Sentencia Contencioso-Administrativo 282/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 311/2024 de 04 de julio del 2025

PRIMERO.- SENTENCIA APELADA.

A través del presente recurso doña Yolanda se alza contra la sentencia 135/2024, de tres de junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de San Sebastián en el procedimiento abreviado 463/2023. Esta declaró la inadmisibilidad, en aplicación del artículo 69.d) de la Ley 29/1998, de los apartados i) y iii) 1, 2, 3 y 4 del recurso contencioso-administrativo. Simultáneamente, desestimó el resto del recurso, con imposición de costas a la parte actora, si bien limitadas a 100 euros por todos los conceptos (IVA excluido). La actuación impugnada era la resolución de cese de doña Yolanda en su puesto, como funcionaria interina, de ingeniera técnica de obras públicas, por ocuparse ese puesto por una funcionaria en prácticas a partir del uno de junio de 2023.

Para justificar su decisión de inadmitir parcialmente el recurso contencioso-administrativo, el magistrado explica que constaría en las actuaciones escrito de demanda presentado por doña Yolanda en el procedimiento abreviado 290/2023 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de esa misma plaza. Su suplico sería idéntico, en varios puntos, al de la demanda planteada en el procedimiento que ahora nos ocupa, en concreto, en los apartados i) y iii) 1, 2, 3 y 4. A partir de ahí, considera que existe litispendencia y que, por tanto, concurre la causa de inadmisibilidad del artículo 69.d) de la Ley 29/1998, en la medida en que habría identidad subjetiva, objetiva, en las pretensiones y en la causa de pedir.

De este modo, el recurso se mantendría, exclusivamente, en lo que afecta a la conformidad a derecho del cese de doña Yolanda, habida cuenta de que todo lo relativo a la existencia de abuso en la contratación temporal y a la transformación de su relación en fija ya estaría siendo objeto de análisis en el otro procedimiento.

Sentado lo anterior, el juzgador expone el contenido de la orden foral impugnada. Esta acordó el cese de la interesada como funcionaria interina en el puesto de ingeniero técnico de obras públicas. En ella se indica que el motivo de ese cese está en que, tras la resolución de la convocatoria del proceso selectivo para el acceso, mediante concurso oposición, a ocho plazas de técnico medio de obras públicas aprobado por acuerdo del consejo de gobierno foral de veinticinco de junio de 2021, dicho puesto iba a ser ocupado por un funcionario en prácticas. Finalmente, se fijaba, como último día de prestación de servicios de la apelante en ese puesto, el treinta y uno de mayo de 2023.

El magistrado, para adoptar su decisión, se remite al artículo 10 del EBEP, que determina quiénes son funcionarios interinos y cuáles son las causas de su cese. Pues bien, la sentencia estima que, conforme a este precepto, el cese de doña Yolanda fue ajustado a derecho, sin perjuicio de las posibles consecuencias de un hipotético abuso en la contratación temporal, que se estarían dirimiendo en otro procedimiento.

Por otro lado, el juzgador estima que, en el caso de intentarse cuestionar el desarrollo del proceso selectivo, se estaría incurriendo en desviación procesal. Lo mismo, si se pretendiera extender consecuencias sobre futuros pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, TJUE), ya que todo ello quedaría fuera del objeto de las presentes actuaciones.

Para terminar, la sentencia analiza la pretensión indemnizatoria incorporada por doña Yolanda, para rechazar que proceda su reconocimiento. Para llegar a esa conclusión, se apoya en el artículo 10.3 del EBEP y en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 576/2023, de nueve de mayo.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA APELANTE.

Doña Yolanda se alza contra la sentencia de instancia y pretende que se estime su recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, se la reconozca la condición de funcionaria de carrera o, en su caso, una situación equiparable a la de los funcionarios de carrera.

Para empezar, la interesada destaca que, tras el dictado de la resolución apelada, el TJUE dictó su sentencia de trece de junio de 2024, que resolvió las cuestiones prejudiciales planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 17 de Barcelona. Esta se habría pronunciado sobre la doctrina que vendría manteniendo el Tribunal Supremo en relación con los abusos en la contratación temporal abusiva de empleados públicos. En concreto, habría declarado que los procesos de estabilización previstos en la Ley 20/2021 y las indemnizaciones al cese no serían medidas que garanticen el cumplimiento de la Directiva 1999/70/CE y su Acuerdo Marco. Por consiguiente, las autoridades nacionales estarían obligadas a no aplicar esa ley, por aplicación del efecto directo y de la primacía del Derecho de la Unión Europea. Además, esa sentencia supondría que, producido un abuso, sería indispensable la aplicación de una medida que garantice la protección de estos empleados, con objeto de sancionar debidamente ese abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión. Pues bien, descartadas las mencionadas opciones, la única solución posible pasaría por convertir a estos empleados públicos temporales en funcionarios de carrera o equiparables a ellos.

Sentado lo anterior, el recurso niega que se dé, en el caso que nos ocupa, el motivo de inadmisibilidad apreciado por el juzgador de instancia. Argumenta que, para que fuera así, sería preciso que concurra una triple identidad, a saber: subjetiva; de pretensión; y de causa de pedir o fundamento de la pretensión. Además, en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sería preciso que también se dé identidad en cuanto a la actuación impugnada.

Pues bien, según la interesada, en el caso que nos ocupa únicamente concurriría el primero de esos requisitos (identidad subjetiva). En cuanto a la causa de pedir, argumenta que en el anterior proceso se pedía la transformación de la relación temporal abusiva en una fija, en aplicación de la Directiva 1999/70/CE. De este modo, se pedía que una relación viva se convirtiera en fija, en la medida en que la ahora apelante estaría desarrollando tareas ordinarias, estables y permanentes. Sin embargo, en este procedimiento lo que se impugna es el cese de doña Yolanda, dado que su relación de empleo habría quedado extinguida. Así, lo que se pretende es que se declare nulo el cese y se reponga a la interesada en el puesto del que fue cesada. Alternativamente, se pide, como sanción al abuso al que habría sido sometida, que se le pague una indemnización.

Tampoco coincidiría el petitum, ya que, en el primer caso se reclamaba la transformación de la relación temporal en fija, mientras que ahora se pretende que se declare nulo el cese acordado, con reposición de la empleada pública al puesto de trabajo que venía ocupando. Alternativamente, reclama una indemnización como sanción por el abuso sufrido.

Finalmente, tampoco existiría identidad de las actuaciones impugnadas. Así, en el primer caso se impugnaba la desestimación presunta de la solicitud de transformación de la relación temporal en fija. Por el contrario, en la actualidad se impugna un acto expreso.

Visto que no se darían los elementos precisos para apreciar la existencia de cosa juzgada, la apelante reclama que se revoque la sentencia de instancia y se ordene al magistrado que resuelva el fondo del asunto.

A continuación, el recurso de apelación expone los motivos por los que, a juicio de esa parte, el cese sería nulo. Se remite, en primer lugar, a las sentencias del Tribunal Supremo 1. 425 y 1.426/2018, de veintiséis de septiembre. Estas declararon la subsistencia de la relación de servicios de los funcionarios interinos hasta que las administraciones públicas hayan cumplido los mandatos resultantes de los artículos 10.1 del EBEP. Por tanto, la relación debería mantenerse hasta que la administración empleadora valore, de modo motivado, si procede o no el incremento de la plantilla. En tanto esto no se produce, el funcionario interino no podría ser cesado ni, en consecuencia, incluida su plaza en ningún procedimiento de traslado, promoción interna o acceso. Así, una vez verificado que el funcionario interino ha venido desarrollando funciones permanentes y estables y que, por tanto, se ha abusado de la relación temporal, las administraciones han de cumplir con esa obligación. Esta sería un requisito previo al cese del funcionario interino.

En el supuesto analizado, doña Yolanda habría realizado, pese a haber sido nombrada funcionaria interina, funciones estructurales, estables y ordinarias, propias de un funcionario de carrera. De hecho, esta relación se habría mantenido durante años, y se habría dado en el seno de una administración con unos índices de temporalidad disparados. Ello sería consecuencia de la escasa o nula convocatoria de procesos selectivos para el ingreso en el cuerpo de técnicos superiores especialistas de consumo de administración especial (sic).

Pues bien, conforme a las sentencias antes mencionadas, ningún funcionario interino que venga desempeñando funciones ordinarias y estructurales puede ser cesado sin que antes la administración haya realizado una valoración para decidir si ha de incrementar su plantilla. De este modo, mientras no se cumpla tal requisito, la plaza servida por el funcionario interino no puede ser incluida en ningún procedimiento de promoción interna, concurso de traslados o de acceso libre. De hacerse así, considera que tanto ese procedimiento como el posterior cese del funcionario interino serían nulos.

En el caso que nos ocupa, la administración no habría efectuado el necesario estudio. Por consiguiente, el cese sería nulo.

A continuación, el recurso de apelación argumenta que el cese sería nulo, dado que no se habrían cumplido los requisitos exigidos por la sentencia del Tribunal Supremo de veinte de enero de 2020.

Explica que la recurrente habría permanecido, durante más de 23 años, cubriendo un puesto de trabajo, como funcionaria interina, en virtud de sucesivas prórrogas tácitas. Sin embargo, la orden foral que acordó el cese no expondría las razones que justificarían la extinción de la relación de empleo. Ello, pese a que la discrecionalidad de la que gozan las administraciones públicas para nombrar y cesar interinos no podría ser absoluta.

La defensa de doña Yolanda señala que las causas de cese de los funcionarios interinos serían tasadas. Además, la causa invocada ha de estar vinculada a la que justificó el nombramiento. No obstante, la orden foral impugnada no expresaría el motivo del cese.

La apelante también defiende que el cese sería nulo, dado que se habría adoptado por causas distintas de aquellas que rigen para los funcionarios de carrera. De este modo, se habría vulnerado la cláusula 5.ª del Acuerdo Marco. En este punto, se remite nuevamente a la sentencia del TJUE de trece de junio de 2024, que habría rechazado las medidas sancionadoras articuladas en nuestro ordenamiento jurídico. De este modo, la única sanción posible sería la transformación de la relación temporal en otra fija idéntica o equiparable a la de los funcionarios de carrera, sujetando a los funcionarios víctimas del abuso a las mismas causas de cese que aquellos.

La mencionada sentencia habría sentado que el abuso se produce cuando la administración pública no cumple con los plazos fijados por el derecho interno para convocar la plaza ocupada por el empleado temporal. Esta forma de proceder demostraría que el empleo temporal estaría, en realidad, cubriendo necesidades estructurales.

También habría mencionado la sentencia que la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo vulneraría la Directiva 1999/70/CE y su Acuerdo Marco. Así, habría señalado que, en el caso de que la legislación de un estado miembro no contemple una medida sancionadora que garantice el cumplimiento de la cláusula 5.ª, la conversión de las relaciones temporales en indefinidas sería una medida adecuada.

La defensa de doña Yolanda reconoce que el TJUE dejaría a los tribunales nacionales la decisión sobre si una sanción es adecuada a esos efectos. Ahora bien, apuntaría, con carácter orientativo, a tres posibles medidas, a saber:

? La conversión de la relación en fija, aun cuando ello esté prohibido por el derecho interno.

? La aplicación del mismo régimen de conversión en fijo que opera en el sector privado, por aplicación del principio de equivalencia.

? La sujeción a las mismas causas de cese que rigen para los funcionarios de carrera, aunque sin adquirir tal condición.

A continuación, el recurso de apelación hace referencia a la sentencia del TJUE de veintidós de febrero de 2024, relativa a trabajadores públicos en régimen laboral. De ella ya se desprendía que el mantenimiento de un empleado público víctima de abuso en su puesto de trabajo hasta que este se provea con un funcionario fijo o de carrera, o se amortice no sería una medida sancionadora que cumpla con los requisitos de la Directiva 1999/70/CE y su Acuerdo Marco. En concreto, rechazó que la sanción pueda consistir en transformar al trabajador temporal en indefinido no fijo, dado que este último también sería un trabajador temporal. Igualmente, habría declarado que el abono de una indemnización a la extinción del contrato sería independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la temporalidad y, por tanto, no cumpliría con los requisitos de la directiva. Del mismo modo, la exigencia de responsabilidad a las administraciones públicas por las irregularidades cometidas tampoco garantizaría el cumplimiento de los objetivos de la directiva. Tampoco la convocatoria de procesos de consolidación de empleo temporal serviría como medida sancionadora.

Seguidamente, la defensa de doña Yolanda ilustra a la sala sobre el carácter vinculante de las sentencias del TJUE.

Por otro lado, sostiene que la conversión de la relación temporal en fija, nombrando al funcionario interino funcionario de carrera, sería la única forma viable de dar cumplimiento a la directiva, dado que en el ordenamiento interno no se contemplaría ninguna medida sancionadora efectiva, proporcionada y disuasoria. De hecho, esta sería la medida sancionadora que se aplica en el sector privado, en el caso de que se haya producido un abuso en la contratación temporal.

El escrito considera que tal conversión no sería contraria a la normativa interna. Entiende que lo único que prohíbe esta es adquirir la condición de funcionario de carrera sin haberse superado antes un proceso selectivo. Ahora bien, los funcionarios interinos habrían pasado procesos selectivos, en libre concurrencia con otros aspirantes, que garantizarían el respeto a los principios de igualdad, publicidad y libre concurrencia. De hecho, durante años habrían atendido a necesidades estructurales, y los requisitos que se les exige para acceder al puesto serían los mismos que se aplican a los funcionarios de carrera.

En cualquier caso, el ordenamiento nacional no prohibiría la asimilación mediante la sujeción a las mismas causas de cese, aun cuando la interesada no adquiera la condición de funcionaria de carrera. Argumenta que las condiciones relacionadas con la extinción de la relación laboral formarían parte de las condiciones de trabajo incluidas en la cláusula 4.ª del Acuerdo Marco. Así, constatada una situación de abuso contraria a la cláusula 5.ª, habría que aplicar, como sanción, la referida cláusula 4.ª, que prohíbe toda discriminación y desigualdad en el trato entre empleados temporales y fijos comparables. Ello supondría que la víctima del abuso ha de ser sometida a los mismos derechos y condiciones de trabajo aplicables a los empleados fijos comparables.

Pues bien, según la recurrente, ninguna norma nacional prohibiría el nombramiento de esos empleados temporales como equiparables a los fijos o de carrera, con sus mismos derechos y condiciones de trabajo. Ello incluiría la sujeción a las mismas causas de cese que aquellos.

El escrito señala que, en situaciones de temporalidad de larga duración, sería la propia administración empleadora la que, con un acto propio que la vincula, habría validado la idoneidad y capacidad del empleado público. Además, habría sido ella quien habría desnaturalizado la condición del personal temporal, al recurrir a interinos para el desempeño de cometidos estructurales. Pese a ello, no dudaría, a la hora de poner fin a esa relación, en acudir a las causas de extinción de la relación temporal.

Esta solución no impediría otorgar al funcionario de carrera un estatus superior, con preferencia en determinadas condiciones de trabajo, como los traslados o promoción profesional, y exclusividad en otras, como la movilidad a otra administración pública.

Con carácter alternativo, doña Yolanda reclama el abono de una indemnización por los daños y perjuicios que, según refiere, se le habrían ocasionado por el abuso en la relación temporal. Señala que, en el caso de que no se accediera a transformar la relación temporal en fija, la afectada debería ser indemnizada, como sanción a dicho abuso. El TJUE habría declarado que tal indemnización ha de ser proporcionada, efectiva y disuasoria.

La apelante destaca que tal obligación nacería, no del sistema de responsabilidad patrimonial patrio, sino de la Directiva 1999/70/CE. En efecto, no se pretendería compensar al ciudadano por una actuación antijurídica, efectiva y evaluable económicamente imputable a una administración pública, sino de sancionar a esta mediante una medida efectiva, proporcionada y disuasoria, por haber incumplido la directiva, al abusar de la contratación temporal. De este modo, los requisitos que han de cumplirse son los de la directiva, y no los del sistema nacional de responsabilidad patrimonial.

Sentado lo anterior, la interesada explica que, por un lado, tendríamos la cláusula 4.ª del Acuerdo Marco, que consagra el principio de igualdad de trato y no discriminación entre los empleados temporales y los fijos, salvo que concurran circunstancias objetivas que lo justifiquen. Por otro lado, estaría la cláusula 5.ª, que prohíbe el abuso en la contratación temporal de empleados públicos. En caso de producirse un abuso de este tipo, sería indispensable que sea sancionado y que se compense a la víctima que lo ha sufrido. Sería en este contexto en el que se enmarcaría un eventual derecho a la indemnización a favor del empleado que ha sufrido el abuso, como medida sancionadora para la administración. De este modo, en la indemnización se apreciarían dos elementos, a saber: uno de tipo resarcitorio; y otro de carácter disuasorio.

El recurso invoca el principio de reparación integral, para reclamar que se le indemnice por los siguientes conceptos:

? Pérdida de oportunidades de empleo, consustancial a la imposibilidad de adquirir la estabilidad en el empleo, dado que no se habrían convocado los procesos selectivos dentro de los plazos legalmente previstos. Tampoco habría podido promocionarse ni ascender dentro de la carrera administrativa. Destaca que el Tribunal Supremo, en sus sentencias de veintiséis de septiembre de 2018, habría reconocido este derecho indemnizatorio. No obstante, este estaría condicionado a una completa y rigurosa acreditación de esos daños. Ahora bien, contrapone tal exigencia con lo concluido por el TJUE en su sentencia de siete de marzo de 2018. De esta se desprendería que toda sanción frente al abuso de tipo indemnizatorio no puede limitarse a reparar el perjuicio, sino que ha de incluir un importe a tanto alzado, para dotarla de efecto disuasorio. Por su parte, el reconocimiento del perjuicio debe producirse pese a su evidente dificultad probatoria. Así, hacer recaer en el afectado la carga de la prueba equivaldría a vulnerar el principio de efectividad. Pese a ello, el Tribunal Supremo habría colocado las consecuencias de la dificultad probatoria en la víctima del abuso. De este modo, la recurrente considera que se habría vulnerado el principio de efectividad. Hace hincapié en que, en el supuesto analizado, la interesada accedió a su puesto en el año 2002, y habría permanecido en él durante más de veinte años continuados. Durante este tiempo, no habría tenido la oportunidad de consolidar su situación profesional. A partir de ahí, la apelante considera que hay que presumir que, de haber tenido la oportunidad de hacerlo, habría adquirido la condición de funcionaria de carrera. Existiría, pues, una pérdida de oportunidades de empleo o de oportunidades de ascenso y de progreso profesional. A mayor abundamiento, señala que, cuanto mayor es la edad del aspirante, menores serían sus probabilidades de superar las pruebas selectivas. De este modo, la administración habría contribuido a mermar sus oportunidades de consolidación por los cauces ordinarios. Afirma que, de haber cumplido la administración con sus obligaciones, la interesada habría superado con éxito un proceso selectivo. Esta pérdida de ingresos, inherente al derecho a progresar en la carrera profesional, le habría ocasionado un daño patrimonial emergente, que podría concretarse en la fase de ejecución de la sentencia, atendiendo a la diferencia retributiva respecto a un funcionario de carrera comparable. Sentado lo anterior, la apelante considera que debería ser la contraparte quien demostrara que, en el caso que nos ocupa, no se habría generado ningún perjuicio a la interesada. Finalmente, cuantifica la indemnización por este concepto en 40.000 euros.

? Minoración de las pensiones de jubilación por infracotización o inexistencia de cotizaciones. En concreto, pretende que se abonen los costes añadidos que debería afrontar la recurrente para mantener la base de cotización a la Seguridad Social a efectos de la jubilación durante un periodo de dos años (13.383,77 euros).

? Compensación de los daños morales inherentes al abuso y a la falta de estabilidad laboral. Refiere que habría sufrido, como consecuencia de la forma de proceder de la administración, precariedad en el empleo, zozobra e inseguridad en su vida personal, familiar y social. Igualmente, habría sido objeto de coacción y amedrentamiento por parte de la apelada, como consecuencia de la inestabilidad en el empleo, en la medida en que sería posible un despido libre y gratuito. Este concepto lo cuantifica en 18.000 euros.

TERCERO.- POSICIÓN DE LA APELADA.

La DFG, por su parte, reclama la confirmación de la sentencia de instancia.

Para empezar, explica que doña Yolanda fue nombrada funcionaria interina para el desempeño de un puesto de ingeniera técnica de obras públicas en el Departamento de Infraestructuras Viarias, el seis de febrero de 2017. Este nombramiento se hizo en sustitución de la funcionaria de carrera titular del puesto en cuestión. Una vez esta se reincorporó a su puesto, la apelante fue cesada el diez de abril de 2018.

El día diecinueve de ese mismo año, doña Yolanda fue nombrada nuevamente funcionaria interina para desempeñar un puesto vacante de ingeniera técnica de obras públicas del Departamento de Infraestructuras Viarias.

El tres de diciembre de ese mismo año, se publicó la oferta de empleo público de 2018 de la DFG. En ella se incluyeron seis plazas de técnico medio de obras públicas, entra las que estaba incluida la ocupada por la interesada.

El dos de agosto de 2019, se publicó la oferta de empleo público de 2019 de la DFG. En ella se incluyeron dos plazas de técnico medio de obras públicas.

El veinticinco de junio de 2021, se publicó la convocatoria del proceso selectivo para el acceso, mediante concurso-oposición, a las ocho plazas de técnico medio de obras públicas comprometidas en las ofertas de empleo público de 2018 y 2019.

Doña Yolanda habría participado en ese proceso selectivo. Ahora bien, únicamente superó el apartado A del primer ejercicio (test sobre el temario general), pero no el apartado B (test sobre el temario específico).

Los aspirantes que sí que aprobaron fueron nombrados funcionarios en prácticas y, en consecuencia, asignados a los puestos correspondientes, entre los que se encontraba aquel que venía siendo ocupado interinamente por la ahora apelante. Ello implicó su cese como funcionaria interina, en virtud de la orden foral de veintiséis de mayo de 2023 que constituye el objeto del presente procedimiento. El efecto del cese se produjo el uno de junio de ese año, dado que ese día se iniciaba el periodo de prácticas.

Sentado lo anterior, el escrito de oposición a la apelación se refiere a la sentencia del TJUE de trece de junio de 2024. Destaca que esta resolución prevé que la conversión de contratos temporales en una relación fija solo puede darse cuando ello no implique una interpretación contraria al derecho nacional. Pues bien, la Constitución, en sus artículos 23.2 y 103.3 y el EBEP establecerían que el acceso a la función pública se rige por los principios de igualdad, mérito y capacidad y publicidad. De este modo, el derecho nacional no permitiría la conversión automática de un funcionario interino en funcionario de carrera sin atender a tales principios.

También hace referencia a la sentencia del TJUE de veintidós de febrero de 2024, que dio respuesta a una cuestión prejudicial planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En aplicación de esa resolución, el alto tribunal habría dictado sus sentencias 317, 318 y 319/2024, de diez de abril, que habrían rechazado la conversión de un contrato temporal en fijo. En cualquier caso, niega que exista identidad jurídica sustancial entre los supuestos resueltos en esas resoluciones y el que ahora nos ocupa, dado que la recurrente no habría sufrido ninguna situación de abuso, y el proceso selectivo para proveer el puesto que ocupaba se convocó dentro del plazo legal.

Seguidamente, el escrito de oposición a la apelación se refiere a la inadmisibilidad parcial del recurso, por existencia de litispendencia. Insiste en que las mismas pretensiones recogidas en los apartados i y iii del suplico de la demanda se plantearon en el procedimiento abreviado 290/2023 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de San Sebastián. Este habría quedado suspendido hasta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo resolviera el recurso de casación 7.099/2022.

A partir de ahí, considera conforme a derecho la inadmisibilidad parcial declarada por el juzgado de instancia. En caso contrario, podrían producirse resoluciones contradictorias, que sería, precisamente, lo que intentaría evitarse con la excepción de litispendencia.

En caso de que se estimara que el recurso debió ser admitido en todas sus pretensiones, la DFG niega que se haya producido abuso en la contratación temporal de doña Yolanda. Para llegar a esa conclusión, se remite a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo 576/2023, de nueve de mayo. Conforme a esta, la recurrente no habría padecido ninguna situación de abuso, dado que en un primer momento fue nombrada funcionaria interina para sustituir a una funcionaria de carrera. Un año y dos meses después, cuando se reincorporó la titular, fue cesada en el puesto. El segundo nombramiento, de mayo de 2018, fue para una plaza vacante. Esta fue incluida en la oferta de empleo público de ese mismo año, para su cobertura por un funcionario de carrera de nuevo ingreso.

En consecuencia, no sería aplicable la cláusula 5.ª del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE.

En cualquier caso, señala que dicho Acuerdo Marco no obliga a los estados miembros a convertir automáticamente a los funcionarios interinos en funcionarios de carrera, en el caso de que se haya producido un abuso de la interinidad. Así lo habría corroborado la sentencia del TJUE de trece de junio de 2024.

La DFG considera que la transformación pretendida por la apelante vulneraría los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad que han de regir el acceso al empleo público fijo, conforme a los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución y 55, 61 y 62 del EBEP.

La administración señala que esa cláusula 5.ª no sería incondicional ni suficientemente precisa como para que pueda invocarse ante el juez nacional. Por consiguiente, carecería de efecto directo y no podría reclamarse su aplicación, con exclusión de una disposición de derecho interno que la contraríe. En consecuencia, aun cuando un estado miembro no hubiera cumplido correctamente con su obligación de trasponer la directiva en el plazo fijado al efecto, no cabría su aplicación en procesos judiciales para declarar derechos concretos de los litigantes. De hecho, tal incumplimiento tendría sus cauces correctores en el Derecho de la Unión.

Por otro lado, el escrito de oposición a la apelación sostiene que el artículo 10 del EBEP se ajusta en general a la cláusula 5.ª. Así, contendría una enumeración de las razones objetivas que justifican los nombramientos temporales y sus límites. Igualmente, determina cuáles son las causas de extinción de la relación, y garantiza a los funcionarios interinos la aplicación del régimen general de los funcionarios de carrera, en todo cuanto sea adecuado a la naturaleza de su relación.

A mayor abundamiento, el Real Decreto-ley 14/2021 habría reforzado las medidas preventivas contra la utilización abusiva de la figura del interino, mediante la modificación del artículo 10 del EBEP y la incorporación de una nueva disposición adicional decimoséptima. Con esa modificación, se habría dejado claro que el nombramiento derivado de los procedimientos de selección de funcionarios interinos en ningún caso dará lugar al reconocimiento de la condición de funcionario de carrera.

Seguidamente, el escrito de oposición a la apelación hace referencia a la sentencia 191/2021, de trece de mayo, de esta sala, que habría desestimado pretensiones como la aquí planteada por doña Yolanda.

A continuación, la administración se refiere a las sentencias 1. 425 y 1.426/2018, de veintiséis de septiembre, del Tribunal Supremo. Niega que sean aplicables al caso, dado que abordarían supuestos de hecho completamente diferentes al que ahora nos ocupa.

Para empezar, insiste en que la apelante no habría sufrido ninguna situación de abuso en su contratación temporal como funcionaria interina.

Por otro lado, señala que fue nombrada para cubrir una plaza vacante de carácter estructural. Esta se incluyó en la oferta de empleo público de 2018, con el objetivo de que fuera cubierta por un funcionario de carrera. Por tanto, no tendría sentido pretender que la DFG hiciera una valoración previa para decidir si había que incrementar la plantilla.

Por último, señala que el cese de la recurrente estuvo justificado por el nombramiento de un funcionario en prácticas para el puesto que aquella venía ocupando.

Tampoco considera aplicable al caso la sentencia del Tribunal Supremo de veinte de enero de 2020, dado que también se referiría a un supuesto de hecho diferente. Explica que, en aquella ocasión, se cuestionaba la legalidad del cese de una funcionaria interina que había sido nombrada para cubrir un puesto ocupado por un funcionario que se encontraba en situación administrativa de servicios especiales, con reserva del puesto, y para atender a las necesidades urgentes de la administración. Su cese se había producido por la designación de una funcionaria de carrera procedente de un reingreso al servicio activo, sin que se hubiera acreditado que el funcionario de carrera con derecho a la reserva la hubiera perdido. Sin embargo, en el supuesto aquí analizado, la plaza ocupada por la recurrente estaba vacante. Y la orden foral de cese recogería expresamente que su motivo era la cobertura del puesto por un funcionario en prácticas.

Seguidamente, la apelada defiende que el cese de la funcionaria interina fue conforme a derecho. Señala que el artículo 10.4 del EBEP, en su redacción vigente a la fecha de nombramiento de aquella, preveía que, en el caso de nombrarse un interino para cubrir una plaza vacante, esta debía incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se producía aquel nombramiento, o, de no ser posible, en la siguiente, salvo que se decidiera su amortización.

Pues bien, la vacante que cubría doña Yolanda se incluyó en la oferta de empleo público del mismo año en que se produjo su nombramiento. El proceso selectivo correspondiente se convocó el veinticinco de junio de 2021, pero la interesada no superó el primer ejercicio. De este modo, la incorporación de los aspirantes que sí aprobaron supuso el cese de aquella, conforme a lo previsto en el artículo 10.3 del EBEP. En consecuencia, el cese se produjo por una causa legalmente prevista, y el acto impugnado sería conforme a derecho.

Para terminar, el escrito de oposición a la apelación rechaza la pretensión de indemnización, en primer lugar, porque la interesada no habría sido víctima de ningún abuso.

En segundo lugar, la sentencia del Tribunal Supremo 1.401/2021, de treinta de noviembre, fijaría que un cese ajustado a derecho no podría provocar un daño susceptible de indemnización. Del mismo modo, el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, aun cuando hubieran existido nombramientos sucesivos no justificados, no implicaría automáticamente la existencia de un daño. Además, la legislación española no contemplaría una indemnización de naturaleza sancionadora como castigo para la administración por una utilización ilegítima del empleo temporal.

En tercer lugar, la sentencia 1.578/2020, de veintitrés de noviembre, del alto tribunal habría declarado que un funcionario interino con una primera relación temporal de seis meses y una segunda de siete años no podría ser incluido en el concepto de sucesivos contratos que permitiría la aplicación de la cláusula 5.ª. Por consiguiente, su cese no daría derecho a una indemnización de veinte días por año de trabajo desempeñado, prevista en la legislación laboral, que no en la funcionarial.

En cuarto lugar, el Real Decreto-ley 14/2021 y la Ley 20/2021 habrían dejado claro que la finalización de la relación de interinidad por causa de la cobertura reglada del puesto por un funcionario de carrera se producirá sin derecho a compensación alguna. Tampoco la Ley 11/2022, de uno de diciembre, de Empleo Público Vasco contemplaría una compensación por el cese como funcionario interino.

CUARTO.- INADMISIBILIDAD PARCIAL DEL RECURSO.

El magistrado de instancia declaró inadmisible el recurso, en lo referido a las pretensiones i) y iii) 1, 2, 3 y 4 del escrito de demanda. En concreto, apreció que concurría litispendencia y aplicó el supuesto del artículo 69.d) de la Ley 29/1998. Sin embargo, la recurrente niega que concurra este, dado que, según refiere, no se darían las tres identidades exigidas para que pueda hablarse de litispendencia. Así, señala que las pretensiones y la causa de pedir en uno y otro procedimiento diferirían.

El artículo 69 de la Ley 29/1998 señala que la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de sus pretensiones, entre otros casos, cuando existiera litispendencia.

En el caso que nos ocupa, doña Yolanda presentó, ante la DFG, una solicitud para que se la reconociera la condición de funcionaria de carrera o asimilada. Después de que esta petición no fuera atendida por la administración, la interesada recurrió a la vía jurisdiccional. Ello dio lugar al procedimiento abreviado 290/2023, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de San Sebastián, que posteriormente quedó suspendido en aplicación del artículo 56.5 de la Ley 29/1998. Con ese recurso, lo que pretende la aquí apelante es que la relación temporal que la unía con la DFG se convierta en fija, bien mediante su conversión en funcionaria de carrera, bien mediante su conversión en una categoría de funcionaria asimilable a la de los funcionarios de carrera.

Posteriormente, se dictó la orden foral de veintitrés de mayo de 2023 por la que se cesó a doña Yolanda en el puesto de trabajo que venía ocupando, y que constituye el objeto del procedimiento que ahora nos ocupa. El recurso planteado frente a esta orden dio lugar al procedimiento abreviado 463/2023 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de San Sebastián. En su demanda, la interesada reclamó, no solo que se declarase la nulidad de su cese, se reconociera su derecho a permanecer en el puesto y se le abonase una indemnización, sino también que la relación laboral temporal se convirtiera en fija, bien mediante su consideración como funcionaria de carrera, bien mediante su nombramiento como funcionaria equiparable.

La recurrente niega que exista litispendencia en el caso que nos ocupa, dado que, según refiere, lo pretendido por ella en el procedimiento abreviado 290/2023 sería diferente de lo que aspira alcanzar en este. En concreto, señala que, en esta ocasión, se estaría impugnando su cese en el puesto de técnico medio de obras públicas que venía ocupando y se pretendería su mantenimiento en él.

Ahora bien, lo cierto es que tales pretensiones no se vieron afectadas por la declaración de inadmisibilidad de la sentencia de instancia. En efecto, como hemos visto, esta declaración solo afectó (tal y como permite el artículo 69 de la Ley 29/1998) a algunas de las pretensiones incorporadas en la demanda. En concreto, se limitó a aquellas idénticas a las suscitadas en el procedimiento abreviado 290/2023 (el nombramiento como funcionaria de carrera o categoría equiparable), pero se analizó y se resolvió el fondo de las invocadas por la recurrente como novedosas.

De este modo, lo cierto es que el recurso no combate los argumentos empleados por el magistrado para adoptar su decisión en este punto, en la medida en que se refiere a unas pretensiones que no fueron las afectadas por la declaración de inadmisibilidad. En cualquier caso, no cabe duda de que se da la identidad apreciada por la sentencia. En efecto, doña Yolanda pretende lo mismo en dos procedimientos diferentes, con el riesgo de pronunciamientos contradictorios que ello conlleva, que es, precisamente, lo que pretende evitarse con la figura de la litispendencia.

Lo razonado nos lleva a rechazar este motivo del recurso de apelación.

QUINTO.- ABUSO EN LA UTILIZACIÓN DE RELACIONES TEMPORALES SUCESIVAS POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN.

La sentencia de instancia declaró que el cese de doña Yolanda en el puesto de trabajo que venía ocupando en la DFG fue conforme a derecho. Tal declaración se realizó sin entrar a analizar si se había producido el abuso en la utilización de relaciones temporales denunciado por la parte actora.

La administración, en su escrito de oposición a la apelación, insiste en su apreciación de que la contraparte en ningún caso ha sido víctima del abuso denunciado, por lo que no le serían aplicables la doctrina y las sentencias por ella invocadas.

A este respecto, hemos de recordar que, conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 11/2014, de veintisiete de enero (rec. 2080/2013), en el caso de una parte que no ha sido perjudicada por la sentencia de instancia -dado que ha estimado sus pretensiones-, la falta de adhesión a la apelación no puede justificar la ausencia de una respuesta a las cuestiones por ella planteadas. Esto es, precisamente, lo sucedido en el caso que nos ocupa, en que el juzgador de instancia no analizó una cuestión que se había planteado oportunamente por las partes. A partir de ahí, la DFG insiste en que no se ha producido el abuso del que se queja doña Yolanda. Y lo cierto es que se trata de una cuestión nuclear, dado que constituye la base de todo el argumentario de la actora. En efecto, de no haber existido abuso no habría nada que sancionar ni que reclamar.

Del examen del expediente administrativo (documento 24 del índice electrónico de las actuaciones), se desprende lo siguiente:

? El seis de febrero de 2017, se dictó la orden foral 220/2017, en virtud de la cual se nombró a doña Yolanda funcionaria interina en el puesto de trabajo de ingeniero técnico de obras públicas del Servicio de Rehabilitación de Infraestructuras Viarias e Innovación del Departamento de Infraestructuras Viarias de la DFG (folio 18). La toma de posesión se produjo el día trece de ese mismo mes.

? Ese nombramiento se hizo para sustituir a la funcionaria de carrera doña Coral, hasta que esta se reincorporara en su puesto. En consecuencia, producida tal eventualidad, se dictó la orden foral 432/2018, de diez de abril, en virtud de la cual se cesó a la apelante como funcionaria interina (folio 23). En ella se indicaba que el último día de prestación de servicios en la DFG sería el treinta de ese mismo mes.

? El diecinueve de abril de 2018, se dictó la orden foral 478/2018, en virtud de la cual se nombraba nuevamente funcionaria interina a doña Yolanda, si bien en esta ocasión para cubrir un puesto que había quedado vacante de ingeniero técnico de obras públicas, adscrito al Servicio de Rehabilitación de Infraestructuras Viarias e Innovación del Departamento de Infraestructuras Viarias (folio 27). La toma de posesión tuvo lugar el día dos del mes de mayo.

? El veinticinco de junio de 2021, se publicó, en el Boletín Oficial de Guipúzcoa, la convocatoria del proceso selectivo para el acceso a ocho plazas de técnico medio de obras públicas (folio 557). De este modo, se daba cumplimiento a la oferta de empleo público de la DFG, acordada el veintisiete de noviembre de 2018 y publicada el tres de diciembre de ese mismo año; y a la acordada el veintitrés de julio de 2019 y publicada el dos de agosto de ese mismo año. Entre las plazas incluidas en la oferta de empleo público de 2018 estaba la vacante que venía ocupando doña Yolanda. Esta se presentó al proceso selectivo (folio 587), si bien no logró superarlo.

? En virtud de acuerdo del consejo de gobierno foral de dieciséis de mayo de 2023, se nombró técnicos medios de obras públicas funcionarios en prácticas a los sujetos que habían superado el proceso selectivo, con efectos a partir del uno de junio de 2023 (folio 698). Ello dio lugar a que se dictara la orden foral de veintitrés de mayo de 2023, que acordó el cese de doña Yolanda como funcionaria interina (folio 702). En esa resolución se indicaba que su último día de prestación de servicios en la DFG sería el treinta y uno de mayo de 2023, por pasar a ocuparse el puesto por un funcionario en prácticas.

Vemos, pues, cómo la interesada fue nombrada en dos ocasiones funcionaria interina para ocupar un puesto de técnico medio de obras públicas. La primera vez, para sustituir a la funcionaria titular de aquel, mientras esta estuvo ausente. Una vez reincorporada la funcionaria de carrera, se la nombró para cubrir una vacante que se incluyó en la oferta de empleo público de ese mismo año (2018). A partir de ahí, la convocatoria se publicó en 2021, y el proceso selectivo siguió su curso, si bien la apelante no logró superarlo. De manera que la incorporación del funcionario en prácticas que sí que lo consiguió supuso el cese de la actora en el puesto en cuestión.

Llegados a este punto, tenemos que referirnos al artículo 10 del EBEP, que se ocupa de los funcionarios interinos. Este (en la redacción vigente en el momento en que se nombró a doña Yolanda) prevería que estos funcionarios pueden ser nombrados, por razones de necesidad y urgencia, cuando se dé, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: la existencia de plazas vacantes, cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera; o para la sustitución transitoria de los titulares.

Vemos, pues, cómo, en el caso que nos ocupa, el recurso a esta figura estaba justificado, dado que, en el primer nombramiento, había que sustituir temporalmente a la titular de la plaza; mientras que, en el segundo, era preciso cubrir una vacante, hasta que esta fuera ocupada por un funcionario de carrera.

A partir de ahí, tenemos que analizar si esta situación, que debía ser temporal, se alargó innecesariamente en el tiempo, dilatando la utilización de los mecanismos precisos para que la plaza fuera ocupada por un funcionario de carrera, y haciendo un uso abusivo de la figura de la temporalidad.

Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo 576/2023, de nueve de mayo, se planteó, como cuestión de interés casacional objetivo, cuándo ha de considerarse abusivo mantener una relación de empleo temporal de este tipo. Y la conclusión a la que llegó es que ello dependía del motivo por el que se había nombrado al funcionario interino.

Así, en el caso de la existencia de una vacante, estimó que «una interinidad razonable se corresponde con dos ejercicios, luego habrá abuso de superarse sin que la vacante se integre en la oferta de empleo para ser cubierta por un funcionario de carrera de nuevo ingreso o no se provea por funcionarios de carrera mediante los sistemas de provisión de puestos o de promoción profesional».

En el caso de una sustitución, entendió que «será razonable la interinidad durante el tiempo en que se prevea la sustitución dependiendo de la causa y habrá abuso de la interinidad si la sustitución no es transitoria sino indefinida.»

En este mismo sentido, la sentencia de la Sala Tercera 177/2025, de diecinueve de febrero (rec. 1.602/2024), incluyó los siguientes razonamientos:

«3. El abuso se produce, por tanto, cuando la sucesión de nombramientos temporales, en sus distintas modalidades, no responde a sus previsiones legales. Esto puede ocurrir cuando se acude a la temporalidad, no para cubrir necesidades coyunturales, sino permanentes o estructurales y que deberían llevar a crear plazas vacantes para desempeñarlas con funcionarios de carrera; también cuando se concatenan nombramientos en una plaza existente y vacante, que debería estar cubierta por un funcionario de carrera, y que el interino desempeña indefinidamente o fuera de los plazos legalmente previstos para su provisión por funcionarios de carrera.

4. Cabe entender así que hay una temporalidad regular, admisible y, como tal, legalmente prevista, de forma que no cabe hablar de temporalidad abusiva o fraudulenta por el mero cómputo de años de una relación de servicios temporal si es que el interino es llamado puntualmente para servir una vacante en tanto se cubre mediante funcionarios de carrera, bien sea de nuevo ingreso, o bien mediante concurso de traslado entre quienes ya lo son. En estos casos de temporalidad regular y no abusiva, el desempeño del puesto será regular al ser por el tiempo que media entre que se produce la vacante y se otorga en propiedad a un funcionario de carrera, en los plazos legales.

5. También cabe esa temporalidad regular cuando, para plazas que tienen titular, el funcionario interino es nombrado para llamamientos por la causa del artículo 10.1.b) del EBEP -baja del titular, comisiones de servicio, permisos o licencias, etc.- o para ejecución de programas de carácter temporal artículo 10.1.c) del EBEP. Y cabe, en fin, cuando es para tareas de refuerzo [ artículo 10.1.d) del EBEP], que serán tales si son realmente temporales o coyunturales, pero si el refuerzo se torna indefinido, se estará de hecho ante una plaza que debe considerarse vacante estructural, como tal preverse en las plantillas, luego ofertarse su cobertura de forma regular a funcionarios de carrera.»

Esta doctrina impide que podamos considerar que, en el caso de doña Yolanda, haya existido abuso alguno. En efecto, vemos cómo han existido dos únicos nombramientos, por causas diferentes perfectamente identificadas en sus respectivas órdenes.

En el primer caso, la DFG tenía necesidad de sustituir a la titular de la plaza, que estaba ausente. Ese nombramiento tuvo una duración de un año y dos meses, aproximadamente, sin que conste que se haya producido ningún elemento extraño, y siendo una duración razonable para una sustitución.

En el segundo caso, la plaza estaba vacante, y fue incluida en la primera oferta de empleo público, que, además, tuvo lugar en el mismo año en que se produjo el nombramiento (2018). A partir de ahí, el proceso selectivo se desarrolló con normalidad, sin que se haya denunciado por la interesada la existencia de ninguna irregularidad o anormalidad que nos haga pensar que la administración intentó dilatar la situación de interinidad. Una vez concluido el proceso, la única solución posible era el dictado de la orden de cese de doña Yolanda como funcionaria interina, dado que la plaza debía ser ocupada por quien legítimamente la había ganado mediante la superación del proceso selectivo correspondiente. Ese motivo del cese consta expresamente recogido en la orden impugnada (por mucho que la apelante niegue tal extremo).

Pues bien, la inexistencia de abuso en la contratación temporal de la actora hace que todas las pretensiones de esta y los motivos en que se apoya no sean aplicables al caso, lo que nos ha de llevar, necesariamente, a desestimar el recurso de apelación planteado.

SEXTO.- COSTAS.

Dado que se está desestimando el recurso de apelación, conforme al artículo 139 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas causadas en su tramitación a la parte apelante, si bien limitadas, por todos los conceptos, a 1.000 euros (IVA excluido).