Sentencia Contencioso-Administrativo 99/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 101/2021 de 06 de febrero del 2026

PRIMERO.-En primer lugar, se alega la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, porque la cuenta justificativa se presentó el 15 de mayo de 2015 y la incoación del expediente de reintegro se notificó el 16 de julio de 2020, sin que tuviera eficacia interruptiva el requerimiento de 5 de noviembre de 2018, que se limitó a solicitar sin más la aportación nuevamente de toda la documentación justificativa que ya se había presentado con fecha 15 de mayo de 2015.

En segundo lugar, defiende la parte actora que la resolución de reintegro adolece de motivación suficiente.

En tercer lugar, sostiene la innecesariedad de recabar tres ofertas, siendo incorrecta la interpretación que se hace el artículo1.3 de la Ley General de Subvenciones, pues el beneficiario no está obligado a solicitarlas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino solo en relación con aquella tipología de contrato, que además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Alega la recurrente que el referido artículo 1.3 de la Ley General de Subvenciones contempla los contratos de obra de cuantía superior a 30.000 €, los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000 € y los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica por importe superior a 12.000 €. Por otra parte, se entiende por "bienes de equipo",según el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, la maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de productos. Y, en cuanto a los servicios que pueden ser encuadrados dentro de los de "consultoría o asistencia técnica",debe recurrirse a las categorías del Anexo II de la entonces vigente Ley de Contratos del Sector Público. En sentido contrario, defiende que no será necesario recabar las ofertas para la celebración por el beneficiario de la subvención de un contrato con objeto distinto o cuantía inferior.

En cuarto lugar, alega la inexistencia de causa de reintegro por "subcontratación con una entidad vinculada",con arreglo al artículo 29.7 de la Ley General de Subvenciones. Por un lado, porque no se ha contratado el desarrollo de todo o parte de la actividad que constituye el objeto de la actividad subvencionada con un tercero, sino que se ha incurrido en una serie de gastos para el desarrollo de la misma, no delegando sus funciones de organización, programación, planificación, seguimiento, ejecución, coordinación, administración y justificación. Y, por otro, porque en el desarrollo de las acciones formativas no se ha incurrido en ningún sobrecoste que implique un aumento del coste de la acción formativa. Añade que la subcontratación, en su caso, debe considerarse autorizada expresamente y con carácter previo por la Administración, que conocía los medios de los que la recurrente iba a valerse para el desarrollo de los cursos, habiendo resultado autorizados u homologados.

En quinto lugar y de modo subsidiario, alega esta parte la graduación de los posibles incumplimientos de carácter formal, interesando la aplicación del principio de proporcionalidad para determinar la cantidad objeto de reintegro y destacando la falta de motivación específica de los criterios aplicados para exigir el reintegro en cuantía tan desproporcionada.

SEGUNDO.-Se opone la Administración demandada que señala que los requerimientos realizados cumplían todos los requisitos legales para generar la interrupción del plazo de prescripción. Por otra parte, sostiene que se ha motivado suficientemente la concurrencia de la causa de reintegro a la vista de los concretos incumplimientos advertidos en la documentación justificativa, siendo explicitados en las resoluciones impugnadas. Por lo demás, insiste en que se observan causas de reintegro apreciadas por la Administración y contenidas en la resolución de reintegro sobre las que la parte actora no ha hecho ningún tipo de mención en su demanda, ni tampoco en sus conclusiones. Junto a ello, defiende que los incumplimientos formales pueden también llevar legítimamente al reintegro de la subvención.

TERCERO.-La controversia que se suscita a tenor de los argumentos expuestos en los escritos de alegaciones, ya ha sido resuelta por esta Sala, entre otras, en sentencia de fecha 23 de febrero de 2023, recurso ordinario número 551/2020. Debe estarse por lo tanto a lo razonado en esta última sentencia, que resuelve la controversia que se plantea en idénticos términos a la presente, todo ello, por razones de seguridad jurídica y unidad de criterio. No se aportan o concurren elementos que justifiquen un apartamiento de lo decidido previamente por esta misma Sala.

Se decía así en aquella:"(...) Fijados de este modo los términos de este primer extremo del debate, es preciso coincidir con la demandada, a tenor del requerimiento realizado en el mes de marzo de 2016, que este se refiere a documentación directamente relacionada con la subvención concedida, que se halla perfectamente concretada, con menciones específicas a aspectos relativos a la realización de la actividad formativa subvencionada, como las indicaciones relativas a la cuenta justificativa, a la declaración de gastos o al informe de auditor, habiendo admitido incluso la propia recurrente en su demanda que no aportó parte de la documentación requerida, al no tenerla a su disposición pues le había sido incautada por la Guardia Civil.

Por ello, debe concluirse que la finalidad del señalado requerimiento se articuló de un modo adecuado en el desarrollo de la labor de comprobación de la realización de la actividad subvencionada y de su justificación por parte de la Administración demandada, ostentando plenos efectos interruptivos del cómputo del plazo de cuatro años de prescripción para el ejercicio de la acción de reintegro.

No puede ser óbice la mención a la pretendida caducidad del eventual procedimiento de comprobación iniciado a partir de la realización del anterior requerimiento, pues, como defiende la demandada, la comprobación de la documentación justificativa y de la realización de la actividad subvencionada y demás condiciones no es un procedimiento administrativo sujeto a plazo de caducidad. Así, las razones contenidas, entre otras, en la STS, Contencioso sección 4 del 14 de enero de 2020 ( ROJ: STS 71/2020 - ECLI:ES:TS:2020:71 ) permiten concluir del modo expuesto, cuando se expone: "(...)No cabe mezclar lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). (...)". Por lo tanto, este primer motivo de la demanda no puede ser estimado.

TERCERO.- En segundo lugar, defiende la recurrente la presencia de una obligación de justificación de imposible cumplimiento al no poder acceder a la documentación justificativa. Opone la imposibilidad de cumplimiento de la prestación, que determina a su vez la extinción de la obligación y, consecuentemente, la liberación del deudor, al haber sido intervenida por la Guardia Civil dicha documentación y hallarse en una causa penal.

Rechaza esta consideración la demandada, pues existe para los beneficiarios de subvenciones un deber, impuesto en el artículo 14.1 g) de la LGS , de "conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control", que no puede quedar enervado ante situaciones como la alegada de imposibilidad de acceder a los documentos existentes en una causa penal, la del Juzgado de Instrucción n.º 9 de Sevilla, que no está declarada secreta y en la que se hallan personados representantes de UGT-A (informe que obra en las páginas digitales 492 y siguientes del expediente administrativo). De hecho, UGT-A, como destinataria de la ayuda, debió adoptar todas las medidas necesarias para poder aportar la documentación económico-justificativa, pues se encuentra en una especial relación de sujeción como perceptora de fondos públicos de acuerdo con la LGS y con la Orden de 23 de octubre de 2009 reguladora de esta subvención (artículo 6 ), siendo titular de una serie de obligaciones que resultan necesarias a efectos de justificar el destino dado a la subvención percibida.

A tenor de las consideraciones expuestas, este motivo de la demanda tampoco puede ser compartido. En primer lugar, porque como defiende la demandada el artículo 14.1 g) de la LGS , recoge entre las obligaciones de los beneficiarios la de "conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control". Y, por otra parte, porque la excusa que presenta la recurrente no elude el deber de la Administración de comprobar el adecuado cumplimento de las condiciones y finalidad hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda y obligación de la beneficiaria de cumplimentarlas y justificarlas. Así lo ha dicho insistentemente el Tribunal Supremo, entre otras en su sentencia 775/17 (RC 4146/2014 ), que sostiene ".. .Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente. " ( STSJ, Contencioso sección 3 del 07 de septiembre de 2017 ( ROJ: STSJ AND 8673/2017 ). Este argumento de la demanda debe por lo tanto ser desestimado.

CUARTO.- También opone la recurrente la inexistencia de causa de reintegro por subcontratación ex artículo 29 LGS . Afirma así que la resolución del Servicio Andaluz de Empleo de fecha 22 de diciembre de 2010, en virtud de la cual se concedió a UGT-A la subvención, exigía la solicitud de dicha autorización previa a la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, añadiendo al mismo tiempo que si transcurridos quince días no se hubiera recibido pronunciamiento alguno, se entendería otorgada la mencionada autorización. Conforme a lo expuesto, con carácter previo a la formalización de los contratos suscritos con ÁNFORA FORMACIÓN, S.L., debió UGT-A solicitar la pertinente autorización. No obstante, aun cuando dicha autorización fue instada con posterioridad a la contracción de sendos compromisos, la misma fue concedida al transcurrir el plazo de quince días legalmente establecido sin resultar aquella expresamente denegada por la Administración, declarando incluso la Administración válidas las facturas abonadas una vez solicitada la oportuna autorización, estimando, en principio, los importes a que ascendían tales facturas. Por ello, nada impide a esa Administración estimar igualmente las facturas emitidas y abonadas con anterioridad a dicho otorgamiento.

Afirma en sentido contrario la demandada que las facturas aportadas de la entidad Ánfora Formación, S.L no pueden ser consideradas como gastos elegibles aplicables a la subvención que nos ocupa, pues, como se recoge en la resolución de reintegro y volvió a reproducir la resolución de reposición (folio 586 del expediente administrativo), "no aceptamos esta alegación ya que como se le dice al interesado en nuestro requerimiento de fecha 22 de marzo de 2016 en su punto 1 letra f) y en nuestra actuación sexta del Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de fecha 17 de mayo de 2019 la solicitud para poder subcontratar con la entidad "Anfora Formación, S.L." no consta en el expediente y un certificado de la entidad beneficiaria de que se hizo tal solicitud de ningún modo suple el aportarnos la referida solicitud para poder subcontratar y, por tanto, se incumple el artículo 29.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ".

Pues bien, resulta preciso tomar en cuenta en orden a resolver sobre este motivo de la demanda, que la propia demandante no rechaza la falta de solicitud de autorización previa para la subcontratación, a tenor del artículo 29 de la LGS, que dispone, en sus tres primeros apartados: "1. A los efectos de esta ley , se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada.

2. El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no excederá del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada.

En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma.

3. Cuando la actividad concertada con terceros exceda del 20 por ciento del importe de la subvención y dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que el contrato se celebre por escrito.

b) Que la celebración del mismo se autorice previamente por la entidad concedente de la subvención en la forma que se determine en las bases reguladoras.(...)".

Estas previsiones no pueden estimarse cumplidas en el presente supuesto, pues la propia beneficiaria admite haber interesado la autorización con posterioridad a la formalización de los contratos, de modo que el incumplimiento que justifica el reintegro debe ser confirmado, aún cuando pudiere considerarse concedida la autorización por silencio, dado que ya se había formalizado la contratación de la actividad subcontratada con anterioridad a la solicitud de autorización, infringiendo las previsiones contenidas en el anterior precepto. Por lo demás, como afirma la demandada, no se admitió la justificación contenida en las dos facturas a las que alude la recurrente en su demanda, pues, como dice la propia resolución del recurso de reposición, "la Entidad aduce la presunta aceptación de facturas posteriores a la solicitud de la oportuna autorización, extremo que esta Administración no acepta al no figurar en el expediente de referencia facturas aceptadas en estos conceptos", y que ya el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro lo fue por el importe total de 112.235,63 euros, correspondiente al total del anticipo del 75% del importe de la subvención que había sido entregado a UGT-A. En consecuencia, este motivo de la demanda no puede ser aceptado.

QUINTO.- Alega además la parte actora la innecesaridad de recabar tres ofertas y defiende la incorrecta interpretación por la Administración demandada del art. 31.3 LGS . De este modo y acerca del incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso, cuando el importe del gasto supere los límites establecidos en el art. 101.2 de la Orden de 23 de octubre de 2009, deduce que el beneficiario no está obligado a solicitar tres ofertas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino sólo en relación a aquella tipología de contratos que además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Y, que el art. 31.3 LGS contempla tres tipos de contratos, a saber: los contratos de obras de cuantía superior a 30.000.-€; los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000.-€; y, los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica, por importe superior a 12.000.-€ Entendiéndose por "bienes de equipo", según el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, la maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de los productos. Asimismo, a efectos de determinación de qué servicios pueden ser encuadrados dentro de los de "consultoría o asistencia técnica", debe recurrirse a las categorías del Anexo II de la entonces vigente LCSP. Estima además la actora que la resolución de reintegro se equivoca cuando entiende que ha resultado incumplida la norma del artículo 31.3 de la LGS en cuanto a la necesidad de recabar la beneficiaria tres ofertas de diferentes proveedores con carácter previo a la contratación, pues no ha diferenciado en este caso el tipo de servicios y de suministros a que se refiere el precepto, sin que ahora se esté ante ninguno de los servicios y suministros indicados en ese precepto y a los que se circunscribe la obligación de recabar las tres ofertas.

Se opone la demandada, que defiende que, en la redacción aplicable del artículo 31.3 de la LGS , y sobre la base de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, aplicable en ese momento, las tres ofertas se precisan, en el ámbito subvencional, para lo que la citada Ley de Contratos del Sector Público denomina contratos de obra, contratos de suministro y contratos de servicio. Y, el límite de 12.000 euros resultante del artículo 31.3 de la LGS no puede más que ir referido a los contratos de servicio, que con arreglo a la definición contenida en el artículo 10 de la LCSP remitía a las concretas categorías enumeradas en el Anexo II, en los que se hallan incluidos los servicios que fueron contratados en este caso y para los que se precisa la existencia de las tres ofertas, que son claramente servicios de la categoría 24 del cuadro expuesto, esto es, servicios de educación y formación profesional.

En el anterior contexto, es preciso igualmente compartir la tesis demandada en orden al reintegro de estos gastos de formación. Si bien como señala la recurrente, el artículo 31.3 de la LGS , en la redacción aplicable, se refiere con el fin de identificar los supuestos en los que se resulta exigible la solicitud de al menos tres ofertas de distintos proveedores previamente a la contratación del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, a los supuestos en que el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, añade la demandada en su contestación a la demanda la concurrencia de otras causas de reintegro, que se recogen en la resolución de reintegro, que afectan a la totalidad de la cuenta justificativa en relación con la contratación de la formación, como la referente a la misma entidad de formación Ánfora Formación objeto de análisis en el anterior fundamento de la presente, sin que se formule objeción al respecto por la recurrente. De modo que el reintegro de estos gastos debe ser igualmente confirmado.

SEXTO.- Por último y de modo subsidiario, sostiene la entidad recurrente que ha desarrollado una actuación indudablemente tendente a la satisfacción de los compromisos contenidos en la resolución que otorga la subvención, de modo que la resolución de reintegro resulta absolutamente desproporcionada, pues la cuenta justificativa acredita el 100% de la ejecución de las acciones.

Se opone la demandada que afirma que para llegar a la cantidad objeto de reintegro ha tenido en cuenta las normas del artículo 37.2 de la LGS y del artículo 17.3 n) de la misma Ley , en función de los incumplimientos y defectos detectados en la documentación justificativa aportada y dejada de aportar. De este modo, afirma que no están justificadas las facturas de Ánfora Formación por importe total de 98.443,29 euros, así como la cantidad de 16.608,48 euros de Gastos Asociados por exceso de gasto, por lo que la cuantía de los incumplimientos alcanza los 115.051,77 euros, incluyendo por consiguiente el total de los 112.235,63 euros que fueron abonados a UGT-A en concepto de subvención, con lo que se impone, de forma ajustada a Derecho, el reintegro de ese total de los 112.235,63 euros. Esto es, con arreglo a los anteriores preceptos y como se recoge en el fundamento de derecho octavo de la resolución impugnada (página digital 598 del EA): "Descontadas las cantidades de los puntos anteriores, consideradas incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, que afectan al modo en que se ha de realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, la suma de la cuantía justificada es de 26.905,36 euros, lo que supone el 18,00% del total del proyecto subvencionado .

Este porcentaje es inferior al 35% requerido en la Orden de 23 de octubre de 2009, por lo que procede el reintegro total de la subvención concedida conforme al artículo 104.1. b); f) y 104.3.a). Dichos artículos establecen lo siguiente:

Artículo 104. 1 1. Además de los casos de nulidad y anulabilidad previstos en el artículo 36 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y de acuerdo con el artículo 37 de la misma, procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no-adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las personas o entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

Artículo 104.3 La graduación de los posibles incumplimientos a que hace referencia el apartado 1 de este artículo se determinará de acuerdo con los siguientes criterios:

a) En el supuesto de incumplimiento total: El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro del 100% de la subvención concedida. Igualmente se considerará que concurre el incumplimiento total si la realización de la actividad subvencionada no alcanza el 35% de sus objetivos, que en el caso de acciones formativas se medirá con el indicador de número de horas de formación multiplicado por el número de alumnos formados".

De este modo, se observa que la resolución impugnada hace aplicación de la letra a) del artículo 104.3 de la Orden (incumplimiento total) con fundamento en que del total de la subvención, y tras la comprobación de la documentación justificativa, y descontadas las cantidades derivadas de los incumplimientos de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, que afectan al modo en que se ha de realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, la suma de la cuantía justificada es de 26.905,36 euros, lo que supone el 18,00% del total del proyecto subvencionado.

Es obligado por lo tanto concluir que se ajusta la resolución impugnada a las previsiones contenidas en el anterior precepto, dada la afectiva acreditación de los incumplimientos que se han venido analizado y que obligan a confirmar la procedencia del reintegro total adoptado por la Administración demandada. Por ello, el recurso debe ser desestimado en su integridad.(...)".

Sobre este último extremo, como sostiene la demandada, en aplicación del artículo 104.3.a) de la Orden reguladora, se acuerda el reintegro por el importe del principal de la subvención, correspondiente al total de la subvención concedida y abonada en su día a la beneficiaria (descontadas las cantidades voluntariamente devueltas), en la medida que las irregularidades de justificación inciden en el total de la justificación presentada. Se exteriorizan de este modo los criterios empleados para resolver el reintegro total, sin que la recurrente logre desvirtuar dichas consideraciones; más allá de rechazar la trascendencia y alcance de las obligaciones de justificación o de índole formal asumidas en cuanto beneficiaria de la ayuda. Sin embargo, conforman asimismo parte esencial de las obligaciones hacia cuya consecución se condicionó efectivamente el otorgamiento en su día de la subvención y cuyo incumplimiento o desatención puede justificar su reintegro (en este mismo sentido, nuestras STSJ AND 20456/2024 - ECLI:ES:TSJAND:2024:20456) o STSJ AND 9087/2022 - ECLI:ES:TSJAND:2022:90879).

Por lo tanto y con arreglo a las razones transcritas, que resultan enteramente aplicables, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas a la parte vencida, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-En primer lugar, se alega la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, porque la cuenta justificativa se presentó el 15 de mayo de 2015 y la incoación del expediente de reintegro se notificó el 16 de julio de 2020, sin que tuviera eficacia interruptiva el requerimiento de 5 de noviembre de 2018, que se limitó a solicitar sin más la aportación nuevamente de toda la documentación justificativa que ya se había presentado con fecha 15 de mayo de 2015.

En segundo lugar, defiende la parte actora que la resolución de reintegro adolece de motivación suficiente.

En tercer lugar, sostiene la innecesariedad de recabar tres ofertas, siendo incorrecta la interpretación que se hace el artículo1.3 de la Ley General de Subvenciones, pues el beneficiario no está obligado a solicitarlas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino solo en relación con aquella tipología de contrato, que además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Alega la recurrente que el referido artículo 1.3 de la Ley General de Subvenciones contempla los contratos de obra de cuantía superior a 30.000 €, los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000 € y los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica por importe superior a 12.000 €. Por otra parte, se entiende por "bienes de equipo",según el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, la maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de productos. Y, en cuanto a los servicios que pueden ser encuadrados dentro de los de "consultoría o asistencia técnica",debe recurrirse a las categorías del Anexo II de la entonces vigente Ley de Contratos del Sector Público. En sentido contrario, defiende que no será necesario recabar las ofertas para la celebración por el beneficiario de la subvención de un contrato con objeto distinto o cuantía inferior.

En cuarto lugar, alega la inexistencia de causa de reintegro por "subcontratación con una entidad vinculada",con arreglo al artículo 29.7 de la Ley General de Subvenciones. Por un lado, porque no se ha contratado el desarrollo de todo o parte de la actividad que constituye el objeto de la actividad subvencionada con un tercero, sino que se ha incurrido en una serie de gastos para el desarrollo de la misma, no delegando sus funciones de organización, programación, planificación, seguimiento, ejecución, coordinación, administración y justificación. Y, por otro, porque en el desarrollo de las acciones formativas no se ha incurrido en ningún sobrecoste que implique un aumento del coste de la acción formativa. Añade que la subcontratación, en su caso, debe considerarse autorizada expresamente y con carácter previo por la Administración, que conocía los medios de los que la recurrente iba a valerse para el desarrollo de los cursos, habiendo resultado autorizados u homologados.

En quinto lugar y de modo subsidiario, alega esta parte la graduación de los posibles incumplimientos de carácter formal, interesando la aplicación del principio de proporcionalidad para determinar la cantidad objeto de reintegro y destacando la falta de motivación específica de los criterios aplicados para exigir el reintegro en cuantía tan desproporcionada.

SEGUNDO.-Se opone la Administración demandada que señala que los requerimientos realizados cumplían todos los requisitos legales para generar la interrupción del plazo de prescripción. Por otra parte, sostiene que se ha motivado suficientemente la concurrencia de la causa de reintegro a la vista de los concretos incumplimientos advertidos en la documentación justificativa, siendo explicitados en las resoluciones impugnadas. Por lo demás, insiste en que se observan causas de reintegro apreciadas por la Administración y contenidas en la resolución de reintegro sobre las que la parte actora no ha hecho ningún tipo de mención en su demanda, ni tampoco en sus conclusiones. Junto a ello, defiende que los incumplimientos formales pueden también llevar legítimamente al reintegro de la subvención.

TERCERO.-La controversia que se suscita a tenor de los argumentos expuestos en los escritos de alegaciones, ya ha sido resuelta por esta Sala, entre otras, en sentencia de fecha 23 de febrero de 2023, recurso ordinario número 551/2020. Debe estarse por lo tanto a lo razonado en esta última sentencia, que resuelve la controversia que se plantea en idénticos términos a la presente, todo ello, por razones de seguridad jurídica y unidad de criterio. No se aportan o concurren elementos que justifiquen un apartamiento de lo decidido previamente por esta misma Sala.

Se decía así en aquella:"(...) Fijados de este modo los términos de este primer extremo del debate, es preciso coincidir con la demandada, a tenor del requerimiento realizado en el mes de marzo de 2016, que este se refiere a documentación directamente relacionada con la subvención concedida, que se halla perfectamente concretada, con menciones específicas a aspectos relativos a la realización de la actividad formativa subvencionada, como las indicaciones relativas a la cuenta justificativa, a la declaración de gastos o al informe de auditor, habiendo admitido incluso la propia recurrente en su demanda que no aportó parte de la documentación requerida, al no tenerla a su disposición pues le había sido incautada por la Guardia Civil.

Por ello, debe concluirse que la finalidad del señalado requerimiento se articuló de un modo adecuado en el desarrollo de la labor de comprobación de la realización de la actividad subvencionada y de su justificación por parte de la Administración demandada, ostentando plenos efectos interruptivos del cómputo del plazo de cuatro años de prescripción para el ejercicio de la acción de reintegro.

No puede ser óbice la mención a la pretendida caducidad del eventual procedimiento de comprobación iniciado a partir de la realización del anterior requerimiento, pues, como defiende la demandada, la comprobación de la documentación justificativa y de la realización de la actividad subvencionada y demás condiciones no es un procedimiento administrativo sujeto a plazo de caducidad. Así, las razones contenidas, entre otras, en la STS, Contencioso sección 4 del 14 de enero de 2020 ( ROJ: STS 71/2020 - ECLI:ES:TS:2020:71 ) permiten concluir del modo expuesto, cuando se expone: "(...)No cabe mezclar lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). (...)". Por lo tanto, este primer motivo de la demanda no puede ser estimado.

TERCERO.- En segundo lugar, defiende la recurrente la presencia de una obligación de justificación de imposible cumplimiento al no poder acceder a la documentación justificativa. Opone la imposibilidad de cumplimiento de la prestación, que determina a su vez la extinción de la obligación y, consecuentemente, la liberación del deudor, al haber sido intervenida por la Guardia Civil dicha documentación y hallarse en una causa penal.

Rechaza esta consideración la demandada, pues existe para los beneficiarios de subvenciones un deber, impuesto en el artículo 14.1 g) de la LGS , de "conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control", que no puede quedar enervado ante situaciones como la alegada de imposibilidad de acceder a los documentos existentes en una causa penal, la del Juzgado de Instrucción n.º 9 de Sevilla, que no está declarada secreta y en la que se hallan personados representantes de UGT-A (informe que obra en las páginas digitales 492 y siguientes del expediente administrativo). De hecho, UGT-A, como destinataria de la ayuda, debió adoptar todas las medidas necesarias para poder aportar la documentación económico-justificativa, pues se encuentra en una especial relación de sujeción como perceptora de fondos públicos de acuerdo con la LGS y con la Orden de 23 de octubre de 2009 reguladora de esta subvención (artículo 6 ), siendo titular de una serie de obligaciones que resultan necesarias a efectos de justificar el destino dado a la subvención percibida.

A tenor de las consideraciones expuestas, este motivo de la demanda tampoco puede ser compartido. En primer lugar, porque como defiende la demandada el artículo 14.1 g) de la LGS , recoge entre las obligaciones de los beneficiarios la de "conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control". Y, por otra parte, porque la excusa que presenta la recurrente no elude el deber de la Administración de comprobar el adecuado cumplimento de las condiciones y finalidad hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda y obligación de la beneficiaria de cumplimentarlas y justificarlas. Así lo ha dicho insistentemente el Tribunal Supremo, entre otras en su sentencia 775/17 (RC 4146/2014 ), que sostiene ".. .Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente. " ( STSJ, Contencioso sección 3 del 07 de septiembre de 2017 ( ROJ: STSJ AND 8673/2017 ). Este argumento de la demanda debe por lo tanto ser desestimado.

CUARTO.- También opone la recurrente la inexistencia de causa de reintegro por subcontratación ex artículo 29 LGS . Afirma así que la resolución del Servicio Andaluz de Empleo de fecha 22 de diciembre de 2010, en virtud de la cual se concedió a UGT-A la subvención, exigía la solicitud de dicha autorización previa a la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, añadiendo al mismo tiempo que si transcurridos quince días no se hubiera recibido pronunciamiento alguno, se entendería otorgada la mencionada autorización. Conforme a lo expuesto, con carácter previo a la formalización de los contratos suscritos con ÁNFORA FORMACIÓN, S.L., debió UGT-A solicitar la pertinente autorización. No obstante, aun cuando dicha autorización fue instada con posterioridad a la contracción de sendos compromisos, la misma fue concedida al transcurrir el plazo de quince días legalmente establecido sin resultar aquella expresamente denegada por la Administración, declarando incluso la Administración válidas las facturas abonadas una vez solicitada la oportuna autorización, estimando, en principio, los importes a que ascendían tales facturas. Por ello, nada impide a esa Administración estimar igualmente las facturas emitidas y abonadas con anterioridad a dicho otorgamiento.

Afirma en sentido contrario la demandada que las facturas aportadas de la entidad Ánfora Formación, S.L no pueden ser consideradas como gastos elegibles aplicables a la subvención que nos ocupa, pues, como se recoge en la resolución de reintegro y volvió a reproducir la resolución de reposición (folio 586 del expediente administrativo), "no aceptamos esta alegación ya que como se le dice al interesado en nuestro requerimiento de fecha 22 de marzo de 2016 en su punto 1 letra f) y en nuestra actuación sexta del Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de fecha 17 de mayo de 2019 la solicitud para poder subcontratar con la entidad "Anfora Formación, S.L." no consta en el expediente y un certificado de la entidad beneficiaria de que se hizo tal solicitud de ningún modo suple el aportarnos la referida solicitud para poder subcontratar y, por tanto, se incumple el artículo 29.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ".

Pues bien, resulta preciso tomar en cuenta en orden a resolver sobre este motivo de la demanda, que la propia demandante no rechaza la falta de solicitud de autorización previa para la subcontratación, a tenor del artículo 29 de la LGS, que dispone, en sus tres primeros apartados: "1. A los efectos de esta ley , se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada.

2. El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no excederá del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada.

En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma.

3. Cuando la actividad concertada con terceros exceda del 20 por ciento del importe de la subvención y dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que el contrato se celebre por escrito.

b) Que la celebración del mismo se autorice previamente por la entidad concedente de la subvención en la forma que se determine en las bases reguladoras.(...)".

Estas previsiones no pueden estimarse cumplidas en el presente supuesto, pues la propia beneficiaria admite haber interesado la autorización con posterioridad a la formalización de los contratos, de modo que el incumplimiento que justifica el reintegro debe ser confirmado, aún cuando pudiere considerarse concedida la autorización por silencio, dado que ya se había formalizado la contratación de la actividad subcontratada con anterioridad a la solicitud de autorización, infringiendo las previsiones contenidas en el anterior precepto. Por lo demás, como afirma la demandada, no se admitió la justificación contenida en las dos facturas a las que alude la recurrente en su demanda, pues, como dice la propia resolución del recurso de reposición, "la Entidad aduce la presunta aceptación de facturas posteriores a la solicitud de la oportuna autorización, extremo que esta Administración no acepta al no figurar en el expediente de referencia facturas aceptadas en estos conceptos", y que ya el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro lo fue por el importe total de 112.235,63 euros, correspondiente al total del anticipo del 75% del importe de la subvención que había sido entregado a UGT-A. En consecuencia, este motivo de la demanda no puede ser aceptado.

QUINTO.- Alega además la parte actora la innecesaridad de recabar tres ofertas y defiende la incorrecta interpretación por la Administración demandada del art. 31.3 LGS . De este modo y acerca del incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso, cuando el importe del gasto supere los límites establecidos en el art. 101.2 de la Orden de 23 de octubre de 2009, deduce que el beneficiario no está obligado a solicitar tres ofertas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino sólo en relación a aquella tipología de contratos que además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Y, que el art. 31.3 LGS contempla tres tipos de contratos, a saber: los contratos de obras de cuantía superior a 30.000.-€; los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000.-€; y, los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica, por importe superior a 12.000.-€ Entendiéndose por "bienes de equipo", según el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, la maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de los productos. Asimismo, a efectos de determinación de qué servicios pueden ser encuadrados dentro de los de "consultoría o asistencia técnica", debe recurrirse a las categorías del Anexo II de la entonces vigente LCSP. Estima además la actora que la resolución de reintegro se equivoca cuando entiende que ha resultado incumplida la norma del artículo 31.3 de la LGS en cuanto a la necesidad de recabar la beneficiaria tres ofertas de diferentes proveedores con carácter previo a la contratación, pues no ha diferenciado en este caso el tipo de servicios y de suministros a que se refiere el precepto, sin que ahora se esté ante ninguno de los servicios y suministros indicados en ese precepto y a los que se circunscribe la obligación de recabar las tres ofertas.

Se opone la demandada, que defiende que, en la redacción aplicable del artículo 31.3 de la LGS , y sobre la base de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, aplicable en ese momento, las tres ofertas se precisan, en el ámbito subvencional, para lo que la citada Ley de Contratos del Sector Público denomina contratos de obra, contratos de suministro y contratos de servicio. Y, el límite de 12.000 euros resultante del artículo 31.3 de la LGS no puede más que ir referido a los contratos de servicio, que con arreglo a la definición contenida en el artículo 10 de la LCSP remitía a las concretas categorías enumeradas en el Anexo II, en los que se hallan incluidos los servicios que fueron contratados en este caso y para los que se precisa la existencia de las tres ofertas, que son claramente servicios de la categoría 24 del cuadro expuesto, esto es, servicios de educación y formación profesional.

En el anterior contexto, es preciso igualmente compartir la tesis demandada en orden al reintegro de estos gastos de formación. Si bien como señala la recurrente, el artículo 31.3 de la LGS , en la redacción aplicable, se refiere con el fin de identificar los supuestos en los que se resulta exigible la solicitud de al menos tres ofertas de distintos proveedores previamente a la contratación del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, a los supuestos en que el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, añade la demandada en su contestación a la demanda la concurrencia de otras causas de reintegro, que se recogen en la resolución de reintegro, que afectan a la totalidad de la cuenta justificativa en relación con la contratación de la formación, como la referente a la misma entidad de formación Ánfora Formación objeto de análisis en el anterior fundamento de la presente, sin que se formule objeción al respecto por la recurrente. De modo que el reintegro de estos gastos debe ser igualmente confirmado.

SEXTO.- Por último y de modo subsidiario, sostiene la entidad recurrente que ha desarrollado una actuación indudablemente tendente a la satisfacción de los compromisos contenidos en la resolución que otorga la subvención, de modo que la resolución de reintegro resulta absolutamente desproporcionada, pues la cuenta justificativa acredita el 100% de la ejecución de las acciones.

Se opone la demandada que afirma que para llegar a la cantidad objeto de reintegro ha tenido en cuenta las normas del artículo 37.2 de la LGS y del artículo 17.3 n) de la misma Ley , en función de los incumplimientos y defectos detectados en la documentación justificativa aportada y dejada de aportar. De este modo, afirma que no están justificadas las facturas de Ánfora Formación por importe total de 98.443,29 euros, así como la cantidad de 16.608,48 euros de Gastos Asociados por exceso de gasto, por lo que la cuantía de los incumplimientos alcanza los 115.051,77 euros, incluyendo por consiguiente el total de los 112.235,63 euros que fueron abonados a UGT-A en concepto de subvención, con lo que se impone, de forma ajustada a Derecho, el reintegro de ese total de los 112.235,63 euros. Esto es, con arreglo a los anteriores preceptos y como se recoge en el fundamento de derecho octavo de la resolución impugnada (página digital 598 del EA): "Descontadas las cantidades de los puntos anteriores, consideradas incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, que afectan al modo en que se ha de realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, la suma de la cuantía justificada es de 26.905,36 euros, lo que supone el 18,00% del total del proyecto subvencionado .

Este porcentaje es inferior al 35% requerido en la Orden de 23 de octubre de 2009, por lo que procede el reintegro total de la subvención concedida conforme al artículo 104.1. b); f) y 104.3.a). Dichos artículos establecen lo siguiente:

Artículo 104. 1 1. Además de los casos de nulidad y anulabilidad previstos en el artículo 36 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y de acuerdo con el artículo 37 de la misma, procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no-adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las personas o entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

Artículo 104.3 La graduación de los posibles incumplimientos a que hace referencia el apartado 1 de este artículo se determinará de acuerdo con los siguientes criterios:

a) En el supuesto de incumplimiento total: El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro del 100% de la subvención concedida. Igualmente se considerará que concurre el incumplimiento total si la realización de la actividad subvencionada no alcanza el 35% de sus objetivos, que en el caso de acciones formativas se medirá con el indicador de número de horas de formación multiplicado por el número de alumnos formados".

De este modo, se observa que la resolución impugnada hace aplicación de la letra a) del artículo 104.3 de la Orden (incumplimiento total) con fundamento en que del total de la subvención, y tras la comprobación de la documentación justificativa, y descontadas las cantidades derivadas de los incumplimientos de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, que afectan al modo en que se ha de realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, la suma de la cuantía justificada es de 26.905,36 euros, lo que supone el 18,00% del total del proyecto subvencionado.

Es obligado por lo tanto concluir que se ajusta la resolución impugnada a las previsiones contenidas en el anterior precepto, dada la afectiva acreditación de los incumplimientos que se han venido analizado y que obligan a confirmar la procedencia del reintegro total adoptado por la Administración demandada. Por ello, el recurso debe ser desestimado en su integridad.(...)".

Sobre este último extremo, como sostiene la demandada, en aplicación del artículo 104.3.a) de la Orden reguladora, se acuerda el reintegro por el importe del principal de la subvención, correspondiente al total de la subvención concedida y abonada en su día a la beneficiaria (descontadas las cantidades voluntariamente devueltas), en la medida que las irregularidades de justificación inciden en el total de la justificación presentada. Se exteriorizan de este modo los criterios empleados para resolver el reintegro total, sin que la recurrente logre desvirtuar dichas consideraciones; más allá de rechazar la trascendencia y alcance de las obligaciones de justificación o de índole formal asumidas en cuanto beneficiaria de la ayuda. Sin embargo, conforman asimismo parte esencial de las obligaciones hacia cuya consecución se condicionó efectivamente el otorgamiento en su día de la subvención y cuyo incumplimiento o desatención puede justificar su reintegro (en este mismo sentido, nuestras STSJ AND 20456/2024 - ECLI:ES:TSJAND:2024:20456) o STSJ AND 9087/2022 - ECLI:ES:TSJAND:2022:90879).

Por lo tanto y con arreglo a las razones transcritas, que resultan enteramente aplicables, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas a la parte vencida, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-En primer lugar, se alega la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, porque la cuenta justificativa se presentó el 15 de mayo de 2015 y la incoación del expediente de reintegro se notificó el 16 de julio de 2020, sin que tuviera eficacia interruptiva el requerimiento de 5 de noviembre de 2018, que se limitó a solicitar sin más la aportación nuevamente de toda la documentación justificativa que ya se había presentado con fecha 15 de mayo de 2015.

En segundo lugar, defiende la parte actora que la resolución de reintegro adolece de motivación suficiente.

En tercer lugar, sostiene la innecesariedad de recabar tres ofertas, siendo incorrecta la interpretación que se hace el artículo1.3 de la Ley General de Subvenciones, pues el beneficiario no está obligado a solicitarlas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino solo en relación con aquella tipología de contrato, que además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Alega la recurrente que el referido artículo 1.3 de la Ley General de Subvenciones contempla los contratos de obra de cuantía superior a 30.000 €, los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000 € y los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica por importe superior a 12.000 €. Por otra parte, se entiende por "bienes de equipo",según el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, la maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de productos. Y, en cuanto a los servicios que pueden ser encuadrados dentro de los de "consultoría o asistencia técnica",debe recurrirse a las categorías del Anexo II de la entonces vigente Ley de Contratos del Sector Público. En sentido contrario, defiende que no será necesario recabar las ofertas para la celebración por el beneficiario de la subvención de un contrato con objeto distinto o cuantía inferior.

En cuarto lugar, alega la inexistencia de causa de reintegro por "subcontratación con una entidad vinculada",con arreglo al artículo 29.7 de la Ley General de Subvenciones. Por un lado, porque no se ha contratado el desarrollo de todo o parte de la actividad que constituye el objeto de la actividad subvencionada con un tercero, sino que se ha incurrido en una serie de gastos para el desarrollo de la misma, no delegando sus funciones de organización, programación, planificación, seguimiento, ejecución, coordinación, administración y justificación. Y, por otro, porque en el desarrollo de las acciones formativas no se ha incurrido en ningún sobrecoste que implique un aumento del coste de la acción formativa. Añade que la subcontratación, en su caso, debe considerarse autorizada expresamente y con carácter previo por la Administración, que conocía los medios de los que la recurrente iba a valerse para el desarrollo de los cursos, habiendo resultado autorizados u homologados.

En quinto lugar y de modo subsidiario, alega esta parte la graduación de los posibles incumplimientos de carácter formal, interesando la aplicación del principio de proporcionalidad para determinar la cantidad objeto de reintegro y destacando la falta de motivación específica de los criterios aplicados para exigir el reintegro en cuantía tan desproporcionada.

SEGUNDO.-Se opone la Administración demandada que señala que los requerimientos realizados cumplían todos los requisitos legales para generar la interrupción del plazo de prescripción. Por otra parte, sostiene que se ha motivado suficientemente la concurrencia de la causa de reintegro a la vista de los concretos incumplimientos advertidos en la documentación justificativa, siendo explicitados en las resoluciones impugnadas. Por lo demás, insiste en que se observan causas de reintegro apreciadas por la Administración y contenidas en la resolución de reintegro sobre las que la parte actora no ha hecho ningún tipo de mención en su demanda, ni tampoco en sus conclusiones. Junto a ello, defiende que los incumplimientos formales pueden también llevar legítimamente al reintegro de la subvención.

TERCERO.-La controversia que se suscita a tenor de los argumentos expuestos en los escritos de alegaciones, ya ha sido resuelta por esta Sala, entre otras, en sentencia de fecha 23 de febrero de 2023, recurso ordinario número 551/2020. Debe estarse por lo tanto a lo razonado en esta última sentencia, que resuelve la controversia que se plantea en idénticos términos a la presente, todo ello, por razones de seguridad jurídica y unidad de criterio. No se aportan o concurren elementos que justifiquen un apartamiento de lo decidido previamente por esta misma Sala.

Se decía así en aquella:"(...) Fijados de este modo los términos de este primer extremo del debate, es preciso coincidir con la demandada, a tenor del requerimiento realizado en el mes de marzo de 2016, que este se refiere a documentación directamente relacionada con la subvención concedida, que se halla perfectamente concretada, con menciones específicas a aspectos relativos a la realización de la actividad formativa subvencionada, como las indicaciones relativas a la cuenta justificativa, a la declaración de gastos o al informe de auditor, habiendo admitido incluso la propia recurrente en su demanda que no aportó parte de la documentación requerida, al no tenerla a su disposición pues le había sido incautada por la Guardia Civil.

Por ello, debe concluirse que la finalidad del señalado requerimiento se articuló de un modo adecuado en el desarrollo de la labor de comprobación de la realización de la actividad subvencionada y de su justificación por parte de la Administración demandada, ostentando plenos efectos interruptivos del cómputo del plazo de cuatro años de prescripción para el ejercicio de la acción de reintegro.

No puede ser óbice la mención a la pretendida caducidad del eventual procedimiento de comprobación iniciado a partir de la realización del anterior requerimiento, pues, como defiende la demandada, la comprobación de la documentación justificativa y de la realización de la actividad subvencionada y demás condiciones no es un procedimiento administrativo sujeto a plazo de caducidad. Así, las razones contenidas, entre otras, en la STS, Contencioso sección 4 del 14 de enero de 2020 ( ROJ: STS 71/2020 - ECLI:ES:TS:2020:71 ) permiten concluir del modo expuesto, cuando se expone: "(...)No cabe mezclar lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). (...)". Por lo tanto, este primer motivo de la demanda no puede ser estimado.

TERCERO.- En segundo lugar, defiende la recurrente la presencia de una obligación de justificación de imposible cumplimiento al no poder acceder a la documentación justificativa. Opone la imposibilidad de cumplimiento de la prestación, que determina a su vez la extinción de la obligación y, consecuentemente, la liberación del deudor, al haber sido intervenida por la Guardia Civil dicha documentación y hallarse en una causa penal.

Rechaza esta consideración la demandada, pues existe para los beneficiarios de subvenciones un deber, impuesto en el artículo 14.1 g) de la LGS , de "conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control", que no puede quedar enervado ante situaciones como la alegada de imposibilidad de acceder a los documentos existentes en una causa penal, la del Juzgado de Instrucción n.º 9 de Sevilla, que no está declarada secreta y en la que se hallan personados representantes de UGT-A (informe que obra en las páginas digitales 492 y siguientes del expediente administrativo). De hecho, UGT-A, como destinataria de la ayuda, debió adoptar todas las medidas necesarias para poder aportar la documentación económico-justificativa, pues se encuentra en una especial relación de sujeción como perceptora de fondos públicos de acuerdo con la LGS y con la Orden de 23 de octubre de 2009 reguladora de esta subvención (artículo 6 ), siendo titular de una serie de obligaciones que resultan necesarias a efectos de justificar el destino dado a la subvención percibida.

A tenor de las consideraciones expuestas, este motivo de la demanda tampoco puede ser compartido. En primer lugar, porque como defiende la demandada el artículo 14.1 g) de la LGS , recoge entre las obligaciones de los beneficiarios la de "conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control". Y, por otra parte, porque la excusa que presenta la recurrente no elude el deber de la Administración de comprobar el adecuado cumplimento de las condiciones y finalidad hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda y obligación de la beneficiaria de cumplimentarlas y justificarlas. Así lo ha dicho insistentemente el Tribunal Supremo, entre otras en su sentencia 775/17 (RC 4146/2014 ), que sostiene ".. .Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente. " ( STSJ, Contencioso sección 3 del 07 de septiembre de 2017 ( ROJ: STSJ AND 8673/2017 ). Este argumento de la demanda debe por lo tanto ser desestimado.

CUARTO.- También opone la recurrente la inexistencia de causa de reintegro por subcontratación ex artículo 29 LGS . Afirma así que la resolución del Servicio Andaluz de Empleo de fecha 22 de diciembre de 2010, en virtud de la cual se concedió a UGT-A la subvención, exigía la solicitud de dicha autorización previa a la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, añadiendo al mismo tiempo que si transcurridos quince días no se hubiera recibido pronunciamiento alguno, se entendería otorgada la mencionada autorización. Conforme a lo expuesto, con carácter previo a la formalización de los contratos suscritos con ÁNFORA FORMACIÓN, S.L., debió UGT-A solicitar la pertinente autorización. No obstante, aun cuando dicha autorización fue instada con posterioridad a la contracción de sendos compromisos, la misma fue concedida al transcurrir el plazo de quince días legalmente establecido sin resultar aquella expresamente denegada por la Administración, declarando incluso la Administración válidas las facturas abonadas una vez solicitada la oportuna autorización, estimando, en principio, los importes a que ascendían tales facturas. Por ello, nada impide a esa Administración estimar igualmente las facturas emitidas y abonadas con anterioridad a dicho otorgamiento.

Afirma en sentido contrario la demandada que las facturas aportadas de la entidad Ánfora Formación, S.L no pueden ser consideradas como gastos elegibles aplicables a la subvención que nos ocupa, pues, como se recoge en la resolución de reintegro y volvió a reproducir la resolución de reposición (folio 586 del expediente administrativo), "no aceptamos esta alegación ya que como se le dice al interesado en nuestro requerimiento de fecha 22 de marzo de 2016 en su punto 1 letra f) y en nuestra actuación sexta del Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de fecha 17 de mayo de 2019 la solicitud para poder subcontratar con la entidad "Anfora Formación, S.L." no consta en el expediente y un certificado de la entidad beneficiaria de que se hizo tal solicitud de ningún modo suple el aportarnos la referida solicitud para poder subcontratar y, por tanto, se incumple el artículo 29.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ".

Pues bien, resulta preciso tomar en cuenta en orden a resolver sobre este motivo de la demanda, que la propia demandante no rechaza la falta de solicitud de autorización previa para la subcontratación, a tenor del artículo 29 de la LGS, que dispone, en sus tres primeros apartados: "1. A los efectos de esta ley , se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada.

2. El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no excederá del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada.

En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma.

3. Cuando la actividad concertada con terceros exceda del 20 por ciento del importe de la subvención y dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que el contrato se celebre por escrito.

b) Que la celebración del mismo se autorice previamente por la entidad concedente de la subvención en la forma que se determine en las bases reguladoras.(...)".

Estas previsiones no pueden estimarse cumplidas en el presente supuesto, pues la propia beneficiaria admite haber interesado la autorización con posterioridad a la formalización de los contratos, de modo que el incumplimiento que justifica el reintegro debe ser confirmado, aún cuando pudiere considerarse concedida la autorización por silencio, dado que ya se había formalizado la contratación de la actividad subcontratada con anterioridad a la solicitud de autorización, infringiendo las previsiones contenidas en el anterior precepto. Por lo demás, como afirma la demandada, no se admitió la justificación contenida en las dos facturas a las que alude la recurrente en su demanda, pues, como dice la propia resolución del recurso de reposición, "la Entidad aduce la presunta aceptación de facturas posteriores a la solicitud de la oportuna autorización, extremo que esta Administración no acepta al no figurar en el expediente de referencia facturas aceptadas en estos conceptos", y que ya el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro lo fue por el importe total de 112.235,63 euros, correspondiente al total del anticipo del 75% del importe de la subvención que había sido entregado a UGT-A. En consecuencia, este motivo de la demanda no puede ser aceptado.

QUINTO.- Alega además la parte actora la innecesaridad de recabar tres ofertas y defiende la incorrecta interpretación por la Administración demandada del art. 31.3 LGS . De este modo y acerca del incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso, cuando el importe del gasto supere los límites establecidos en el art. 101.2 de la Orden de 23 de octubre de 2009, deduce que el beneficiario no está obligado a solicitar tres ofertas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino sólo en relación a aquella tipología de contratos que además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Y, que el art. 31.3 LGS contempla tres tipos de contratos, a saber: los contratos de obras de cuantía superior a 30.000.-€; los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000.-€; y, los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica, por importe superior a 12.000.-€ Entendiéndose por "bienes de equipo", según el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, la maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de los productos. Asimismo, a efectos de determinación de qué servicios pueden ser encuadrados dentro de los de "consultoría o asistencia técnica", debe recurrirse a las categorías del Anexo II de la entonces vigente LCSP. Estima además la actora que la resolución de reintegro se equivoca cuando entiende que ha resultado incumplida la norma del artículo 31.3 de la LGS en cuanto a la necesidad de recabar la beneficiaria tres ofertas de diferentes proveedores con carácter previo a la contratación, pues no ha diferenciado en este caso el tipo de servicios y de suministros a que se refiere el precepto, sin que ahora se esté ante ninguno de los servicios y suministros indicados en ese precepto y a los que se circunscribe la obligación de recabar las tres ofertas.

Se opone la demandada, que defiende que, en la redacción aplicable del artículo 31.3 de la LGS , y sobre la base de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, aplicable en ese momento, las tres ofertas se precisan, en el ámbito subvencional, para lo que la citada Ley de Contratos del Sector Público denomina contratos de obra, contratos de suministro y contratos de servicio. Y, el límite de 12.000 euros resultante del artículo 31.3 de la LGS no puede más que ir referido a los contratos de servicio, que con arreglo a la definición contenida en el artículo 10 de la LCSP remitía a las concretas categorías enumeradas en el Anexo II, en los que se hallan incluidos los servicios que fueron contratados en este caso y para los que se precisa la existencia de las tres ofertas, que son claramente servicios de la categoría 24 del cuadro expuesto, esto es, servicios de educación y formación profesional.

En el anterior contexto, es preciso igualmente compartir la tesis demandada en orden al reintegro de estos gastos de formación. Si bien como señala la recurrente, el artículo 31.3 de la LGS , en la redacción aplicable, se refiere con el fin de identificar los supuestos en los que se resulta exigible la solicitud de al menos tres ofertas de distintos proveedores previamente a la contratación del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, a los supuestos en que el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, añade la demandada en su contestación a la demanda la concurrencia de otras causas de reintegro, que se recogen en la resolución de reintegro, que afectan a la totalidad de la cuenta justificativa en relación con la contratación de la formación, como la referente a la misma entidad de formación Ánfora Formación objeto de análisis en el anterior fundamento de la presente, sin que se formule objeción al respecto por la recurrente. De modo que el reintegro de estos gastos debe ser igualmente confirmado.

SEXTO.- Por último y de modo subsidiario, sostiene la entidad recurrente que ha desarrollado una actuación indudablemente tendente a la satisfacción de los compromisos contenidos en la resolución que otorga la subvención, de modo que la resolución de reintegro resulta absolutamente desproporcionada, pues la cuenta justificativa acredita el 100% de la ejecución de las acciones.

Se opone la demandada que afirma que para llegar a la cantidad objeto de reintegro ha tenido en cuenta las normas del artículo 37.2 de la LGS y del artículo 17.3 n) de la misma Ley , en función de los incumplimientos y defectos detectados en la documentación justificativa aportada y dejada de aportar. De este modo, afirma que no están justificadas las facturas de Ánfora Formación por importe total de 98.443,29 euros, así como la cantidad de 16.608,48 euros de Gastos Asociados por exceso de gasto, por lo que la cuantía de los incumplimientos alcanza los 115.051,77 euros, incluyendo por consiguiente el total de los 112.235,63 euros que fueron abonados a UGT-A en concepto de subvención, con lo que se impone, de forma ajustada a Derecho, el reintegro de ese total de los 112.235,63 euros. Esto es, con arreglo a los anteriores preceptos y como se recoge en el fundamento de derecho octavo de la resolución impugnada (página digital 598 del EA): "Descontadas las cantidades de los puntos anteriores, consideradas incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, que afectan al modo en que se ha de realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, la suma de la cuantía justificada es de 26.905,36 euros, lo que supone el 18,00% del total del proyecto subvencionado .

Este porcentaje es inferior al 35% requerido en la Orden de 23 de octubre de 2009, por lo que procede el reintegro total de la subvención concedida conforme al artículo 104.1. b); f) y 104.3.a). Dichos artículos establecen lo siguiente:

Artículo 104. 1 1. Además de los casos de nulidad y anulabilidad previstos en el artículo 36 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y de acuerdo con el artículo 37 de la misma, procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no-adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las personas o entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

Artículo 104.3 La graduación de los posibles incumplimientos a que hace referencia el apartado 1 de este artículo se determinará de acuerdo con los siguientes criterios:

a) En el supuesto de incumplimiento total: El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro del 100% de la subvención concedida. Igualmente se considerará que concurre el incumplimiento total si la realización de la actividad subvencionada no alcanza el 35% de sus objetivos, que en el caso de acciones formativas se medirá con el indicador de número de horas de formación multiplicado por el número de alumnos formados".

De este modo, se observa que la resolución impugnada hace aplicación de la letra a) del artículo 104.3 de la Orden (incumplimiento total) con fundamento en que del total de la subvención, y tras la comprobación de la documentación justificativa, y descontadas las cantidades derivadas de los incumplimientos de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades beneficiarias, así como de los compromisos por éstas asumidos, que afectan al modo en que se ha de realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, la suma de la cuantía justificada es de 26.905,36 euros, lo que supone el 18,00% del total del proyecto subvencionado.

Es obligado por lo tanto concluir que se ajusta la resolución impugnada a las previsiones contenidas en el anterior precepto, dada la afectiva acreditación de los incumplimientos que se han venido analizado y que obligan a confirmar la procedencia del reintegro total adoptado por la Administración demandada. Por ello, el recurso debe ser desestimado en su integridad.(...)".

Sobre este último extremo, como sostiene la demandada, en aplicación del artículo 104.3.a) de la Orden reguladora, se acuerda el reintegro por el importe del principal de la subvención, correspondiente al total de la subvención concedida y abonada en su día a la beneficiaria (descontadas las cantidades voluntariamente devueltas), en la medida que las irregularidades de justificación inciden en el total de la justificación presentada. Se exteriorizan de este modo los criterios empleados para resolver el reintegro total, sin que la recurrente logre desvirtuar dichas consideraciones; más allá de rechazar la trascendencia y alcance de las obligaciones de justificación o de índole formal asumidas en cuanto beneficiaria de la ayuda. Sin embargo, conforman asimismo parte esencial de las obligaciones hacia cuya consecución se condicionó efectivamente el otorgamiento en su día de la subvención y cuyo incumplimiento o desatención puede justificar su reintegro (en este mismo sentido, nuestras STSJ AND 20456/2024 - ECLI:ES:TSJAND:2024:20456) o STSJ AND 9087/2022 - ECLI:ES:TSJAND:2022:90879).

Por lo tanto y con arreglo a las razones transcritas, que resultan enteramente aplicables, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas a la parte vencida, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación