Sentencia Contencioso-Administrativo 110/2026 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 445/2023 de 05 de marzo del 2026

PRIMERO . - Constituye el objeto del presente recurso, como ha quedado expuesto en el encabezamiento, Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, de fecha 3 de julio de 2023, expediente SJ/874/2022, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Orden de 6 de mayo de 2023, por la se resuelve el procedimiento de revisión de oficio por el que se declara nula la Resolución, de 31 de marzo de 2016, de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero) de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, titularidad de PORCEMADI, S.L, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, por incurrir en la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al haberse dictado prescindiendo de los trámites previos y esenciales, de evaluación ambiental integrada y de autorización ambiental integrada.

Como fundamento de la pretensión ejercitada se alega en la demanda, en síntesis, los siguientes motivos:

1º) Nulidad de la resolución recurrida al amparo de lo dispuesto en el art.47.1.e LPAC : Omisión de tramites esenciales durante la tramitación del procedimiento. Omisión de la comunicación de la solicitud de dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, así como falta de comunicación de la recepción de dicho dictamen, y falta de notificación de dicho dictamen, generación de indefensión a la parte actora.

2º) Caducidad del procedimiento por el transcurso de 6 meses desde el acuerdo de inicio hasta la notificación de resolución definitiva. Vulneración art.106.5 LPAC , por improcedencia de la suspensión acordada para la emisión del informe-dictamen por parte de los servicios jurídicos de la consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura. Falta de motivación de la suspensión acordada.

3º) Que la recurrente ha solicitado declaración de impacto ambiental, tramitándose el expediente AAI20190003, estando sometido el proyecto a evaluación de impacto ambiental ordinaria. Consta emitida la declaración de impacto ambiental del proyecto de ampliación en fecha 27-04-2020.

4º) Ausencia de nulidad de la resolución del cambio de orientación productiva, adoptándose por una administración pública en el ejercicio de sus funciones, distinta de la que debió realizar el trámite ambiental.

5º) La revisión acordada es contraria a la equidad y a la buena fe, vulnerando los límites legales y jurisprudencia establecido para el ejercicio de la acción de revisión, de conformidad con el art. 110. LPAC .

Además, se alega que la resolución dictada va en contra de los propios actos de la Administración, con vulneración del principio de seguridad jurídica, equidad, confianza legitima en la Administración, con perjuicio a terceros y a los intereses generales.

6º) Y, por último, se alega la inexistencia de daño al medio ambiente.

La Administración demandada se opone al recurso e interesa su íntegra desestimación.

SEGUNDO .- Son hechos de especial relevancia para la resolución de la litis que resultan del expediente administrativo, los siguientes:

1º) Solicitada por el hoy recurrente el cambio de orientación productiva (de producción tipo mixto a cebadero), de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, y tras la correspondiente tramitación comprobando la realización de las obras proyectadas para adaptar la explotación a la nueva estructura, por resolución de 31-03-2016, la Dirección General de Ganadería y Pesca, resuelve autorizar e inscribir en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas (RREP) el cambio de orientación productiva solicitado, pasando la explotación de un censo de 347 plazas de cerdas reproductoras a 2.834 plazas de cerdos de cebo.

2º) Con ocasión de la tramitación de otro de expediente de autorización ambiental, y habiendo alegado un tercero que en el procedimiento referido se habían omitido tramites de autorización ambiental integrada y de evaluación de impacto ambiental preceptivos, el 15 de junio de 2020 se emite informe por los Servicios Jurídicos y como consecuencia se localizan todos los expedientes que estén en esta situación, con objeto de iniciar las correspondientes revisiones de oficio.

3º) En fecha 24 de marzo de 2022 se acuerda el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la resolución de autorización e inscripción de referencia por adolecer de nulidad al no contar con los documentos ambientales preceptivos.

4º) Por Orden de 3 de noviembre de 2022 se acuerda la caducidad del procedimiento y el archivo del expediente de revisión de oficio, sin perjuicio de la posibilidad de acordar el inicio de un nuevo procedimiento al que se incorporen los actos y trámites no afectados por la caducidad.

5º) En fecha 17 de noviembre de 2022, se dicta Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, que acuerda el inicio de un nuevo procedimiento de revisión de oficio. Se notifica al interesado el día fecha 28-11-2022.

6ª) Por la recurrente no se presentaron alegaciones.

7º) Mediante Orden de fecha 12 de enero de 2023, se acuerda recabar dictamen preceptivo de los servicios jurídicos, con suspensión del plazo de resolución del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del referido dictamen y su emisión. El acuerdo se notifica al interesado el 27-01-2023.

8º) Con fecha 14 de febrero de 2023 emite dictamen nº5/2023 por la Dirección de los Servicios Jurídicos en el que se concluye señalando que, salvo criterio mejor fundado, se considera que existen fundamentos para dictar resolución estimatoria en el expediente.

9º) Con fecha 17-02-2023, se acuerda recabar el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (CJRM), con suspensión del plazo de resolución del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición de informe y la emisión del citado dictamen, que es notificado en fecha 06-03-2023.

10º) Con fecha 12 de abril de 2023, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia dictamina favorablemente la propuesta de orden (Dictamen 80/2023).

11º) En fecha 6 de mayo de 2023, se dicta la Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, por la se resuelve el procedimiento de revisión de oficio, expediente SJ/874/2022, por la que se declara nula la Resolución, de 31 de marzo de 2016, de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero) de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, titularidad de PORCEMADI, S.L, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, por incurrir en la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 39/2015 , al haberse dictado prescindiendo de los trámites previos y esenciales, de evaluación ambiental integrada y de autorización ambiental integrada.

Se notifica al interesado en fecha 22-05-2023.

12º) Por la recurrente se interpone recurso de alzada, que es resuelto por la resolución objeto de este procedimiento, notificada a la parte en fecha 05-07-2023.

TERCERO .- Es preciso advertir que esta Sala ya se ha pronunciado Sentencia 481/2024 de 4 Nov., Rec. 318/2023 , debiendo mantener ahora, en lo que exista coincidencia, el mismo criterio por razones de coherencia y unidad de criterio. Asimismo, también ha recaído ya sentencia en el PO 319/2023 de esta misma Sección y Sala, entre otras, cuyo criterio se comparte plenamente y en la que se resuelven las cuestiones que se plantean por la parte recurrente en este procedimiento.

Se alega en primer lugar nulidad de la resolución recurrida al amparo de lo dispuesto en el art.47.1.e) LPAC , por la omisión de tramites esenciales durante la tramitación del procedimiento. En concreto, se denuncia la omisión de la comunicación de la solicitud de dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, así como falta de comunicación de la recepción de dicho dictamen y notificación del mismo, lo que a juicio de la actora le ha generado indefensión.

Pues bien, consta en el expediente administrativo el acuerdo de suspensión del plazo de resolución del procedimiento de revisión que nos ocupa por el tiempo que medie entre la petición del dictamen y su recepción, que fue debidamente notificado al interesado, reflejándose en el mismo que la petición del dictamen al Consejo Jurídico había sido efectuada. Por tanto, el interesado tenía pleno conocimiento de que se iba a solicitar el dictamen preceptivo.

En cuanto al conocimiento del dictamen por el interesado, hay que decir que, de acuerdo con el artículo 82.1, de la Ley 39/ 2015 , la audiencia a los interesados será anterior a la solicitud de informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.

Diremos también que, en la primera Orden se recoge de forma extensa lo esencial de dicho Dictamen, por lo que tiene conocimiento del mismo, sin que se pueda hablar de que hay indefensión. Además, puesto que estaba personado, pudo solicitar en cualquier momento copia del Dictamen completo, conforme al artículo 53.1.a), de la Ley 39/2015 , e igualmente, pudo consultarlo directamente en la correspondiente página web, cosa que tampoco hizo.

En consecuencia, se desestima este motivo de impugnación.

CUARTO.- Se alega también en la demanda la caducidad del expediente administrativo por la improcedencia de la suspensión acordada para la emisión del informe-dictamen por parte de los servicios jurídicos de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, con falta de motivación de la suspensión acordada.

Apoya su alegación en diversos dictámenes del Consejo Jurídico sobre la procedencia de acordar la suspensión del procedimiento para recabar informe.

Conforme al art. 80.3 de la Ley 39/2015 , sobre emisión de informes en el expediente administrativo: "3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22."

En este punto hay que poner de manifiesto que consta en el expediente administrativo el Acuerdo de suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del dictamen y la recepción del mismo. En dicho acuerdo se establece la fecha de petición del citado Dictamen y se notifica al recurrente. De manera que la actuación es correcta.

Por otro lado, hay que traer a colación que el informe de los Servicios Jurídicos que se solicita tiene carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo artículo 7 establece: "1. Corresponde a la Dirección de los Servicios Jurídicos emitir dictamen fundado en Derecho, con carácter preceptivo, en los siguientes asuntos:

l) Expedientes de revisión de oficio de actos o disposiciones nulos"

Estamos ante un informe preceptivo; pero además revisando el expediente se puede comprobar que el mismo se ha tramitado con diligencia, sin que exista una suspensión acordada de manera fraudulenta, dado que se trata de recabar un informe preceptivo, teniendo en cuenta la suspensión por la solicitud del Dictamen del Consejo Jurídico que abarca desde el día 06-03-2023, fecha en la que se notifica a la recurrente la suspensión, hasta el día 12 abril de 2023, que se recibe el Dictamen por parte del órgano competente para resolver. Las suspensiones son, así, conforme a Derecho.

Y, respecto a la caducidad alegada, por el transcurso de 6 meses desde el acuerdo de inicio hasta la notificación de la resolución definitiva, hay que partir de la procedencia de la suspensión para solicitar el dictamen de los servicios jurídicos de la CCAA, el procedimiento se inicia por resolución de fecha 17 de noviembre de 2022, notificándose la resolución que declara la nulidad en fecha 22-05-2023, por lo que, ciertamente el procedimiento no está caducado; el expediente ha estado suspendido por la solicitud del informe preceptivo de los Servicios Jurídicos de la CCAA el 27-01-2023, fecha en la que se notifica al recurrente la suspensión, hasta el 14 de febrero de 2023, fecha de emisión, que, al no constar fecha distinta de entrada, se ha de entender que se recibe por la demandada; un total de 18 días; posteriormente, se acuerda la suspensión para el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, desde el 06-03-2023, que se notifica a la recurrente, hasta el 12 de abril de 2023, que se emite, es decir, 1 mes y 6 días.

Resulta, por tanto, que la resolución se dictó y notificó dentro del plazo máximo para resolver, ya que, por otro lado, el procedimiento no acaba con la notificación de la resolución del recurso de reposición, sino con la Orden que acuerda la nulidad de la resolución que autorizaba el cambio de orientación productiva, como claramente se hace constar en la propia Orden, pudiendo interponerse contra ella recurso potestativo de reposición o, directamente recurso contencioso-administrativo.

De manera que este motivo también debe ser rechazado.

QUINTO.- En cuanto a la improcedencia de la resolución recurrida por vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y del art. 110. LPAC, por vulneración de los límites legales y jurisprudencialmente establecidos para el ejercicio de la acción de revisión de actos nulos de pleno derecho, dispone dicho artículo, como límites a la revisión de oficio de actos nulos para la que no existe un plazo predeterminado: "Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes."

Considera el actor que, partiendo de que el procedimiento de que se trata debe ser ejercitado con carácter excepcional, no resulta procedente revisar un acto consentido y firme después de 13 años de ser válidamente dictado, cuando además va en contra de los propios actos de la Administración, con vulneración del principio de seguridad jurídica, equidad, confianza legitima en la Administración, con perjuicio a terceros y a los intereses generales.

Alega, además, que debe valorarse la actitud del interesado que ha cumplido tajantemente, y sin excepción alguna, todos y cada uno de los requerimientos efectuados por la Administración, no constando ni sanción ni acto semejante por ningún concepto. Ha actuado en legal forma y siempre ha pretendido tener la explotación en estricto cumplimiento de las exigencias de la Administración y de la legalidad vigente; de no ser así, no se habría aprobado la Evaluación de Impacto Ambiental.

Manifiesta que se produce la afectación a terceros, dados los contratos exigidos por la demandada para el desarrolla de la actividad, exigencia que también conforma por actos posteriores de la Administración, la legalidad de la explotación. No se puede acordar la revisión de un acto que afecta a una pluralidad de personas.

Lo primero que hay que poner de manifiesto es que, no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. Así, el artículo 106.1 LPACAP determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPACA.

Pues bien, sentado lo anterior, esta circunstancia ya fue valorada por el Consejo Jurídico que razona en su dictamen lo siguiente:

<<2. En el supuesto sometido a consulta, el acto que se pretende declarar nulo se dictó hace más de 6 años y habilitó a la mercantil interesada para modificar la orientación productiva del negocio y ampliar su capacidad. En la medida en que se trata de una explotación ganadera, es soporte de una actividad económica que se ha venido desarrollando durante todo este tiempo con plena normalidad y con el beneplácito de la Administración regional, habiendo realizado la titular de la empresa porcina inversiones en la confianza de que la situación jurídica creada por la autorización ya citada se iba a mantener inalterada o estable.

En este sentido, pues, el transcurso del (ya largo) tiempo citado y el hecho de que el acto hubiese permitido la ampliación de un negocio ganadero podrían operar, en principio, como límites a la potestad revisora de la Administración regional. No hace falta reiterar que la declaración de nulidad del acto pudiera suponer una quiebra manifiesta de la confianza que la interesada podría haber depositado en la Administración y en el mantenimiento de las situaciones que ella ayudó a crear por medio de su autorización. Y que debiera prevaler, entonces, el principio de seguridad jurídica al que se ha hecho mención.

Pese a ello, el criterio de este Consejo Jurídico es más favorable a declarar la preferencia, en este caso, del criterio o principio de legalidad, lo que supone entender que los dos elementos anteriormente expuestos (tiempo transcurrido y trascendencia económica del acto) no operan como límites a la potestad revisora administrativa.

No parece necesario insistir en la trascendencia y esencialidad de los trámites que se omitieron y de la finalidad que se perseguía con ellos, que no es otra que la de garantizar que la afección al medio ambiente que, sin duda, provocan las explotaciones ganaderas intensivas como la del interesado, quede sujeta a condiciones, límites o restricciones y controles estrictos, para minimizar sus perniciosas consecuencias sobre el entorno, y permita así conciliar el legítimo interés económico de sus titulares con el general de la protección ambiental.

Del mismo modo, ha de convenirse que el otorgamiento de la autorización de cambio de orientación productiva, en tanto que acto administrativo habilitante de la actividad ganadera en los términos y con los límites allí establecidos, extiende sus efectos hasta el presente en la medida en que aquella actividad se sigue desarrollando en la actualidad.

Tampoco puede olvidarse que la conciencia social imperante en nuestro tiempo otorga a los intereses generales relacionados con la preservación del medio ambiente una singular prevalencia como principio rector de la política social y económica ( art. 45 CE ) y que ha inspirado de manera correlativa los ordenamientos jurídicos nacional y europeo. Ello ha motivado que, de forma progresiva, se hayan ampliado los controles e impuesto restricciones con la finalidad de salvaguardar aquellos intereses.

Cabría añadir, además, que el origen europeo de las normas ambientales incumplidas aconseja una aplicación aún más prudente, si cabe, de los impedimentos al ejercicio de las potestades de revisión establecidos en el artículo 110 LPACAP, en orden a evitar que, con ocasión de su aplicación, pudiera llegar a consolidarse una situación jurídica contraria, aun de forma inmediata, a las directivas antes citadas y al principio de efectividad del Derecho comunitario.

Lo expuesto determina que no pueda considerarse como más digna de protección la situación jurídica derivada de un acto administrativo emanado con omisión de los trámites (que deben considerarse, por tanto, esenciales) que persiguen garantizar el ajuste de la explotación a los valores y normas ambientales, aunque se haya visto consolidada por el paso del tiempo, y que dicha situación haya de prevalecer sobre el interés general a la protección del medio ambiente. En consecuencia, no aprecia este Órgano consultivo que existan límites a la facultad de revisión que impidan que la Administración regional pueda ejercitarla en este concreto supuesto de hecho."

La justificación aludida, que es en definitiva en la que se ampara la Administración demandada en su decisión, es clara y plenamente compartida por esta Sala, sin necesidad de mayores argumentaciones, y en defensa de la legalidad vigente, y, por tanto, del interés general.

Tampoco se puede considerar que la revocación afecte a una pluralidad de personas, por los contratos suscritos por la recurrente con terceros o por el hecho de estar integrada en un grupo empresarial, ya que se trata de un acto otorgado a favor de la recurrente y que se declara nulo, y que, por tanto, la afectada directamente es solo la recurrente.

SEXTO.- Se alega en la demanda la inexistencia de daño al medio ambiente, avalando la demandada con sus actos posteriores la legalidad del acto administrativo.

Esta cuestión no es la determinante ni en la tramitación del procedimiento de revisión, ni tampoco en su resolución final. Lo determinante es que se autorizó un cambio de orientación productiva sin haberse sometido a los trámites medioambientales que son previos y esencial.

Por otro lado, hay que traer a colación la envergadura real de ese cambio; así, lo que autorizó la resolución de 31-03-2016, la Dirección General de Ganadería y Pesca, fue un cambio de orientación productiva, pasando la explotación de un censo de 347 plazas de cerdas reproductoras a 2.834 plazas de cerdos de cebo.

Y sobre la ausencia de nulidad de la resolución del cambio de orientación productiva, adoptándose por una administración pública en el ejercicio de sus funciones, distinta de la que debió realizar el trámite ambiental, la Orden recoge, de manera clara y precisa que: "En resumen, atendiendo a la fecha de la solicitud, para la autorización del cambio de orientación productiva, además de la normativa en materia de ganadería, debió de tenerse en cuenta la normativa medio ambiental, en concreto, la Ley 16/2002, de 1 de julio, el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, por lo que dicho cambio, y, por tanto, el cambio de orientación productiva, al superar las 2.500 plazas de cerdos de cebo de más de 20kg, solo debió autorizarse e inscribirse en el RREP tras la previa AAI y DIA."Por lo que consta claramente el incumplimiento de trámites esenciales en el momento del otorgamiento de la autorización declarada nula.

Tampoco los actos posteriores de la Administración convalidan la legalidad de la autorización que se concedió, dada la transcendencia de los tramites omitidos que han motivado, precisamente, la nulidad de la autorización concedida.

Por otro lado, respecto a la concesión de evaluación de impacto integral y aportada con el escrito de demanda, la misma es para ampliación de la explotación cuya autorización ha sido declarada nula por incumplimiento de los requisitos esenciales por la resolución objeto del presente procedimiento, por lo que no puede ser objeto de subsanación ni convalidación por actos posteriores, por lo que cualquier documentación obtenida con posterioridad en nada afecta a la nulidad de la resolución que es objeto de revisión.

En consecuencia, el recurso no puede ser estimado, al no acreditarse ninguna infracción del ordenamiento jurídico.

SÉPTIMO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1, de la LJCA procede no realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales causadas, al plantear el supuesto razonables dudas de derecho.

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

PRIMERO . - Constituye el objeto del presente recurso, como ha quedado expuesto en el encabezamiento, Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, de fecha 3 de julio de 2023, expediente SJ/874/2022, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Orden de 6 de mayo de 2023, por la se resuelve el procedimiento de revisión de oficio por el que se declara nula la Resolución, de 31 de marzo de 2016, de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero) de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, titularidad de PORCEMADI, S.L, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, por incurrir en la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al haberse dictado prescindiendo de los trámites previos y esenciales, de evaluación ambiental integrada y de autorización ambiental integrada.

Como fundamento de la pretensión ejercitada se alega en la demanda, en síntesis, los siguientes motivos:

1º) Nulidad de la resolución recurrida al amparo de lo dispuesto en el art.47.1.e LPAC : Omisión de tramites esenciales durante la tramitación del procedimiento. Omisión de la comunicación de la solicitud de dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, así como falta de comunicación de la recepción de dicho dictamen, y falta de notificación de dicho dictamen, generación de indefensión a la parte actora.

2º) Caducidad del procedimiento por el transcurso de 6 meses desde el acuerdo de inicio hasta la notificación de resolución definitiva. Vulneración art.106.5 LPAC , por improcedencia de la suspensión acordada para la emisión del informe-dictamen por parte de los servicios jurídicos de la consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura. Falta de motivación de la suspensión acordada.

3º) Que la recurrente ha solicitado declaración de impacto ambiental, tramitándose el expediente AAI20190003, estando sometido el proyecto a evaluación de impacto ambiental ordinaria. Consta emitida la declaración de impacto ambiental del proyecto de ampliación en fecha 27-04-2020.

4º) Ausencia de nulidad de la resolución del cambio de orientación productiva, adoptándose por una administración pública en el ejercicio de sus funciones, distinta de la que debió realizar el trámite ambiental.

5º) La revisión acordada es contraria a la equidad y a la buena fe, vulnerando los límites legales y jurisprudencia establecido para el ejercicio de la acción de revisión, de conformidad con el art. 110. LPAC .

Además, se alega que la resolución dictada va en contra de los propios actos de la Administración, con vulneración del principio de seguridad jurídica, equidad, confianza legitima en la Administración, con perjuicio a terceros y a los intereses generales.

6º) Y, por último, se alega la inexistencia de daño al medio ambiente.

La Administración demandada se opone al recurso e interesa su íntegra desestimación.

SEGUNDO .- Son hechos de especial relevancia para la resolución de la litis que resultan del expediente administrativo, los siguientes:

1º) Solicitada por el hoy recurrente el cambio de orientación productiva (de producción tipo mixto a cebadero), de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, y tras la correspondiente tramitación comprobando la realización de las obras proyectadas para adaptar la explotación a la nueva estructura, por resolución de 31-03-2016, la Dirección General de Ganadería y Pesca, resuelve autorizar e inscribir en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas (RREP) el cambio de orientación productiva solicitado, pasando la explotación de un censo de 347 plazas de cerdas reproductoras a 2.834 plazas de cerdos de cebo.

2º) Con ocasión de la tramitación de otro de expediente de autorización ambiental, y habiendo alegado un tercero que en el procedimiento referido se habían omitido tramites de autorización ambiental integrada y de evaluación de impacto ambiental preceptivos, el 15 de junio de 2020 se emite informe por los Servicios Jurídicos y como consecuencia se localizan todos los expedientes que estén en esta situación, con objeto de iniciar las correspondientes revisiones de oficio.

3º) En fecha 24 de marzo de 2022 se acuerda el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la resolución de autorización e inscripción de referencia por adolecer de nulidad al no contar con los documentos ambientales preceptivos.

4º) Por Orden de 3 de noviembre de 2022 se acuerda la caducidad del procedimiento y el archivo del expediente de revisión de oficio, sin perjuicio de la posibilidad de acordar el inicio de un nuevo procedimiento al que se incorporen los actos y trámites no afectados por la caducidad.

5º) En fecha 17 de noviembre de 2022, se dicta Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, que acuerda el inicio de un nuevo procedimiento de revisión de oficio. Se notifica al interesado el día fecha 28-11-2022.

6ª) Por la recurrente no se presentaron alegaciones.

7º) Mediante Orden de fecha 12 de enero de 2023, se acuerda recabar dictamen preceptivo de los servicios jurídicos, con suspensión del plazo de resolución del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del referido dictamen y su emisión. El acuerdo se notifica al interesado el 27-01-2023.

8º) Con fecha 14 de febrero de 2023 emite dictamen nº5/2023 por la Dirección de los Servicios Jurídicos en el que se concluye señalando que, salvo criterio mejor fundado, se considera que existen fundamentos para dictar resolución estimatoria en el expediente.

9º) Con fecha 17-02-2023, se acuerda recabar el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (CJRM), con suspensión del plazo de resolución del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición de informe y la emisión del citado dictamen, que es notificado en fecha 06-03-2023.

10º) Con fecha 12 de abril de 2023, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia dictamina favorablemente la propuesta de orden (Dictamen 80/2023).

11º) En fecha 6 de mayo de 2023, se dicta la Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, por la se resuelve el procedimiento de revisión de oficio, expediente SJ/874/2022, por la que se declara nula la Resolución, de 31 de marzo de 2016, de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero) de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, titularidad de PORCEMADI, S.L, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, por incurrir en la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 39/2015 , al haberse dictado prescindiendo de los trámites previos y esenciales, de evaluación ambiental integrada y de autorización ambiental integrada.

Se notifica al interesado en fecha 22-05-2023.

12º) Por la recurrente se interpone recurso de alzada, que es resuelto por la resolución objeto de este procedimiento, notificada a la parte en fecha 05-07-2023.

TERCERO .- Es preciso advertir que esta Sala ya se ha pronunciado Sentencia 481/2024 de 4 Nov., Rec. 318/2023 , debiendo mantener ahora, en lo que exista coincidencia, el mismo criterio por razones de coherencia y unidad de criterio. Asimismo, también ha recaído ya sentencia en el PO 319/2023 de esta misma Sección y Sala, entre otras, cuyo criterio se comparte plenamente y en la que se resuelven las cuestiones que se plantean por la parte recurrente en este procedimiento.

Se alega en primer lugar nulidad de la resolución recurrida al amparo de lo dispuesto en el art.47.1.e) LPAC , por la omisión de tramites esenciales durante la tramitación del procedimiento. En concreto, se denuncia la omisión de la comunicación de la solicitud de dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, así como falta de comunicación de la recepción de dicho dictamen y notificación del mismo, lo que a juicio de la actora le ha generado indefensión.

Pues bien, consta en el expediente administrativo el acuerdo de suspensión del plazo de resolución del procedimiento de revisión que nos ocupa por el tiempo que medie entre la petición del dictamen y su recepción, que fue debidamente notificado al interesado, reflejándose en el mismo que la petición del dictamen al Consejo Jurídico había sido efectuada. Por tanto, el interesado tenía pleno conocimiento de que se iba a solicitar el dictamen preceptivo.

En cuanto al conocimiento del dictamen por el interesado, hay que decir que, de acuerdo con el artículo 82.1, de la Ley 39/ 2015 , la audiencia a los interesados será anterior a la solicitud de informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.

Diremos también que, en la primera Orden se recoge de forma extensa lo esencial de dicho Dictamen, por lo que tiene conocimiento del mismo, sin que se pueda hablar de que hay indefensión. Además, puesto que estaba personado, pudo solicitar en cualquier momento copia del Dictamen completo, conforme al artículo 53.1.a), de la Ley 39/2015 , e igualmente, pudo consultarlo directamente en la correspondiente página web, cosa que tampoco hizo.

En consecuencia, se desestima este motivo de impugnación.

CUARTO.- Se alega también en la demanda la caducidad del expediente administrativo por la improcedencia de la suspensión acordada para la emisión del informe-dictamen por parte de los servicios jurídicos de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, con falta de motivación de la suspensión acordada.

Apoya su alegación en diversos dictámenes del Consejo Jurídico sobre la procedencia de acordar la suspensión del procedimiento para recabar informe.

Conforme al art. 80.3 de la Ley 39/2015 , sobre emisión de informes en el expediente administrativo: "3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22."

En este punto hay que poner de manifiesto que consta en el expediente administrativo el Acuerdo de suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del dictamen y la recepción del mismo. En dicho acuerdo se establece la fecha de petición del citado Dictamen y se notifica al recurrente. De manera que la actuación es correcta.

Por otro lado, hay que traer a colación que el informe de los Servicios Jurídicos que se solicita tiene carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo artículo 7 establece: "1. Corresponde a la Dirección de los Servicios Jurídicos emitir dictamen fundado en Derecho, con carácter preceptivo, en los siguientes asuntos:

l) Expedientes de revisión de oficio de actos o disposiciones nulos"

Estamos ante un informe preceptivo; pero además revisando el expediente se puede comprobar que el mismo se ha tramitado con diligencia, sin que exista una suspensión acordada de manera fraudulenta, dado que se trata de recabar un informe preceptivo, teniendo en cuenta la suspensión por la solicitud del Dictamen del Consejo Jurídico que abarca desde el día 06-03-2023, fecha en la que se notifica a la recurrente la suspensión, hasta el día 12 abril de 2023, que se recibe el Dictamen por parte del órgano competente para resolver. Las suspensiones son, así, conforme a Derecho.

Y, respecto a la caducidad alegada, por el transcurso de 6 meses desde el acuerdo de inicio hasta la notificación de la resolución definitiva, hay que partir de la procedencia de la suspensión para solicitar el dictamen de los servicios jurídicos de la CCAA, el procedimiento se inicia por resolución de fecha 17 de noviembre de 2022, notificándose la resolución que declara la nulidad en fecha 22-05-2023, por lo que, ciertamente el procedimiento no está caducado; el expediente ha estado suspendido por la solicitud del informe preceptivo de los Servicios Jurídicos de la CCAA el 27-01-2023, fecha en la que se notifica al recurrente la suspensión, hasta el 14 de febrero de 2023, fecha de emisión, que, al no constar fecha distinta de entrada, se ha de entender que se recibe por la demandada; un total de 18 días; posteriormente, se acuerda la suspensión para el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, desde el 06-03-2023, que se notifica a la recurrente, hasta el 12 de abril de 2023, que se emite, es decir, 1 mes y 6 días.

Resulta, por tanto, que la resolución se dictó y notificó dentro del plazo máximo para resolver, ya que, por otro lado, el procedimiento no acaba con la notificación de la resolución del recurso de reposición, sino con la Orden que acuerda la nulidad de la resolución que autorizaba el cambio de orientación productiva, como claramente se hace constar en la propia Orden, pudiendo interponerse contra ella recurso potestativo de reposición o, directamente recurso contencioso-administrativo.

De manera que este motivo también debe ser rechazado.

QUINTO.- En cuanto a la improcedencia de la resolución recurrida por vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y del art. 110. LPAC, por vulneración de los límites legales y jurisprudencialmente establecidos para el ejercicio de la acción de revisión de actos nulos de pleno derecho, dispone dicho artículo, como límites a la revisión de oficio de actos nulos para la que no existe un plazo predeterminado: "Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes."

Considera el actor que, partiendo de que el procedimiento de que se trata debe ser ejercitado con carácter excepcional, no resulta procedente revisar un acto consentido y firme después de 13 años de ser válidamente dictado, cuando además va en contra de los propios actos de la Administración, con vulneración del principio de seguridad jurídica, equidad, confianza legitima en la Administración, con perjuicio a terceros y a los intereses generales.

Alega, además, que debe valorarse la actitud del interesado que ha cumplido tajantemente, y sin excepción alguna, todos y cada uno de los requerimientos efectuados por la Administración, no constando ni sanción ni acto semejante por ningún concepto. Ha actuado en legal forma y siempre ha pretendido tener la explotación en estricto cumplimiento de las exigencias de la Administración y de la legalidad vigente; de no ser así, no se habría aprobado la Evaluación de Impacto Ambiental.

Manifiesta que se produce la afectación a terceros, dados los contratos exigidos por la demandada para el desarrolla de la actividad, exigencia que también conforma por actos posteriores de la Administración, la legalidad de la explotación. No se puede acordar la revisión de un acto que afecta a una pluralidad de personas.

Lo primero que hay que poner de manifiesto es que, no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. Así, el artículo 106.1 LPACAP determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPACA.

Pues bien, sentado lo anterior, esta circunstancia ya fue valorada por el Consejo Jurídico que razona en su dictamen lo siguiente:

<<2. En el supuesto sometido a consulta, el acto que se pretende declarar nulo se dictó hace más de 6 años y habilitó a la mercantil interesada para modificar la orientación productiva del negocio y ampliar su capacidad. En la medida en que se trata de una explotación ganadera, es soporte de una actividad económica que se ha venido desarrollando durante todo este tiempo con plena normalidad y con el beneplácito de la Administración regional, habiendo realizado la titular de la empresa porcina inversiones en la confianza de que la situación jurídica creada por la autorización ya citada se iba a mantener inalterada o estable.

En este sentido, pues, el transcurso del (ya largo) tiempo citado y el hecho de que el acto hubiese permitido la ampliación de un negocio ganadero podrían operar, en principio, como límites a la potestad revisora de la Administración regional. No hace falta reiterar que la declaración de nulidad del acto pudiera suponer una quiebra manifiesta de la confianza que la interesada podría haber depositado en la Administración y en el mantenimiento de las situaciones que ella ayudó a crear por medio de su autorización. Y que debiera prevaler, entonces, el principio de seguridad jurídica al que se ha hecho mención.

Pese a ello, el criterio de este Consejo Jurídico es más favorable a declarar la preferencia, en este caso, del criterio o principio de legalidad, lo que supone entender que los dos elementos anteriormente expuestos (tiempo transcurrido y trascendencia económica del acto) no operan como límites a la potestad revisora administrativa.

No parece necesario insistir en la trascendencia y esencialidad de los trámites que se omitieron y de la finalidad que se perseguía con ellos, que no es otra que la de garantizar que la afección al medio ambiente que, sin duda, provocan las explotaciones ganaderas intensivas como la del interesado, quede sujeta a condiciones, límites o restricciones y controles estrictos, para minimizar sus perniciosas consecuencias sobre el entorno, y permita así conciliar el legítimo interés económico de sus titulares con el general de la protección ambiental.

Del mismo modo, ha de convenirse que el otorgamiento de la autorización de cambio de orientación productiva, en tanto que acto administrativo habilitante de la actividad ganadera en los términos y con los límites allí establecidos, extiende sus efectos hasta el presente en la medida en que aquella actividad se sigue desarrollando en la actualidad.

Tampoco puede olvidarse que la conciencia social imperante en nuestro tiempo otorga a los intereses generales relacionados con la preservación del medio ambiente una singular prevalencia como principio rector de la política social y económica ( art. 45 CE ) y que ha inspirado de manera correlativa los ordenamientos jurídicos nacional y europeo. Ello ha motivado que, de forma progresiva, se hayan ampliado los controles e impuesto restricciones con la finalidad de salvaguardar aquellos intereses.

Cabría añadir, además, que el origen europeo de las normas ambientales incumplidas aconseja una aplicación aún más prudente, si cabe, de los impedimentos al ejercicio de las potestades de revisión establecidos en el artículo 110 LPACAP, en orden a evitar que, con ocasión de su aplicación, pudiera llegar a consolidarse una situación jurídica contraria, aun de forma inmediata, a las directivas antes citadas y al principio de efectividad del Derecho comunitario.

Lo expuesto determina que no pueda considerarse como más digna de protección la situación jurídica derivada de un acto administrativo emanado con omisión de los trámites (que deben considerarse, por tanto, esenciales) que persiguen garantizar el ajuste de la explotación a los valores y normas ambientales, aunque se haya visto consolidada por el paso del tiempo, y que dicha situación haya de prevalecer sobre el interés general a la protección del medio ambiente. En consecuencia, no aprecia este Órgano consultivo que existan límites a la facultad de revisión que impidan que la Administración regional pueda ejercitarla en este concreto supuesto de hecho."

La justificación aludida, que es en definitiva en la que se ampara la Administración demandada en su decisión, es clara y plenamente compartida por esta Sala, sin necesidad de mayores argumentaciones, y en defensa de la legalidad vigente, y, por tanto, del interés general.

Tampoco se puede considerar que la revocación afecte a una pluralidad de personas, por los contratos suscritos por la recurrente con terceros o por el hecho de estar integrada en un grupo empresarial, ya que se trata de un acto otorgado a favor de la recurrente y que se declara nulo, y que, por tanto, la afectada directamente es solo la recurrente.

SEXTO.- Se alega en la demanda la inexistencia de daño al medio ambiente, avalando la demandada con sus actos posteriores la legalidad del acto administrativo.

Esta cuestión no es la determinante ni en la tramitación del procedimiento de revisión, ni tampoco en su resolución final. Lo determinante es que se autorizó un cambio de orientación productiva sin haberse sometido a los trámites medioambientales que son previos y esencial.

Por otro lado, hay que traer a colación la envergadura real de ese cambio; así, lo que autorizó la resolución de 31-03-2016, la Dirección General de Ganadería y Pesca, fue un cambio de orientación productiva, pasando la explotación de un censo de 347 plazas de cerdas reproductoras a 2.834 plazas de cerdos de cebo.

Y sobre la ausencia de nulidad de la resolución del cambio de orientación productiva, adoptándose por una administración pública en el ejercicio de sus funciones, distinta de la que debió realizar el trámite ambiental, la Orden recoge, de manera clara y precisa que: "En resumen, atendiendo a la fecha de la solicitud, para la autorización del cambio de orientación productiva, además de la normativa en materia de ganadería, debió de tenerse en cuenta la normativa medio ambiental, en concreto, la Ley 16/2002, de 1 de julio, el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, por lo que dicho cambio, y, por tanto, el cambio de orientación productiva, al superar las 2.500 plazas de cerdos de cebo de más de 20kg, solo debió autorizarse e inscribirse en el RREP tras la previa AAI y DIA."Por lo que consta claramente el incumplimiento de trámites esenciales en el momento del otorgamiento de la autorización declarada nula.

Tampoco los actos posteriores de la Administración convalidan la legalidad de la autorización que se concedió, dada la transcendencia de los tramites omitidos que han motivado, precisamente, la nulidad de la autorización concedida.

Por otro lado, respecto a la concesión de evaluación de impacto integral y aportada con el escrito de demanda, la misma es para ampliación de la explotación cuya autorización ha sido declarada nula por incumplimiento de los requisitos esenciales por la resolución objeto del presente procedimiento, por lo que no puede ser objeto de subsanación ni convalidación por actos posteriores, por lo que cualquier documentación obtenida con posterioridad en nada afecta a la nulidad de la resolución que es objeto de revisión.

En consecuencia, el recurso no puede ser estimado, al no acreditarse ninguna infracción del ordenamiento jurídico.

SÉPTIMO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1, de la LJCA procede no realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales causadas, al plantear el supuesto razonables dudas de derecho.

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

PRIMERO . - Constituye el objeto del presente recurso, como ha quedado expuesto en el encabezamiento, Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, de fecha 3 de julio de 2023, expediente SJ/874/2022, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Orden de 6 de mayo de 2023, por la se resuelve el procedimiento de revisión de oficio por el que se declara nula la Resolución, de 31 de marzo de 2016, de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero) de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, titularidad de PORCEMADI, S.L, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, por incurrir en la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al haberse dictado prescindiendo de los trámites previos y esenciales, de evaluación ambiental integrada y de autorización ambiental integrada.

Como fundamento de la pretensión ejercitada se alega en la demanda, en síntesis, los siguientes motivos:

1º) Nulidad de la resolución recurrida al amparo de lo dispuesto en el art.47.1.e LPAC : Omisión de tramites esenciales durante la tramitación del procedimiento. Omisión de la comunicación de la solicitud de dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, así como falta de comunicación de la recepción de dicho dictamen, y falta de notificación de dicho dictamen, generación de indefensión a la parte actora.

2º) Caducidad del procedimiento por el transcurso de 6 meses desde el acuerdo de inicio hasta la notificación de resolución definitiva. Vulneración art.106.5 LPAC , por improcedencia de la suspensión acordada para la emisión del informe-dictamen por parte de los servicios jurídicos de la consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura. Falta de motivación de la suspensión acordada.

3º) Que la recurrente ha solicitado declaración de impacto ambiental, tramitándose el expediente AAI20190003, estando sometido el proyecto a evaluación de impacto ambiental ordinaria. Consta emitida la declaración de impacto ambiental del proyecto de ampliación en fecha 27-04-2020.

4º) Ausencia de nulidad de la resolución del cambio de orientación productiva, adoptándose por una administración pública en el ejercicio de sus funciones, distinta de la que debió realizar el trámite ambiental.

5º) La revisión acordada es contraria a la equidad y a la buena fe, vulnerando los límites legales y jurisprudencia establecido para el ejercicio de la acción de revisión, de conformidad con el art. 110. LPAC .

Además, se alega que la resolución dictada va en contra de los propios actos de la Administración, con vulneración del principio de seguridad jurídica, equidad, confianza legitima en la Administración, con perjuicio a terceros y a los intereses generales.

6º) Y, por último, se alega la inexistencia de daño al medio ambiente.

La Administración demandada se opone al recurso e interesa su íntegra desestimación.

SEGUNDO .- Son hechos de especial relevancia para la resolución de la litis que resultan del expediente administrativo, los siguientes:

1º) Solicitada por el hoy recurrente el cambio de orientación productiva (de producción tipo mixto a cebadero), de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, y tras la correspondiente tramitación comprobando la realización de las obras proyectadas para adaptar la explotación a la nueva estructura, por resolución de 31-03-2016, la Dirección General de Ganadería y Pesca, resuelve autorizar e inscribir en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas (RREP) el cambio de orientación productiva solicitado, pasando la explotación de un censo de 347 plazas de cerdas reproductoras a 2.834 plazas de cerdos de cebo.

2º) Con ocasión de la tramitación de otro de expediente de autorización ambiental, y habiendo alegado un tercero que en el procedimiento referido se habían omitido tramites de autorización ambiental integrada y de evaluación de impacto ambiental preceptivos, el 15 de junio de 2020 se emite informe por los Servicios Jurídicos y como consecuencia se localizan todos los expedientes que estén en esta situación, con objeto de iniciar las correspondientes revisiones de oficio.

3º) En fecha 24 de marzo de 2022 se acuerda el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la resolución de autorización e inscripción de referencia por adolecer de nulidad al no contar con los documentos ambientales preceptivos.

4º) Por Orden de 3 de noviembre de 2022 se acuerda la caducidad del procedimiento y el archivo del expediente de revisión de oficio, sin perjuicio de la posibilidad de acordar el inicio de un nuevo procedimiento al que se incorporen los actos y trámites no afectados por la caducidad.

5º) En fecha 17 de noviembre de 2022, se dicta Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, que acuerda el inicio de un nuevo procedimiento de revisión de oficio. Se notifica al interesado el día fecha 28-11-2022.

6ª) Por la recurrente no se presentaron alegaciones.

7º) Mediante Orden de fecha 12 de enero de 2023, se acuerda recabar dictamen preceptivo de los servicios jurídicos, con suspensión del plazo de resolución del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del referido dictamen y su emisión. El acuerdo se notifica al interesado el 27-01-2023.

8º) Con fecha 14 de febrero de 2023 emite dictamen nº5/2023 por la Dirección de los Servicios Jurídicos en el que se concluye señalando que, salvo criterio mejor fundado, se considera que existen fundamentos para dictar resolución estimatoria en el expediente.

9º) Con fecha 17-02-2023, se acuerda recabar el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (CJRM), con suspensión del plazo de resolución del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición de informe y la emisión del citado dictamen, que es notificado en fecha 06-03-2023.

10º) Con fecha 12 de abril de 2023, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia dictamina favorablemente la propuesta de orden (Dictamen 80/2023).

11º) En fecha 6 de mayo de 2023, se dicta la Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca, por la se resuelve el procedimiento de revisión de oficio, expediente SJ/874/2022, por la que se declara nula la Resolución, de 31 de marzo de 2016, de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero) de la explotación porcina con código REGA ES300242740107, titularidad de PORCEMADI, S.L, sita en paraje Los Canales, Río, del término municipal de Lorca, por incurrir en la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 39/2015 , al haberse dictado prescindiendo de los trámites previos y esenciales, de evaluación ambiental integrada y de autorización ambiental integrada.

Se notifica al interesado en fecha 22-05-2023.

12º) Por la recurrente se interpone recurso de alzada, que es resuelto por la resolución objeto de este procedimiento, notificada a la parte en fecha 05-07-2023.

TERCERO .- Es preciso advertir que esta Sala ya se ha pronunciado Sentencia 481/2024 de 4 Nov., Rec. 318/2023 , debiendo mantener ahora, en lo que exista coincidencia, el mismo criterio por razones de coherencia y unidad de criterio. Asimismo, también ha recaído ya sentencia en el PO 319/2023 de esta misma Sección y Sala, entre otras, cuyo criterio se comparte plenamente y en la que se resuelven las cuestiones que se plantean por la parte recurrente en este procedimiento.

Se alega en primer lugar nulidad de la resolución recurrida al amparo de lo dispuesto en el art.47.1.e) LPAC , por la omisión de tramites esenciales durante la tramitación del procedimiento. En concreto, se denuncia la omisión de la comunicación de la solicitud de dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, así como falta de comunicación de la recepción de dicho dictamen y notificación del mismo, lo que a juicio de la actora le ha generado indefensión.

Pues bien, consta en el expediente administrativo el acuerdo de suspensión del plazo de resolución del procedimiento de revisión que nos ocupa por el tiempo que medie entre la petición del dictamen y su recepción, que fue debidamente notificado al interesado, reflejándose en el mismo que la petición del dictamen al Consejo Jurídico había sido efectuada. Por tanto, el interesado tenía pleno conocimiento de que se iba a solicitar el dictamen preceptivo.

En cuanto al conocimiento del dictamen por el interesado, hay que decir que, de acuerdo con el artículo 82.1, de la Ley 39/ 2015 , la audiencia a los interesados será anterior a la solicitud de informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.

Diremos también que, en la primera Orden se recoge de forma extensa lo esencial de dicho Dictamen, por lo que tiene conocimiento del mismo, sin que se pueda hablar de que hay indefensión. Además, puesto que estaba personado, pudo solicitar en cualquier momento copia del Dictamen completo, conforme al artículo 53.1.a), de la Ley 39/2015 , e igualmente, pudo consultarlo directamente en la correspondiente página web, cosa que tampoco hizo.

En consecuencia, se desestima este motivo de impugnación.

CUARTO.- Se alega también en la demanda la caducidad del expediente administrativo por la improcedencia de la suspensión acordada para la emisión del informe-dictamen por parte de los servicios jurídicos de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, con falta de motivación de la suspensión acordada.

Apoya su alegación en diversos dictámenes del Consejo Jurídico sobre la procedencia de acordar la suspensión del procedimiento para recabar informe.

Conforme al art. 80.3 de la Ley 39/2015 , sobre emisión de informes en el expediente administrativo: "3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22."

En este punto hay que poner de manifiesto que consta en el expediente administrativo el Acuerdo de suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del dictamen y la recepción del mismo. En dicho acuerdo se establece la fecha de petición del citado Dictamen y se notifica al recurrente. De manera que la actuación es correcta.

Por otro lado, hay que traer a colación que el informe de los Servicios Jurídicos que se solicita tiene carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo artículo 7 establece: "1. Corresponde a la Dirección de los Servicios Jurídicos emitir dictamen fundado en Derecho, con carácter preceptivo, en los siguientes asuntos:

l) Expedientes de revisión de oficio de actos o disposiciones nulos"

Estamos ante un informe preceptivo; pero además revisando el expediente se puede comprobar que el mismo se ha tramitado con diligencia, sin que exista una suspensión acordada de manera fraudulenta, dado que se trata de recabar un informe preceptivo, teniendo en cuenta la suspensión por la solicitud del Dictamen del Consejo Jurídico que abarca desde el día 06-03-2023, fecha en la que se notifica a la recurrente la suspensión, hasta el día 12 abril de 2023, que se recibe el Dictamen por parte del órgano competente para resolver. Las suspensiones son, así, conforme a Derecho.

Y, respecto a la caducidad alegada, por el transcurso de 6 meses desde el acuerdo de inicio hasta la notificación de la resolución definitiva, hay que partir de la procedencia de la suspensión para solicitar el dictamen de los servicios jurídicos de la CCAA, el procedimiento se inicia por resolución de fecha 17 de noviembre de 2022, notificándose la resolución que declara la nulidad en fecha 22-05-2023, por lo que, ciertamente el procedimiento no está caducado; el expediente ha estado suspendido por la solicitud del informe preceptivo de los Servicios Jurídicos de la CCAA el 27-01-2023, fecha en la que se notifica al recurrente la suspensión, hasta el 14 de febrero de 2023, fecha de emisión, que, al no constar fecha distinta de entrada, se ha de entender que se recibe por la demandada; un total de 18 días; posteriormente, se acuerda la suspensión para el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, desde el 06-03-2023, que se notifica a la recurrente, hasta el 12 de abril de 2023, que se emite, es decir, 1 mes y 6 días.

Resulta, por tanto, que la resolución se dictó y notificó dentro del plazo máximo para resolver, ya que, por otro lado, el procedimiento no acaba con la notificación de la resolución del recurso de reposición, sino con la Orden que acuerda la nulidad de la resolución que autorizaba el cambio de orientación productiva, como claramente se hace constar en la propia Orden, pudiendo interponerse contra ella recurso potestativo de reposición o, directamente recurso contencioso-administrativo.

De manera que este motivo también debe ser rechazado.

QUINTO.- En cuanto a la improcedencia de la resolución recurrida por vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y del art. 110. LPAC, por vulneración de los límites legales y jurisprudencialmente establecidos para el ejercicio de la acción de revisión de actos nulos de pleno derecho, dispone dicho artículo, como límites a la revisión de oficio de actos nulos para la que no existe un plazo predeterminado: "Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes."

Considera el actor que, partiendo de que el procedimiento de que se trata debe ser ejercitado con carácter excepcional, no resulta procedente revisar un acto consentido y firme después de 13 años de ser válidamente dictado, cuando además va en contra de los propios actos de la Administración, con vulneración del principio de seguridad jurídica, equidad, confianza legitima en la Administración, con perjuicio a terceros y a los intereses generales.

Alega, además, que debe valorarse la actitud del interesado que ha cumplido tajantemente, y sin excepción alguna, todos y cada uno de los requerimientos efectuados por la Administración, no constando ni sanción ni acto semejante por ningún concepto. Ha actuado en legal forma y siempre ha pretendido tener la explotación en estricto cumplimiento de las exigencias de la Administración y de la legalidad vigente; de no ser así, no se habría aprobado la Evaluación de Impacto Ambiental.

Manifiesta que se produce la afectación a terceros, dados los contratos exigidos por la demandada para el desarrolla de la actividad, exigencia que también conforma por actos posteriores de la Administración, la legalidad de la explotación. No se puede acordar la revisión de un acto que afecta a una pluralidad de personas.

Lo primero que hay que poner de manifiesto es que, no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. Así, el artículo 106.1 LPACAP determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPACA.

Pues bien, sentado lo anterior, esta circunstancia ya fue valorada por el Consejo Jurídico que razona en su dictamen lo siguiente:

<<2. En el supuesto sometido a consulta, el acto que se pretende declarar nulo se dictó hace más de 6 años y habilitó a la mercantil interesada para modificar la orientación productiva del negocio y ampliar su capacidad. En la medida en que se trata de una explotación ganadera, es soporte de una actividad económica que se ha venido desarrollando durante todo este tiempo con plena normalidad y con el beneplácito de la Administración regional, habiendo realizado la titular de la empresa porcina inversiones en la confianza de que la situación jurídica creada por la autorización ya citada se iba a mantener inalterada o estable.

En este sentido, pues, el transcurso del (ya largo) tiempo citado y el hecho de que el acto hubiese permitido la ampliación de un negocio ganadero podrían operar, en principio, como límites a la potestad revisora de la Administración regional. No hace falta reiterar que la declaración de nulidad del acto pudiera suponer una quiebra manifiesta de la confianza que la interesada podría haber depositado en la Administración y en el mantenimiento de las situaciones que ella ayudó a crear por medio de su autorización. Y que debiera prevaler, entonces, el principio de seguridad jurídica al que se ha hecho mención.

Pese a ello, el criterio de este Consejo Jurídico es más favorable a declarar la preferencia, en este caso, del criterio o principio de legalidad, lo que supone entender que los dos elementos anteriormente expuestos (tiempo transcurrido y trascendencia económica del acto) no operan como límites a la potestad revisora administrativa.

No parece necesario insistir en la trascendencia y esencialidad de los trámites que se omitieron y de la finalidad que se perseguía con ellos, que no es otra que la de garantizar que la afección al medio ambiente que, sin duda, provocan las explotaciones ganaderas intensivas como la del interesado, quede sujeta a condiciones, límites o restricciones y controles estrictos, para minimizar sus perniciosas consecuencias sobre el entorno, y permita así conciliar el legítimo interés económico de sus titulares con el general de la protección ambiental.

Del mismo modo, ha de convenirse que el otorgamiento de la autorización de cambio de orientación productiva, en tanto que acto administrativo habilitante de la actividad ganadera en los términos y con los límites allí establecidos, extiende sus efectos hasta el presente en la medida en que aquella actividad se sigue desarrollando en la actualidad.

Tampoco puede olvidarse que la conciencia social imperante en nuestro tiempo otorga a los intereses generales relacionados con la preservación del medio ambiente una singular prevalencia como principio rector de la política social y económica ( art. 45 CE ) y que ha inspirado de manera correlativa los ordenamientos jurídicos nacional y europeo. Ello ha motivado que, de forma progresiva, se hayan ampliado los controles e impuesto restricciones con la finalidad de salvaguardar aquellos intereses.

Cabría añadir, además, que el origen europeo de las normas ambientales incumplidas aconseja una aplicación aún más prudente, si cabe, de los impedimentos al ejercicio de las potestades de revisión establecidos en el artículo 110 LPACAP, en orden a evitar que, con ocasión de su aplicación, pudiera llegar a consolidarse una situación jurídica contraria, aun de forma inmediata, a las directivas antes citadas y al principio de efectividad del Derecho comunitario.

Lo expuesto determina que no pueda considerarse como más digna de protección la situación jurídica derivada de un acto administrativo emanado con omisión de los trámites (que deben considerarse, por tanto, esenciales) que persiguen garantizar el ajuste de la explotación a los valores y normas ambientales, aunque se haya visto consolidada por el paso del tiempo, y que dicha situación haya de prevalecer sobre el interés general a la protección del medio ambiente. En consecuencia, no aprecia este Órgano consultivo que existan límites a la facultad de revisión que impidan que la Administración regional pueda ejercitarla en este concreto supuesto de hecho."

La justificación aludida, que es en definitiva en la que se ampara la Administración demandada en su decisión, es clara y plenamente compartida por esta Sala, sin necesidad de mayores argumentaciones, y en defensa de la legalidad vigente, y, por tanto, del interés general.

Tampoco se puede considerar que la revocación afecte a una pluralidad de personas, por los contratos suscritos por la recurrente con terceros o por el hecho de estar integrada en un grupo empresarial, ya que se trata de un acto otorgado a favor de la recurrente y que se declara nulo, y que, por tanto, la afectada directamente es solo la recurrente.

SEXTO.- Se alega en la demanda la inexistencia de daño al medio ambiente, avalando la demandada con sus actos posteriores la legalidad del acto administrativo.

Esta cuestión no es la determinante ni en la tramitación del procedimiento de revisión, ni tampoco en su resolución final. Lo determinante es que se autorizó un cambio de orientación productiva sin haberse sometido a los trámites medioambientales que son previos y esencial.

Por otro lado, hay que traer a colación la envergadura real de ese cambio; así, lo que autorizó la resolución de 31-03-2016, la Dirección General de Ganadería y Pesca, fue un cambio de orientación productiva, pasando la explotación de un censo de 347 plazas de cerdas reproductoras a 2.834 plazas de cerdos de cebo.

Y sobre la ausencia de nulidad de la resolución del cambio de orientación productiva, adoptándose por una administración pública en el ejercicio de sus funciones, distinta de la que debió realizar el trámite ambiental, la Orden recoge, de manera clara y precisa que: "En resumen, atendiendo a la fecha de la solicitud, para la autorización del cambio de orientación productiva, además de la normativa en materia de ganadería, debió de tenerse en cuenta la normativa medio ambiental, en concreto, la Ley 16/2002, de 1 de julio, el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, por lo que dicho cambio, y, por tanto, el cambio de orientación productiva, al superar las 2.500 plazas de cerdos de cebo de más de 20kg, solo debió autorizarse e inscribirse en el RREP tras la previa AAI y DIA."Por lo que consta claramente el incumplimiento de trámites esenciales en el momento del otorgamiento de la autorización declarada nula.

Tampoco los actos posteriores de la Administración convalidan la legalidad de la autorización que se concedió, dada la transcendencia de los tramites omitidos que han motivado, precisamente, la nulidad de la autorización concedida.

Por otro lado, respecto a la concesión de evaluación de impacto integral y aportada con el escrito de demanda, la misma es para ampliación de la explotación cuya autorización ha sido declarada nula por incumplimiento de los requisitos esenciales por la resolución objeto del presente procedimiento, por lo que no puede ser objeto de subsanación ni convalidación por actos posteriores, por lo que cualquier documentación obtenida con posterioridad en nada afecta a la nulidad de la resolución que es objeto de revisión.

En consecuencia, el recurso no puede ser estimado, al no acreditarse ninguna infracción del ordenamiento jurídico.

SÉPTIMO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1, de la LJCA procede no realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales causadas, al plantear el supuesto razonables dudas de derecho.

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,