Sentencia Contencioso-Administrativo 93/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 566/2025 de 05 de febrero del 2026

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Dos de Córdoba en el Procedimiento Ordinario 202/2024, de fecha 9 de septiembre de 2025, cuyo fallo acuerda declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Elecnor Servicios y Proyectos S.A.U. contra la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba, respecto a la reclamación presentada en fecha 14 de mayo de 2024, por la que solicitaba el abono de la cantidad de 365.643,61 euros, correspondiendo 352.075,97 euros al principal y 13.567,64 euros a los intereses de demora, sin perjuicio de su ulterior liquidación, en relación al contrato de obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba, lotes 1, 3, 5 y 10".

SEGUNDO.-La representación procesal de Elecnor Servicios y Proyectos S.A.U. interesa de la Sala dicte Sentencia por la que, estimando íntegramente el presente recurso de apelación, acuerde la revocación de la Sentencia 138/2025, de 9 de septiembre de 2025, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Córdoba, revocando el fallo y los Fundamentos Jurídicos Primero y Segundo, en su virtud, acuerde declarar la inactividad de la Administración; condenar al Ayuntamiento de Córdoba al pago a esta parte de la cantidad de 37.925,61 euros en concepto de intereses de demora devengados hasta la fecha de efectivo cobro de las facturas obrante en el Expediente Administrativo, e imponer a la Administración demandada las costas del procedimiento así como las costas de la apelación

Alega que interpuso anuncio de recurso contencioso-administrativo por la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba respecto al requerimiento de pago del principal y los intereses de demora correspondientes a las facturas obrantes en los folios 444 y siguientes del Expediente Administrativo, que derivan del contrato de obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba. Lotes 1, 3, 5 y 10", que le fue adjudicado y ejecutado. Con fecha 8 de noviembre de 2024, recibió el abono del principal de las cantidades adeudadas por vía extrajudicial. A pesar del abono parcial mencionado, procedió a la formalización de la demanda con fecha 20 de noviembre de 2024, en que solicitó al Tribunal que condenara a la Administración al pago de los intereses de demora devengados desde la fecha de vencimiento de las facturas hasta el momento del efectivo cobro y a las costas.

Considera, en primer lugar, que la sentencia vulnera el principio de congruencia, pues las razones expuestas por el Tribunal en el Fundamento Jurídico primero, que sirven de base para su argumentación en relación con la falta de concurrencia de los requisitos para que formule demanda vía inactividad, y la consiguiente inadmisión del recurso en el Fallo, no atienden al objeto del presente pleito.

En segundo lugar, alega que incurre la sentencia en infracción de normas procesal y vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE), aplicando erróneamente la causa de inadmisibilidad por inadecuación del procedimiento. El recurso contra la inactividad de la Administración, previsto en el artículo 29.1 de la LJCA, es el cauce idóneo para exigir el cumplimiento de una obligación concreta derivada de un contrato administrativo, como es el pago del precio y sus accesorios. El pago de las facturas y los intereses de demora devengados por el retraso no es una pretensión genérica, sino una obligación de dar, líquida y exigible, perfectamente definida en el contrato y en la Ley, en concreto en el art. 198.4 de la LCSP.

En tercer lugar, entiende que incurre la sentencia en error en la valoración de la prueba y en la aplicación de la jurisprudencia, dado el origen contractual de la deuda y la plena aplicabilidad de la legislación de contratos del sector público. El fundamento principal de la Sentencia recurrida es su conclusión de que la controversia queda fuera del ámbito de la normativa de contratos públicos, basándose para ello de forma exclusiva en la Sentencia nº 183/2025, de 24 de febrero, del Tribunal Supremo, conclusión de la que difiere por estar aplicando una doctrina jurisprudencial superada y referida a un supuesto distinto. La referida Sentencia se refiere a un contrato de obras donde se ejecutaron unidades completamente al margen de un contrato. Sin embargo, en el presente caso, las obras adicionales fueron ordenadas por la Administración para subsanar deficiencias del proyecto original y eran necesarias para la correcta finalización del servicio. La situación fáctica es más análoga a una continuación de la prestación del servicio a instancias de la Administración que a una ejecución de obra nueva e independiente; existe jurisprudencia más reciente y específica que establece el "origen contractual" de la prestación.

Alega que la Administración no puede beneficiarse de su propio incumplimiento. La falta de tramitación del preceptivo modificado de obra es una irregularidad interna e imputable exclusivamente al Ayuntamiento de Córdoba. Pretender que dicha omisión exima a la Administración de su obligación de pagar intereses de demora, perjudicando al contratista que cumplió diligentemente con las órdenes recibidas, supone un claro abuso de derecho y un enriquecimiento injusto.

A diferencia de que afirma el Tribunal en la Sentencia aquí recurrida (FJ2) sobre que "la situación fáctica invocada por la Administración, indiscutida por la parte recurrente, se refiere a unas diferencias entre lo inicialmente proyectado y lo efectivamente ejecutado por el contratista", su representado sí manifestó su desacuerdo vía trámite de conclusiones, y por tanto, la argumentación de esta parte no fue debidamente valorada en la Sentencia.

Sin perjuicio de lo anterior, considera que el Tribunal ha omitido manifestarse acerca de que no la totalidad de las certificaciones de obra corresponden a modificados o partidas no previstas en el proyecto original, sino únicamente aquellas que se identifican como tales en los Informes Técnicos del Ayuntamiento (folios 168 y siguientes, 222 y siguientes, 297 y siguientes, y 366 y siguientes del Expediente Administrativo). En consecuencia de lo expuesto, aun cuando la Sala estimase aplicable la doctrina jurisprudencial invocada por el Tribunal, esta solo podría surtir efectos respecto de las partidas objeto de modificación, y no sobre el total de la certificación. Por lo tanto, considera que debieron estimarse, al menos, los intereses de demora correspondientes a las partidas que sí estaban contempladas en el proyecto inicial.

Mantiene que, al quedar acreditado el carácter contractual de la deuda, el devengo de intereses se rige por el artículo 198.4 LCSP, que establece que la Administración debe abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones o documentos que acrediten la conformidad.

TERCERO.-La representación procesal del Ayuntamiento de Córdoba se ha opuesto al recurso de apelación deducido de contrario interesando de la Sala dicte sentencia por la que lo desestime, confirmando la sentencia en todos sus extremos y con expresa imposición de costas al recurrente.

Argumenta, en síntesis, que el recurso de apelación interpuesto trata de combatir el fallo, básicamente, intentando una revisión de la valoración de la prueba realizada por el juez a quo y sosteniendo la no concurrencia de los presupuestos que determinan la existencia de inactividad administrativa, motivos todos ellos que han de ser íntegramente desestimados.

Niega la existencia de error manifiesto en la valoración de la prueba, tampoco existe insuficiencia, arbitrariedad, ilogicidad y está dotada de motivación suficiente.

En cuanto a la vulneración del principio de incongruencia, respecto a lo que la sentencia interpreta como "La primera de las peticiones contenidas en el suplico se refiere a la obtención por silencio positivo de la licencia de obras, lo que resulta absolutamente incompatible con un procedimiento dirigido contra la inactividad de la Administración, conforme al artículo 29.1 y seguido por este cauce, vía por la que optó la parte recurrente", estamos ante un error material claramente superfluo pero que en nada afecta al sentido final del fallo.

Finalmente, en cuanto la afirmación del recurso de que la sentencia STS 294/2025, de 27 de enero de 2025, y otras citadas constituye jurisprudencia más reciente y específica que establece "el origen contractual" de la prestación, considera que la doctrina que invoca no resulta de aplicación a los autos pues ésta se refiere al supuesto de hecho en el que el contratista continúa presentado un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno. No es este el supuesto de hecho de la presente litis, ya que como resulta el expediente administrativo (informes de la Intervención General del Ayuntamiento), no hubo una prolongación en la ejecución del contrato administrativo más allá del término acordado sino que se trata de un supuesto muy diferente, en el que durante la ejecución del contrato se realizaron variaciones de distinto signo (positivas y negativas) en las unidades de obra previstas en el proyecto.

CUARTO.-La sentencia de instancia declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo al no existir inactividad de la Administración demandada.

El argumento que conduce a este fallo se desarrolla en el fundamento de derecho segundo, que dice:

"La situación fáctica invocada por la Administración, indiscutida por la parte recurrente, se refiere a unas diferencias entre lo inicialmente proyectado y lo efectivamente ejecutado por el contratista, sin mediar la preceptiva tramitación de la modificación del proyecto de obras inicial, lo que originó la tramitación administrativa del expediente de gasto, necesaria incoación de expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito".

Tras transcribir la Sentencia 183/2025, de 24 de febrero 2025, de la Sala Tercera, rec 6295/2021, continúa:

"Como vemos la Jurisprudencia señala que la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos. Ello supone la inadmibilidad del recurso contencioso administrativo al no existir inactividad de la Administración, con independencia que esta haya pagado el importe del principal de las facturas de manera extrajudicial y por obligación del contrato y que la actora pueda formular reclamaciones para la retribución del principal, lo que ya se ha producido, o intereses de demora, pero no por la vía privilegiada de la inactividad de la Administración prevista en la legislación de contratos públicos, que en este caso no puede darse porque contratista y administración la habían eludido e incumplido".

No compartimos las consideraciones de la sentencia de instancia para concluir que el recurso debe ser declarado inadmisible. El recurso se interpone contra la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba respecto a la reclamación presentada en fecha 14 de mayo de 2024. En concreto, dice literalmente el escrito de interposición del recurso:

PRIMERO.- Que en virtud del presente escrito, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 45 de la LJCA , interpongo RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO contra la INACTIVIDAD del Ayuntamiento de Córdoba, respecto a la reclamación presentada por mi mandante de fecha 14 de mayo de 2024, por la que se solicitaba el abono a ELECNOR SERVICIOS Y PROYECTOS S.A.U. de la cantidad de 365.643,61.- €, correspondiendo 352.075,97.- € al principal y 13.567,64.- € a los intereses de demora, sin perjuicio de su ulterior liquidación, en relación al Contrato de Obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba. Lotes 1, 3, 5 y 10".

El examen del expediente administrativo permite comprobar cómo en relación con las facturas reclamadas se habían emitido los correspondientes informes que vienen a revelar los reparos por omisión de la actuación de la Intervención, tratándose de facturas correspondientes a obras ejecutadas por la contratista en el marco de la ejecución de dicho contrato, pero que no estaban previstas en el proyecto; de ahí que se estuviera tramitando expediente para subsanar la omisión y poder aprobar el gasto. Finalmente, el Pleno del Ayuntamiento aprobó el pago de las facturas que efectivamente han sido abonadas. Y lo fueron antes de formalizar la demanda, lo que justifica que en la misma sólo se utilicen fundamentos fácticos y jurídicos para la reclamación de los intereses, contractuales, sin que se haga alusión en la misma al artículo 29.1 LJCA ni al artículo 199 LCSP.

Advertimos, por otra parte, que la demandada, en ningún momento del proceso opuso la posible inadmisibilidad del recurso.

Con ello, llegamos a una decisión de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo basada en un motivo esencial que no ha sido objeto de debate en el pleito, obviando el artículo 33 LJCA, cuyo número primero dispone: "1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición"

Por otra parte, esta decisión está fundamentada en el ejercicio por la actora de la acción del artículo 29.1 LJCA y 199 LCSP, que tratan de la inactividad de la Administración, al considerar que no cabe su ejercicio en el supuesto de autos, en tanto que se trata de una reclamación de cantidad que quedaría al margen de la legislación de contratos del sector público, conforme a la jurisprudencia que cita.

Pues bien, siendo cierto que el recurso se interpone nominalmente contra la inactividad de la Administración, también lo es que esta inactividad consiste en la desatención, por falta de respuesta, a la reclamación de cantidad por las facturas derivadas de trabajos ejecutados durante la vigencia del contrato de obras concertado entre las partes, de modo que lo que interesa la parte actora es el dictado de una resolución que acuerde el abono del precio adeudado. Por otra parte, ni en el escrito de interposición del recurso ni en la demanda, la actora apela al artículo 29.1 LJCA, pues cuando se formaliza ésta ultima las facturas reclamadas han sido ya abonadas por el Ayuntamiento, reconociendo que los trabajos fueron encargados por el mismo, fueron ejecutados, se correspondían a las facturas reclamadas y no habían sido abonados.

Entendemos que la inadmisión del recurso basada en la consideración de que la reclamación de cantidad por trabajos realizados fuera de lo previsto y presupuestado en el contrato no tiene naturaleza contractual y, por tanto, no sería de aplicación el artículo 199 LCSP sobre inactividad administrativa, supone cerrar el enjuiciamiento de la cuestión vía inadmisión, por una cuestión que afecta y concierne directamente al fondo del asunto discutido, de tal manera que consideramos más respetuoso con el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio pro actione, que esa naturaleza no contractual de la reclamación, sea considerada como motivo de desestimación de la pretensión de reclamación de cantidades de naturaleza contractual, con las consecuencias que de ello se derivan en orden a los intereses de demora -que son los que a la postre se reclaman-, pero no de inadmisión del recurso, máxime cuando cabe una interpretación más amplia y favorable de la acción ejercitada, no alude de forma expresa al artículo 29 LJCA la demanda ni el escrito de interposición del recurso, y no ha sido opuesta como causa de inadmisibilidad por la parte demandada, no habiendo así sido objeto del debate seguido en el proceso.

Estas consideraciones conducen a estimar el recurso de apelación, al ser improcedente la declaración de inadmisibilidad del recurso efectuada por la sentencia de instancia.

QUINTO.-En su lugar, declaramos el recurso admisible. Y, abonado el principal reclamado, correspondientes a las facturas acompañadas a la demanda y que obran en el expediente administrativo, queda pendiente la cuestión de los intereses que son debidos.

Al respecto, debemos partir de que el abono de las facturas reclamadas se basa en la doctrina del enriquecimiento injusto, pues como se recogen en los informes que han servido de base al acuerdo de la Junta de Gobierno local de 24 de junio de 2024 de convalidación de la omisión de la función interventora, y posteriormente el acuerdo plenario que autoriza el pago, "El hecho de que se ejecutaran unidades de obra no previstas en el Proyecto sin su previa modificación supone una omisión del procedimiento legalmente establecido para ello y, en consecuencia, una omisión de la función interventora preceptiva que se debería haber realizado en el caso de que se hubiera tramitado dicho procedimiento de modificación de este contrato, conforme a lo establecido en el artículo 242 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Esta forma de proceder incurre en el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en relación con lo dispuesto en el artículo 39.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público)".

Ahora bien, al mismo tiempo se constata que las prestaciones se han llevado a cabo efectivamente y así consta en el expediente de referencia. Es en estas casos y concurriendo estas circunstancias cuando procede reconocer el derecho al cobro de la cantidad reclamada en aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto que, materialmente, viene a invocar el apelante.

Se trata el enriquecimiento injusto de una institución jurídica peculiar, que ostenta autonomía conceptual y que ha sido elevada por la Jurisprudencia a la categoría de principio general del Derecho. Por todas, STS de doce de diciembre de 2012, , en los siguientes términos:

"Si una de las fuentes de las obligaciones está constituida por los cuasi contratos ( art. 1089 del Código Civil), latiendo en la entraña de éstos, la figura del enriquecimiento injusto o sin causa, que es incardinada por la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en el concepto de cuasi contrato que proporciona el art. 1887 del Código Civil, mal puede desprenderse de ello que el enriquecimiento injusto sea extraño al Derecho sustantivo común y que por no tener una regulación específica en el seno del Derecho Administrativo, le sea aplicable analógicamente el instituto de la responsabilidad patrimonial, pues al surgir aquella rama o disciplina del Derecho de una adaptación al ámbito del Derecho Público de instituciones jurídico-privadas en las que algunas experimentan un proceso de especialización o publificación sui generis (la contratación pública o la responsabilidad aquiliana), mientras que otras se mantienen en sus propios términos jurídico-privados y siguen siendo aplicables al ámbito del Derecho Administrativo por ser el denominado Derecho Común de aplicación supletoria en ausencia de regulación específica ( art. 13.2 del Código Civil), caso que ocurre con la responsabilidad por enriquecimiento sin causa, lógica derivación es el reconocimiento de la dicotomía existente entre la responsabilidad patrimonial de la Administración y la que dimana del enriquecimiento injusto; gozando, por tanto, esta última de plena autonomía y sin identificarse necesariamente con aquélla, como así lo corrobora la sentencia del Tribunal Supremo de siete de diciembre de 1999".

Son muchas las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo sobre el posible enriquecimiento injusto de la Administración, la mayor parte producidas en el ámbito de la contratación administrativa ( SSTS de dieciocho de julio de 2003, diez de noviembre de 2004, veinte de julio de 2005 y dos de octubre de 2006), en las que se parte de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, supuestos que además exigen para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Por tanto, la determinación de la procedencia de esta obligación de pago impuesta para evitar un enriquecimiento injusto, requiere analizar los requisitos exigidos para que se dé esta situación ilícita que, según constata la STS de fecha once de mayo de 2004, recogiendo la doctrina contenida en otras sentencias tanto de la Sala Primera como de la Tercera de nuestro Alto Tribunal, pueden resumirse en los siguientes:

"a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento. Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas".

Requisitos que, por concurrir en el supuesto examinado han determinado el pago de las facturas reclamadas, en cumplimiento de la Resolución de la Junta de Gobierno local de fecha, que ha devenido firme.

Ello supone, en congruencia con lo expuesto, que no quepa la reclamación de intereses de demora contractuales, al no operar el régimen previsto en la legislación de contratos, de modo que sí procede reconocer el derecho a intereses, pero desde la fecha de la reclamación administrativa, 14 de mayo de 2024 hasta su pago.

Traemos a colación la Sentencia de la Sala Tercera,de 24-02-2025, nº 183/2025, rec. 6295/2021, correctamente invocada en la sentencia de instancia, pero que, en lo que ahora interesa, se pronuncia si las obras no previstas en los proyectos de obras por la falta de aprobación de modificado, siendo recibidas y ocupadas por la Administración, generan intereses de demora. Dado que la misma está reproducida en la sentencia de instancia, para evitar reiteraciones innecesarias, confirma el criterio jurisprudencial conforme al cual "quedan fuera de la normativa de contratos públicos las reclamaciones de intereses de demora en relación con obras ejecutadas fuera de lo previsto en el contrato y sin aprobación de modificado alguno".Y así, fija como doctrina: "Como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos ; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora , a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto , tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes, contratista y Administración, habían eludido e incumplido"

Por tanto, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, declarando el derecho de la actora al abono del interés de demora de las facturas reclamadas en fecha 14 de mayo de 2024, desde dicha reclamación hasta su abono el 8 de noviembre de 2024. Sin costas de la primera instancia conforme al artículo 139.1 LJCA.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no imponemos costas procesales.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Dos de Córdoba en el Procedimiento Ordinario 202/2024, de fecha 9 de septiembre de 2025, cuyo fallo acuerda declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Elecnor Servicios y Proyectos S.A.U. contra la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba, respecto a la reclamación presentada en fecha 14 de mayo de 2024, por la que solicitaba el abono de la cantidad de 365.643,61 euros, correspondiendo 352.075,97 euros al principal y 13.567,64 euros a los intereses de demora, sin perjuicio de su ulterior liquidación, en relación al contrato de obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba, lotes 1, 3, 5 y 10".

SEGUNDO.-La representación procesal de Elecnor Servicios y Proyectos S.A.U. interesa de la Sala dicte Sentencia por la que, estimando íntegramente el presente recurso de apelación, acuerde la revocación de la Sentencia 138/2025, de 9 de septiembre de 2025, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Córdoba, revocando el fallo y los Fundamentos Jurídicos Primero y Segundo, en su virtud, acuerde declarar la inactividad de la Administración; condenar al Ayuntamiento de Córdoba al pago a esta parte de la cantidad de 37.925,61 euros en concepto de intereses de demora devengados hasta la fecha de efectivo cobro de las facturas obrante en el Expediente Administrativo, e imponer a la Administración demandada las costas del procedimiento así como las costas de la apelación

Alega que interpuso anuncio de recurso contencioso-administrativo por la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba respecto al requerimiento de pago del principal y los intereses de demora correspondientes a las facturas obrantes en los folios 444 y siguientes del Expediente Administrativo, que derivan del contrato de obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba. Lotes 1, 3, 5 y 10", que le fue adjudicado y ejecutado. Con fecha 8 de noviembre de 2024, recibió el abono del principal de las cantidades adeudadas por vía extrajudicial. A pesar del abono parcial mencionado, procedió a la formalización de la demanda con fecha 20 de noviembre de 2024, en que solicitó al Tribunal que condenara a la Administración al pago de los intereses de demora devengados desde la fecha de vencimiento de las facturas hasta el momento del efectivo cobro y a las costas.

Considera, en primer lugar, que la sentencia vulnera el principio de congruencia, pues las razones expuestas por el Tribunal en el Fundamento Jurídico primero, que sirven de base para su argumentación en relación con la falta de concurrencia de los requisitos para que formule demanda vía inactividad, y la consiguiente inadmisión del recurso en el Fallo, no atienden al objeto del presente pleito.

En segundo lugar, alega que incurre la sentencia en infracción de normas procesal y vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE), aplicando erróneamente la causa de inadmisibilidad por inadecuación del procedimiento. El recurso contra la inactividad de la Administración, previsto en el artículo 29.1 de la LJCA, es el cauce idóneo para exigir el cumplimiento de una obligación concreta derivada de un contrato administrativo, como es el pago del precio y sus accesorios. El pago de las facturas y los intereses de demora devengados por el retraso no es una pretensión genérica, sino una obligación de dar, líquida y exigible, perfectamente definida en el contrato y en la Ley, en concreto en el art. 198.4 de la LCSP.

En tercer lugar, entiende que incurre la sentencia en error en la valoración de la prueba y en la aplicación de la jurisprudencia, dado el origen contractual de la deuda y la plena aplicabilidad de la legislación de contratos del sector público. El fundamento principal de la Sentencia recurrida es su conclusión de que la controversia queda fuera del ámbito de la normativa de contratos públicos, basándose para ello de forma exclusiva en la Sentencia nº 183/2025, de 24 de febrero, del Tribunal Supremo, conclusión de la que difiere por estar aplicando una doctrina jurisprudencial superada y referida a un supuesto distinto. La referida Sentencia se refiere a un contrato de obras donde se ejecutaron unidades completamente al margen de un contrato. Sin embargo, en el presente caso, las obras adicionales fueron ordenadas por la Administración para subsanar deficiencias del proyecto original y eran necesarias para la correcta finalización del servicio. La situación fáctica es más análoga a una continuación de la prestación del servicio a instancias de la Administración que a una ejecución de obra nueva e independiente; existe jurisprudencia más reciente y específica que establece el "origen contractual" de la prestación.

Alega que la Administración no puede beneficiarse de su propio incumplimiento. La falta de tramitación del preceptivo modificado de obra es una irregularidad interna e imputable exclusivamente al Ayuntamiento de Córdoba. Pretender que dicha omisión exima a la Administración de su obligación de pagar intereses de demora, perjudicando al contratista que cumplió diligentemente con las órdenes recibidas, supone un claro abuso de derecho y un enriquecimiento injusto.

A diferencia de que afirma el Tribunal en la Sentencia aquí recurrida (FJ2) sobre que "la situación fáctica invocada por la Administración, indiscutida por la parte recurrente, se refiere a unas diferencias entre lo inicialmente proyectado y lo efectivamente ejecutado por el contratista", su representado sí manifestó su desacuerdo vía trámite de conclusiones, y por tanto, la argumentación de esta parte no fue debidamente valorada en la Sentencia.

Sin perjuicio de lo anterior, considera que el Tribunal ha omitido manifestarse acerca de que no la totalidad de las certificaciones de obra corresponden a modificados o partidas no previstas en el proyecto original, sino únicamente aquellas que se identifican como tales en los Informes Técnicos del Ayuntamiento (folios 168 y siguientes, 222 y siguientes, 297 y siguientes, y 366 y siguientes del Expediente Administrativo). En consecuencia de lo expuesto, aun cuando la Sala estimase aplicable la doctrina jurisprudencial invocada por el Tribunal, esta solo podría surtir efectos respecto de las partidas objeto de modificación, y no sobre el total de la certificación. Por lo tanto, considera que debieron estimarse, al menos, los intereses de demora correspondientes a las partidas que sí estaban contempladas en el proyecto inicial.

Mantiene que, al quedar acreditado el carácter contractual de la deuda, el devengo de intereses se rige por el artículo 198.4 LCSP, que establece que la Administración debe abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones o documentos que acrediten la conformidad.

TERCERO.-La representación procesal del Ayuntamiento de Córdoba se ha opuesto al recurso de apelación deducido de contrario interesando de la Sala dicte sentencia por la que lo desestime, confirmando la sentencia en todos sus extremos y con expresa imposición de costas al recurrente.

Argumenta, en síntesis, que el recurso de apelación interpuesto trata de combatir el fallo, básicamente, intentando una revisión de la valoración de la prueba realizada por el juez a quo y sosteniendo la no concurrencia de los presupuestos que determinan la existencia de inactividad administrativa, motivos todos ellos que han de ser íntegramente desestimados.

Niega la existencia de error manifiesto en la valoración de la prueba, tampoco existe insuficiencia, arbitrariedad, ilogicidad y está dotada de motivación suficiente.

En cuanto a la vulneración del principio de incongruencia, respecto a lo que la sentencia interpreta como "La primera de las peticiones contenidas en el suplico se refiere a la obtención por silencio positivo de la licencia de obras, lo que resulta absolutamente incompatible con un procedimiento dirigido contra la inactividad de la Administración, conforme al artículo 29.1 y seguido por este cauce, vía por la que optó la parte recurrente", estamos ante un error material claramente superfluo pero que en nada afecta al sentido final del fallo.

Finalmente, en cuanto la afirmación del recurso de que la sentencia STS 294/2025, de 27 de enero de 2025, y otras citadas constituye jurisprudencia más reciente y específica que establece "el origen contractual" de la prestación, considera que la doctrina que invoca no resulta de aplicación a los autos pues ésta se refiere al supuesto de hecho en el que el contratista continúa presentado un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno. No es este el supuesto de hecho de la presente litis, ya que como resulta el expediente administrativo (informes de la Intervención General del Ayuntamiento), no hubo una prolongación en la ejecución del contrato administrativo más allá del término acordado sino que se trata de un supuesto muy diferente, en el que durante la ejecución del contrato se realizaron variaciones de distinto signo (positivas y negativas) en las unidades de obra previstas en el proyecto.

CUARTO.-La sentencia de instancia declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo al no existir inactividad de la Administración demandada.

El argumento que conduce a este fallo se desarrolla en el fundamento de derecho segundo, que dice:

"La situación fáctica invocada por la Administración, indiscutida por la parte recurrente, se refiere a unas diferencias entre lo inicialmente proyectado y lo efectivamente ejecutado por el contratista, sin mediar la preceptiva tramitación de la modificación del proyecto de obras inicial, lo que originó la tramitación administrativa del expediente de gasto, necesaria incoación de expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito".

Tras transcribir la Sentencia 183/2025, de 24 de febrero 2025, de la Sala Tercera, rec 6295/2021, continúa:

"Como vemos la Jurisprudencia señala que la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos. Ello supone la inadmibilidad del recurso contencioso administrativo al no existir inactividad de la Administración, con independencia que esta haya pagado el importe del principal de las facturas de manera extrajudicial y por obligación del contrato y que la actora pueda formular reclamaciones para la retribución del principal, lo que ya se ha producido, o intereses de demora, pero no por la vía privilegiada de la inactividad de la Administración prevista en la legislación de contratos públicos, que en este caso no puede darse porque contratista y administración la habían eludido e incumplido".

No compartimos las consideraciones de la sentencia de instancia para concluir que el recurso debe ser declarado inadmisible. El recurso se interpone contra la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba respecto a la reclamación presentada en fecha 14 de mayo de 2024. En concreto, dice literalmente el escrito de interposición del recurso:

PRIMERO.- Que en virtud del presente escrito, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 45 de la LJCA , interpongo RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO contra la INACTIVIDAD del Ayuntamiento de Córdoba, respecto a la reclamación presentada por mi mandante de fecha 14 de mayo de 2024, por la que se solicitaba el abono a ELECNOR SERVICIOS Y PROYECTOS S.A.U. de la cantidad de 365.643,61.- €, correspondiendo 352.075,97.- € al principal y 13.567,64.- € a los intereses de demora, sin perjuicio de su ulterior liquidación, en relación al Contrato de Obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba. Lotes 1, 3, 5 y 10".

El examen del expediente administrativo permite comprobar cómo en relación con las facturas reclamadas se habían emitido los correspondientes informes que vienen a revelar los reparos por omisión de la actuación de la Intervención, tratándose de facturas correspondientes a obras ejecutadas por la contratista en el marco de la ejecución de dicho contrato, pero que no estaban previstas en el proyecto; de ahí que se estuviera tramitando expediente para subsanar la omisión y poder aprobar el gasto. Finalmente, el Pleno del Ayuntamiento aprobó el pago de las facturas que efectivamente han sido abonadas. Y lo fueron antes de formalizar la demanda, lo que justifica que en la misma sólo se utilicen fundamentos fácticos y jurídicos para la reclamación de los intereses, contractuales, sin que se haga alusión en la misma al artículo 29.1 LJCA ni al artículo 199 LCSP.

Advertimos, por otra parte, que la demandada, en ningún momento del proceso opuso la posible inadmisibilidad del recurso.

Con ello, llegamos a una decisión de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo basada en un motivo esencial que no ha sido objeto de debate en el pleito, obviando el artículo 33 LJCA, cuyo número primero dispone: "1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición"

Por otra parte, esta decisión está fundamentada en el ejercicio por la actora de la acción del artículo 29.1 LJCA y 199 LCSP, que tratan de la inactividad de la Administración, al considerar que no cabe su ejercicio en el supuesto de autos, en tanto que se trata de una reclamación de cantidad que quedaría al margen de la legislación de contratos del sector público, conforme a la jurisprudencia que cita.

Pues bien, siendo cierto que el recurso se interpone nominalmente contra la inactividad de la Administración, también lo es que esta inactividad consiste en la desatención, por falta de respuesta, a la reclamación de cantidad por las facturas derivadas de trabajos ejecutados durante la vigencia del contrato de obras concertado entre las partes, de modo que lo que interesa la parte actora es el dictado de una resolución que acuerde el abono del precio adeudado. Por otra parte, ni en el escrito de interposición del recurso ni en la demanda, la actora apela al artículo 29.1 LJCA, pues cuando se formaliza ésta ultima las facturas reclamadas han sido ya abonadas por el Ayuntamiento, reconociendo que los trabajos fueron encargados por el mismo, fueron ejecutados, se correspondían a las facturas reclamadas y no habían sido abonados.

Entendemos que la inadmisión del recurso basada en la consideración de que la reclamación de cantidad por trabajos realizados fuera de lo previsto y presupuestado en el contrato no tiene naturaleza contractual y, por tanto, no sería de aplicación el artículo 199 LCSP sobre inactividad administrativa, supone cerrar el enjuiciamiento de la cuestión vía inadmisión, por una cuestión que afecta y concierne directamente al fondo del asunto discutido, de tal manera que consideramos más respetuoso con el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio pro actione, que esa naturaleza no contractual de la reclamación, sea considerada como motivo de desestimación de la pretensión de reclamación de cantidades de naturaleza contractual, con las consecuencias que de ello se derivan en orden a los intereses de demora -que son los que a la postre se reclaman-, pero no de inadmisión del recurso, máxime cuando cabe una interpretación más amplia y favorable de la acción ejercitada, no alude de forma expresa al artículo 29 LJCA la demanda ni el escrito de interposición del recurso, y no ha sido opuesta como causa de inadmisibilidad por la parte demandada, no habiendo así sido objeto del debate seguido en el proceso.

Estas consideraciones conducen a estimar el recurso de apelación, al ser improcedente la declaración de inadmisibilidad del recurso efectuada por la sentencia de instancia.

QUINTO.-En su lugar, declaramos el recurso admisible. Y, abonado el principal reclamado, correspondientes a las facturas acompañadas a la demanda y que obran en el expediente administrativo, queda pendiente la cuestión de los intereses que son debidos.

Al respecto, debemos partir de que el abono de las facturas reclamadas se basa en la doctrina del enriquecimiento injusto, pues como se recogen en los informes que han servido de base al acuerdo de la Junta de Gobierno local de 24 de junio de 2024 de convalidación de la omisión de la función interventora, y posteriormente el acuerdo plenario que autoriza el pago, "El hecho de que se ejecutaran unidades de obra no previstas en el Proyecto sin su previa modificación supone una omisión del procedimiento legalmente establecido para ello y, en consecuencia, una omisión de la función interventora preceptiva que se debería haber realizado en el caso de que se hubiera tramitado dicho procedimiento de modificación de este contrato, conforme a lo establecido en el artículo 242 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Esta forma de proceder incurre en el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en relación con lo dispuesto en el artículo 39.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público)".

Ahora bien, al mismo tiempo se constata que las prestaciones se han llevado a cabo efectivamente y así consta en el expediente de referencia. Es en estas casos y concurriendo estas circunstancias cuando procede reconocer el derecho al cobro de la cantidad reclamada en aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto que, materialmente, viene a invocar el apelante.

Se trata el enriquecimiento injusto de una institución jurídica peculiar, que ostenta autonomía conceptual y que ha sido elevada por la Jurisprudencia a la categoría de principio general del Derecho. Por todas, STS de doce de diciembre de 2012, , en los siguientes términos:

"Si una de las fuentes de las obligaciones está constituida por los cuasi contratos ( art. 1089 del Código Civil), latiendo en la entraña de éstos, la figura del enriquecimiento injusto o sin causa, que es incardinada por la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en el concepto de cuasi contrato que proporciona el art. 1887 del Código Civil, mal puede desprenderse de ello que el enriquecimiento injusto sea extraño al Derecho sustantivo común y que por no tener una regulación específica en el seno del Derecho Administrativo, le sea aplicable analógicamente el instituto de la responsabilidad patrimonial, pues al surgir aquella rama o disciplina del Derecho de una adaptación al ámbito del Derecho Público de instituciones jurídico-privadas en las que algunas experimentan un proceso de especialización o publificación sui generis (la contratación pública o la responsabilidad aquiliana), mientras que otras se mantienen en sus propios términos jurídico-privados y siguen siendo aplicables al ámbito del Derecho Administrativo por ser el denominado Derecho Común de aplicación supletoria en ausencia de regulación específica ( art. 13.2 del Código Civil), caso que ocurre con la responsabilidad por enriquecimiento sin causa, lógica derivación es el reconocimiento de la dicotomía existente entre la responsabilidad patrimonial de la Administración y la que dimana del enriquecimiento injusto; gozando, por tanto, esta última de plena autonomía y sin identificarse necesariamente con aquélla, como así lo corrobora la sentencia del Tribunal Supremo de siete de diciembre de 1999".

Son muchas las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo sobre el posible enriquecimiento injusto de la Administración, la mayor parte producidas en el ámbito de la contratación administrativa ( SSTS de dieciocho de julio de 2003, diez de noviembre de 2004, veinte de julio de 2005 y dos de octubre de 2006), en las que se parte de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, supuestos que además exigen para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Por tanto, la determinación de la procedencia de esta obligación de pago impuesta para evitar un enriquecimiento injusto, requiere analizar los requisitos exigidos para que se dé esta situación ilícita que, según constata la STS de fecha once de mayo de 2004, recogiendo la doctrina contenida en otras sentencias tanto de la Sala Primera como de la Tercera de nuestro Alto Tribunal, pueden resumirse en los siguientes:

"a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento. Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas".

Requisitos que, por concurrir en el supuesto examinado han determinado el pago de las facturas reclamadas, en cumplimiento de la Resolución de la Junta de Gobierno local de fecha, que ha devenido firme.

Ello supone, en congruencia con lo expuesto, que no quepa la reclamación de intereses de demora contractuales, al no operar el régimen previsto en la legislación de contratos, de modo que sí procede reconocer el derecho a intereses, pero desde la fecha de la reclamación administrativa, 14 de mayo de 2024 hasta su pago.

Traemos a colación la Sentencia de la Sala Tercera,de 24-02-2025, nº 183/2025, rec. 6295/2021, correctamente invocada en la sentencia de instancia, pero que, en lo que ahora interesa, se pronuncia si las obras no previstas en los proyectos de obras por la falta de aprobación de modificado, siendo recibidas y ocupadas por la Administración, generan intereses de demora. Dado que la misma está reproducida en la sentencia de instancia, para evitar reiteraciones innecesarias, confirma el criterio jurisprudencial conforme al cual "quedan fuera de la normativa de contratos públicos las reclamaciones de intereses de demora en relación con obras ejecutadas fuera de lo previsto en el contrato y sin aprobación de modificado alguno".Y así, fija como doctrina: "Como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos ; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora , a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto , tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes, contratista y Administración, habían eludido e incumplido"

Por tanto, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, declarando el derecho de la actora al abono del interés de demora de las facturas reclamadas en fecha 14 de mayo de 2024, desde dicha reclamación hasta su abono el 8 de noviembre de 2024. Sin costas de la primera instancia conforme al artículo 139.1 LJCA.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no imponemos costas procesales.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Dos de Córdoba en el Procedimiento Ordinario 202/2024, de fecha 9 de septiembre de 2025, cuyo fallo acuerda declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Elecnor Servicios y Proyectos S.A.U. contra la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba, respecto a la reclamación presentada en fecha 14 de mayo de 2024, por la que solicitaba el abono de la cantidad de 365.643,61 euros, correspondiendo 352.075,97 euros al principal y 13.567,64 euros a los intereses de demora, sin perjuicio de su ulterior liquidación, en relación al contrato de obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba, lotes 1, 3, 5 y 10".

SEGUNDO.-La representación procesal de Elecnor Servicios y Proyectos S.A.U. interesa de la Sala dicte Sentencia por la que, estimando íntegramente el presente recurso de apelación, acuerde la revocación de la Sentencia 138/2025, de 9 de septiembre de 2025, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Córdoba, revocando el fallo y los Fundamentos Jurídicos Primero y Segundo, en su virtud, acuerde declarar la inactividad de la Administración; condenar al Ayuntamiento de Córdoba al pago a esta parte de la cantidad de 37.925,61 euros en concepto de intereses de demora devengados hasta la fecha de efectivo cobro de las facturas obrante en el Expediente Administrativo, e imponer a la Administración demandada las costas del procedimiento así como las costas de la apelación

Alega que interpuso anuncio de recurso contencioso-administrativo por la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba respecto al requerimiento de pago del principal y los intereses de demora correspondientes a las facturas obrantes en los folios 444 y siguientes del Expediente Administrativo, que derivan del contrato de obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba. Lotes 1, 3, 5 y 10", que le fue adjudicado y ejecutado. Con fecha 8 de noviembre de 2024, recibió el abono del principal de las cantidades adeudadas por vía extrajudicial. A pesar del abono parcial mencionado, procedió a la formalización de la demanda con fecha 20 de noviembre de 2024, en que solicitó al Tribunal que condenara a la Administración al pago de los intereses de demora devengados desde la fecha de vencimiento de las facturas hasta el momento del efectivo cobro y a las costas.

Considera, en primer lugar, que la sentencia vulnera el principio de congruencia, pues las razones expuestas por el Tribunal en el Fundamento Jurídico primero, que sirven de base para su argumentación en relación con la falta de concurrencia de los requisitos para que formule demanda vía inactividad, y la consiguiente inadmisión del recurso en el Fallo, no atienden al objeto del presente pleito.

En segundo lugar, alega que incurre la sentencia en infracción de normas procesal y vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE), aplicando erróneamente la causa de inadmisibilidad por inadecuación del procedimiento. El recurso contra la inactividad de la Administración, previsto en el artículo 29.1 de la LJCA, es el cauce idóneo para exigir el cumplimiento de una obligación concreta derivada de un contrato administrativo, como es el pago del precio y sus accesorios. El pago de las facturas y los intereses de demora devengados por el retraso no es una pretensión genérica, sino una obligación de dar, líquida y exigible, perfectamente definida en el contrato y en la Ley, en concreto en el art. 198.4 de la LCSP.

En tercer lugar, entiende que incurre la sentencia en error en la valoración de la prueba y en la aplicación de la jurisprudencia, dado el origen contractual de la deuda y la plena aplicabilidad de la legislación de contratos del sector público. El fundamento principal de la Sentencia recurrida es su conclusión de que la controversia queda fuera del ámbito de la normativa de contratos públicos, basándose para ello de forma exclusiva en la Sentencia nº 183/2025, de 24 de febrero, del Tribunal Supremo, conclusión de la que difiere por estar aplicando una doctrina jurisprudencial superada y referida a un supuesto distinto. La referida Sentencia se refiere a un contrato de obras donde se ejecutaron unidades completamente al margen de un contrato. Sin embargo, en el presente caso, las obras adicionales fueron ordenadas por la Administración para subsanar deficiencias del proyecto original y eran necesarias para la correcta finalización del servicio. La situación fáctica es más análoga a una continuación de la prestación del servicio a instancias de la Administración que a una ejecución de obra nueva e independiente; existe jurisprudencia más reciente y específica que establece el "origen contractual" de la prestación.

Alega que la Administración no puede beneficiarse de su propio incumplimiento. La falta de tramitación del preceptivo modificado de obra es una irregularidad interna e imputable exclusivamente al Ayuntamiento de Córdoba. Pretender que dicha omisión exima a la Administración de su obligación de pagar intereses de demora, perjudicando al contratista que cumplió diligentemente con las órdenes recibidas, supone un claro abuso de derecho y un enriquecimiento injusto.

A diferencia de que afirma el Tribunal en la Sentencia aquí recurrida (FJ2) sobre que "la situación fáctica invocada por la Administración, indiscutida por la parte recurrente, se refiere a unas diferencias entre lo inicialmente proyectado y lo efectivamente ejecutado por el contratista", su representado sí manifestó su desacuerdo vía trámite de conclusiones, y por tanto, la argumentación de esta parte no fue debidamente valorada en la Sentencia.

Sin perjuicio de lo anterior, considera que el Tribunal ha omitido manifestarse acerca de que no la totalidad de las certificaciones de obra corresponden a modificados o partidas no previstas en el proyecto original, sino únicamente aquellas que se identifican como tales en los Informes Técnicos del Ayuntamiento (folios 168 y siguientes, 222 y siguientes, 297 y siguientes, y 366 y siguientes del Expediente Administrativo). En consecuencia de lo expuesto, aun cuando la Sala estimase aplicable la doctrina jurisprudencial invocada por el Tribunal, esta solo podría surtir efectos respecto de las partidas objeto de modificación, y no sobre el total de la certificación. Por lo tanto, considera que debieron estimarse, al menos, los intereses de demora correspondientes a las partidas que sí estaban contempladas en el proyecto inicial.

Mantiene que, al quedar acreditado el carácter contractual de la deuda, el devengo de intereses se rige por el artículo 198.4 LCSP, que establece que la Administración debe abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones o documentos que acrediten la conformidad.

TERCERO.-La representación procesal del Ayuntamiento de Córdoba se ha opuesto al recurso de apelación deducido de contrario interesando de la Sala dicte sentencia por la que lo desestime, confirmando la sentencia en todos sus extremos y con expresa imposición de costas al recurrente.

Argumenta, en síntesis, que el recurso de apelación interpuesto trata de combatir el fallo, básicamente, intentando una revisión de la valoración de la prueba realizada por el juez a quo y sosteniendo la no concurrencia de los presupuestos que determinan la existencia de inactividad administrativa, motivos todos ellos que han de ser íntegramente desestimados.

Niega la existencia de error manifiesto en la valoración de la prueba, tampoco existe insuficiencia, arbitrariedad, ilogicidad y está dotada de motivación suficiente.

En cuanto a la vulneración del principio de incongruencia, respecto a lo que la sentencia interpreta como "La primera de las peticiones contenidas en el suplico se refiere a la obtención por silencio positivo de la licencia de obras, lo que resulta absolutamente incompatible con un procedimiento dirigido contra la inactividad de la Administración, conforme al artículo 29.1 y seguido por este cauce, vía por la que optó la parte recurrente", estamos ante un error material claramente superfluo pero que en nada afecta al sentido final del fallo.

Finalmente, en cuanto la afirmación del recurso de que la sentencia STS 294/2025, de 27 de enero de 2025, y otras citadas constituye jurisprudencia más reciente y específica que establece "el origen contractual" de la prestación, considera que la doctrina que invoca no resulta de aplicación a los autos pues ésta se refiere al supuesto de hecho en el que el contratista continúa presentado un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno. No es este el supuesto de hecho de la presente litis, ya que como resulta el expediente administrativo (informes de la Intervención General del Ayuntamiento), no hubo una prolongación en la ejecución del contrato administrativo más allá del término acordado sino que se trata de un supuesto muy diferente, en el que durante la ejecución del contrato se realizaron variaciones de distinto signo (positivas y negativas) en las unidades de obra previstas en el proyecto.

CUARTO.-La sentencia de instancia declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo al no existir inactividad de la Administración demandada.

El argumento que conduce a este fallo se desarrolla en el fundamento de derecho segundo, que dice:

"La situación fáctica invocada por la Administración, indiscutida por la parte recurrente, se refiere a unas diferencias entre lo inicialmente proyectado y lo efectivamente ejecutado por el contratista, sin mediar la preceptiva tramitación de la modificación del proyecto de obras inicial, lo que originó la tramitación administrativa del expediente de gasto, necesaria incoación de expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito".

Tras transcribir la Sentencia 183/2025, de 24 de febrero 2025, de la Sala Tercera, rec 6295/2021, continúa:

"Como vemos la Jurisprudencia señala que la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos. Ello supone la inadmibilidad del recurso contencioso administrativo al no existir inactividad de la Administración, con independencia que esta haya pagado el importe del principal de las facturas de manera extrajudicial y por obligación del contrato y que la actora pueda formular reclamaciones para la retribución del principal, lo que ya se ha producido, o intereses de demora, pero no por la vía privilegiada de la inactividad de la Administración prevista en la legislación de contratos públicos, que en este caso no puede darse porque contratista y administración la habían eludido e incumplido".

No compartimos las consideraciones de la sentencia de instancia para concluir que el recurso debe ser declarado inadmisible. El recurso se interpone contra la inactividad del Ayuntamiento de Córdoba respecto a la reclamación presentada en fecha 14 de mayo de 2024. En concreto, dice literalmente el escrito de interposición del recurso:

PRIMERO.- Que en virtud del presente escrito, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 45 de la LJCA , interpongo RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO contra la INACTIVIDAD del Ayuntamiento de Córdoba, respecto a la reclamación presentada por mi mandante de fecha 14 de mayo de 2024, por la que se solicitaba el abono a ELECNOR SERVICIOS Y PROYECTOS S.A.U. de la cantidad de 365.643,61.- €, correspondiendo 352.075,97.- € al principal y 13.567,64.- € a los intereses de demora, sin perjuicio de su ulterior liquidación, en relación al Contrato de Obra para la ejecución de los "Proyectos de adecuación de las instalaciones eléctricas al nuevo R.E.B.T. e instrucciones técnicas complementarias en diecinueve colegios de la ciudad de Córdoba. Lotes 1, 3, 5 y 10".

El examen del expediente administrativo permite comprobar cómo en relación con las facturas reclamadas se habían emitido los correspondientes informes que vienen a revelar los reparos por omisión de la actuación de la Intervención, tratándose de facturas correspondientes a obras ejecutadas por la contratista en el marco de la ejecución de dicho contrato, pero que no estaban previstas en el proyecto; de ahí que se estuviera tramitando expediente para subsanar la omisión y poder aprobar el gasto. Finalmente, el Pleno del Ayuntamiento aprobó el pago de las facturas que efectivamente han sido abonadas. Y lo fueron antes de formalizar la demanda, lo que justifica que en la misma sólo se utilicen fundamentos fácticos y jurídicos para la reclamación de los intereses, contractuales, sin que se haga alusión en la misma al artículo 29.1 LJCA ni al artículo 199 LCSP.

Advertimos, por otra parte, que la demandada, en ningún momento del proceso opuso la posible inadmisibilidad del recurso.

Con ello, llegamos a una decisión de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo basada en un motivo esencial que no ha sido objeto de debate en el pleito, obviando el artículo 33 LJCA, cuyo número primero dispone: "1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición"

Por otra parte, esta decisión está fundamentada en el ejercicio por la actora de la acción del artículo 29.1 LJCA y 199 LCSP, que tratan de la inactividad de la Administración, al considerar que no cabe su ejercicio en el supuesto de autos, en tanto que se trata de una reclamación de cantidad que quedaría al margen de la legislación de contratos del sector público, conforme a la jurisprudencia que cita.

Pues bien, siendo cierto que el recurso se interpone nominalmente contra la inactividad de la Administración, también lo es que esta inactividad consiste en la desatención, por falta de respuesta, a la reclamación de cantidad por las facturas derivadas de trabajos ejecutados durante la vigencia del contrato de obras concertado entre las partes, de modo que lo que interesa la parte actora es el dictado de una resolución que acuerde el abono del precio adeudado. Por otra parte, ni en el escrito de interposición del recurso ni en la demanda, la actora apela al artículo 29.1 LJCA, pues cuando se formaliza ésta ultima las facturas reclamadas han sido ya abonadas por el Ayuntamiento, reconociendo que los trabajos fueron encargados por el mismo, fueron ejecutados, se correspondían a las facturas reclamadas y no habían sido abonados.

Entendemos que la inadmisión del recurso basada en la consideración de que la reclamación de cantidad por trabajos realizados fuera de lo previsto y presupuestado en el contrato no tiene naturaleza contractual y, por tanto, no sería de aplicación el artículo 199 LCSP sobre inactividad administrativa, supone cerrar el enjuiciamiento de la cuestión vía inadmisión, por una cuestión que afecta y concierne directamente al fondo del asunto discutido, de tal manera que consideramos más respetuoso con el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio pro actione, que esa naturaleza no contractual de la reclamación, sea considerada como motivo de desestimación de la pretensión de reclamación de cantidades de naturaleza contractual, con las consecuencias que de ello se derivan en orden a los intereses de demora -que son los que a la postre se reclaman-, pero no de inadmisión del recurso, máxime cuando cabe una interpretación más amplia y favorable de la acción ejercitada, no alude de forma expresa al artículo 29 LJCA la demanda ni el escrito de interposición del recurso, y no ha sido opuesta como causa de inadmisibilidad por la parte demandada, no habiendo así sido objeto del debate seguido en el proceso.

Estas consideraciones conducen a estimar el recurso de apelación, al ser improcedente la declaración de inadmisibilidad del recurso efectuada por la sentencia de instancia.

QUINTO.-En su lugar, declaramos el recurso admisible. Y, abonado el principal reclamado, correspondientes a las facturas acompañadas a la demanda y que obran en el expediente administrativo, queda pendiente la cuestión de los intereses que son debidos.

Al respecto, debemos partir de que el abono de las facturas reclamadas se basa en la doctrina del enriquecimiento injusto, pues como se recogen en los informes que han servido de base al acuerdo de la Junta de Gobierno local de 24 de junio de 2024 de convalidación de la omisión de la función interventora, y posteriormente el acuerdo plenario que autoriza el pago, "El hecho de que se ejecutaran unidades de obra no previstas en el Proyecto sin su previa modificación supone una omisión del procedimiento legalmente establecido para ello y, en consecuencia, una omisión de la función interventora preceptiva que se debería haber realizado en el caso de que se hubiera tramitado dicho procedimiento de modificación de este contrato, conforme a lo establecido en el artículo 242 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Esta forma de proceder incurre en el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en relación con lo dispuesto en el artículo 39.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público)".

Ahora bien, al mismo tiempo se constata que las prestaciones se han llevado a cabo efectivamente y así consta en el expediente de referencia. Es en estas casos y concurriendo estas circunstancias cuando procede reconocer el derecho al cobro de la cantidad reclamada en aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto que, materialmente, viene a invocar el apelante.

Se trata el enriquecimiento injusto de una institución jurídica peculiar, que ostenta autonomía conceptual y que ha sido elevada por la Jurisprudencia a la categoría de principio general del Derecho. Por todas, STS de doce de diciembre de 2012, , en los siguientes términos:

"Si una de las fuentes de las obligaciones está constituida por los cuasi contratos ( art. 1089 del Código Civil), latiendo en la entraña de éstos, la figura del enriquecimiento injusto o sin causa, que es incardinada por la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en el concepto de cuasi contrato que proporciona el art. 1887 del Código Civil, mal puede desprenderse de ello que el enriquecimiento injusto sea extraño al Derecho sustantivo común y que por no tener una regulación específica en el seno del Derecho Administrativo, le sea aplicable analógicamente el instituto de la responsabilidad patrimonial, pues al surgir aquella rama o disciplina del Derecho de una adaptación al ámbito del Derecho Público de instituciones jurídico-privadas en las que algunas experimentan un proceso de especialización o publificación sui generis (la contratación pública o la responsabilidad aquiliana), mientras que otras se mantienen en sus propios términos jurídico-privados y siguen siendo aplicables al ámbito del Derecho Administrativo por ser el denominado Derecho Común de aplicación supletoria en ausencia de regulación específica ( art. 13.2 del Código Civil), caso que ocurre con la responsabilidad por enriquecimiento sin causa, lógica derivación es el reconocimiento de la dicotomía existente entre la responsabilidad patrimonial de la Administración y la que dimana del enriquecimiento injusto; gozando, por tanto, esta última de plena autonomía y sin identificarse necesariamente con aquélla, como así lo corrobora la sentencia del Tribunal Supremo de siete de diciembre de 1999".

Son muchas las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo sobre el posible enriquecimiento injusto de la Administración, la mayor parte producidas en el ámbito de la contratación administrativa ( SSTS de dieciocho de julio de 2003, diez de noviembre de 2004, veinte de julio de 2005 y dos de octubre de 2006), en las que se parte de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, supuestos que además exigen para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Por tanto, la determinación de la procedencia de esta obligación de pago impuesta para evitar un enriquecimiento injusto, requiere analizar los requisitos exigidos para que se dé esta situación ilícita que, según constata la STS de fecha once de mayo de 2004, recogiendo la doctrina contenida en otras sentencias tanto de la Sala Primera como de la Tercera de nuestro Alto Tribunal, pueden resumirse en los siguientes:

"a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento. Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas".

Requisitos que, por concurrir en el supuesto examinado han determinado el pago de las facturas reclamadas, en cumplimiento de la Resolución de la Junta de Gobierno local de fecha, que ha devenido firme.

Ello supone, en congruencia con lo expuesto, que no quepa la reclamación de intereses de demora contractuales, al no operar el régimen previsto en la legislación de contratos, de modo que sí procede reconocer el derecho a intereses, pero desde la fecha de la reclamación administrativa, 14 de mayo de 2024 hasta su pago.

Traemos a colación la Sentencia de la Sala Tercera,de 24-02-2025, nº 183/2025, rec. 6295/2021, correctamente invocada en la sentencia de instancia, pero que, en lo que ahora interesa, se pronuncia si las obras no previstas en los proyectos de obras por la falta de aprobación de modificado, siendo recibidas y ocupadas por la Administración, generan intereses de demora. Dado que la misma está reproducida en la sentencia de instancia, para evitar reiteraciones innecesarias, confirma el criterio jurisprudencial conforme al cual "quedan fuera de la normativa de contratos públicos las reclamaciones de intereses de demora en relación con obras ejecutadas fuera de lo previsto en el contrato y sin aprobación de modificado alguno".Y así, fija como doctrina: "Como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos ; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora , a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto , tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes, contratista y Administración, habían eludido e incumplido"

Por tanto, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, declarando el derecho de la actora al abono del interés de demora de las facturas reclamadas en fecha 14 de mayo de 2024, desde dicha reclamación hasta su abono el 8 de noviembre de 2024. Sin costas de la primera instancia conforme al artículo 139.1 LJCA.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no imponemos costas procesales.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey