Sentencia Contencioso-Administrativo 134/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 47/2022 de 06 de marzo del 2025

PRIMERO. 1.Se interpone recurso contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, de fecha 17 de diciembre de 2021, de aprobación definitiva del Plan General Estructural de Castellón.

2.Por la parte recurrente se formula demanda fundada en las siguientes consideraciones:

El planeamiento no ha contemplado la reserva de aprovechamiento aprobada por acuerdo de la Junta de Gobierno local de 5 de agosto de 2011, adoptada en sustitución del pago en metálico de la transmisión en favor del Ayuntamiento de Castelló de los terrenos afectados por el proyecto de expropiación forzosa, para la ejecución de la ronda oeste (Fase 1), en relación al Sector 27.SU.R, del suelo urbanizable de uso residencial, sin ordenación pormenorizada, con un aprovechamiento tipo del 0,5239 m2s/m2t urbanístico, cuando el Ayuntamiento, a día de hoy ya ha urbanizado y puesto en uso efectivo la infraestructura viaria.

El Ayuntamiento al aprobar el PGE en tales condiciones, está incumpliendo sus propios actos en perjuicio de la confianza legítima de los actores, y ha obtenido un enriquecimiento no sujeto a la legalidad, al adquirir los terrenos sin satisfacer compensación ni permitir la materialización de edificabilidad a los transmitentes.

Los actores han reclamado reiteradamente la inclusión en los sectores de nuevo desarrollo de sus reservas, con cargo al excedente de aprovechamiento del Ayuntamiento.

En fecha 29 de julio de 2021, se formuló solicitud ante el Ayuntamiento en el sentido expuesto, indicando además, que, en el nuevo planeamiento general, conforme lo dispuesto en el artículo 84.4 del TRLOTUP, se diese prioridad legalmente establecida a la cancelación de las reservas de aprovechamiento (o, en su caso, a su nueva adscripción de las mismas) respecto a las futuras cesiones con reservas de aprovechamiento derivadas de la ejecución de las infraestructuras públicas que el nuevo plan general pudiese contemplar.

A la solicitud se emitió informe por la Arquitecto municipal en fecha 23 de julio de 2021:

3. Reserva de aprovechamiento en el ámbito 27- SUR. El Ayuntamiento de Castelló, (aprueba) por acuerdo de la Junta de Gobierno local de fecha 30 de julio de 2010, el "Proyecto de Expropiación Forzosa por tasación conjunta para la obtención de los terrenos para ejecutar la Ronda Oeste a Castellón de la Plana, Fase I". Los propietarios se acogieron voluntariamente a la posibilidad de reservarse los derechos de aprovechamiento que correspondía a sus parcelas en el sector de suelo urbanizable previsto 27-SUR en el plan general vigente en aquella fecha. El aprovechamiento se materializaría en dicho sector en el momento futuro en que fuera objeto de programación y urbanización. Los terrenos que se incluían en el sector 27-SUR han quedado clasificados en el PGE en trámite, como suelo no urbanizable, ya que exceden de la máxima superficie de crecimiento permitida para que este municipio, de acuerdo con ...la ETCV y el informe de Referencia emitido por el Órgano Ambiental al efecto de la redacción y tramitación de este PGE... Con independencia de las previsiones de gestión que pueda contener el PGE y el POP, ..., los derechos de estos propietarios podrán resolverse mediante alguna de las formas legalmente admisibles, compensación económica, aprovechamiento, ... etc, ...

Tras nueva solicitud formulada en 19 de enero de 2022, se emite informe por la misma Técnico, proponiendo el abono de indemnización.

Manifiesta que ha sido eliminada del planeamiento la posibilidad de concreta materialización pactada, interesando la adscripción de sus reservas a sectores de nuevo desarrollo. El planificador ha incumplido lo dispuesto en el art. 84.4 y 83 LOTUP.

En sus fundamentos, invoca el principio de confianza legítima, legalidad y buena fe, el principio de buena administración, y los arts. 21, 32, 35, 67, 78 y 79 TRLOTUP.

La parte actora alude en trámite de conclusiones, al contenido del Anexo IV y art. 72.3 TRLOTUP, en cuanto la edificabilidad atribuida en convenio a los actores, y a otros propietarios que como ellos, cedieron anticipadamente el suelo destinado a infraestructuras de uso público, no ha sido computada en la edificabilidad total prevista en el planeamiento, por lo que no es cierta ni posible la opción manifestada en contestación por las Administraciones, en cuanto tales reservas pudieran materializarse en instrumentos de gestión, al no estar previstas en el planeamiento.

Sostiene haber sido vulnerado el orden de preferencia establecido en el art. 84.4.

Invoca asimismo, el art. 21 i) y j), 35 f), 67 y 78.

3.Por la representación de la Generalitat Valenciana, se opuso en considerar que los convenios suscritos por el Ayuntamiento y los recurrentes se vieron afectados por la declaración de nulidad del PGOU de 2000, implicando la del planeamiento de desarrollo, PP Sector 27.

El nuevo PGE no está vinculado por aquellos convenios, sin que clasificara dicho Sector como suelo urbanizable, pues hubo de limitar los crecimientos para ajustarse a la ETCV.

La TRLOTUP incardina las reservas de aprovechamiento como un mecanismo de gestión urbanística, que no atañe al planeamiento. Invoca la potestad municipal de planeamiento, que se ha ejercido de forma discrecional.

El Ayuntamiento ha propuesto la indemnización en metálico, acorde con lo previsto para el caso de incumplimiento del convenio con cita de la STS de 4 de abril de 2019.

4.El Ayuntamiento de Castellón se opuso a la demanda por adhesión a las alegaciones formuladas por la Generalitat.

A continuación, en cuanto al informe de fecha 4/7/2024, suscrito por la Arquitecto municipal afirma destacar:

Para la obtención de los elementos de la Red Primaria, el PGE establece en las Normas Urbanísticas, capítulo III título 11, lo siguiente: Atendiendo al uso global del sector y a la intensidad/edificabilidad residencial, el PGE agrupa los sectores de suelo urbanizable en bloques....En cada bloque, el PGE distribuye elementos de la Red Primaria que pueden obtenerse gestionando los sectores que integran ese bloque, sin establecer una relación concreta entre sectores y elementos, decisión que se postpone al momento de la gestión y urbanización del sector .... Asimismo, el art. 11.3.6. NNUU establece que "cuando se produjeran aprovechamientos tipo por encima de los valores medios de cada bloque, o cuando la superficie resultante a adscribir exceda de un elemento completo de la Red Primaria, y si no se dan otros intereses de equipamiento para la ciudad, el ayuntamiento podrá imponer la obligación de compensar en el desarrollo del sector de que se trate, reservas de aprovechamiento de otros propietarios que se hubieran efectuado en planeamientos anteriores , con motivo de la cesión y ejecución de otros elementos de la Red Primaria".Quedando así recogida la casuística de los aprovechamientos reservados en planeamientos anteriores. (...) Los aprovechamientos reservados ..., proceden de sectores de suelo urbanizable de planeamientos anteriores (PGOU 2000) y tienen el aprovechamiento tipo definido ... en aquel plan. Esta cuestión no forma parte de las determinaciones del PGE aprobado, ... no procede asignarlos de forma directa a ninguno de los sectores ..., ello no significa que no puedan obtenerse con el desarrollo de alguno de los sectores definidos. (...)"

La reserva de aprovechamiento se vinculó al Sector 27 SU.R pero al tener la consideración de suelo no urbanizable, nada obsta a que se vincule o adscriba en las actuaciones de transformación en suelo urbano cuando se gestione y urbanice un sector concreto, sin que el precepto imponga al planificador la obligación de adscribirlo en un determinado sector para poder aprobar el PGE.

Respecto al incumplimiento del convenio urbanístico, no se trata de un convenio de obtención anticipada de suelo dado que éste se obtuvo a través de un procedimiento de expropiación forzosa. El convenio únicamente regulaba que el justiprecio de la expropiación se cambiaba por aprovechamiento urbanístico que se reservaba. Los actores no han perdido el derecho que tienen inscrito en el Registro de la Propiedad, no pudiendo aducir incumplimiento por parte del Ayuntamiento y aun en el supuesto de que se entendiera que nos encontramos ante un convenio urbanístico, su eventual incumplimiento es objeto del presente recurso cuyo acto impugnado es la aprobación definitiva del PGE.

SEGUNDO.Se solicita por los recurrentes, conforme al suplico de su demanda, se declare la nulidad del acuerdo impugnado en cuanto que no ha previsto la adscripción de las reservas de aprovechamiento urbanístico definidas y aprobadas por el propio Ayuntamiento, y alternativamente, se declare su anulabilidad y se adscriba las reservas de aprovechamiento a sectores de nuevo desarrollo y uso residencial definidos en el nuevo planeamiento, aplicando el correspondiente coeficiente de homogenización.

La parte actora acompaña a su demanda, los convenios de fecha 18 de octubre de 2010, mediante los que se pacta sustituir el justiprecio correspondiente a la expropiación de terrenos afectados por el Proyecto de expropiación forzosa por tasación conjunta para la ejecución de la ronda oeste de Castellón, fase I, e incluidos en el Programa y Plan Parcial para el desarrollo del Sector 27 SU.R de Castellón, por una reserva de aprovechamiento, calculada con arreglo al aprovechamiento subjetivo correspondiente al ámbito y superficie expropiada, conforme al aprovechamiento tipo que se asignaba a dicho ámbito.

Asimismo, prevén los convenios la inscripción de la reserva de aprovechamiento en el Registro de la Propiedad, así como su materialización en parcelas de resultado en el ámbito del Sector 27 SU.R.

Con respecto a la pretensión principalmente formulada, el Ayuntamiento de Castellón centra con acierto el objeto de la controversia.

El recurso no se dirige contra resolución o inactividad alguna, atinente al cumplimiento de los convenios, sino contra el acuerdo aprobatorio del PGE de Castellón.

Es de considerar, en primer lugar, que no se trata de convenios de planeamiento, en el concepto descrito en la DA 4ª LUV vigente al tiempo de su adopción, sino en el marco de lo dispuesto en el art. 172 del mismo texto: En el supuesto de que la reserva de aprovechamiento se haya constituido en virtud de convenio para la determinación del justiprecio de una expropiación, ....

Todo ello por cuanto, según se expuso, el convenio se limita a constituir una reserva, en sustitución del justiprecio a metálico que correspondía a los propietarios expropiados, si bien contempla su materialización en el Sector 27 SU.R.

Aun en este supuesto, la citada DA 4ª indica: 3. Los convenios urbanísticos que, para la ejecución del planeamiento, celebren los ayuntamientos con los particulares no podrán sustituir el procedimiento de aprobación y adjudicación de programas regulado en esta Ley o prejuzgar el resultado del mismo, ni podrán alterar ninguna de las determinaciones del plan o instrumento de cuya ejecución se trate, ni perjudicar derechos o intereses de terceros.

Por tanto, en ningún caso la falta de adscripción de la reserva de aprovechamiento pactada con anterioridad, puede determinar la nulidad del PGE, pues pese a la previsión sobre tal adscripción, el convenio carece de aptitud para alterar las determinaciones del PGE.

La parte actora tampoco ha concretado de qué modo debiera consignarse dicha adscripción en el PGE, ni cuál sería el precepto que se infringe con su omisión, más allá de las alegaciones que formuló en trámite de conclusiones, que se examinarán posteriormente.

La pretensión principal no merece favorable acogida.

TERCERO.Los recurrentes solicitan de forma alternativa, la declaración de anulabilidad del PGE, con reconocimiento como situación jurídica individualizada, de la adscripción de sus reservas a sectores de nuevo desarrollo.

En este punto es de considerar, conforme al relato fáctico contenido en las contestaciones de la demanda, que la declaración de nulidad del PGOU de Castellón de 2000 trajo consigo la de la ordenación pormenorizada efectuada mediante el Programa y Plan Parcial para el desarrollo del Sector 27 SU.R.

Asimismo, se refiere que la aprobación del PGE impugnado, ha estado sujeta a los condicionantes de la ETCV, - actualmente cuenta con carácter meramente orientativo, a tenor de lo dispuesto en el art. 119 Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de simplificación administrativa, con modificación de los arts. 3, 7 y 15 TRLOTUP-.

En virtud de dichos condicionantes, se operó la desclasificación de sectores que contaban con programación prevista, bajo el PGOU anterior, entre los que se cuenta el

Sector 27 SU.R.

Ciertamente que el art. 84 TRLOTUP, invocado por la parte actora en su apartado 4º, prevé no sólo la prioridad de las solicitudes de cancelación de reservas de aprovechamiento derivadas de anteriores cesiones, respecto a la cesión de nuevos suelos, sino en su apartado 5: En las actuaciones urbanísticas que se lleven a cabo mediante expropiación de terrenos reservados para la ejecución de dotaciones públicas de red primaria o secundaria, la parte expropiada podrá hacer reserva del aprovechamiento urbanístico que, en su caso, tengan atribuidos, como pago del justiprecio, siendo dicha reserva de aplicación preferente al ámbito al que esté adscrita o funcionalmente vinculada la dotación pública en los términos previstos en la ley. De no ejercitar la parte expropiada esa opción, será la administración expropiante quien tenga derecho a materializar los aprovechamientos que, en su caso, se deriven de los terrenos expropiados, subrogándose en los derechos y obligaciones del propietario o propietaria inicial.

Si bien, según indican con acierto las demandadas, la disposición se encuentra comprendida en el Capítulo II del Título I del Libro II, sobre la gestión urbanística, siendo dicho marco el previsto para la adscripción y en su caso, materialización de las reservas, y no el planeamiento estructural, como se pretende.

En todo caso, la vinculación o preferencia de que pudiera gozar la parte, al amparo del apartado 5º del precepto, no existe al haber sido desclasificado el Sector al que se adscribió la dotación pública.

Mientras que la preferencia que le otorga el apartado 4º habrá de dirimirse en sede de gestión, es decir, con cargo a los Programas que al amparo del nuevo PGE y POP, se desarrollen.

En trámite de conclusiones, la parte actora reconduce sus argumentos al ámbito de las disposiciones reguladoras del planeamiento, y defiende la infracción de del Anexo IV, art. 72.3, 21 i) y j), 35 f), y 78, todos ellos del TRLOTUP, en cuanto, según manifiesta, la falta de cómputo de los aprovechamientos objeto de reserva correspondientes a los actores y otros propietarios, en el cómputo global de edificabilidad del municipio efectuado por el PGE, impide su materialización en ámbitos de nuevo desarrollo, pues ésta se vería colmada con la edificabilidad correspondiente a los actuales titulares de suelo.

Las disposiciones citadas establecen cuanto sigue:

Art. 72.3: 3. Toda actividad de transformación o gestión urbanística deberá estar legitimada por un planeamiento aprobado y vigente, salvo en los casos de fuera de ordenación, ruina o ausencia de planeamiento previstos en este texto refundido

Art. 21: 1. Integran la ordenación estructural las siguientes determinaciones:

i) Condiciones de desarrollo de cada uno de los sectores de planeamiento urbanístico.

j) Criterios generales para la delimitación de las áreas de reparto y para el establecimiento del aprovechamiento tipo.

Art. 78: Cálculo del aprovechamiento tipo.

1. El plan de ordenación pormenorizada determinará el aprovechamiento tipo en función del aprovechamiento objetivo de los terrenos incluidos en el área de reparto prevista en dicho plan, homogeneizado por la aplicación, a la superficie edificable correspondiente a cada uso, de coeficientes correctores, que expresen la relación entre los diferentes valores de repercusión de cada uso, justificados según un estudio de mercado; el aprovechamiento objetivo total, así homogenizado, se dividirá por la superficie total del área de reparto, incluyendo las superficies exteriores al mismo que sean adscritas para la obtención de elementos de la red primaria y excluyendo las superficies de suelo público preexistentes en el área de reparto y que ya se encuentren destinadas al uso asignado por el plan, salvo las que consten obtenidas de forma onerosa por la administración, que darán lugar a la correspondiente adjudicación de aprovechamiento a su favor, en los términos previstos en el artículo 88 de este texto refundido. El resultado obtenido de la división indicada será el aprovechamiento tipo del área de reparto.

2. Para el cálculo del aprovechamiento tipo en régimen de actuaciones integradas, la ordenación pormenorizada, sobre la base de los criterios establecidos en la ordenación estructural, tal y como regula el artículo 32 de este texto refundido, delimitará áreas de reparto y calculará sus correspondientes aprovechamientos tipo. En todo caso, deberá quedar garantizado el justo reparto de beneficios y cargas, a materializar en las reparcelaciones, y se justificará la viabilidad de las áreas de reparto y las medidas adoptadas para su mayor equidad.

3. El cálculo del aprovechamiento tipo se concretará en la ordenación pormenorizada en metros cuadrados homogeneizados de edificabilidad de uso y tipología característicos por cada metro cuadrado de suelo.

El Anexo IV apartado III, establece la relación entre la edificabilidad total y la superficie de las dotaciones públicas, para el cálculo de los estándares dotacionales.

Omitimos la mención del art. 35 por venir referido a la ordenación pormenorizada, que no es objeto del recurso.

En primer lugar, no se aprecia infracción del art. 72.3 TRLOTUP, pues según se expondrá a continuación, la falta de adscripción, o de cómputo, de las reservas de aprovechamiento en el PGE, no impide a priori su materialización.

Tampoco se aprecia infracción del art. 21 i) o j), puesto que el Anexo V, que regula las fichas de zona y de gestión, no prevé en éstas la aplicación o prioridad de los aprovechamientos, sino que se remite al Anexo IV en cuanto a su cálculo, según se analizará a continuación.

Las fichas de zona de nuevo desarrollo del PGE, obrantes al expediente, no contemplan disposición alguna en orden a la asignación de aprovechamientos.

Mientras que las fichas de gestión:

"Criterios de delimitación de las áreas de reparto y del cálculo del aprovechamiento tipo: El área de reparto incluye el ámbito del sector y la superficie de Red Primaria adscrita, si la tuviere. La elección del elemento de Red Primaria que se adscribirá a cada sector se realizará en el momento su desarrollo.

En cuanto a los criterios de delimitación de las áreas de reparto y del cálculo del aprovechamiento tipo, se estará a lo dispuesto en el capítulo III del título XI de las normas urbanísticas del Plan General."

En este punto, el apartado 11.3 de las NNUU contiene una previsión expresa:

"Cuando se produjeran aprovechamientos tipo por encima de los valores medios de cada bloque, o cuando la superficie resultante a adscribir exceda de un elemento completo de la Red Primaria, y si no se dan otros intereses de equipamiento para la ciudad, el ayuntamiento podrá imponer la obligación de compensar en el desarrollo del sector de que se trate, reservas de aprovechamiento de otros propietarios que se hubieran efectuado en planeamientos anteriores, con motivo de la cesión y ejecución de otros elementos de la Red Primaria."

Favorable, como vemos, a la pretensión de la parte actora.

No se aprecia respecto del art. 78 (que alude a la ordenación pormenorizada) en relación al Anexo IV III, por cuanto no lleva razón la parte recurrente en su razonamiento.

En primer lugar, el cómputo de edificabilidad bruta del municipio, no puede integrar ni contemplar las reservas de aprovechamiento, por cuanto sólo se incluye la edificabilidad correspondiente a la superficie del ámbito, a tenor del Anexo IV II: 2.1 La edificabilidad bruta (EB) de un ámbito de actuación es la suma de todas las edificabilidades, destinadas a cualquier uso lucrativo, que pueden materializarse en dicho ámbito.

Ello no impide, sin embargo, la materialización de tales reservas en ámbitos de nuevo desarrollo, pues existe un remanente, el excedente de aprovechamiento, descrito en el art. 72.4 f), con cargo al cual podría efectuarse:

f) Excedente de aprovechamiento: la diferencia positiva que resulta de restar del aprovechamiento objetivo de los terrenos el aprovechamiento subjetivo que corresponde a las personas propietarias. El excedente de aprovechamiento se origina bien porque el aprovechamiento tipo de un terreno es inferior a su aprovechamiento objetivo, bien porque el aprovechamiento subjetivo de su propietario o propietaria es inferior al aprovechamiento tipo debido al porcentaje de aprovechamiento que corresponde a la administración

En definitiva, las disposiciones en materia de planeamiento no contemplan la adscripción de reservas a ámbitos concretos, ni tal falta de previsión impide su materialización, la cual puede tener lugar en sede de gestión.

Se desestima el recurso.

CUARTO.De conformidad con lo establecido en el artículo 139 LRJCA, no ha lugar a la imposición de las costas, por considerar que el caso suscita dudas de derecho.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación

Fallo