Sentencia Contencioso-Administrativo 1211/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 251/2023 de 05 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Opone la recurrente en primer término la caducidad del expediente de reintegro, por cuanto anulada la resolución de reintegro de 18 de julio de 2019 recaída en el expediente de reintegro NUM000, en cumplimiento de la sentencia estimatoria de 18 de noviembre de 2021 de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (autos P.O. 646/2019) que estimó la demanda por considerar que el acuerdo de inicio del expediente de reintegro incoado adolecía de falta de motivación, y retrotrayéndose el referido procedimiento de reintegro al momento de la comisión de aquel vicio formal, en este caso, al acuerdo de incoación, tal retroacción solo puede tener lugar con la inclusión dentro del cómputo del plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro, del plazo consumido entre la notificación de aquella sentencia a la Delegación Territorial el 18 de noviembre de 2021, y el dictado de nuevo acuerdo de incoación el 18 de marzo de 2022, lo que unido a que la resolución final de 9 de marzo de 2023 ahora recurrida fue notificada el 16 de marzo de 2023, haría trascurrido el plazo de 12 meses que para la tramitación de estos expedientes de reintegro previene la normativa de aplicación - artículo 42.4 de la Ley 38/2003-, y con ello se habría producido no solo la caducidad del expediente de reintegro que comportaría la finalización del procedimiento y la nulidad o invalidez de la resolución tardía, sino que además en este caso, atendida la inhabilidad de los procedimientos caducados para interrumpir la prescripción como previene igualmente el artículo 42.4 LGS, se habría producido la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro de la subvención.

Por otra parte, alega la recurrente que la resolución recurrida de 9 de marzo de 2023 se limita a declarar en su fallo que la beneficiaria de la subvención "ha incurrido en causa determinante de reintegro",pero sin especificar cuál sea específicamente la causa de reintegro que a su criterio concurre, lo que determina que la resolución recurrida adolezca de una manifiesta falta de motivación generadora de la consiguiente indefensión al tener que presumir la causa de reintegro que se le imputa, entre las puestas de manifiesto a lo largo del expediente de reintegro.

Subsidiariamente y entrando en el análisis de la hipotética concurrencia de esta causa de reintegro de "incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente"y en relación a la remisión genérica que se hace en el FD 6º de la resolución impugnada a la resolución liquidatoria de 11 de julio de 2017 -folios 3235 a 3258 del expediente administrativo- considera la actora que en modo alguno concurre y ello por cuanto las deducciones que se realizan en el informe final de liquidación económica del expediente obrante en el antecedente de hecho 11º de la resolución final de liquidación de los gastos de acciones formativas de 11 de julio de 2017 -folios 3235 a 3258 del expediente administrativo- no resultan ajustadas a derecho por las razones que se recogen en la demanda.

SEGUNDO.-Sobre la caducidad del procedimiento, alega la demandada que si bien la recurrente señala como dies a quo del plazo de caducidad la retroacción al anterior procedimiento de reintegro debido a la sentencia de este Tribunal Superior de Justicia por el que se anula la anterior resolución de reintegro, esta parte entiende que, una vez anulado por sentencia firme el procedimiento de reintegro anterior, e iniciado uno nuevo, el plazo de caducidad comienza con la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro y termina con la fecha de la resolución que ponga fin al procedimiento mismo, esto es, del 18 de marzo de 2022 hasta el 9 de marzo de 2023 sin que haya transcurrido por tanto el plazo de caducidad de 12 meses que expresa el artículo 42 de la Ley General de subvenciones. Sobre la prescripción del derecho a reconocer y liquidar el reintegro, afirma que ha tenido lugar la interrupción del plazo de prescripción, puesto que la sentencia de 18 de noviembre de 2021 adquiere firmeza por Decreto de 17 de febrero de 2022 y es notificada a la Administración concedente el 22 de febrero del mismo año, de modo que el dies a quo del plazo de prescripción comienza en este momento sin que hayan transcurrido los 4 años necesarios en el momento de dictarse el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro el 18 de marzo de 2022. En lo relativo al fondo de la controversia, se remite la demandada a lo explicado en el Fundamento de Derecho 2º del escrito de contestación a la demanda, así como a la propia resolución impugnada de 9 de marzo de 2023 y al acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro de 18 de marzo de 2022.

TERCERO.-Se hace preciso desestimar los argumentos iniciales de la demanda, acerca de la caducidad del expediente de reintegro, así como de la prescripción de la potestad de la Administración para su ejercicio.

En primer término, porque la sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 2021, recurso número 646/2019, resolvió la estimación del recurso contencioso-administrativo ante la falta de motivación del acuerdo de inicio del expediente de reintegro causante de indefensión, de modo que correspondía a la Administración iniciar un nuevo procedimiento de reintegro, lo cual llevó a cabo en fecha 18 de marzo de 2022, mediante nuevo acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, que se dicta en ejecución de la anterior sentencia, y cuya fecha por lo tanto constituye el inicio del cómputo del plazo de los doce meses que tenía la Administración demandada para dictar y notificar la resolución expresa, con arreglo al artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Se observa así en el expediente administrativo que la Administración demandada procede a cumplir con lo dispuesto en la sentencia mediante la notificación de la Resolución de la D. T de Empleo de la Junta de Andalucía en Cádiz de cumplimiento de la sentencia firme dictada en el P.O 646/2019, por la que se procede a anular la resolución de reintegro de los gastos de acciones formativas de formación para el empleo del expediente NUM000 dictada por esta D.T en fecha 11/07/2019, así como de Acuerdo de la D.T de Empleo en Cádiz, por el que se inicia el procedimiento de Reintegro del expediente de subvención n.º NUM000 concedido a QUIFERZAM, S.L. (folios 3841-3860 del expediente administrativo).

Habiéndose producido la notificación de la resolución final de 9 de marzo de 2023, el día 16 de este mismo mes, no se produce la expiración del plazo anterior.

Por otra parte, tampoco cabe observar el transcurso del plazo de cuatro años para el ejercicio de la acción de reintegro por la demandada, pues las actuaciones realizadas en aquel procedimiento de reintegro frente al que se siguió el recurso con el número 646/2019 ante esta Sala interrumpieron el cómputo del señalado plazo ex artículo 39.3.a) de la Ley General de Subvenciones. Este expediente administrativo de reintegro no fue anulado como consecuencia de su caducidad, sino por la falta de motivación del acuerdo de inicio, de modo que los trámites y actuaciones realizados durante el mismo, llevados a cabo con conocimiento pleno y efectivo del interesado interrumpieron asimismo el cómputo del plazo de cuatro años de prescripción, que no consta expirado.

Acerca de la falta de motivación de la decisión de inicio del expediente de reintegro, se remite la demandada a lo señalado en el Fundamento Jurídico 7º de aquella resolución, que expresa como causa de reintegro el incumplimiento de las obligaciones de la beneficiaria, y lo incardina en los preceptos aplicables de la Ley General de Subvenciones y de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía. Se recoge así en el Fundamento Jurídico 7º del acuerdo de inicio de 18 de marzo de 2022 (folios 3855 a 3858 del expediente administrativo): "Como conclusión y a la vista de todo ello: de no llegar al importe mínimo del gasto de docentes como indica el auditor, de la cantidad de gastos imputados que no serían procedentes por existir vinculaciones sin que se haya seguido el procedimiento legalmente establecido, a la falta de acreditación de muchos pagos según la instrucción 1/2013, incumplimiento de difusión, publicidad, falta de justificación de criterios de imputación de gastos generales, entre otros ... y teniendo en cuenta los numerosos requerimientos efectuados por el órgano gestor, entendemos que procedería reintegro total del pago anticipado".

Conviene recordar en el análisis de esta objeción formal de la demanda, que la concurrencia de la causa de nulidad se reserva para los supuestos de omisión absoluta de procedimiento, que requiere que se haya prescindido totalmente de los trámites procedimentales, no bastando la omisión de algunos de ellos por importante que pudieran resultar, de suerte que la omisión procedimental deber ser no sólo manifiesta, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental, es decir, que haya un apartamiento total y absoluto del procedimiento ( STS 3ª, Sección 3ª, de 5 de diciembre de 2012 -recurso de casación número 6076/2009 -). En algunas sentencias, además, el Tribunal Supremo ha equiparado, a efectos del entonces aplicable artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , la ausencia total y absoluta de procedimiento con la omisión de algún trámite esencial, cuando ello se deba a la capital trascendencia y sustantividad de ese trámite ( STS 3ª, Sección 7ª, de 24 de mayo de 2012 -recurso de casación número 4853/2009 -).

De este modo, la premisa que debe determinar el análisis de esta discrepancia ha de tomar en cuenta que la recurrente haya podido formular, tanto en vía administrativa, como ya en la presente instancia, cuantos argumentos y proponer la prueba que tuvo por precisa a fin de hacer valer sus argumentos; y, además, haya tenido pleno conocimiento, a través de la adecuada motivación de la resolución impugnada y acceso a los documentos que le sirvieron de apoyo, de las razones consideradas por la Administración para resolver sobre el reintegro de la ayudas. En definitiva, el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, condiciona la eficacia invalidante de las irregularidades formales de que adolezcan los actos administrativos a la producción de una situación de efectiva indefensión; que, en este caso, no puede entenderse realmente producida.

Por otra parte, debe destacarse que, si bien en relación con el deber de congruencia de las resoluciones judiciales, pero de modo aplicable plenamente a este supuesto, el Tribunal Constitucional en STC 36/2006, de 13 de febrero, declara que el deber de motivación de las resolución judiciales no impone "una determinada extensión de la motivación jurídica, ni un razonamiento explícito, exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión sobre la que se pronuncia la decisión judicial".Reputa suficiente que " las resoluciones judiciales vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuales han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, o, lo que es lo mismo, su ratio decidendi"( STC 75/2007, de 16 de abril , FJ 4). Pues " la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los Jueces y Tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas"( ATC 307/1985 de 8 de mayo ). Más aún, en el caso de la resoluciones y actos administrativos, en que -como se ha expuesto previamente- las eventuales irregularidades formales de que adolezcan deberán ser objeto de análisis a tenor de su eventual afectación en el derecho de defensa de los interesados, con arreglo al citado artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, sin que en este caso pueda observarse indefensión alguna, a tenor del amplio cúmulo de alegaciones en que se ampara la demanda, que permite identificar un pleno ejercicio del derecho de defensa por parte de la actora.

Por otra parte, debe tomarse en cuenta como en el mismo acuerdo de inicio se hace una remisión literal a las consideraciones contenidas en el informe de fiscalización de disconformidad o nota de reparo de la Intervención Provincial de Cádiz, de fecha 13 de marzo de 2017, que asume el órgano gestor su totalidad en la resolución de liquidación. Así, se transcriben literalmente dichas consideraciones, destacándose los incumplimientos e irregularidades apreciadas en relación al personal docente, así como en relación con el resto de los gastos que se mencionan. Y, en el mismo sentido, la resolución de reintegro frente a la que se dirige el presente recurso contencioso- administrativo, cuya lectura permite asimismo identificar los defectos de justificación y demás incumplimientos, atribuibles a la beneficiaria, que son subsumidos en la causa de reintegro que se recoge en el artículo 104 de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la Ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, en relación con el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, con mención expresa al supuesto de reintegro consistente en el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, así como el incumplimiento de la obligación de justificación o la injustificación insuficiente y el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión establecidas.

Desde esta perspectiva, no es posible observar vicio o irregularidad alguna que haya podido traducirse en una situación de efectiva indefensión en perjuicio de la parte demandante y sin perjuicio de la valoración que pudiere hacerse en torno a la adecuación y corrección de las razones y fundamentos de la resolución impugnada, que se vinculan con el fondo de las cuestiones que son objeto de controversia. Por ello, no es posible compartir la tesis acerca de la infracción del anterior derecho fundamental o la concurrencia de causa de nulidad alguna por omisión del procedimiento o falta de motivación de las resoluciones recurridas.

CUARTO.-No estando prescrita la acción de reintegro y en cuanto a las razones de fondo, es necesario recordar, que estamos ante una subvención -donación modal ad causam futurum- por tanto quien ha de percibirla adquiere la carga de cumplir con todas las obligaciones establecidas en la norma que la regula o llevar a cabo el comportamiento exigido por aquella.

La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.

Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley de Hacienda Autonómica y art. 81 de la LGP y los correlativos autonómicos (hoy más específicamente en la Ley General de Subvenciones 37/2003 y la Ley 3/2004 de la Comunidad Autónoma) por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

Respecto a la concreta exigencia de justificación del gasto, decir que es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda. Por ello, el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales ( artículos 112.c) de la Ley 5/1983 de 19 de Julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), el reintegro de su importe o su reducción.

Entre dichas obligaciones formales se encuentran la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión de la ayuda. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma por un lado y con ello ha de demostrase que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la Resolución de concesión.

Dicho esto, los documentos aportados para la justificación han sido considerados en gran parte insuficientes por la Administración a la luz de la norma reguladora de la subvención, la propia Resolución de concesión y la Ley General de Subvenciones y su Reglamento, que exigen que con rotundidad que los gastos se acrediten con facturas o documentos de valor probatorio equivalente y sean subvencionables según el art 101.1 de la Orden reguladora: "Se considerarán gastos subvencionables aquéllos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada y que hayan sido realizados y efectivamente pagados desde la fecha de inicio del proyecto fijado por la Resolución de concesión de la subvención o convenio de colaboración, o en su defecto, desde la fecha de la Resolución o firma del convenio y con anterioridad a la finalización del período de justificación.".Y, en el mismo sentido, el artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones.

La Administración desde el acuerdo de inicio describe en diversos epígrafes un conjunto de incidencias que se relacionan en las diferentes acciones formativas, sobre las actividades desarrolladas, intervinientes, fechas, lugares, conceptos de gasto y sus respectivos importes, junto a otros extremos, motivando, en suma, con expresión de hechos singulares e indicación de preceptos legales aplicables, porqué no consideraba elegibles determinados gastos relacionados, que sirve de motivación exhaustiva a la resolución de reintegro, por lo que la entidad actora ha conocido las razones de la falta de elegibilidad de los gastos en cada uno de los apartados para desvirtuarlas o justificarlos.

Así, respecto a cada acción formativa se analizan uno a uno los gastos generados, costes directos y asociados, y el carácter de no subvencionable, conforme a los citados artículos 31 de la LGS y 101 de la Orden reguladora, de muchos de ellos. Y, como ocurrió en vía administrativa, las alegaciones de la parte, reproducidas sustancialmente en esta instancia judicial, no desvirtúan la base fundamental de los argumentos que llevaron a la demandada a considerar indebidamente justificados aquellos gastos que debe asumir la entidad y el incumplimiento de una trascendente parte de las condiciones impuestas, que de manera pormenorizada constan en el informe que motiva la liquidación y en el ulterior informe de la intervención. Esta conclusión por lo demás se compadece plenamente con el ya descrito deber de control y comprobación que corresponde a la Administración concedente y en el marco de las obligaciones de justificación que se recogen en el artículo 14.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

QUINTO.-Así, respecto a todo los pagado fuera del período de justificación, su exclusión se ajusta a lo dispuesto en la LGS (art 31), a la Orden reguladora art 101 y Resolución de concesión de la subvención. Si bien entre los incumplimientos que se destacan, sin duda el que presenta mayor relevancia, dada la finalidad y los objetivos de la ayuda, es el atinente a los gastos vinculados con el personal docente, sobre el que se concluye a partir del informe del auditor que no se llega a cubrir el 40 %, que como mínimo debe destinarse a los mismos; lo cual ya comportaría un incumplimiento sustancial de las obligaciones mínimas establecidas en la normativa aplicable.

Sobre este extremo, se hace preciso destacar que ni siquiera rechaza la concurrencia de esta objeción la propia recurrente en su demanda, sino que ofrece una interpretación alternativa al cumplimiento de esta obligación, que esta Sala no comparte. Destaca en su demanda que acerca de la inversión mínima del 40 % en gastos docentes, los porcentajes que representan la inversión en el área de costes docentes superan la media de este porcentaje mínimo exigible, pero computado para el conjunto de los seis cursos objeto del expediente de subvención, según se relaciona; y, que si bien admite que en los cursos dos, cuatro y cinco no se cumple con el 40 % de la inversión mínima, también lo es -según se alega- que en otros la superan con creces, produciéndose en los restantes a los que se alude una desviación mínima que difícilmente puede ser considerada como un incumplimiento que tenga como consecuencia el reintegro total del pago anticipado.

Se ha pronunciado ya esta Sala sobre la significación de la condición anterior y de su adecuada justificación, en relación con el artículo 14 de la Resolución del 18 de noviembre de 2008 del Servicio Público de Empleo Estatal por la que se regula la justificación de gastos derivados de la realización de acciones de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, que es la referencia normativa por la que se exige que se destine al menos el 40% de la subvención a los costes docentes. Así, en nuestra STSJ, Contencioso sección 1 del 19 de septiembre de 2024 ( ROJ: STSJ AND 13495/2024 - ECLI:ES:TSJAND:2024:13495 ), se asume la tesis demandada que lleva a considerar que los gastos de docencia tienen que representar un mínimo del 40% respecto a la totalidad de la subvención a liquidar, por lo que a sensu contrario no se puede liquidar (pagar) una subvención total, en la que los gastos en docencia no representen un mínimo del 40% de ella; si bien en este caso se ajustaba la subvención final de tal forma que los gastos docentes representasen un 40% de ella.

En el presente supuesto, sin embargo, no se produce un reajuste en relación con el resto de los gastos justificados, pues se constatan otros numerosos incumplimientos que justifican finalmente el reintegro total de la ayuda. Pero esta circunstancia no impide tomar también ahora en cuenta la citada doctrina, que resulta plenamente aplicable, pues los gastos a los que se refiere el artículo 14 de la Resolución de 18 de noviembre de 2008 han de representar el indicado porcentaje mínimo de los costes totales de la subvención, siendo que en este caso la subvención fue concedida por importe de 282.000 €, pero con el objeto de cubrir los costes de ejecución de diversas acciones formativas, consideradas de manera independiente. Por lo tanto, debe estarse necesariamente al contenido de la resolución de concesión, en el marco de la normativa reguladora, que impone las obligaciones y condiciones, así como objetivos hacia cuya consecución se justificó su otorgamiento, debiendo ajustarse necesariamente la beneficiaria a su adecuado cumplimiento.

No consta que al recibir la notificación de dicha resolución de concesión, la beneficiaria articulare objeción o disconformidad alguna frente a sus condiciones o que instara la modificación de las mismas. Por lo tanto, debe cumplir el porcentaje de gastos mínimos correspondientes a gastos de docencia en relación con cada una de las acciones formativas contempladas de manera separada en la resolución de concesión de la ayuda. La interpretación alternativa que ahora ofrece esta parte con el fin de colmar la exigencia impuesta, no halla amparo normativo alguno o en la propia resolución de concesión.

SEXTO.-En relación con el resto de deducciones, como ha quedado señalado anteriormente, se sustenta la decisión administrativa en el informe final de liquidación económica, así como en el informe de fiscalización de disconformidad o nota de reparo de la Intervención Provincial de Cádiz, de fecha 13 de marzo de 2017, que asume el órgano gestor en su totalidad en la resolución de liquidación; y, si bien se encarga la actora en su demanda de llevar a cabo un análisis independiente de estas reducciones, según son relacionadas en cada uno de los anteriores documentos, serán ahora objeto un examen conjunto en atención al fundamento que las sustenta.

Así, en cuanto a las deducciones por exceso de porcentaje imputado en relación a las jornadas laborales desplegadas por los docentes y demás formadores, los razonamientos de la demanda se amparan en un cómputo teórico, derivado de la aplicación de la jornada laboral máxima y su prorrateo diario, así como de la duración de los cursos, si bien debe tenerse en cuenta que esta explicación teórica, carente de justificación acerca de las horas realmente trabajadas por el profesorado, no permite desdecir el análisis de la documentación presentada contenido en el informe de fiscalización de disconformidad o nota de reparo de la Intervención provincial en el marco de su labor de control financiero de la subvención. De hecho, la propia recurrente reconoce la incorrección de algunos de sus cálculos, pues admite excesos en el cómputo de algunas de las horas trabajadas.

Por otra parte, el resto de los argumentos de la demanda que, en relación con estos gastos, tienden a desvirtuar las objeciones deducidas frente a los generados por la intervención doña Manuela, sobre los que se razona en la resolución impugnada que no se aportan recibos de cotización como personal autónomo y no ser un gasto subvencionable la figura del colaborador en tutoría, tampoco pueden acogerse. Debe tomarse en cuenta que la resolución de reintegro justifica asimismo está deducción en que doña Manuela actúa en su propia contratación también como administradora de la beneficiaria, esto es, que se contrata asimisma, y si bien cuestiona la demandante que ello pueda comportar un supuesto de autocontratación, no puede dudarse de que se trata de un supuesto de vinculación de los contemplados en el artículo 29.7.d) de la Ley General de Subvenciones y 15 de la Orden reguladora, sin que conste la previa autorización del órgano concedente con el fin de llevar a cabo su celebración. De este modo, por la vinculación o autocontratación de la administradora Doña Manuela, no son admisibles los gastos correspondientes a la misma, fuere en concepto de tutora, colaboradora de tutorías o formadora, al igual que para el desarrollo de labores de coordinación y seguimiento; y, tampoco lo son los gastos derivados de la actuación de su hermana y socia Doña María Luisa, por tratarse de contratación entre personas y/o entidades vinculadas, de acuerdo con los preceptos anteriores y lo dispuesto en el artículo 68.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, sin que se acredite la preceptiva autorización que exige el citado artículo 15 de la Orden de 23 de octubre de 2009. Y, ello aún cuando también aparezca contratada como personal docente o formador, pues sobre dicho extremo se aclara en la resolución impugnada que las horas de formación no son deducidas por el gestor, si bien en algunos meses se duplican.

La distinción que pretende introducir la recurrente a partir del tenor literal del citado artículo 15 de la Orden de 23 de Octubre de 2009, que se refiere a la ejecución de la Formación de Oferta y no a la ejecución de parte de la docencia, no se cohonesta con las previsiones generales que al respecto se recogen en la Ley General de Subvenciones y de su Reglamento; y, sin que a ello obste que se trate con arreglo al artículo 100.1.a) de la Orden reguladora de 23 de Octubre de 2009, de un supuesto de subcontratación, pues nuevamente debe insistirse en que el control que se despliega en relación con la comprobación de estos gastos trata de verificar el respeto de las garantías precisas para los supuestos de realización de la prestación por parte de entidades vinculadas, dados los riesgos que esta práctica entraña en la debida atención de los requisitos que resultaron precisos para el adecuado otorgamiento de la ayuda y su concesión a la entidad que verdaderamente cumplía con las condiciones y objetivos que pretendían ser promovidos por la misma.

Por lo demás y no solo en relación con estos gastos, sino también con los restantes, esta Sala estima preciso resaltar que la documentación justificativa que se ha presentado por la recurrente ya fue objeto de análisis en vía administrativa, dando con ello lugar a la liquidación de la ayuda, previo informes de control, aún financiero, asumido por la Administración, de modo que la mera remisión que en la demanda se hace a determinados bloques documentales obrantes en el expediente administrativo, con el fin de justificar otras deficiencias o irregularidades que de un modo tan exhaustivo y detallado se recogen en aquellos documentos de comprobación y en la propia resolución de reintegro que los transcribe, carecen de la fuerza acreditativa precisa para desvirtuar aquellos amplios razonamientos. Esto es, debe insistirse en que la mera remisión que de modo genérico se hace por la recurrente a la justificación de gastos concretos relacionados por la demandada, tales como los vinculados con el potencial exceso de horas de los docentes respecto de la jornada laboral, la adecuada justificación de todos los pagos en la documentación relativa al personal laboral e incluso de las nóminas conforme a lo establecido en la Instrucción 1/2013, de Dirección General de Fondos Europeos, o partidas que según la recurrente afirma que se refieren sin más a que son propios de otros módulos o incluso en lo relativo a la causa de reintegro consistente en "incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión",no permite obtener una convicción suficiente en orden a la inexactitud de estos parámetros de la resolución que se impugna.

En lo relativo a estos gastos de difusión y publicidad, cabe añadir además que la mera remisión nuevamente en bloque a la documentación que obra en el expediente administrativo, tampoco permite concluir que se haya tenido en cuenta "(...) lo establecido en el art 6.1 j) de la Orden de 23 de octubre de 2009, así como el art 107.2 de la Orden reguladora, especialmente para caso de materiales impresos o audiovisuales que pudieran elaborarse. No aparece la fuente de financiación en contratos, nóminas, facturas, ni consta la difusión y publicidad previa que debe darse al curso",como se recoge en la resolución impugnada.

Otros extremos deben ser igualmente descartados de un modo análogo, como los relativos a las fichas de los monitores, que no aparecen desvirtuados por la recurrente y con independencia de que el técnico de seguimiento hubiere considerado que los docentes cumplían con todos los requisitos para poder desarrollar las labores de impartición tanto en acciones inscritas como acreditadas, pues ello no descarta la ulterior comprobación de esta y cualesquiera otras condiciones por parte de la Administración concedente de la ayuda, según ha quedado relacionado en los anteriores fundamentos.

Por otra parte y al igual que se ha dicho por esta misma Sala en supuestos análogos al presente, tampoco se admiten los gastos correspondientes al alquiler de instalaciones y aulas, que por no aclarar los criterios de imputación del gasto no es posible atribuir de manera razonable un determinado porcentaje del mismo a la actividad formativa, conforme a lo establecido en los artículos 10 de la citada Resolución de 18 de noviembre de 2008 y 31.9 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Sobre estos gastos, nada justifica por otra parte la recurrente acerca de la inexistencia de otras ofertas o posibilidades igualmente disponibles para la realización de los cursos de formación en condiciones adecuadas. Debe tomarse en cuenta que, sobre la deducción de las cantidades a las que se aluden sobre alquiler de instalaciones y aulas, así como facturas de suministro de vestuario de hostelería para impartir los cursos, reconoce la recurrente en su demanda, acerca del alquiler de instalaciones y aulas, el parentesco directo entre los representantes legales de la recurrente y de la empresa DIRECCION000, C.B., incumpliéndose la obligación de presentar tres presupuestos recogidas en el artículo 31.3 de la Ley General de Subvenciones, pero no aporta prueba que permite constatar efectivamente que no existen en la ciudad de Jerez en la que se prestaron los cursos unas instalaciones que reúnan estas condiciones necesarias para ello, salvo la escuela de hostelería de la ciudad.

En el mismo sentido, se asumen las objeciones suscitadas sobre gastos de arrendamiento de equipos (auriculares, micrófonos y equipamiento informático), pues si bien como alega la recurrente no se impone la tenencia del equipamiento bajo régimen de la propiedad, nuevamente debemos tomar en consideración que se trata de la comprobación de un extremo justificativo de la capacidad y acreditación de la la entidad para poder impartir las especialidades formativas, sin obviar, con arreglo a los artículos 29 de la LGS y 68 de su Reglamento, que la realización de la actividad subvencionada es obligación personal del beneficiario sin otras excepciones que las establecidas en las bases reguladoras, dentro de los límites fijados en la propia norma; extremos que desde luego pueden ser objeto de control ulterior, así como cualesquiera otras condiciones de la ayuda por parte de la Administración.

Sobre los gastos en materiales didácticos (manuales), es la propia beneficiaria la que admite la falta de correspondencia con el número de manuales justificados y la presencia de algunas inexactitudes frente a la resolución de concesión. No puede estimarse razón justificativa de su incumplimiento la explicación dada por la beneficiaria acerca de la preexistencia de manuales en stock o que algunos profesores entreguen fotocopias a los alumnos, pues ello únicamente permite constatar de un modo manifiesto el incumplimiento de las condiciones de la ayuda, en los términos en que aparecían recogidas en la resolución de concesión. Como se transcribe en el informe de intervención en la resolución de reintegro mediante razones que esta Sala comparte de manera íntegra: "Por otro lado, sobre recursos materiales,se observa que en la ficha del curso se indicó que se utilizarían manuales por los alumnos y sin embargo hay facturas por menos unidades que recibís de los mismos, y no consta en el expediente de los materiales con los que se ha impartido la programación, se debe tener en cuenta a este respecto, lo establecido en el art 107 de la orden. Los cursos de inglés facturan libros y hay recibí, pero no se aporta ejemplar. Los manuales de hostelería tampoco se acredita ejemplar, se adquiere solo uno por curso, sin embargo hay varios recibís de alumnos".Estos incumplimientos no aparecen justificados con la explicación que ofrece al respecto la recurrente en su demanda. Asimismo, añade la demandada que entre las facturas de materiales didácticos se observa que aparecen bienes que forman parte del inmovilizado de la entidad y tendrían carácter inventariable, por lo que no son subvencionables (factura n.º 2 impresoras). Y, acerca del estampillado que figura en las facturas de gasto y otros documentos, que si bien pudieren corresponderse con el modelo de estampillado oficial, no expresa aspectos esenciales vinculados con la adecuada aplicación de los fondos recibidos, tales como su procedencia, porcentaje, ... con arreglo al artículo 73 del Reglamento General de Subvenciones, al que se remite el artículo 102.1 de la Orden reguladora, así como de conformidad con el artículo 7 de la Resolución de 18 de noviembre de 2008, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se regula la justificación de gastos derivados de la realización de acciones de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados.

Tampoco cabe acoger la crítica que se hace a las deducciones relativas a los medios didácticos consumibles, así como la incorrección de la clasificación del coste incurrido, como el consumo de gas, pues sin perjuicio de lo expuesto anteriormente acerca de la necesaria aclaración de los criterios de imputación del citado coste, y aún cuando puedan estimarse como coste necesario y relacionado con la acción formativa, difícilmente se le puede atribuir la consideración de medio didáctico, máxime cuando su empleo se impone en otras actividades de la empresa, cuyo objeto gira en torno a la hostelería y aún cuando esta se desenvuelva en sedes distintas, lo cual no excluye desde luego la necesidad de justificar el concreto coste de la acción subvencionada, de conformidad con los criterios de imputación más arriba relacionados.

Esta objeción resulta predicable asimismo de otros gastos asimilables, tales como el suministro de vestuario o facturas sobre alimentación y materias primas para cursos de hostelería o por el alquiler de fotocopias, y dado que precisamente la actividad principal de la beneficiaria consiste en la explotación del negocio de hostelería, así como en relación con otros costes asociados, como los relativos a las facturas de gastos mensuales de telefonía, luz, agua, productos y personal de limpieza....; más aún cuando, como se destaca por la demandada -y, en ello debe insistirse, si bien en sentido contrario, pues resulta manifiesto el riesgo de confusión-, concurre una sustancial identidad entre el contenido de los cursos subvencionados y la actividad empresarial desarrollada por la entidad beneficiaria en hostelería, lo cual repercute incluso -como destaca igualmente de un modo muy ilustrativo la Administración- en los posibles mayores ingresos o menores gastos generados como consecuencia de la participación en la realización de dichas actividades por parte de los alumnos. De hecho, es la propia recurrente la que reconoce que efectivamente procede a la imputación al 100% de estos suministros con fundamento en la exclusiva dedicación de las instalaciones en las que los mismos se ubican o desarrollan a la impartición de las acciones formativas subvencionadas, aunque distribuido a cada curso.

Sobre el seguro de accidentes, este aparece incluido como gasto elegible en la Orden de 23 de octubre de 2009, y de hecho se expone en la resolución impugnada que esta clase de gastos queda fuera de los reparos del Informe de Fiscalización de disconformidad o nota de reparo de la Intervención Provincial de Cádiz; no obstante, añade que se recomienda proceder a la realización un reintegro total del expediente dada la entidad del resto de los incumplimientos: "(...), de no llegar al importe mínimo del gasto de docentes como indica el auditor, de la cantidad de gastos imputados que no serían procedentes por existir vinculaciones sin que se haya seguido el procedimiento legalmente establecido, a la falta de acreditación de muchos pagos según la instrucción 1/2013, incumplimiento de difusión, publicidad, falta de justificación de criterios de imputación de gastos generales, entre otros ... y teniendo en cuenta los numerosos requerimientos efectuados por el órgano gestor, entendemos que procedería reintegro total del pago anticipado"

Nada objeta por lo demás la recurrente a las concretas razones que llevan a rechazar la adecuada justificación de otros gastos, como los relativos a los gastos de auditoría, sobre los que se limita a señalar que los informes de auditoría presentados de los diferentes cursos se realizaron siguiendo lo dispuesto en las normas de actuación aprobadas; pero ello no elude la necesidad de tomar en cuenta que "en los gastos de auditoría, se presenta una factura por cada curso y según el propio gestor concedente, el informe omite gran parte del contenido exigido por la norma reguladora.".Admite aún la recurrente que se vio en la necesidad de subsanar dicha deficiencia, mediante la presentación ya ulterior de un nuevo informe auditor el 30 de enero de 2013, si bien tras requerimiento articulado por la Administración demandada.

Y, en lo relativo a las alegaciones que se hacen sobre la inclusión del IVA como coste elegible, presenta la recurrente una justificación nuevamente alternativa, amparada en que incluye como coste elegible el coste total soportado en las facturas de gasto, incluyendo el IVA soportado, dado que aplica el criterio de no recuperabilidad del IVA al no declararse en las liquidaciones trimestrales del referido impuesto, según la contabilidad de la compañía, que actúa bajo el régimen de actividades diferenciadas. No respeta empero la exigencia justificativa impuesta en el artículo 12 de la citada Resolución de 10/11/2008, aportando modelo 390 y acreditando en su caso la prorrata o la exoneración del impuesto. De hecho, el recurrente admite la aportación del certificado emitido por el representante legal donde certifica el régimen de aplicación de actividades diferenciadas a efectos del impuesto como doc nº8 y 9 del recurso de reposición, presentado ya en el mes de septiembre de 2017, con posterioridad por lo tanto al informe de intervención que asume la resolución de reintegro. Aún alega que, en el caso de asumir la realidad de esta irregularidad -que no puede desconocerse que también se halla vinculada con el cumplimiento adecuado y temporáneo de las condiciones justificativas de la subvención-, la misma no estaría incluida en alguna de las dos otras causas de reintegro como son el "incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención"y el "incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión".

Sin embargo, todos estos defectos de justificación que se recogen, determina una de las causas de reintegro de las previstas en el art. 104.1 de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, en relación con el artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como es: "c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 104.(...)".Y, no solo la anterior causa de reintegro, sino además el resto de las que se recogen en la resolución impugnada, pues algunas de estas deficiencias, como la vinculada con el porcentaje mínimo de gastos de docencia, también ponen de manifiesto el incumplimiento de algunas de las más relevantes condiciones hacia cuya consecución se supeditaba la concesión, con el fin precisamente de atender al adecuado cumplimiento de la finalidad de la ayuda; y, ello aún cuando los cursos fueren efectivamente impartidos. De ahí que, dada la trascendencia de los incumplimientos, según han quedado relacionados, y como se destaca expresamente por la demandada, según quedó asimismo señalado inicialmente con ocasión del análisis del motivo de la demanda relativo a su adecuada motivación, tampoco resulta admisible acoger el argumento subsidiario de la recurrente, relativo a la aplicación del principio de proporcionalidad, pues no puede compartirse que concurra la premisa precisa atinente a que la actividad haya sido realizada con arreglo a las condiciones que determinaron su concesión y objetivos esenciales para los cuales fue reconocida.

SÉPTIMO.-No puede ser óbice a lo que se expone la alusión sobre la que la recurrente insiste en sus conclusiones acerca del certificado de cumplimiento de la finalidad firmado por la Delegada Territorial, que señala que "resulta acreditado que la subvención cuyos datos se describen a continuación ha sido aplicado para la finalidad para que se concedió, constando por tanto su cumplimiento, así como el correspondiente gasto total de la actividad subvencionada";o, el cuadrante que obra en la resolución final de liquidación de los gastos de acciones formativas de 11 de julio de 2017 referido al "Grado de cumplimiento en el desarrollo de las acciones formativas"(folio 3696 del expediente administrativo), que no impiden el ejercicio de la acción de reintegro como resultado de la ulterior actuación de control por parte de la Administración concedente.

No debe obviarse nuevamente que nos encontramos ante una subvención, de forma que el interesado recibe la cantidad para efectuar una concreta actividad y cumplir con las condiciones impuestas. El hecho de haberse efectuado inicialmente la actividad no implica que no pueda comprobarse. Ni siquiera la realización de pagos o de actos iniciales de comprobación de la documentación presentada impide el reintegro por incumplimiento de la obligación u otras condiciones que supeditaban el otorgamiento de la ayuda. En este sentido, ha señalado el Tribunal Supremo, en sentencia de 14 de enero de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:71 ), que "La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones ".

Por último, es preciso asimismo descartar la trascendencia que en este caso otorga la recurrente a los principios de enriquecimiento injusto, objetividad, buena fe, transparencia y confianza legítima, así como sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al derecho por parte de la Administración pública, que se relacionan finalmente en la demanda sobre la base de argumentos sustancialmente análogos a los ya analizados previamente. Ha señalado la jurisprudencia al respecto, que se ha pronunciado sobre la aplicación de los principios que se esgrimen en el ámbito del ejercicio por la Administración de su potestad de reintegro ante incumplimientos de los beneficiarios, entre otras, en la STS 775/17 (RC 4146/2014 ), que: «Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...) La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, es este caso la reseñada Orden de 26 de julio de 2000, lo que provoca la pérdida de la ayuda. (...)».

Y, a continuación, se reiteran análogos argumentos a los de la citada sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - que hemos recogido en el fundamento de derecho anterior, para rechazar la vulneración de los principios de confianza legítima y sujeción a los propios actos.

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente."(STSJ, Contencioso sección 3 del 07 de septiembre de 2017 ( ROJ: STSJ AND 8673/2017 - ECLI:ES:TSJAND:2017:8673 ). Por todo ello, el recurso debe ser desestimado en su integridad.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas a la recurrente. El importe de las costas se limita a la cuantía máxima de 1.500 euros, de acuerdo con la facultad que establece el art. 139.4 de nuestra Ley jurisdiccional y considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación