Sentencia Contencioso-Administrativo 436/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 211/2023 de 05 de mayo del 2025

PRIMERO.-Se recoge en la demanda que mediante resolución de la Dirección General de Empleo en Cádiz de 20 de diciembre de 2010, le fue concedida al Colegio La Salle Buen Pastor una subvención por importe de 105.682,50 €, para la ejecución de actuaciones en materia de Formación Profesional Ocupacional. Con fecha 10/08/2011 la entidad beneficiaria recibió un anticipo ascendente a 79.261,88 €, que representaba el 75% de la subvención inicialmente concedida, quedando pendiente el otro 25% por el mismo importe.

Las acciones formativas fueron realizadas en plazo, finalizando el 29/09/2011, y presentando el 28/12/2011 la documentación justificativa de la subvención compuesta por cuenta justificativa junto a Informe Auditor, solicitud de liquidación, declaración de gastos y liquidación, informe final y memoria económica abreviada y criterios de imputación de gastos.

Con fecha 10/12/2012, la entidad recibió un requerimiento para subsanar/completar documentación, que fue atendido en plazo y forma legal aportando la documentación interesada por la Administración. Tras el requerimiento anterior, la recurrente volvió a recibir nuevo requerimiento con fecha 20/03/2013, que también fue evacuado en tiempo y forma legal.

El 21/02/2017, casi cuatro años después, la beneficiaria recibió un nuevo requerimiento de documentación. En dicho trámite se solicita de nuevo la documentación que ya había sido aportada de manera previa, presentándose, en el plazo conferido, las alegaciones que estimó pertinentes, indicando que toda la documentación solicitada ya se encontraba aportada hacía casi seis años. Con fecha 11/01/2018, recibió otro pago ascendente a 26.420,62 €.

Por último, con fecha 09/09/2020 se notificó a la entidad recurrente resolución de liquidación final de fecha 28/08/2020, considerándose justificada la cantidad de 104.261,78 €, y ordenando la devolución de 1.420,72 €, así como el inicio del pertinente procedimiento de reintegro por el referido importe de 1.420,72 €. Dicha resolución fue recurrida en reposición, mediante recurso presentado el día 5 de octubre de 2020, que fue desestimado mediante la resolución de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Empleo, Formación, Trabajo autónomo, Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad de la Junta de Andalucía de 17 de noviembre de 2020, dictada en el Expte. 11/2010/J/201, que fue objeto de recurso contencioso-administrativo y que dio lugar al PO 658/2020-B tramitado en esta Sección y Sala, que fue inadmitido mediante sentencia dictada con fecha 26/04/2022 por no considerar recurrible la referida resolución de liquidación final. Por ello, la Administración recurrida continuó el procedimiento y la recurrente recibió, con fecha 8/11/2022, nuevo acuerdo de inicio de reintegro en el expediente al que se refiere este proceso, concediéndose el correspondiente trámite de alegaciones que fue cumplimentado en tiempo y forma legal. Tales alegaciones fueron desestimadas por la Administración mediante resolución de 13/02/2023, que es la impugnada en este recurso contencioso-administrativo.

Pues bien, estima la recurrente que esta resolución es nula de pleno derecho por incurrir en causa de nulidad según el art. 47 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Defiende esta parte que desconoce qué procedimiento fue iniciado el 21/02/2017, cuando se notifica un requerimiento de documentación que ya se encontraba aportada hacía más de 6 años y que terminó culminando (dos años y medio después) en una resolución de liquidación definitiva, que puso fin a la vía administrativa y cuyo resuelve es realmente declarar el reintegro de parte de la ayuda comprometida. Destaca, además, que tras el requerimiento referido la Administración procedió al pago del 25% restante de la ayuda, para, casi dos años después de dicho pago y tres años y medio después del último requerimiento, proceder a emitir una resolución de liquidación y posterior reintegro. Además de lo anterior, también reitera que el último requerimiento realizado era absolutamente redundante e innecesario, puesto que la documentación que se solicitaba ya había sido aportada con anterioridad, obrando por tanto en poder de la Administración. Para la recurrente, si lo que efectuó la demandada con el trámite de febrero de 2017 fue un procedimiento para el reintegro, también debió dictar entonces, el correspondiente acuerdo de inicio; sin embargo, desde febrero de 2017 hasta septiembre de 2020 (más de tres años), no llevó a cabo ninguna actuación. Si en el requerimiento de 2013 se hubieran detectado motivos para el reintegro, la Administración debió iniciar dicho procedimiento de inmediato, y no siete años después. De este modo, crítica que la única actuación administrativa que existe entre febrero de 2017 y septiembre de 2020 es el pago del 25% restante de la subvención comprometida. Subsidiariamente, y en caso de no ser declarados nulos, opone la recurrente que deben ser anulables tanto el trámite de audiencia como la resolución de liquidación y resolución de reintegro en aplicación del Art. 48.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pues la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas implicarán la anulabilidad del acto, y en este caso ya habría prescrito el plazo de la Administración para iniciar el procedimiento de reintegro, y también para un supuesto procedimiento de comprobación o verificación de la justificación de la subvención. Con arreglo a este último extremo, señala la recurrente que el expediente fue justificado en tiempo y forma el 28 de diciembre de 2011 con toda la documentación justificativa exigida. El plazo máximo de justificación de la subvención era el 30 de diciembre de 2011, por lo que el derecho de la Administración a Iniciar el procedimiento de reintegro prescribió el 30/12/2015; si se tuviera en cuenta el requerimiento recibido el 20 de marzo de 2013, prescribió el 20 de marzo de 2017, sin que entre ambas fechas se haya desarrollado actuación alguna con virtualidad para interrumpir la prescripción. El requerimiento de febrero de 2017 no pudo interrumpir el plazo de prescripción en virtud del art. 39.3 LGS. Las labores de comprobación de la actividad deben realizarse dentro del periodo de los cuatro años siguientes a la presentación de la justificación (periodo de prescripción). Sin embargo, la documentación solicitada ya fue aportada de manera previa a la Administración actuante, bien con la justificación formal de la subvención, bien tras el requerimiento de marzo de 2013, por lo que no puede considerarse que el requerimiento notificado a esta parte el 21/02/2017 era con el fin de subsanar la documentación presentada como pretende la Administración. Destaca también que, aunque el requerimiento de marzo del año 2013 fue atendido por la entidad beneficiaria, la Administración no procedió, hasta el trámite de febrero de 2017, a realizar ninguna actuación dirigida al reintegro de la subvención. Transcurrieron prácticamente cuatro años sin que la Administración procediera a emitir ninguna resolución de reintegro. A mayor abundamiento, desde el trámite de febrero de 2017 no existe actuación administrativa alguna hasta la resolución de liquidación de septiembre de 2020, casi cuatro años después; si bien el día 11/01/2018 la Administracióne realizó el abono de 26.420,62 €, es decir, después del trámite de febrero de 2017.

Por otra parte, sostiene la recurrente que la resolución que inicia el procedimiento de reintegro no recoge de manera pormenorizada y motivada las causas de reintegro, las partidas detraídas y la motivación de la minoración de estas, limitándose a referir los art. 37.1 c) y 40 LGS, así como el anterior art. 32 del mismo cuerpo legal y la Orden reguladora correspondiente, y limitándose a remitirse al detalle de la resolución de liquidación final. Y, esta parte, se muestra en desacuerdo, además, con los incumplimientos genéricos que le imputa la Administración.

SEGUNDO.-Se opone la demandada, que señala que todas las actuaciones referidas en los antecedentes de hecho de la resolución impugnada, se han realizado "con conocimiento formal del beneficiario", y tienen la finalidad indiscutible de conducir "a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro",siendo causa eficiente para interrumpir la prescripción de la acción de reintegro. Entre los primeros, se encuentran el requerimiento efectuado en marzo de 2013 y el trámite de audiencia que tuvo lugar en febrero de 2017. En ambos casos, la recurrente interesada presentó la documentación requerida y las alegaciones que estimó oportunas. Con este requerimiento de documentación y con el trámite de audiencia conferido se está cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 72.1 del RD887/2006, de 21 de julio por el que se aprueba el reglamento de la Ley General de Subvenciones. Con dicho trámite de comprobación, no se inicia un procedimiento como tal con plazo de tres meses para resolver, sino un trámite con una finalidad como es realizar una supervisión material con una finalidad como es realizar una supervisión material de la justificación planteada, y en su caso, dar audiencia al administrado para darle la posibilidad de subsanar documentación o acreditar determinados extremos de la subvención. Dicho trámite de comprobación no está sujeto a plazo para emitir una resolución, y no es susceptible de aplicación los artículos 21 y 25 de la Ley 39/15, relativos a la necesidad de resolver en plazo un procedimiento.

Por lo demás, defiende que las detracciones de los fondos que se entienden como no justificados, encuentran su reflejo en los cuadros explicativos más que pormenorizados que se incorporan en la resolución de liquidación final del expediente 11/2010/J/201 de 27/08/2020 y siguen las instrucciones de la Intervención Provincial como órgano de control de esta Administración, que se deducen de sus discrepancias y reparos y que deben ser asumidas por la Delegación Territorial como se indica en Decreto 149/1988, de 5 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Intervención de la Junta de Andalucía y en la LGHP. Añade que la recurrente no aporta ninguna documentación ni alegación distinta a las presentadas y manifestadas con anterioridad a la resolución de liquidación.

TERCERO.-Sobre las primeras consideraciones que se formulan en la demanda, se ha pronunciado ya esta misma Sección en sentencia de fecha 4 de marzo de 2025 (464/2023), que resuelve un recurso planteado por la misma recurrente. Se decía: "(...) En el presente caso, y por lo que a la liquidación se refiere a los que se imputa los motivos de nulidad, no estamos ante un procedimiento de reintegro tras la comprobación material de acreditación del cumplimiento de la finalidad de la ayuda para el que se dispone efectivamente del plazo de cuatro años teniendo en cuenta las posibles interrupciones, sino que se modifica la fase previa de comprobación formal sobre la documentación justificativa exigida con posterioridad conforme a nuevas Instrucciones para minorar la liquidación aprobada.

Quiere decir que la falta de audiencia conforme a los artículos 42 de la LGS , 102, o 105 de la Orden Reguladora no determinan la nulidad de la Resolución de liquidación, ya que no estamos ante un procedimiento de reintegro, aunque sean el paso previo, sino en fase de comprobación formal de documentación justificativa para proceder a liquidar el compromiso económico adquirido con el beneficiario, y que en el presente caso tras los anticipos resulta negativo, de ahí que sea necesario incoar el procedimiento de reintegro.

Tampoco apreciamos anulabilidad por indefensión material, ya que ha conocido las razones o motivos de la minoración de la liquidación y por tanto modificación de la subvención, y pudo alegar y acreditar lo que a su derecho convino en el recurso de reposición, en esta instancia judicial y como no en el presente procedimiento de reintegro.(...)".En consecuencia, estos motivos de la demanda deben ahora ser asimismo desestimados.

CUARTO.-Por lo demás y al igual que en el anterior supuesto, se trata ahora de determinar si ha existido o no prescripción de la acción de liquidación y reintegro en fase de comprobación material para la que la Administración tiene un plazo de cuatro años.

La relación de antecedentes que presenta esta caso esta fuera de toda controversia. Como se recoge en la demanda, en fecha 28/12/2011 se presentó por la beneficiaria la documentación justificativa de la subvención compuesta por cuenta justificativa junto a Informe Auditor, solicitud de liquidación, declaración de gastos y liquidación, informe final y memoria económica abreviada y criterios de imputación de gastos; con fecha 10/12/2012, la entidad recibió un requerimiento para subsanar/completar documentación, que fue atendido en plazo y forma legal aportando la documentación interesada por la Administración; tras el requerimiento anterior, la recurrente volvió a recibir nuevo requerimiento con fecha 20/03/2013, que también fue evacuado en tiempo y forma; el 21/02/2017, la beneficiaria recibió un nuevo requerimiento de documentación, en el que se solicita de nuevo la documentación que ya había sido aportada de manera previa, presentándose en el plazo conferido las alegaciones que estimó pertinentes, indicando que toda la documentación solicitada ya se encontraba aportada hacía casi seis años; con fecha 11/01/2018, recibió otro pago ascendente a 26.420,62 €; por último, con fecha 09/09/2020 se notificó a la entidad recurrente resolución de liquidación final de fecha 28/08/2020, considerándose justificada la cantidad de 104.261,78 €, y ordenando la devolución de 1.420,72 €, así como el inicio del pertinente procedimiento de reintegro por el referido importe de 1.420,72 €. Dicha resolución fue recurrida en reposición, mediante recurso presentado el día 5 de octubre de 2020, que fue desestimado mediante la resolución de 17 de noviembre de 2020, objeto de recurso contencioso-administrativo y que dio lugar al PO 658/2020-B tramitado en esta Sección y Sala, que fue inadmitido mediante sentencia dictada con fecha 26/04/2022 por considerar no recurrible la referida resolución de liquidación final; la recurrente recibió, con fecha 8/11/2022, nuevo acuerdo de inicio de reintegro en el expediente al que se refiere este proceso, concediéndose el correspondiente trámite de alegaciones que fue cumplimentado en tiempo y forma legal, siendo desestimadas por la Administración mediante resolución de 13/02/2023, que es la impugnada en este recurso contencioso-administrativo.

Se razona en la STS 3 de mayo de 2023 (RC 6002/2021 ), en relación con la determinación de la eficacia interruptiva de la prescripción de la acción de reintegro de la subvención de los requerimientos de subsanación de documentación efectuados por la Administración: "Más bien al contrario, de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención ( artículo 30 de la Ley General de Subvenciones ); que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio ).

Se sustenta en la doctrina casacional sentada por el Tribunal Supremo, entre otras la citada por la letrada de la Junta de Andalucía y la que la inicia, en su STS, Contencioso sección 4 del 06 de marzo de 2018 ( ROJ: STS 1066/2018 ). Ha venido a señalar el Tribunal Supremo en esta sentencia que "(...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ).(...)". Y, por otra parte, que "(...) La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . (...)".

Distingue de este modo el Tribunal Supremo entre la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y la comprobación de la actuación comprometida.

Como se decía en nuestra sentencia de fecha 4 de marzo pasado: "(...) Y, es en el marco de esta última que se incardina la resolución ahora recurrida, y que en cualquier caso tiende a verificar el cumplimiento de aquellas condiciones, que ya regían y delimitaban el reconocimiento de la ayuda. Dice el Tribunal Supremo: "(...) Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos.

La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas..pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. (...)".(...)".

A tenor de estas consideraciones, no es posible reconocer en este caso eficacia interruptiva del cómputo de plazo de prescripción al requerimiento realizado con fecha 16 de febrero de 2017, pues a un mes de la expiración del plazo de prescripción del plazo de cuatro años la Administración vuelve a articular un requerimiento que, como indicó la propia beneficiaria en la contestación al requerimiento anterior, interesaba la aportación de documentación que ya había sido presentada anteriormente en fase de justificación formal de la subvención, junto con la solicitud de liquidación final. Nada concreta al respecto la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda, que se limita a señalar que lo requerido no se hallaba en el expediente y que aún estaba en plazo para la realización de actuaciones de comprobación del objeto y condiciones de la ayuda, pero no puede confundirse esta posibilidad con la interrupción artificiosa del indicado plazo, mediante la práctica de requerimientos de documentación previamente aportada por la beneficiaria y que ya se hallaban a disposición de la Administración con el exclusivo fin de interrumpir el cómputo del mencionado plazo. Al igual que en el anterior supuesto resuelto por esta misma Sala: "Es decir que la Administración, a través de diligencias que puedan calificarse de artificiosas, por carecer de un contenido relevante real o útil respecto de la tramitación del procedimiento, pueda enervar la aplicación del régimen jurídico de la prescripción con efectos perjudiciales para el administrado

Consideramos con la parte actora que dicho trámite de audiencia genérico y estereotipado no tiene virtualidad interruptiva, y de lo que se hace eco la sentencia de esta misma Sala y Sección citada en el escrito de demanda (recurso 613/2017 ) porque es una mera "diligencia de argucia" conforme a la reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, es decir porque su finalidad consiste en aparentar el progreso de la actividad de comprobación material que no se había iniciado( con un plazo limitado a 4 años), sin que realmente responda a determinar la causa de reintegro, de ahí la fórmula empleada sino a interrumpir el período de prescripción de la acción de reintegro y disponer de un mayor plazo de comprobación. La finalidad de dicha doctrina jurisprudencial es evitar que la Administración, a través de diligencias que puedan calificarse de artificiosas, por carecer de un contenido relevante real o útil respecto de la tramitación del procedimiento, pueda enervar la aplicación del régimen jurídico de la prescripción con efectos perjudiciales para el administrado como se declara en la sentencia TS de 10 de enero de 2017 a un resultado ilógico cargando a los interesados los resultados de la inactividad administrativa y dejando a voluntad de la Administración la operatividad o inutilidad de la figura...(...)".

Por ello y del mismo modo que en el recurso seguido ante esta misma Sección bajo el número 464/2023, procede apreciar la prescripción de la acción de reintegro, resultando por ello preciso resolver la estimación del recurso.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no procede hacer expresa de costas, al desestimar el motivo de nulidad como pretensión principal.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación