018, recurso 68/2018, de 11 de junio de 2018, y se le ha vuelto a recordar en la sentencia apelada en su fundamento de derecho tercero, folio 14. Y, desde luego, debe recordarse que ni la licencia ni el procedimiento de restauración de legalidad son procedimientos sancionadores, por lo que no puede aplicársele los principios de ese tipo de resoluciones, y que, evidentemente, no han sido los procesos sancionadores los que han tenido como efecto ni imponer una condición ni obligar a restaurar la legalidad. Por lo tanto, el que las resoluciones sancionadoras no sean eficaces hasta la firmeza administrativa, no judicial, nada importa, porque no son las sanciones las que imponían las condiciones ni las que ordenan la restauración de la legalidad.

Y en tanto que acto firme en vía administrativa no suspendido, el mismo produjo todos sus efectos, tal y como el propio recurrente reconoce que sucede, aunque luego lo olvide, de conformidad con los artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015, ejecutividad que no depende de ninguna confirmación de los tribunales y que rige incluso aunque se interponga recurso, salvo, nuevamente, que se suspenda su eficacia por resolución administrativa o judicial. Por lo tanto, en todo momento, e independientemente del número de recursos judiciales que ha formulado la parte apelante, la licencia y sus condiciones se han mantenido vigentes y eficaces, antes y después de las sentencias, por lo que eran, en todo momento, de obligado cumplimiento, en su condicionado, como lo era el deber de cesión y el no realizar obras que no quedaban amparadas por la licencia.

2º.- Desde luego que el argumento de que no existe sanción porque, el recurrente, tras mucho tiempo y trámites realizados, en concreto nada menos que 15 años, acabó cumpliendo con la legalidad urbanística, carece de cualquier lógica jurídica. El recurrente, como él mismo reconoce en su demanda y en múltiples escritos, procedió a ejecutar sus obras sin realizar cesión alguna, donde se encontraba su valla, porque consideraba que no tenía el deber de ceder terreno y porque no pensaba que se lo fueran a exigir, usando sus mismas palabras. Y desde ese momento surge la infracción. Y se negó a cumplir hasta que, agotada la vía judicial y con un nuevo requerimiento administrativo en octubre 2023, se procedió a la legalización nada menos que en 2024 (acta de 22/02/2024). Si no hubiera sido así, sí nuevamente hubiera incumplido el requerimiento para cumplir con la legalidad urbanística, podría haber incurrido en una nueva infracción y se habrá podido ejecutar a su costa, tras el debido procedimiento, pero en ningún caso hace desaparecer la infracción anterior. Hasta ese momento se construyó en contra de lo establecido en la licencia y en contra de la legalidad urbanística y eso es lo que se sanciona.

3º.- Desde luego que las obras se ejecutaron en terreno privado, y lo es hasta que se ceda y reciba el terreno por el ayuntamiento, pero es un terreno que está destinado a viales que estaba obligado a ceder según la tradicional doctrina del carácter social de la propiedad y la normativa de aplicación que ya le fue explicada en las citadas sentencias. Una vez que se produce la cesión y se acepta por el ayuntamiento, esos terrenos pasan a ser, en este caso, de dominio público y destino dotacional.

- Sobre la existencia de prescripción.

Continúa afirmando la actora que ha prescrito tanto el procedimiento de restauración de la legalidad como las infracciones administrativas, apartado en el que insiste que no ha cometido infracción alguna, y que los hechos tipificados como muy graves no pueden ser considerados como tal porque no existe, dado que cumplió con las exigencias impuestas. Como la cuestión de la realidad de la comisión de los actos sancionados ya ha sido resuelta, sin perjuicio de lo que se dirá respecto de cada una de las infracciones, lo que resta decir ahora es que como lo que se recurre es la sanción administrativa, la existencia de prescripción o no de la restauración de la legalidad ya no es objeto de este procedimiento. Respecto de la cuestión de la prescripción de las infracciones cometidas, es necesario analizar cada una de ellas:

1º.- De conformidad con el artículo 115.1.a en relación con el artículo 115.1b.3 de la Ley 5/1999 ( LUCYL) y el artículo 348.2.b) en relación con el artículo 348.3.c) del Reglamento de Urbanismo (RUCYL) se sanciona como responsable de una infracción muy grave al actor por realizar obras en terrenos reservados para dotaciones públicas, subrayando expresamente la resolución, al transcribir el tipo, esa clase de terrenos, dotaciones públicas, y no la mención a bienes de dominio público por lo cual, las continuas referencias a que el terreno era privado carecen de relevancia. Esta infracción se califica en todo caso como muy grave. Puede ser sancionada con una multa de 300.001 a 3.000.000 de euros y, en este supuesto, se individualiza imponiendo a D. Virgilio con una multa de 150.000 euros y a Dña. Regina una multa de 150.000 euros (no se sabe que sucede con el euro residual) por entender que existe una responsabilidad solidaria. Esta sanción se confirma por la juzgadora al entender que no se viola el principio de proporcionalidad dado que, en suma, es la mínima.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de diez años y en su redacción originaria era de cuatro años. Desde luego se trata de una infracción permanente, no continuada, porque comienza cuando se realizan actos constructivos en los terrenos que deberían haber sido cedidos para viario público y esa infracción se mantiene, continúa produciéndose, hasta que, el 30 de octubre de 2023 finalizan las obras que lo adecuan al ordenamiento urbanísticos, cosa que se confirma, ha sucedido de conformidad a derecho el 2 de noviembre de 2023 con el acta de inspección. Las infracciones continuadas exigen una pluralidad de infracciones que infringen el mismo precepto en concurso real de ilícitos, la permanente sólo una que se mantiene en el tiempo ( sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2013, recurso 251/2011) aunque, a los efectos que ahora importa, la del comienzo del cómputo de la prescripción, resulta irrelevante la diferencia.

2º.- De conformidad con el artículo 115.3 de la LUCYL y 348.4 del RUCYL se sanciona el incumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia, sanción que se impone como leve por vulnerar la normativa urbanística y no existir una infracción grave o muy grave en a que se pueda subsumir. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, en este supuesto, se individualiza imponiendo una multa de 10.000 euros, que se divide de la siguiente forma, a D. Virgilio con una multa de 5.000 euros y a Dña. Regina una multa de 5.000 euros, por entender que existe una responsabilidad solidaria. Se impone en su grado máximo de conformidad con el artículo 353.c).3º del RUCYL habida cuenta el grado de dificultad técnica para restaurar la legalidad y devolver los bienes a su estado anterior al entender que el apelante ha dificultado la restauración de la legalidad y ha disfrutado de forma privada de unos terrenos reservados a viarios, a pesar de la claridad normativa y de la licencia, con el agravante de haber sido cometidos de forma deliberada por una persona con conocimientos jurídicos. La juzgadora anula la agravante, pero, de conformidad con el principio de proporcionalidad, mantiene la multa aunque se reduce a la mitad.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años y era de un año en la redacción originaria.

3º.- Realización de obras no amparadas por licencia en relación con los actos constructivos de la esquina noroeste, a saber, pequeño porche en planta baja y una terraza en la planta primera que se califican como leves por resultar legalizables, como por otro lado, se ha podido constatar, de conformidad con el artículo 115.3 de la LUCYL y artículo 384.4 del RUCYL. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, como las anteriores, es una infracción permanente porque la infracción se produce desde que se comienza a realizar la obra no conforme con la licencia hasta que se elimina la misma o se legaliza.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años y era de uno en su redacción originaria. Se impone en su grado mínimo, 1.000 derivando un 50% a cada uno de los responsables solidariamente. La juzgadora de instancia mantiene la sanción.

4º.- Por último, se sanciona el proceder a la ocupación de la vivienda sin contar con la preceptiva licencia de primera ocupación, infracción que se califica como leve en los artículos 115.3 de la LUCY y 348.4 del RUCYL. La sanción se gradúa entre los 1.000 y 10.000 euros y, desde luego, también es una infracción permanente que se inicia con la ocupación y termina cuando se obtiene la licencia de primera ocupación.

De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León el plazo de prescripción es de cuatro años o de uno si se toma la original. Se impone en su grado máximo y se divide en una multa de 5.000 euros a cada uno entendiendo que existe solidaridad. La juzgadora anula la agravación y la reduce a la mitad, manteniendo la división entre los responsables (2.500 a cada uno).

En relación con todos estos tipos, el recurrente alega que, en realidad, la infracción ha prescrito porque se trataban de infracciones que mostraba signos aparentes; lo que sucede es que está olvidando que, en las infracciones continuadas y permanentes, el plazo de prescripción comienza en la fecha en que se produjo la última infracción o cesó la conducta ( sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2020, recurso 4442/2019 o la sentencia 1407/2024 de 23 de julio de 2024). Por lo tanto, poco importa sí, por ejemplo, el balcón o el porche se podía ver desde la calle o no, o si el ayuntamiento debía saber que estaba viviendo en el inmueble, porque el inicio de la prescripción se produce cuando cesa la infracción. Y visto el momento en que cesan las infracciones, el día 30 de octubre de 2023, cuando el arquitecto confirma que la obra es conforme al ordenamiento y se declara que no hay inconveniente a la legalización y otorgamiento de licencia de primera ocupación, y habida cuenta de la fecha de inicio de los procedimientos sancionadores, el día 11 de abril de 2024, cuando se incoa el presente procedimiento sancionador, notificado el día 11 del siguiente mes, desde luego, no ha transcurrido ni siquiera un año. Por lo tanto, incluso aunque el plazo fuera el anterior a la modificación legislativa, que no lo es, porque, como bien explica la sentencia apelada con cita de la sentencia del Tribunal Supremo, Contencioso sección 5 del 25 de junio de 2025 y de 17 de diciembre de 2020, rec. 4442/2019, se aplica la ley vigente cuando finaliza la infracción permanente, no habría prescripción.

- Carencia de tipificación y defectos de esta. Estimación parcial del motivo en lo que se refiere a la violación del principio de tipicidad en lo que se refiere a su aplicación en la primera infracción. La conducta es subsumible como infracción leve.

En otro orden de cosas, afirma el apelante que el incumplimiento de la licencia y la realización de obras no amparadas por la licencia no están tipificadas en la ley y el de ocupación, aunque lo está, ha prescrito. Este segundo argumento acaba de responderse; no obstante, respecto de la falta de tipificación de la conducta calificada como muy grave, esta Sala debe hacer al menos dos puntualizaciones que suponen una estimación parcial de la apelación.

1º.- Vista la primera conducta imputada al apelante y el tipo aplicado, en suma, el del artículo 115.1.a) de la Ley 5/1999 ( LUCYL) y el artículo 348.2.b) del Reglamento de Urbanismo (RUCYL) esta Sala considera que la conducta que la resolución ha considerado probada no puede ser subsumida en el tipo del artículo 115.1.a) de la Ley 5/1999 como muy grave. El motivo es el siguiente el artículo 115.1.a) de la LUCYL establece:

"a) Constituyen infracciones urbanísticas muy gravesla demolición de inmuebles catalogados en el planeamiento urbanístico, y además las acciones calificadas como infracción grave en el apartado siguiente,cuando se realicen sobre bienes de dominio público, terrenos reservados para dotaciones urbanísticas públicas o suelo rústico con protección"

Luego para que exista esta infracción muy grave, previamente debe existir una acción que haya sido tipificada como grave. La resolución, específicamente, se remite, respecto a cuál es la conducta debe entenderse en este caso como infracción grave, a la del artículo 115.1.b).3 que establece:

"3.º La realización de construccioneso instalaciones que vulneren lo establecido en esta Ley o en el planeamiento en materia de uso del suelo,aprovechamiento, densidad y altura, volumen y situación de las construcciones e instalaciones, salvo que se demuestre la escasa entidad del daño producido o del riesgo creado"

El problema, y ello nos permite también referirnos al motivo de impugnación relativa a la escasa incidencia del daño o riesgo y el efecto de ello en el tipo, es que en este caso, la conducta, no puede ser calificada de grave, como exige el artículo 115.1.a) porque el daño o riesgo es leve, y, por lo tanto, este último tipo deviene inaplicable. Esta Sala considera que el daño o riesgo, en este caso, debe ser considerado como leve primero, porque, aunque con mucho retraso, el terreno ha sido revertido a su estado inicial y cedido al ayuntamiento. En segundo lugar, porque lo construido, básicamente un vallado, un solado, un zócalo y una rampa de acceso, es fácilmente reversible desde el punto de vista técnico sin que queden perjuicios o daños permanentes o importantes en el terreno a ceder. Por lo tanto, debe reiterarse, sí el riesgo o daño es leve, la conducta no puede considerarse como grave de conformidad con el artículo 115.1.b.3º de la Ley de Urbanismo y el artículo 348.3.c) del RUCYL y, sí es así, no se cumple el requisito de conducta grave que exige el tipo del artículo 115.1.a) para calificarla de muy grave por afectar a los bienes especialmente protegidos. La consecuencia final es que la conducta debe ser calificada como leve de conformidad con el artículo 115.1.c) de la LUCYL:

"c) Constituyen infracciones urbanísticas leves las acciones u omisiones que vulneren lo establecido en esta Ley o en el planeamiento urbanístico y que no puedan ser calificadas como muy graves o graves"

Dentro del tipo, cuya sanción de conformidad con el artículo 117.1.c) es la multa de entre 1.000 a 10.000 euros, esta Sala considera oportuno imponer la sanción de 8.000 euros habida cuenta que se trata de una conducta de intensidad relevante, que afecta a terrenos que debían ser cedidos y, tras ello, habrían de pasar al dominio público como viales, y de conformidad con la forma de distribución de la responsabilidad de la resolución administrativa, que ni el apelante ni la sentencia discuten, la cantidad debe dividirse por la mitad, 4.000 euros para D. Virgilio y otros 4.000 euros para Dña. Regina. Para esa cuantificación se tiene en cuenta, además, el criterio establecido en el artículo 117.2.c) de la LUCYL, a saber, la dificultad para restaurar la legalidad, criterio que, en contra de lo que sucede con la dificultad técnica, no se limita a ese concepto, si no que pueden encontrarse esa voluntad obstativa, la cual existe, vista la claridad del deber de cesión, de las normas sobre la eficacia y la suspensión de los actos administrativos, y los conocimientos jurídicos del apelante, incluso aunque la misma se haya desarrollado con el uso de mecanismos procesales o judiciales en los cuales el actor estaba debidamente legitimado.

2º.- En relación con la segunda infracción, calificada como leve, es decir, el incumplimiento de las condiciones de la licencia, el aplicador del derecho, en este caso, viola, el principio del non bis in idem porque, en suma, en lo que consiste ese incumplimiento es en la falta de cesión, y la falta de cesión ya se ha sancionado en la infracción anterior.

El resto de las críticas a la tipificación no pueden ser estimadas. Nos referimos ahora a las alegaciones de que se trata de una norma en blanco y que el reglamento excede de su ámbito de competencia, porque estas no son achacables a la administración demandada, sino al legislador, y que el recurrente ni impugna el reglamento de urbanismo ni tiene legitimación para impugnar una ley. En todo caso, recordar, que el hecho de que la ley recoja tipificaciones por remisión al reglamento está perfectamente permitido por el Tribunal Constitucional y que, esa concreción, no supone que el reglamento sea "ultra vires", sólo concreta lo establecido por la ley superior que le habilita. Puede verse, entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional 242/2005, de 10 de octubre que dice:

"El análisis de si se han respetado las garantías formal y material del derecho a la legalidad sancionadora debe comenzar recordando la ya consolidada doctrina de este Tribunal sobre el particular, en la que se ha reiterado que el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo y que comprende tanto una garantía formal como material. Si bien la garantía formal aparece derivada de la exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, sin embargo, tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley (por todas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, ó 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3)".

- Otras alegaciones específicas referidas a cada una de las infracciones. Que las obras se han realizado bajo el amparo de la licencia y la ocupación por necesidad y bajo una declaración responsable.

En relación con la primera, desde luego que el apelante realizó el porche y el balcón sin haber proyectado su realización, tal y como informó el arquitecto municipal y reconoce el propio apelante, por ende, el ayuntamiento no ha conocido de ellas ni ha podido fiscalizarlas. Por lo tanto, son obras realizadas sin licencia. No se trata de meras discordancias ni son obras insignificantes. El acta de inspección lo deja bien a las claras y el propio recurrente aporta las fotos de su ejecución para tratar de demostrar inútilmente que son una infracción aparente. Por último, el actor no prueba que tuviera necesidad de ocupar el inmueble y ni siquiera trata de desacreditar el argumento del ayuntamiento de que posee un piso en Madrid. Es, pues, una mera alegación sin prueba, cuando, al ser un elemento que se usa para justificar un motivo de impugnación, la carga de la prueba corresponde al apelante.

Igualmente debe desestimarse el argumento de que la ocupación del inmueble estuviera amparado por declaración responsable, ni, por lo tanto, que pueda obtenerse por silencio administrativo, porque el apelante no presentó ninguna. Lo que hizo fue informar, una vez que el arquitecto municipal acudió al lugar, que iba a residir allí incluso sin haber obtenido la licencia de primera ocupación, pero sin cumplir ninguno de los requisitos de la declaración responsable como el comprometerse, bajo su exclusiva responsabilidad, a cumplir la normativa de aplicación ( artículo 105 Ter de la Ley de urbanismo de Castilla y León.

- Sobre las circunstancias agravantes, el principio de proporcionalidad y el deber de motivación.

Continua el apelante alegando que no concurren circunstancias agravantes, aunque inmediatamente critica la aplicación de la infracción muy grave en grado mínimo, y, en relación con la agravación de las infracciones leves, nuevamente, que no se ha cometido la infracción, que no ha habido dificultad en restaurar la legalidad ni se justifica el grado mínimo de la leve. Afirma que se ha violado el principio de proporcionalidad, que podía reducirse la pena a la mitad inferior y que no se motiva la imposición de la sanción mínima entre otras.

Vistas las alegaciones expuestas casi todas ellas han sido ya respondidas. En todo caso, respecto de la posibilidad de aplicar la pena en su mitad inferior debe recordarse que nos encontramos ante un régimen especial que establece su propia tipificación y las circunstancias que deben ser tener en cuenta para valorar la proporcionalidad, por lo que no resulta de aplicación ni el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, que tiene carácter general y subsidiario, ni la jurisprudencia que lo interpreta. Incluso sino lo interpretáramos así, la sentencia del Tribunal Supremo 710/2025 de 5 de junio, recoge esa posibilidad cuando así lo exija el principio de proporcionalidad del artículo 29.4 de la Ley 40/2025 "cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes". Esa sentencia, de conformidad con el artículo 29.4, otorga a la administración o al juez, la posibilidad de imponer el grado inferior de una sanción motivándolo de conformidad con el principio de proporcionalidad. La cuestión es cuál es la circunstancia que podría hacer reducir la sanción por debajo del mínimo legal; la apelante considera que lo son los cinco expedientes sancionadores caducados, pero, obviamente, esa no es una circunstancia que afecte ni a los hechos cometidos ni a sus circunstancias. Es más, la caducidad de los procedimientos ha sido declarada con el efecto legal que corresponde, por más que en este caso carezca de relevancia por ser una infracción permanente. Que los hechos sean de 2008 y la sanción se haya impuesto de forma tan tardía se debe, esencialmente, al importantísimo número de recursos interpuestos en todas las instancias, al incumplimiento de los mandatos y requerimientos administrativos, y a lo que no puede sino calificarse de conducta prudente del ayuntamiento recurrido, que esperó a la clarificación jurisdiccional de algunas cuestiones antes de seguir adelante con el procedimiento de restauración de la legalidad y las sanciones. Desde luego no puede afirmarse como circunstancia atenuante el que se haya cumplido las condiciones de la licencia tras resolución judicial porque, por un lado, el cumplimiento no se ha producido de forma rápida tras esas sentencias, como ya se ha indicado, y porque cumplir la legalidad como es su obligación tras todos los retrasos y reticencias posibles, no puede considerarse como circunstancia atenuante. Por último, se afirma que la multa es muy superior al valor catastral, cuestión que se refiere a la sanción muy grave que ya ha sido anulada, por lo tanto, carece ya de sentido, como lo es la afirmación de que las obras son de fácil reversión porque la juzgadora de instancia ya ha anulado esa agravante o las referencias al beneficio económico obtenido o la crítica al enriquecimiento del ayuntamiento.

Distinto de todo esto es que la administración deba motivar la imposición de la sanción mínima. La sanción mínima no necesita motivación como ha establecido reiteradísimamente la jurisprudencia porque, en suma, ha sido el legislador el que ha establecido la sanción, mientras que, por el contrario, la administración no realiza ningún tipo de actividad discrecional o facultativa; por el contrario, si decidiera reducir en un grado la sanción porque la sancionada ha demostrado la poca relevancia del daño o el riesgo, esa decisión si debe motivarse.

Para terminar, en tanto que la parte demandada no ha interpuesto recurso de apelación contra la sentencia dictada y visto el sentido de la sentencia de instancia, esta Sala considera que la anulación de la circunstancia agravante que queda en vigor y la reducción de la sanción sustituyendo esa circunstancia agravante por la graduación de la multa dentro del tipo de conformidad con el principio de proporcionalidad, basándose en dos hechos acreditados, como lo son el tiempo de la ocupación y el conocimiento de que carecía de licencia para hacerlo, es conforme con el artículo 117.2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León que ordena que la proporcionalidad exige graduar la multa según la "gravedad de los hechos", resultando que la prolongación en el tiempo de la conducta y la realización de la misma de forma consciente y voluntaria son elementos esenciales de esos hechos que permiten modular la sanción. De conformidad con ello, esta última batería de motivos de impugnación también debe ser desestimada.

ÚLTIMO.- Costas.

Dada la estimación parcial del presente recurso de apelación, en aplicación del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes por las causadas en esta segunda instancia.

VISTOSlos artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente: