Sentencia Contencioso-Administrativo 275/2026 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 409/2023 de 06 de julio del 2026

PRIMERO.-El presente procedimiento se interpone contra la sentencia nº 97/2023 de 15 de mayo de 2023 por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de fecha de 11 de enero de 2022 del Director del INAGA por la que se deniega la exoneración del 50% de la contraprestación económica anual de 21% correspondiente a la concesión de uso privativo del dominio público forestal para la ocupación temporal de terrenos en monte de utilidad pública nº 184, denominado Espelunge, Rioseta, Candanchú y Tortielles de titularidad de Mancomunidad Forestal del Valle de Aisa, manteniendo la contraprestación económica anual establecida en la condición 4º de la resolución originaria de 30 de noviembre de 2005.

En dicha sentencia se señala que:

"SEGUNDO.- La recurrente presentó ante la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa diversas solicitudes (en fecha 16/10/2020, 04/02/2021, 28/04/21 y 17/05/21) de disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020 y de exoneración total de dicha contraprestación económica anual para 2021, fundadas en la disminución de ingresos derivados de la suspensión de la actividad en fecha 14/03/2020 como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del COVID 19.

Estas solicitudes fueron estimadas parcialmente por la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa, en fecha 18/12/2020 (reiterada posteriormente en fecha 16/04/2021), respecto de la disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020, quedando en suspenso la decisión sobre la solicitud de su exoneración total para 2021.

Con posterioridad, la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa aprobó en fecha 15/09/2021 la resolución desestimatoria de la solicitud de exoneración total de la contraprestación económica anual para 2021 que fue objeto de recurso administrativo de reposición y, tras su desestimación, fue objeto de contencioso administrativo, desestimado, a su vez, por Sentencia del Juzgado contencioso administrativo nº 1 de Huesca, por entender que se trataba de un mero acto de trámite.

La recurrente ha reiterado ante el INAGA las mismas solicitudes de disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020 y de exoneración total de la contraprestación económica anual para 2021, fundadas en la disminución de ingresos derivados de la limitación de la movilidad durante 2020-2021 como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del COVID 19.

Dicha solicitud ha sido resuelta por el INAGA mediante Resolución de su Director de fecha 11/01/2022; en esta resolución se acogía el criterio sostenido por la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa sobre el fondo del asunto, en particular, sobre las condiciones económicas de la concesión, dado que el INAGA actúa, en su condición de Administración Forestal, como mero gestor de los montes de utilidad pública, correspondiendo al titular del monte (la Entidad Local), las decisiones sobre las condiciones económicas.

La Resolución del Director del INAGA de fecha 11/01/2022 modificaba la condición 4ª de la Resolución originaria de concesión demanial de 30/11/2005 del Director del INAGA, admitiendo únicamente la disminución del 22% del canon correspondiente a 2020 y no su exoneración para 2021.

Se interpuso por la actora recurso de alzada instando una exoneración de tan sólo el 50% (no total) de la contraprestación económica anual para 2021 recurso que no ha sido objeto de resolución expresa.

TERCERO.- EXPLOTACIONES TURISTICAS DE CANDANCHU SA es titular desde 1968 de concesión administrativa en vigor de ocupación de terrenos en el monte de utilidad pública nº 184, denominado Espelunge, Rioseta, Candanchú, y Tortielles, perteneciente a la MANCOMUNIDAD, conforme a resoluciones administrativas de concesión otorgadas, que quedaron refundidas mediante resolución del Director General del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, INAGA, del Gobierno de Aragón, de 30 de noviembre de 2005, (INAGA 22010144/200505045). Por dicha concesión se abona canon concesional, importe por fondo de mejora, y tasa, consistente todo ello en el pago anual de determinada cantidad

La condición decimoquinta establece que la presente autorización no supone la concesión de otros derechos distintos de los expresados en las condiciones Primera, Segunda y Tercera y el libre tránsito de los empleados, obreros y encargados de su conservación y custodia.

La condición primera señala: ...Las infraestructuras enumeradas ocupan un total de 65.895,28 m2 de terrenos del dominio público forestal, en el Monte de Utilidad Pública n° 184 denominado "Espelungue, Rioseta, Candanchú y Tortiellas", propiedad de la Mancomunidad Forestal del Valle de Afsa (Huesca)

Dicha ocupación se autoriza por un plazo de treinta años, sin que la mencionada superficie pueda ser utilizada para la instalación de cualquier otro elemento u obra que no haya sido enumerado en la relación anterior. La autorización entrará en vigor, tras el pago de las cantidades reflejadas en la condición cuarta.

En la condición segunda se refiere: Para la realización de actividades lúdico-deportivas invernales ofertadas en la estación de Candanchú, se autoriza a ETUKSA el uso de una superficie de 259 hectáreas delimitada por...

El recinto así, definido, incluye en su interior la totalidad de infraestructuras enumeradas en la condición primera, así como los caminos construidos para dar servicio a las instalaciones de la estación, y otras infraestructuras ajenas a la estación de esquí.

La utilización de este recinto para desarrollar las actividades de la estación de esquí se autoriza igualmente para un periodo de treinta años y un disfrute anual durante los periodos desde 15 de noviembre a 31 de diciembre ambos inclusive y desde 1 de enero hasta 15 de mayo ambos inclusive. Asimismo, fuera de estos periodos, se autoriza al beneficiario el acceso a esta zona para realizar las labores de reparación y mantenimiento de las instalaciones e infraestructuras de la estación de esquí, así como para realizar los trabajos de restauración de la cubierta vegetal en las superficies del citado recinto destinadas a la práctica del esquí. La autorización entrará en vigor, tras el pago de las cantidades reflejadas en la condición cuarta.

CONDICIÓN TERCERA: El otorgamiento hecho no faculta por sí solo para realizar otras obras en zonas de servidumbre de carreteras, caminos, sendas, ferrocarriles, cauces, canales, vias pecuarias, etc., por lo que el beneficiario habrá de solicitar y justificar su necesidad, obligándose, en su caso, a obtener la necesaria autorización ante los Organismos competentes, no pudiendo realizar modificación alguna hasta que se dicte Resolución favorable.

Con idéntica salvedad procederá si se entorpeciesen o inutilizasen manantiales, y respecto a las obras e instalaciones realizadas con anterioridad por la propiedad del Monte o la Administración, cualquiera que sea la naturaleza o utilización

CONDICIÓN CUARTA: El beneficiario queda obligado a abonar en concepto de canon anual la cantidad de NOVENTA MIL SEISCIENTOS NUEVE EUROS CON SESENTA Y DOS CENTIMOS (90.609,62 euros) de los cuales 36.518,53 euros se corresponden con la ocupación referida a las instalaciones e infraestructuras existentes

La ocupación se autoriza, tal y como resulta de la resolución indicada para la realización de las actividades lúdico deportivas invernales.

Diremos para empezar que el caso que nos ocupa no se corresponde ni con un contrato de concesión de obras ni con un contrato de concesión de servicios, tipos contractuales para los que nuestra legislación establece la posibilidad, y siempre que concurran las circunstancias previstas para ello, del mantenimiento del equilibrio económico del contrato.

El disfrute -como la explotación para la obtención de lucro, por supuesto- privativo del demanio municipal solo pueda canalizarse a través del instituto de la concesión demanial y ésta, en su configuración en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (que desarrolla la normativa de rango legal de Régimen Local), no contempla el reequilibrio económico-financiero.

En este caso el objeto de concesión demanial que nos ocupa se consuma con el abono del canon a la Administración y la ocupación del monte y no se contiene previsión específica sobre el beneficio económico que la recurrente vaya a obtener a consecuencia de la explotación.

El desequilibrio invocado no se ha producido por actos imputables a la Administración: la Administración adoptó medidas concretas, pero fueron motivadas a su vez por la crisis sanitaria que ha sido el desencadenante del desequilibrio económico alegado en la demanda. El canon no se abona como consecuencia de la recepción de un servicio que preste el Ayuntamiento (concesión de servicios) y ese aprovechamiento del dominio público local no se ha visto impedido por la situación de crisis sanitaria provocada por la Covid-19.

CUARTO.- La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia número 418 de 24/02/2016, recurso de casación 4134/2014 , se pronuncia sobre la doctrina de los actos propios que resume de la siguiente manera:

"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, " La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11 , FJ 7º)".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definitivos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012 ).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen

Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha señalado que "la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos, y la de que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria y añade que "la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos, y la de que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria y además que es doctrina reiterada y constante de este Tribunal que el precedente administrativo no sancionado por resolución judicial carece de toda idoneidad para articular un eventual juicio de igualdad en la aplicación de la Ley, STC 49/1982 , 175/1987 y 167/1995 .

El hecho de al admitir la bonificación en un 22% del canon concesional del año 2020 y denegar, la exoneración total del mismo, en el ejercicio de 2021, no vulnera el principio de confianza legítima; tampoco podemos considerar que la decisión respecto del ejercicio 2021 deba seguir el mismo sentido que la que concedió la exoneración parcial en el año 2020; la Mancomunidad aplica distinto criterio aduciendo que en el año 2021 la recurrente ha tenido posibilidad de acceder a ayudas a las que no podía acceder en 2020. Y la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa y el INAGA reconoció una exoneración del 22% transitoriamente, sólo para el ejercicio 2020, quedando suspendida la decisión sobre la exoneración del ejercicio 2021; por lo que, se insiste, no existe vulneración del principio de confianza legítima; tampoco ha justificado la actora la identidad de situación respecto de ambos ejercicios, ya que por todos es conocido que en relación al canon del año 2020, el cierre anticipado de las estaciones de esquí por causa del covid fue impuesto por la administración; por todos son también conocidas las medidas que impedían y limitaban la circulación de personas tanto fuera de la Comunidad Autónoma como entre provincias, en vigor a la temporada siguiente, y que fue este hecho el que motivó que todas las estaciones de esquí de la Comunidad, excepto Astún, tomaran la decisión de no abrir sus instalaciones. La situación no es idéntica.

Por lo expuesto, el recurso se desestima.

La cuantía del recurso se fija en 45.304,81 €, que es el valor económico de la pretensión actora, que se ciñe al 50% del importe de la contraprestación económica anual de 90.609,62 €."

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE APELANTE.

La parte apelante expone que EXPLOTACIONES TURÍSTICAS DE CANDANCHÚ S.A. es titular de una concesión administrativa sobre monte de utilidad pública destinada a la explotación de la estación de esquí de Candanchú, por la que abona un canon a las administraciones demandadas.

Sostiene que, debido a la pandemia de la COVID-19 y a las restricciones de movilidad, la estación permaneció parcialmente cerrada en la temporada 2019-2020 y completamente cerrada en la temporada 2020-2021, lo que impidió el normal aprovechamiento de la concesión y provocó importantes pérdidas económicas acreditadas mediante informe pericial.

Afirma que, ante esta situación, solicitó a la Administración la bonificación del canon concesional. Indica que en el ejercicio 2020 las administraciones adoptaron medidas favorables, como el fraccionamiento del pago del canon y una reducción del 22%, pero que, en cambio, para el ejercicio 2021 denegaron la exoneración del 50% solicitada.

La apelante impugna estas resoluciones y la desestimación del recurso de alzada, alegando principalmente la aplicación del principio rebus sic stantibus, por entender que la pandemia constituye un hecho imprevisible que alteró gravemente el equilibrio económico de la concesión, haciendo inviable su explotación normal.

También se sostiene que, aunque la normativa de concesiones demaniales no contemple expresamente el reequilibrio económico-financiero, ello no impide su aplicación, invocando principios generales del Derecho administrativo como la proporcionalidad, la prohibición del enriquecimiento injusto y la integración normativa con la Ley de Contratos del Sector Público.

Además, la parte apelante argumenta que existe una actuación contradictoria de la Administración, ya que en 2020 sí reconoció parcialmente el impacto de la pandemia y concedió una reducción del canon, mientras que en 2021, sin cambio normativo, denegó la exoneración solicitada, lo que considera incoherente y arbitrario.

Por último, se insiste en que la jurisprudencia del Tribunal Supremo admite el reequilibrio económico en casos excepcionales como la fuerza mayor o el riesgo imprevisible, defendiendo que la pandemia encaja en estos supuestos, ya que impidió la explotación de la estación y generó pérdidas económicas ajenas al riesgo normal de la concesión.

TERCERO.-Frente a ello, la apelada sostiene que el INAGA es competente para fijar el régimen económico de la concesión, en coordinación con la entidad titular del monte, conforme a la Ley de Montes de Aragón, y que su actuación es plenamente ajustada a Derecho.

En cuanto al fondo del asunto, se rechaza la aplicación del principio rebus sic stantibus, argumentando que no resulta propio de las concesiones demaniales, al no tratarse de relaciones contractuales sometidas al principio de riesgo y ventura en sentido estricto, sino de relaciones de naturaleza patrimonial donde no existe previsión normativa de reequilibrio económico-financiero.

Asimismo, se añade que no concurre un desequilibrio extraordinario suficiente para justificar la medida solicitada, ya que en 2021 la empresa pudo acceder a ayudas públicas del Real Decreto-ley 5/2021, aunque finalmente le fueron denegadas por incumplimientos tributarios, y que además existió una línea de apoyo financiero autonómico mediante un convenio con el Instituto Aragonés de Fomento por importe de 2.000.000 €, lo que evidencia la existencia de mecanismos de compensación alternativos.

También se rechaza la existencia de vulneración del principio de igualdad o confianza legítima, al considerar que la reducción del 22% aplicada en 2020 no constituye un precedente vinculante, ya que se trató de una medida excepcional no reiterada en 2021 y basada en circunstancias distintas.

Finalmente, la Administración defiende que la diferencia entre los ejercicios 2020 y 2021 justifica el distinto tratamiento, tanto por la evolución de las restricciones sanitarias como por la existencia en 2021 de ayudas y medidas de apoyo económico adicionales, concluyendo que no procede la exoneración solicitada.

CUARTO.-El objeto del presente recurso consiste en determinar si procede reconocer a la entidad apelante el derecho a una reducción del 50% del canon concesional correspondiente al ejercicio 2021, como consecuencia de los efectos de la pandemia COVID-19 sobre la explotación de la estación de esquí de Candanchú.

La concesión de uso privativo del dominio público forestal constituye una relación jurídico-administrativa de carácter patrimonial, regida por su normativa específica, en la que el canon se configura como contraprestación por la ocupación del dominio público, con independencia del resultado económico de la explotación.

A diferencia de los contratos administrativos, no existe en este ámbito una previsión general de restablecimiento del equilibrio económico-financiero, ni resulta trasladable automáticamente el régimen propio de la contratación pública.

La relación jurídica litigiosa deriva de una concesión demanial sobre monte de utilidad pública destinada al uso privativo de terrenos para la explotación de la estación de esquí de Candanchú. Tal relación no participa de la naturaleza de un contrato administrativo de concesión de obras o servicios, sino de una concesión patrimonial de dominio público, cuyo régimen jurídico se rige por la normativa patrimonial y forestal aplicable.

En este marco normativo no existe previsión expresa de reequilibrio económico-financiero análoga a la prevista en la Ley de Contratos del Sector Público.

QUINTO.-Sobre la aplicación del principio rebus sic stantibus.

La doctrina rebus sic stantibus, de carácter excepcional, exige la concurrencia de una alteración imprevisible, extraordinaria y desproporcionada de las circunstancias que rompa la base del negocio jurídico.

Aun admitiendo el carácter extraordinario de la pandemia, en el presente caso no puede apreciarse que se haya producido una imposibilidad de uso del dominio público, sino una reducción de la actividad económica derivada de factores externos.

El canon concesional no retribuye la obtención de beneficios, sino la ocupación del dominio público, la cual no ha sido suprimida por la Administración.

La apelante sostiene que la pandemia y las restricciones de movilidad constituyeron un acontecimiento imprevisible y extraordinario. La Sala no desconoce el carácter excepcional de la crisis sanitaria; sin embargo, ello no determina automáticamente el derecho a la modificación del canon concesional.

Para que prospere la aplicación de la doctrina rebus sic stantibus se requiere una alteración extraordinaria, imprevisible y de tal intensidad que rompa radicalmente el equilibrio prestacional originario.

En el presente supuesto, el canon concesional retribuye el aprovechamiento privativo del dominio público forestal, no la obtención efectiva de beneficios económicos derivados de la explotación empresarial. Por tanto, el riesgo económico de la actividad, incluidas sus fluctuaciones extraordinarias, recae primordialmente sobre la concesionaria.

Por último, cabe indicar que no concurre identidad de situaciones entre los ejercicios 2020 y 2021.

En 2020, la reducción del 22% respondió a una situación excepcional caracterizada por el cierre anticipado impuesto por decisiones administrativas. En cambio, en 2021, las circunstancias fueron distintas, existiendo además medidas de apoyo económico y la posibilidad de acceso a ayudas públicas.

Por tanto, no puede apreciarse vulneración del principio de confianza legítima ni de igualdad, al no existir un precedente vinculante ni identidad sustancial de situaciones.

De esta forma, la concesión de una reducción parcial en 2020 no genera un derecho automático a obtener idéntico tratamiento en ejercicios posteriores. La doctrina de los actos propios exige actos inequívocos y definitivos que generen una expectativa legítima consolidada, lo que no concurre en este supuesto, donde la medida adoptada fue expresamente excepcional y limitada temporalmente.

La reducción del 22% del canon correspondiente al ejercicio 2020 constituyó una medida singular y excepcional, adoptada en circunstancias específicas vinculadas al cierre anticipado de la temporada. Tal decisión no genera un precedente vinculante para ejercicios posteriores ni consolida un derecho subjetivo a reducciones equivalentes.

Además, consta acreditado que las circunstancias de 2021 no fueron idénticas a las del ejercicio anterior, existiendo medidas públicas de apoyo económico adicionales. En consecuencia, no se aprecia vulneración del principio de confianza legítima ni actuación administrativa arbitraria.

Por todo ello, no apreciándose infracción del ordenamiento jurídico en la resolución impugnada ni en la sentencia de instancia, procede desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas de esta segunda instancia a la parte apelante al ser íntegramente desestimado su recurso limitadas en la cuantía de 1.500 euros.

PRIMERO.-El presente procedimiento se interpone contra la sentencia nº 97/2023 de 15 de mayo de 2023 por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de fecha de 11 de enero de 2022 del Director del INAGA por la que se deniega la exoneración del 50% de la contraprestación económica anual de 21% correspondiente a la concesión de uso privativo del dominio público forestal para la ocupación temporal de terrenos en monte de utilidad pública nº 184, denominado Espelunge, Rioseta, Candanchú y Tortielles de titularidad de Mancomunidad Forestal del Valle de Aisa, manteniendo la contraprestación económica anual establecida en la condición 4º de la resolución originaria de 30 de noviembre de 2005.

En dicha sentencia se señala que:

"SEGUNDO.- La recurrente presentó ante la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa diversas solicitudes (en fecha 16/10/2020, 04/02/2021, 28/04/21 y 17/05/21) de disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020 y de exoneración total de dicha contraprestación económica anual para 2021, fundadas en la disminución de ingresos derivados de la suspensión de la actividad en fecha 14/03/2020 como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del COVID 19.

Estas solicitudes fueron estimadas parcialmente por la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa, en fecha 18/12/2020 (reiterada posteriormente en fecha 16/04/2021), respecto de la disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020, quedando en suspenso la decisión sobre la solicitud de su exoneración total para 2021.

Con posterioridad, la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa aprobó en fecha 15/09/2021 la resolución desestimatoria de la solicitud de exoneración total de la contraprestación económica anual para 2021 que fue objeto de recurso administrativo de reposición y, tras su desestimación, fue objeto de contencioso administrativo, desestimado, a su vez, por Sentencia del Juzgado contencioso administrativo nº 1 de Huesca, por entender que se trataba de un mero acto de trámite.

La recurrente ha reiterado ante el INAGA las mismas solicitudes de disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020 y de exoneración total de la contraprestación económica anual para 2021, fundadas en la disminución de ingresos derivados de la limitación de la movilidad durante 2020-2021 como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del COVID 19.

Dicha solicitud ha sido resuelta por el INAGA mediante Resolución de su Director de fecha 11/01/2022; en esta resolución se acogía el criterio sostenido por la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa sobre el fondo del asunto, en particular, sobre las condiciones económicas de la concesión, dado que el INAGA actúa, en su condición de Administración Forestal, como mero gestor de los montes de utilidad pública, correspondiendo al titular del monte (la Entidad Local), las decisiones sobre las condiciones económicas.

La Resolución del Director del INAGA de fecha 11/01/2022 modificaba la condición 4ª de la Resolución originaria de concesión demanial de 30/11/2005 del Director del INAGA, admitiendo únicamente la disminución del 22% del canon correspondiente a 2020 y no su exoneración para 2021.

Se interpuso por la actora recurso de alzada instando una exoneración de tan sólo el 50% (no total) de la contraprestación económica anual para 2021 recurso que no ha sido objeto de resolución expresa.

TERCERO.- EXPLOTACIONES TURISTICAS DE CANDANCHU SA es titular desde 1968 de concesión administrativa en vigor de ocupación de terrenos en el monte de utilidad pública nº 184, denominado Espelunge, Rioseta, Candanchú, y Tortielles, perteneciente a la MANCOMUNIDAD, conforme a resoluciones administrativas de concesión otorgadas, que quedaron refundidas mediante resolución del Director General del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, INAGA, del Gobierno de Aragón, de 30 de noviembre de 2005, (INAGA 22010144/200505045). Por dicha concesión se abona canon concesional, importe por fondo de mejora, y tasa, consistente todo ello en el pago anual de determinada cantidad

La condición decimoquinta establece que la presente autorización no supone la concesión de otros derechos distintos de los expresados en las condiciones Primera, Segunda y Tercera y el libre tránsito de los empleados, obreros y encargados de su conservación y custodia.

La condición primera señala: ...Las infraestructuras enumeradas ocupan un total de 65.895,28 m2 de terrenos del dominio público forestal, en el Monte de Utilidad Pública n° 184 denominado "Espelungue, Rioseta, Candanchú y Tortiellas", propiedad de la Mancomunidad Forestal del Valle de Afsa (Huesca)

Dicha ocupación se autoriza por un plazo de treinta años, sin que la mencionada superficie pueda ser utilizada para la instalación de cualquier otro elemento u obra que no haya sido enumerado en la relación anterior. La autorización entrará en vigor, tras el pago de las cantidades reflejadas en la condición cuarta.

En la condición segunda se refiere: Para la realización de actividades lúdico-deportivas invernales ofertadas en la estación de Candanchú, se autoriza a ETUKSA el uso de una superficie de 259 hectáreas delimitada por...

El recinto así, definido, incluye en su interior la totalidad de infraestructuras enumeradas en la condición primera, así como los caminos construidos para dar servicio a las instalaciones de la estación, y otras infraestructuras ajenas a la estación de esquí.

La utilización de este recinto para desarrollar las actividades de la estación de esquí se autoriza igualmente para un periodo de treinta años y un disfrute anual durante los periodos desde 15 de noviembre a 31 de diciembre ambos inclusive y desde 1 de enero hasta 15 de mayo ambos inclusive. Asimismo, fuera de estos periodos, se autoriza al beneficiario el acceso a esta zona para realizar las labores de reparación y mantenimiento de las instalaciones e infraestructuras de la estación de esquí, así como para realizar los trabajos de restauración de la cubierta vegetal en las superficies del citado recinto destinadas a la práctica del esquí. La autorización entrará en vigor, tras el pago de las cantidades reflejadas en la condición cuarta.

CONDICIÓN TERCERA: El otorgamiento hecho no faculta por sí solo para realizar otras obras en zonas de servidumbre de carreteras, caminos, sendas, ferrocarriles, cauces, canales, vias pecuarias, etc., por lo que el beneficiario habrá de solicitar y justificar su necesidad, obligándose, en su caso, a obtener la necesaria autorización ante los Organismos competentes, no pudiendo realizar modificación alguna hasta que se dicte Resolución favorable.

Con idéntica salvedad procederá si se entorpeciesen o inutilizasen manantiales, y respecto a las obras e instalaciones realizadas con anterioridad por la propiedad del Monte o la Administración, cualquiera que sea la naturaleza o utilización

CONDICIÓN CUARTA: El beneficiario queda obligado a abonar en concepto de canon anual la cantidad de NOVENTA MIL SEISCIENTOS NUEVE EUROS CON SESENTA Y DOS CENTIMOS (90.609,62 euros) de los cuales 36.518,53 euros se corresponden con la ocupación referida a las instalaciones e infraestructuras existentes

La ocupación se autoriza, tal y como resulta de la resolución indicada para la realización de las actividades lúdico deportivas invernales.

Diremos para empezar que el caso que nos ocupa no se corresponde ni con un contrato de concesión de obras ni con un contrato de concesión de servicios, tipos contractuales para los que nuestra legislación establece la posibilidad, y siempre que concurran las circunstancias previstas para ello, del mantenimiento del equilibrio económico del contrato.

El disfrute -como la explotación para la obtención de lucro, por supuesto- privativo del demanio municipal solo pueda canalizarse a través del instituto de la concesión demanial y ésta, en su configuración en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (que desarrolla la normativa de rango legal de Régimen Local), no contempla el reequilibrio económico-financiero.

En este caso el objeto de concesión demanial que nos ocupa se consuma con el abono del canon a la Administración y la ocupación del monte y no se contiene previsión específica sobre el beneficio económico que la recurrente vaya a obtener a consecuencia de la explotación.

El desequilibrio invocado no se ha producido por actos imputables a la Administración: la Administración adoptó medidas concretas, pero fueron motivadas a su vez por la crisis sanitaria que ha sido el desencadenante del desequilibrio económico alegado en la demanda. El canon no se abona como consecuencia de la recepción de un servicio que preste el Ayuntamiento (concesión de servicios) y ese aprovechamiento del dominio público local no se ha visto impedido por la situación de crisis sanitaria provocada por la Covid-19.

CUARTO.- La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia número 418 de 24/02/2016, recurso de casación 4134/2014 , se pronuncia sobre la doctrina de los actos propios que resume de la siguiente manera:

"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, " La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11 , FJ 7º)".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definitivos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012 ).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen

Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha señalado que "la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos, y la de que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria y añade que "la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos, y la de que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria y además que es doctrina reiterada y constante de este Tribunal que el precedente administrativo no sancionado por resolución judicial carece de toda idoneidad para articular un eventual juicio de igualdad en la aplicación de la Ley, STC 49/1982 , 175/1987 y 167/1995 .

El hecho de al admitir la bonificación en un 22% del canon concesional del año 2020 y denegar, la exoneración total del mismo, en el ejercicio de 2021, no vulnera el principio de confianza legítima; tampoco podemos considerar que la decisión respecto del ejercicio 2021 deba seguir el mismo sentido que la que concedió la exoneración parcial en el año 2020; la Mancomunidad aplica distinto criterio aduciendo que en el año 2021 la recurrente ha tenido posibilidad de acceder a ayudas a las que no podía acceder en 2020. Y la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa y el INAGA reconoció una exoneración del 22% transitoriamente, sólo para el ejercicio 2020, quedando suspendida la decisión sobre la exoneración del ejercicio 2021; por lo que, se insiste, no existe vulneración del principio de confianza legítima; tampoco ha justificado la actora la identidad de situación respecto de ambos ejercicios, ya que por todos es conocido que en relación al canon del año 2020, el cierre anticipado de las estaciones de esquí por causa del covid fue impuesto por la administración; por todos son también conocidas las medidas que impedían y limitaban la circulación de personas tanto fuera de la Comunidad Autónoma como entre provincias, en vigor a la temporada siguiente, y que fue este hecho el que motivó que todas las estaciones de esquí de la Comunidad, excepto Astún, tomaran la decisión de no abrir sus instalaciones. La situación no es idéntica.

Por lo expuesto, el recurso se desestima.

La cuantía del recurso se fija en 45.304,81 €, que es el valor económico de la pretensión actora, que se ciñe al 50% del importe de la contraprestación económica anual de 90.609,62 €."

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE APELANTE.

La parte apelante expone que EXPLOTACIONES TURÍSTICAS DE CANDANCHÚ S.A. es titular de una concesión administrativa sobre monte de utilidad pública destinada a la explotación de la estación de esquí de Candanchú, por la que abona un canon a las administraciones demandadas.

Sostiene que, debido a la pandemia de la COVID-19 y a las restricciones de movilidad, la estación permaneció parcialmente cerrada en la temporada 2019-2020 y completamente cerrada en la temporada 2020-2021, lo que impidió el normal aprovechamiento de la concesión y provocó importantes pérdidas económicas acreditadas mediante informe pericial.

Afirma que, ante esta situación, solicitó a la Administración la bonificación del canon concesional. Indica que en el ejercicio 2020 las administraciones adoptaron medidas favorables, como el fraccionamiento del pago del canon y una reducción del 22%, pero que, en cambio, para el ejercicio 2021 denegaron la exoneración del 50% solicitada.

La apelante impugna estas resoluciones y la desestimación del recurso de alzada, alegando principalmente la aplicación del principio rebus sic stantibus, por entender que la pandemia constituye un hecho imprevisible que alteró gravemente el equilibrio económico de la concesión, haciendo inviable su explotación normal.

También se sostiene que, aunque la normativa de concesiones demaniales no contemple expresamente el reequilibrio económico-financiero, ello no impide su aplicación, invocando principios generales del Derecho administrativo como la proporcionalidad, la prohibición del enriquecimiento injusto y la integración normativa con la Ley de Contratos del Sector Público.

Además, la parte apelante argumenta que existe una actuación contradictoria de la Administración, ya que en 2020 sí reconoció parcialmente el impacto de la pandemia y concedió una reducción del canon, mientras que en 2021, sin cambio normativo, denegó la exoneración solicitada, lo que considera incoherente y arbitrario.

Por último, se insiste en que la jurisprudencia del Tribunal Supremo admite el reequilibrio económico en casos excepcionales como la fuerza mayor o el riesgo imprevisible, defendiendo que la pandemia encaja en estos supuestos, ya que impidió la explotación de la estación y generó pérdidas económicas ajenas al riesgo normal de la concesión.

TERCERO.-Frente a ello, la apelada sostiene que el INAGA es competente para fijar el régimen económico de la concesión, en coordinación con la entidad titular del monte, conforme a la Ley de Montes de Aragón, y que su actuación es plenamente ajustada a Derecho.

En cuanto al fondo del asunto, se rechaza la aplicación del principio rebus sic stantibus, argumentando que no resulta propio de las concesiones demaniales, al no tratarse de relaciones contractuales sometidas al principio de riesgo y ventura en sentido estricto, sino de relaciones de naturaleza patrimonial donde no existe previsión normativa de reequilibrio económico-financiero.

Asimismo, se añade que no concurre un desequilibrio extraordinario suficiente para justificar la medida solicitada, ya que en 2021 la empresa pudo acceder a ayudas públicas del Real Decreto-ley 5/2021, aunque finalmente le fueron denegadas por incumplimientos tributarios, y que además existió una línea de apoyo financiero autonómico mediante un convenio con el Instituto Aragonés de Fomento por importe de 2.000.000 €, lo que evidencia la existencia de mecanismos de compensación alternativos.

También se rechaza la existencia de vulneración del principio de igualdad o confianza legítima, al considerar que la reducción del 22% aplicada en 2020 no constituye un precedente vinculante, ya que se trató de una medida excepcional no reiterada en 2021 y basada en circunstancias distintas.

Finalmente, la Administración defiende que la diferencia entre los ejercicios 2020 y 2021 justifica el distinto tratamiento, tanto por la evolución de las restricciones sanitarias como por la existencia en 2021 de ayudas y medidas de apoyo económico adicionales, concluyendo que no procede la exoneración solicitada.

CUARTO.-El objeto del presente recurso consiste en determinar si procede reconocer a la entidad apelante el derecho a una reducción del 50% del canon concesional correspondiente al ejercicio 2021, como consecuencia de los efectos de la pandemia COVID-19 sobre la explotación de la estación de esquí de Candanchú.

La concesión de uso privativo del dominio público forestal constituye una relación jurídico-administrativa de carácter patrimonial, regida por su normativa específica, en la que el canon se configura como contraprestación por la ocupación del dominio público, con independencia del resultado económico de la explotación.

A diferencia de los contratos administrativos, no existe en este ámbito una previsión general de restablecimiento del equilibrio económico-financiero, ni resulta trasladable automáticamente el régimen propio de la contratación pública.

La relación jurídica litigiosa deriva de una concesión demanial sobre monte de utilidad pública destinada al uso privativo de terrenos para la explotación de la estación de esquí de Candanchú. Tal relación no participa de la naturaleza de un contrato administrativo de concesión de obras o servicios, sino de una concesión patrimonial de dominio público, cuyo régimen jurídico se rige por la normativa patrimonial y forestal aplicable.

En este marco normativo no existe previsión expresa de reequilibrio económico-financiero análoga a la prevista en la Ley de Contratos del Sector Público.

QUINTO.-Sobre la aplicación del principio rebus sic stantibus.

La doctrina rebus sic stantibus, de carácter excepcional, exige la concurrencia de una alteración imprevisible, extraordinaria y desproporcionada de las circunstancias que rompa la base del negocio jurídico.

Aun admitiendo el carácter extraordinario de la pandemia, en el presente caso no puede apreciarse que se haya producido una imposibilidad de uso del dominio público, sino una reducción de la actividad económica derivada de factores externos.

El canon concesional no retribuye la obtención de beneficios, sino la ocupación del dominio público, la cual no ha sido suprimida por la Administración.

La apelante sostiene que la pandemia y las restricciones de movilidad constituyeron un acontecimiento imprevisible y extraordinario. La Sala no desconoce el carácter excepcional de la crisis sanitaria; sin embargo, ello no determina automáticamente el derecho a la modificación del canon concesional.

Para que prospere la aplicación de la doctrina rebus sic stantibus se requiere una alteración extraordinaria, imprevisible y de tal intensidad que rompa radicalmente el equilibrio prestacional originario.

En el presente supuesto, el canon concesional retribuye el aprovechamiento privativo del dominio público forestal, no la obtención efectiva de beneficios económicos derivados de la explotación empresarial. Por tanto, el riesgo económico de la actividad, incluidas sus fluctuaciones extraordinarias, recae primordialmente sobre la concesionaria.

Por último, cabe indicar que no concurre identidad de situaciones entre los ejercicios 2020 y 2021.

En 2020, la reducción del 22% respondió a una situación excepcional caracterizada por el cierre anticipado impuesto por decisiones administrativas. En cambio, en 2021, las circunstancias fueron distintas, existiendo además medidas de apoyo económico y la posibilidad de acceso a ayudas públicas.

Por tanto, no puede apreciarse vulneración del principio de confianza legítima ni de igualdad, al no existir un precedente vinculante ni identidad sustancial de situaciones.

De esta forma, la concesión de una reducción parcial en 2020 no genera un derecho automático a obtener idéntico tratamiento en ejercicios posteriores. La doctrina de los actos propios exige actos inequívocos y definitivos que generen una expectativa legítima consolidada, lo que no concurre en este supuesto, donde la medida adoptada fue expresamente excepcional y limitada temporalmente.

La reducción del 22% del canon correspondiente al ejercicio 2020 constituyó una medida singular y excepcional, adoptada en circunstancias específicas vinculadas al cierre anticipado de la temporada. Tal decisión no genera un precedente vinculante para ejercicios posteriores ni consolida un derecho subjetivo a reducciones equivalentes.

Además, consta acreditado que las circunstancias de 2021 no fueron idénticas a las del ejercicio anterior, existiendo medidas públicas de apoyo económico adicionales. En consecuencia, no se aprecia vulneración del principio de confianza legítima ni actuación administrativa arbitraria.

Por todo ello, no apreciándose infracción del ordenamiento jurídico en la resolución impugnada ni en la sentencia de instancia, procede desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas de esta segunda instancia a la parte apelante al ser íntegramente desestimado su recurso limitadas en la cuantía de 1.500 euros.

PRIMERO.-El presente procedimiento se interpone contra la sentencia nº 97/2023 de 15 de mayo de 2023 por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de fecha de 11 de enero de 2022 del Director del INAGA por la que se deniega la exoneración del 50% de la contraprestación económica anual de 21% correspondiente a la concesión de uso privativo del dominio público forestal para la ocupación temporal de terrenos en monte de utilidad pública nº 184, denominado Espelunge, Rioseta, Candanchú y Tortielles de titularidad de Mancomunidad Forestal del Valle de Aisa, manteniendo la contraprestación económica anual establecida en la condición 4º de la resolución originaria de 30 de noviembre de 2005.

En dicha sentencia se señala que:

"SEGUNDO.- La recurrente presentó ante la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa diversas solicitudes (en fecha 16/10/2020, 04/02/2021, 28/04/21 y 17/05/21) de disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020 y de exoneración total de dicha contraprestación económica anual para 2021, fundadas en la disminución de ingresos derivados de la suspensión de la actividad en fecha 14/03/2020 como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del COVID 19.

Estas solicitudes fueron estimadas parcialmente por la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa, en fecha 18/12/2020 (reiterada posteriormente en fecha 16/04/2021), respecto de la disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020, quedando en suspenso la decisión sobre la solicitud de su exoneración total para 2021.

Con posterioridad, la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa aprobó en fecha 15/09/2021 la resolución desestimatoria de la solicitud de exoneración total de la contraprestación económica anual para 2021 que fue objeto de recurso administrativo de reposición y, tras su desestimación, fue objeto de contencioso administrativo, desestimado, a su vez, por Sentencia del Juzgado contencioso administrativo nº 1 de Huesca, por entender que se trataba de un mero acto de trámite.

La recurrente ha reiterado ante el INAGA las mismas solicitudes de disminución del 22% de la contraprestación económica anual para 2020 y de exoneración total de la contraprestación económica anual para 2021, fundadas en la disminución de ingresos derivados de la limitación de la movilidad durante 2020-2021 como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del COVID 19.

Dicha solicitud ha sido resuelta por el INAGA mediante Resolución de su Director de fecha 11/01/2022; en esta resolución se acogía el criterio sostenido por la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa sobre el fondo del asunto, en particular, sobre las condiciones económicas de la concesión, dado que el INAGA actúa, en su condición de Administración Forestal, como mero gestor de los montes de utilidad pública, correspondiendo al titular del monte (la Entidad Local), las decisiones sobre las condiciones económicas.

La Resolución del Director del INAGA de fecha 11/01/2022 modificaba la condición 4ª de la Resolución originaria de concesión demanial de 30/11/2005 del Director del INAGA, admitiendo únicamente la disminución del 22% del canon correspondiente a 2020 y no su exoneración para 2021.

Se interpuso por la actora recurso de alzada instando una exoneración de tan sólo el 50% (no total) de la contraprestación económica anual para 2021 recurso que no ha sido objeto de resolución expresa.

TERCERO.- EXPLOTACIONES TURISTICAS DE CANDANCHU SA es titular desde 1968 de concesión administrativa en vigor de ocupación de terrenos en el monte de utilidad pública nº 184, denominado Espelunge, Rioseta, Candanchú, y Tortielles, perteneciente a la MANCOMUNIDAD, conforme a resoluciones administrativas de concesión otorgadas, que quedaron refundidas mediante resolución del Director General del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, INAGA, del Gobierno de Aragón, de 30 de noviembre de 2005, (INAGA 22010144/200505045). Por dicha concesión se abona canon concesional, importe por fondo de mejora, y tasa, consistente todo ello en el pago anual de determinada cantidad

La condición decimoquinta establece que la presente autorización no supone la concesión de otros derechos distintos de los expresados en las condiciones Primera, Segunda y Tercera y el libre tránsito de los empleados, obreros y encargados de su conservación y custodia.

La condición primera señala: ...Las infraestructuras enumeradas ocupan un total de 65.895,28 m2 de terrenos del dominio público forestal, en el Monte de Utilidad Pública n° 184 denominado "Espelungue, Rioseta, Candanchú y Tortiellas", propiedad de la Mancomunidad Forestal del Valle de Afsa (Huesca)

Dicha ocupación se autoriza por un plazo de treinta años, sin que la mencionada superficie pueda ser utilizada para la instalación de cualquier otro elemento u obra que no haya sido enumerado en la relación anterior. La autorización entrará en vigor, tras el pago de las cantidades reflejadas en la condición cuarta.

En la condición segunda se refiere: Para la realización de actividades lúdico-deportivas invernales ofertadas en la estación de Candanchú, se autoriza a ETUKSA el uso de una superficie de 259 hectáreas delimitada por...

El recinto así, definido, incluye en su interior la totalidad de infraestructuras enumeradas en la condición primera, así como los caminos construidos para dar servicio a las instalaciones de la estación, y otras infraestructuras ajenas a la estación de esquí.

La utilización de este recinto para desarrollar las actividades de la estación de esquí se autoriza igualmente para un periodo de treinta años y un disfrute anual durante los periodos desde 15 de noviembre a 31 de diciembre ambos inclusive y desde 1 de enero hasta 15 de mayo ambos inclusive. Asimismo, fuera de estos periodos, se autoriza al beneficiario el acceso a esta zona para realizar las labores de reparación y mantenimiento de las instalaciones e infraestructuras de la estación de esquí, así como para realizar los trabajos de restauración de la cubierta vegetal en las superficies del citado recinto destinadas a la práctica del esquí. La autorización entrará en vigor, tras el pago de las cantidades reflejadas en la condición cuarta.

CONDICIÓN TERCERA: El otorgamiento hecho no faculta por sí solo para realizar otras obras en zonas de servidumbre de carreteras, caminos, sendas, ferrocarriles, cauces, canales, vias pecuarias, etc., por lo que el beneficiario habrá de solicitar y justificar su necesidad, obligándose, en su caso, a obtener la necesaria autorización ante los Organismos competentes, no pudiendo realizar modificación alguna hasta que se dicte Resolución favorable.

Con idéntica salvedad procederá si se entorpeciesen o inutilizasen manantiales, y respecto a las obras e instalaciones realizadas con anterioridad por la propiedad del Monte o la Administración, cualquiera que sea la naturaleza o utilización

CONDICIÓN CUARTA: El beneficiario queda obligado a abonar en concepto de canon anual la cantidad de NOVENTA MIL SEISCIENTOS NUEVE EUROS CON SESENTA Y DOS CENTIMOS (90.609,62 euros) de los cuales 36.518,53 euros se corresponden con la ocupación referida a las instalaciones e infraestructuras existentes

La ocupación se autoriza, tal y como resulta de la resolución indicada para la realización de las actividades lúdico deportivas invernales.

Diremos para empezar que el caso que nos ocupa no se corresponde ni con un contrato de concesión de obras ni con un contrato de concesión de servicios, tipos contractuales para los que nuestra legislación establece la posibilidad, y siempre que concurran las circunstancias previstas para ello, del mantenimiento del equilibrio económico del contrato.

El disfrute -como la explotación para la obtención de lucro, por supuesto- privativo del demanio municipal solo pueda canalizarse a través del instituto de la concesión demanial y ésta, en su configuración en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (que desarrolla la normativa de rango legal de Régimen Local), no contempla el reequilibrio económico-financiero.

En este caso el objeto de concesión demanial que nos ocupa se consuma con el abono del canon a la Administración y la ocupación del monte y no se contiene previsión específica sobre el beneficio económico que la recurrente vaya a obtener a consecuencia de la explotación.

El desequilibrio invocado no se ha producido por actos imputables a la Administración: la Administración adoptó medidas concretas, pero fueron motivadas a su vez por la crisis sanitaria que ha sido el desencadenante del desequilibrio económico alegado en la demanda. El canon no se abona como consecuencia de la recepción de un servicio que preste el Ayuntamiento (concesión de servicios) y ese aprovechamiento del dominio público local no se ha visto impedido por la situación de crisis sanitaria provocada por la Covid-19.

CUARTO.- La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia número 418 de 24/02/2016, recurso de casación 4134/2014 , se pronuncia sobre la doctrina de los actos propios que resume de la siguiente manera:

"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, " La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11 , FJ 7º)".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definitivos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012 ).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen

Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha señalado que "la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos, y la de que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria y añade que "la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos, y la de que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria y además que es doctrina reiterada y constante de este Tribunal que el precedente administrativo no sancionado por resolución judicial carece de toda idoneidad para articular un eventual juicio de igualdad en la aplicación de la Ley, STC 49/1982 , 175/1987 y 167/1995 .

El hecho de al admitir la bonificación en un 22% del canon concesional del año 2020 y denegar, la exoneración total del mismo, en el ejercicio de 2021, no vulnera el principio de confianza legítima; tampoco podemos considerar que la decisión respecto del ejercicio 2021 deba seguir el mismo sentido que la que concedió la exoneración parcial en el año 2020; la Mancomunidad aplica distinto criterio aduciendo que en el año 2021 la recurrente ha tenido posibilidad de acceder a ayudas a las que no podía acceder en 2020. Y la Mancomunidad Forestal del Valle de Aísa y el INAGA reconoció una exoneración del 22% transitoriamente, sólo para el ejercicio 2020, quedando suspendida la decisión sobre la exoneración del ejercicio 2021; por lo que, se insiste, no existe vulneración del principio de confianza legítima; tampoco ha justificado la actora la identidad de situación respecto de ambos ejercicios, ya que por todos es conocido que en relación al canon del año 2020, el cierre anticipado de las estaciones de esquí por causa del covid fue impuesto por la administración; por todos son también conocidas las medidas que impedían y limitaban la circulación de personas tanto fuera de la Comunidad Autónoma como entre provincias, en vigor a la temporada siguiente, y que fue este hecho el que motivó que todas las estaciones de esquí de la Comunidad, excepto Astún, tomaran la decisión de no abrir sus instalaciones. La situación no es idéntica.

Por lo expuesto, el recurso se desestima.

La cuantía del recurso se fija en 45.304,81 €, que es el valor económico de la pretensión actora, que se ciñe al 50% del importe de la contraprestación económica anual de 90.609,62 €."

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE APELANTE.

La parte apelante expone que EXPLOTACIONES TURÍSTICAS DE CANDANCHÚ S.A. es titular de una concesión administrativa sobre monte de utilidad pública destinada a la explotación de la estación de esquí de Candanchú, por la que abona un canon a las administraciones demandadas.

Sostiene que, debido a la pandemia de la COVID-19 y a las restricciones de movilidad, la estación permaneció parcialmente cerrada en la temporada 2019-2020 y completamente cerrada en la temporada 2020-2021, lo que impidió el normal aprovechamiento de la concesión y provocó importantes pérdidas económicas acreditadas mediante informe pericial.

Afirma que, ante esta situación, solicitó a la Administración la bonificación del canon concesional. Indica que en el ejercicio 2020 las administraciones adoptaron medidas favorables, como el fraccionamiento del pago del canon y una reducción del 22%, pero que, en cambio, para el ejercicio 2021 denegaron la exoneración del 50% solicitada.

La apelante impugna estas resoluciones y la desestimación del recurso de alzada, alegando principalmente la aplicación del principio rebus sic stantibus, por entender que la pandemia constituye un hecho imprevisible que alteró gravemente el equilibrio económico de la concesión, haciendo inviable su explotación normal.

También se sostiene que, aunque la normativa de concesiones demaniales no contemple expresamente el reequilibrio económico-financiero, ello no impide su aplicación, invocando principios generales del Derecho administrativo como la proporcionalidad, la prohibición del enriquecimiento injusto y la integración normativa con la Ley de Contratos del Sector Público.

Además, la parte apelante argumenta que existe una actuación contradictoria de la Administración, ya que en 2020 sí reconoció parcialmente el impacto de la pandemia y concedió una reducción del canon, mientras que en 2021, sin cambio normativo, denegó la exoneración solicitada, lo que considera incoherente y arbitrario.

Por último, se insiste en que la jurisprudencia del Tribunal Supremo admite el reequilibrio económico en casos excepcionales como la fuerza mayor o el riesgo imprevisible, defendiendo que la pandemia encaja en estos supuestos, ya que impidió la explotación de la estación y generó pérdidas económicas ajenas al riesgo normal de la concesión.

TERCERO.-Frente a ello, la apelada sostiene que el INAGA es competente para fijar el régimen económico de la concesión, en coordinación con la entidad titular del monte, conforme a la Ley de Montes de Aragón, y que su actuación es plenamente ajustada a Derecho.

En cuanto al fondo del asunto, se rechaza la aplicación del principio rebus sic stantibus, argumentando que no resulta propio de las concesiones demaniales, al no tratarse de relaciones contractuales sometidas al principio de riesgo y ventura en sentido estricto, sino de relaciones de naturaleza patrimonial donde no existe previsión normativa de reequilibrio económico-financiero.

Asimismo, se añade que no concurre un desequilibrio extraordinario suficiente para justificar la medida solicitada, ya que en 2021 la empresa pudo acceder a ayudas públicas del Real Decreto-ley 5/2021, aunque finalmente le fueron denegadas por incumplimientos tributarios, y que además existió una línea de apoyo financiero autonómico mediante un convenio con el Instituto Aragonés de Fomento por importe de 2.000.000 €, lo que evidencia la existencia de mecanismos de compensación alternativos.

También se rechaza la existencia de vulneración del principio de igualdad o confianza legítima, al considerar que la reducción del 22% aplicada en 2020 no constituye un precedente vinculante, ya que se trató de una medida excepcional no reiterada en 2021 y basada en circunstancias distintas.

Finalmente, la Administración defiende que la diferencia entre los ejercicios 2020 y 2021 justifica el distinto tratamiento, tanto por la evolución de las restricciones sanitarias como por la existencia en 2021 de ayudas y medidas de apoyo económico adicionales, concluyendo que no procede la exoneración solicitada.

CUARTO.-El objeto del presente recurso consiste en determinar si procede reconocer a la entidad apelante el derecho a una reducción del 50% del canon concesional correspondiente al ejercicio 2021, como consecuencia de los efectos de la pandemia COVID-19 sobre la explotación de la estación de esquí de Candanchú.

La concesión de uso privativo del dominio público forestal constituye una relación jurídico-administrativa de carácter patrimonial, regida por su normativa específica, en la que el canon se configura como contraprestación por la ocupación del dominio público, con independencia del resultado económico de la explotación.

A diferencia de los contratos administrativos, no existe en este ámbito una previsión general de restablecimiento del equilibrio económico-financiero, ni resulta trasladable automáticamente el régimen propio de la contratación pública.

La relación jurídica litigiosa deriva de una concesión demanial sobre monte de utilidad pública destinada al uso privativo de terrenos para la explotación de la estación de esquí de Candanchú. Tal relación no participa de la naturaleza de un contrato administrativo de concesión de obras o servicios, sino de una concesión patrimonial de dominio público, cuyo régimen jurídico se rige por la normativa patrimonial y forestal aplicable.

En este marco normativo no existe previsión expresa de reequilibrio económico-financiero análoga a la prevista en la Ley de Contratos del Sector Público.

QUINTO.-Sobre la aplicación del principio rebus sic stantibus.

La doctrina rebus sic stantibus, de carácter excepcional, exige la concurrencia de una alteración imprevisible, extraordinaria y desproporcionada de las circunstancias que rompa la base del negocio jurídico.

Aun admitiendo el carácter extraordinario de la pandemia, en el presente caso no puede apreciarse que se haya producido una imposibilidad de uso del dominio público, sino una reducción de la actividad económica derivada de factores externos.

El canon concesional no retribuye la obtención de beneficios, sino la ocupación del dominio público, la cual no ha sido suprimida por la Administración.

La apelante sostiene que la pandemia y las restricciones de movilidad constituyeron un acontecimiento imprevisible y extraordinario. La Sala no desconoce el carácter excepcional de la crisis sanitaria; sin embargo, ello no determina automáticamente el derecho a la modificación del canon concesional.

Para que prospere la aplicación de la doctrina rebus sic stantibus se requiere una alteración extraordinaria, imprevisible y de tal intensidad que rompa radicalmente el equilibrio prestacional originario.

En el presente supuesto, el canon concesional retribuye el aprovechamiento privativo del dominio público forestal, no la obtención efectiva de beneficios económicos derivados de la explotación empresarial. Por tanto, el riesgo económico de la actividad, incluidas sus fluctuaciones extraordinarias, recae primordialmente sobre la concesionaria.

Por último, cabe indicar que no concurre identidad de situaciones entre los ejercicios 2020 y 2021.

En 2020, la reducción del 22% respondió a una situación excepcional caracterizada por el cierre anticipado impuesto por decisiones administrativas. En cambio, en 2021, las circunstancias fueron distintas, existiendo además medidas de apoyo económico y la posibilidad de acceso a ayudas públicas.

Por tanto, no puede apreciarse vulneración del principio de confianza legítima ni de igualdad, al no existir un precedente vinculante ni identidad sustancial de situaciones.

De esta forma, la concesión de una reducción parcial en 2020 no genera un derecho automático a obtener idéntico tratamiento en ejercicios posteriores. La doctrina de los actos propios exige actos inequívocos y definitivos que generen una expectativa legítima consolidada, lo que no concurre en este supuesto, donde la medida adoptada fue expresamente excepcional y limitada temporalmente.

La reducción del 22% del canon correspondiente al ejercicio 2020 constituyó una medida singular y excepcional, adoptada en circunstancias específicas vinculadas al cierre anticipado de la temporada. Tal decisión no genera un precedente vinculante para ejercicios posteriores ni consolida un derecho subjetivo a reducciones equivalentes.

Además, consta acreditado que las circunstancias de 2021 no fueron idénticas a las del ejercicio anterior, existiendo medidas públicas de apoyo económico adicionales. En consecuencia, no se aprecia vulneración del principio de confianza legítima ni actuación administrativa arbitraria.

Por todo ello, no apreciándose infracción del ordenamiento jurídico en la resolución impugnada ni en la sentencia de instancia, procede desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas de esta segunda instancia a la parte apelante al ser íntegramente desestimado su recurso limitadas en la cuantía de 1.500 euros.