PRIMERO.- Sobre el contenido del auto apelado
Se apela el auto del Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Guadalajara, de fecha 22 de junio de 2022, número 121, recaído en los autos del recurso contencioso-administrativo número 23/19 , que acaba inadmitiendo el recurso contencioso administrativo por falta de legitimación activa del ahora apelante.
Para llegar a tal conclusión, en el auto apelado el Juzgador a quohace valer la siguiente fundamentación:
" PRIMERO.- Sin necesidad de seguir la totalidad del proceso contencioso-administrativo, el artículo 51.1.b) de la LJCA posibilita declarar no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto la falta de legitimación del recurrente, una vez examinado el expediente administrativo recibido.
En su escrito de alegaciones evacuando el traslado conferido por providencia de 3 de junio de 2022, la parte actora predica del decreto de alcaldía que impugna jurisdiccionalmente, "tratarse de un acuerdo sobre licitación de obra pública" y sobre su base asevera que "mi representado tiene interés legítimo que le habilita para actuar como parte demandante en el presente procedimiento, en el que impugna acuerdos adoptados por el Ayuntamiento de Cifuentes en relación con los proyectos, contratación y licitación de la obra del edificio consistorial de Cifuentes, por considerar que los mismos atentan contra la legalidad y contra sus propios intereses, por cuanto todas las decisiones del Ayuntamiento de Cifuentes en relación con la obra de la casa consistorial, afectan a los edificios colindantes" y ello porque "tiene un interés específico, por cuanto las obras de la Casa Consistorial causaron y causan daños en los edificios colindantes, siendo mi representado copropietario de uno de los edificios afectados". Añade que "La licitación por parte del Ayuntamiento de Cifuentes de un contrato para la reconstrucción de la Casa Consistorial, afecta de forma negativa sobre el edificio colindante, del que mi representado es copropietario, y en consecuencia le otorga un interés legítimo suficiente para poder recurrir las resoluciones que se impugnan", para luego manifestar que "se reitera nuevamente que, al tratarse de acuerdos sobre licitación de obra pública, cabe acción pública contra los mismos".
Ha de ir por delante, como ya se le dijera en el auto nº 103/2022 de 2 de junio, pronunciado en el procedimiento ordinario nº 15/2022 , que no se niega en la presente resolución judicial que el Sr. Casimiro tenga -tuviera- acción frente a los daños que sostiene causados en su copropiedad por la actuación municipal o que le cupiera ejercitar la acción pública en materia urbanística por la ruina que apunta, una y otra a ser dirimidos en específicos procesos, sino que lo que se presenta diáfano es que en sede de contratación pública, ámbito en el que incardina el acto administrativo frente al que se alza judicialmente, carece de legitimación activa.
En efecto, ninguna ley de nuestro ordenamiento jurídico, señaladamente las de contratación del Sector Público -de más reciente a más antigua LCSP2017, TRLCSP2011, LCSP2007, TRLCAP2000 y LCAP1995- contempla el ejercicio de la acción pública en materia de contratación ( art. 19.1.h) de la LJCA ) , sino que, antes bien, la subordina a que la decisión perjudique o pueda afectar a derechos o intereses legítimos del recurrente, derechos legítimos que, tratándose de un expediente en materia de contratación -cual es el supuesto, como el propio recurrente explicita- no pueden identificarse con algo distinto que la posibilidad de obtener la adjudicación del contrato. Este postulado es coherente con la definición de la legitimación en nuestro ordenamiento, que la concibe como la relación material unívoca del sujeto con el objeto de la pretensión que hace que la eventual estimación de ésta se traduzca en la obtención de un beneficio o la eliminación de una desventaja ( STC 52/2007, de 12 de marzo y STS de 20 de mayo de 2008 ). Su traducción en lo que aquí hace requeriría que la anulación del decreto de alcaldía le supusiera al actor la obtención de beneficio o eliminación de desventaja, algo que en absoluto puede ocurrir para el Sr. Casimiro en tanto lo decidido en sede de contratación por el Ayuntamiento de Cifuentes le es, objetiva y asépticamente contemplado, del todo neutro, en tanto no alcanza ni afecta a sus derechos e intereses por más que otras actuaciones consistoriales pretéritas si hubieran tenido repercusión en la esfera del actor. A lo anterior no empece que en la tramitación administrativa haya consentido el Ayuntamiento de Cifuentes en que el Sr. Casimiro se inmiscuyera en lo puramente contractual del Sector Público, pues las actuaciones de la Administración no vinculan ni pueden vincular a la Jurisdicción ( art. 106.1 LJCA ) en lo que a ésta le viene atribuido.
En lo que pudiera entroncar con lo puramente urbanístico a que alude la parte actora, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en sentencia de 3 de abril de 1996 (recurso 6546/1991 ) se ha mostrado rotunda al establecer la falta de legitimación del ejecutado en actuaciones administrativas de ejecución subsidiaria en materia urbanística cuando de la impugnación de selección del contratista que las haya de verificar se trate, criterio el del Alto Tribunal que, aun recaído a propósito de la legitimación del ejecutado cuando de la ejecución subsidiaria se trata, es predicable para todo lo atinente a la contratación del Sector Público que dimanara de lo específicamente urbanístico antecedente, so pena de derivar hacia una acción pública lo que el legislador nunca -al menos hasta ahora-ha contemplado en materia de contratación pública.
Expresa en su sentencia nº 119/2008 el Tribunal Constitucional : «En concreto, por lo que se refiere a la legitimación activa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, hemos precisado que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca un efecto positivo o negativo actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio cualificado y específico actual y real. Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta».
En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2013 (recurso 165/2012 ) manifiesta.............."
SEGUNDO.- Delimitación de la actuación administrativa sometida a control judicial en la primera instancia. Precedente de esta misma Sala, sentencia de 13 de marzo de 2023 (Re. Ap. 243/22)
A la hora de abordar la resolución del presente recurso apelación, y toda vez que la controversia jurídica gira en torno a la falta de legitimación activa del Sr. Casimiro para la impugnación de la actuación administrativa sometida a control judicial, resulta ineludible llevar a cabo su precisión, al ser :
- Decreto 2019-0021 de fecha 16 de enero de 2019, dictado por la Alcaldía del Ayuntamiento de Cifuentes, por el que se desestiman las alegaciones formuladas por esta parte contra la Resolución del inicio del expediente Nº NUM000 y de adjudicación del contrato de servicio, de redacción del proyecto básico y de ejecución de finalización de la casa consistorial de Cifuentes, estudio básico de seguridad y salud y dirección facultativa de la obra en las condiciones que figuran en su oferta y las que se detallan en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas a Juan María por importe de 5.683 más 1.193,43 IVA siendo el plazo de ejecución de veinte días hábiles.
- Decreto de fecha 10 de octubre de 2.018 que rechaza la recusación de la Señora Azucena, miembro de la mesa de Contratación.
Tales actos, así como la mayor parte de los argumentos por los que el Sr. Casimiro justifica su impugnación, están, a su vez, directamente relacionados con la materia y actuación administrativa impugnada por el mismo recurrente en el PO nº 15/2022, seguidos en el mismo Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Guadalajara y que concluyó por medio del auto, de 2 de junio de 2022 , que también declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación activa del Sr. Casimiro. Dicho auto fue recurrido en apelación ante esta misma Sala, recayendo su resolución a esta misma Sección 1ª ( Rec. Ape. 243/22), que concluyó con la sentencia nº 94, de 13 de marzo de 2023 , que es firme, y cuya fundamentación nos debe servir de precedente al abordar la resolución del presente recurso de apelación, por evidentes razones de igualdad, seguridad jurídica y unidad de doctrina.
En el PO 15/22, seguido en el mismo Juzgado de Guadalajara, el Sr. Casimiro impugnaba las siguientes resoluciones del Ayuntamiento de Cifuentes :
1) Acuerdo del Pleno del ayuntamiento de Cifuentes, de fecha 15 de noviembre de 2021,en el que se acuerda por unanimidad:
PRIMERO. Aprobar el expediente de contratación, mediante procedimiento abierto simplificado para el Contrato de Obras nueva Casa Consistorial, convocando su licitación.
SEGUNDO. Aprobar los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que regirán el contrato.
TERCERO. Aprobar el gasto correspondiente:
Proyecto de Gasto: 01/2021
Aplicación presupuestaria: 920.61907
Importe: 334.081,47 €
CUARTO. Dar cuenta de la presente Resolución a Intervención y a Tesorería a los efectos de practicar las anotaciones contables que procedan.
QUINTO. Publicar el anuncio de licitación en el perfil de contratante con el contenido contemplado en el anexo III de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
SEXTO. Publicar en el perfil de contratante toda la documentación integrante del expediente de contratación, en particular el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas. La documentación necesaria para la presentación de las ofertas tiene que estar disponible el mismo día de publicación del anuncio de licitación."
2.- Decreto de Alcaldía nº 54/2022, de fecha 8 de febrero de 2022:
PRIMERO. La conservación de actos administrativos es una técnica configurada por el ordenamiento jurídico para conservar aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. Dicha técnica cumple con el principio de conservación del acto administrativo.
SEGUNDO. En el presente caso el DECRETO 2022-0027 de fecha 21/01/2022 ordeno la retroacción del procedimiento al momento de exclusión del licitador D. Pedro Antonio dando cumplimiento a la Sentencia 00362/2021 del Juzgado Contencioso Administrativo nº1 de Guadalajara , en resolución del procedimiento abreviado nº 0000088/2019. En cumplimiento de la misma se ha realizado un nuevo procedimiento de apertura y valoración de sobres incluyendo la oferta presentada por dicho licitador.
Estando la Mesa de Contratación en fase de valoración y clasificación de las proposiciones contenidas en el Sobre B, se determina la presunta anormalidad de la oferta presentada por D. Juan María. Sobre dicha presunción de anormalidad ya se realizó justificación por el licitador, con fecha de 21/12/2018, emitiéndose informe por la técnica municipal Marí Juana, con fecha 21/12/2018, considerando adecuada dicha justificación.
Ante la falta en los momentos actuales de técnico municipal, y en virtud de los principios de económica procesal, eficiencia y oportunidad, se estima pertinente la conservación de actos administrativos.
Para que opere dicha conservación es necesario que se den dos requisitos:
-Que el acto que se pretende conservar no se encuentre este afectado por la nulidad de la que se trate.
-Que, de no haberse cometido la infracción, los actos se hubieran mantenido igual.
Se estima que los actos referidos, justificación por el licitador con fecha de 21/12/2018, e informe por la técnica municipal Marí Juana con fecha 21/12/2018, no se encuentran afectados por la causa de nulidad del procedimiento (exclusión de D. Pedro Antonio), reconociéndose la presunción de validez y veracidad de los actos e informes emitidos por los funcionarios públicos.
Asimismo, en el caso de no haberse cometido la infracción, los actos se hubieran mantenido igual, puesto que no guardan relación directa.
TECERO. Declarar, conforme el artículo 51 de la LPACAP la conservación de los siguientes actos:
-Justificación por el licitador, con fecha de 21/12/2018.
-Informe por la Técnica Municipal Marí Juana con fecha 21/12/2018.
CUARTO. Comunicar a la mesa de contratación lo dispuesto por esta Alcaldía, a efectos de convocar la correspondiente sesión de calificación de las ofertas."
3.- Frente al anterior decreto de Alcaldía se formuló recurso de reposición por parte del ahora apelante, D. Casimiro, determinando el dictado de Decreto de Alcaldía nº 60/2022, de fecha 11 de Febrero de 2022, en el que se resuelve:
PRIMERO. Desestimar las alegaciones presentadas por D. Casimiro considerando los actos han sido notificados en plazo por esta Administración. Entendemos, asimismo, que el cumplimiento de una sentencia judicial firme es obligatorio por este Ayuntamiento, llevándose a cabo lo ordenado en la misma.
Estos hechos no eximen la necesidad de notificar la Resolución en cuanto se trata de un acto que puede afectar a los derechos e intereses legítimos de los interesados.
SEGUNDO. Aceptar la propuesta de adjudicación a favor de D. Juan María.
TERCERO. Cumplido lo dispuesto por la Sentencia 362-2021 y visto que no ha producido efectos sobre lo actuado, se ordena la conservación de todo lo actuado hasta la fecha de DECRETO 2022-0027 [Decreto de Alcaldía sobre retroacción del procedimiento], especialmente en lo referido a la adjudicación y ejecución del contrato."
4) Acuerdo del Pleno de fecha 18 de febrero de 2022 donde se adoptan los siguientes acuerdos:
PRIMERO. Acordar la nulidad de lo actuado con posterioridad al acuerdo de Pleno, es decir, el procedimiento de licitación, actualmente en plazo de presentación de solicitudes.
SEGUNDO. Acordar el mantenimiento de lo actuado previamente, es decir:
· Memoria del proyecto.
· Memoria justificativa.
· Providencia de Alcaldía.
· Pliego de Cláusulas Administrativas.
· Pliego de Prescripciones técnicas.
· Informe de intervención fiscalización Fase A.
PRIMERO. Aprobar el Proyecto de Obra, presentado por D. Juan María nombrándose como:
Director de Obra Estudio DOS-ATF Arquitectura y Urbanismo SLP C/Teniente Figueroa, 4 Bajo B. 19001- Guadalajara
Director de Ejecución Estudio DOS-ATF Arquitectura y Urbanismo SLP C/Teniente Figueroa, 4 Bajo B. 19001- Guadalajara
SEGUNDO. Aprobar el expediente de contratación, mediante procedimiento abierto simplificado para el Contrato de Obras nueva Casa Consistorial, convocando su licitación.
TERCERO. Aprobar los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que regirán el contrato.
CUARTO. Aprobar el gasto correspondiente:
Proyecto de Gasto 01/2021
Aplicación presupuestaria 920.61907
Importe 334.081,47 €...
La totalidad de resoluciones, como decíamos en aquella sentencia, se dictan en el marco del procedimiento abierto simplificado para el Contrato de Obras nueva Casa Consistorial, convocando su licitación, respecto del que surgen diversas incidencias que determinan la adopción de acuerdos destinados a implementar la ejecución de una sentencia dictada por el mismo Juzgado de lo Contencioso- Administrativo Nº Uno de Guadalajara, y por otro lado a dar efectividad a una omisión detectada en orden a la exigencia de que la aprobación del proyecto de obra se verificara por el Pleno, de conformidad con el artículo 22.2.ñ) de la LRBRL .
Tras analizar las posturas de las mismas partes en aquel recurso de apelación, en evidente coincidencia con las actuales, en la Sala veníamos a reconocer la legitimación activa al Sr. Casimiro con la base las circunstancias que desarrollábamos en la siguiente fundamentación :
" QUINTO.- Sin perjuicio de que tanto el Auto como los escritos de las partes hacen una extensa mención de la doctrina elaborada por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional respecto al artículo 19.1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa no queremos dejar pasar la oportunidad de hacer referencia a la STS de fecha 12 de marzo de 2015 , en la que se indica: Como se ha dicho ya, la inadmisión ex artículo 51.1 es a limine por lo que la falta de interés legítimo debe ser inequívoca o manifiesta, es decir, palmaria y evidente: que no se requiera especial esfuerzo para apreciarla. Se basa en un contraste sucinto entre el contenido del acto o normativa impugnada y la posición jurídica del recurrente. Como se ha recibido ya el expediente administrativo, si en la vía administrativa previa que documenta ha habido informes o dictámenes o recursos administrativos, indudablemente se está en buenas condiciones para apreciar el interés legitimador, pues a los efectos de ese juicio a limine obran unos antecedentes que acercan al tribunal -de seguir el trámite- a lo que sería la demanda.
Tr asladando esta idea al supuesto examinado, debemos concluir que no podemos apreciar, a la vista del mero expediente, la existencia de esa falta de legitimación notoria y evidente a la que se refiere la sentencia antes referenciada.
Por el contrario, lo que objetivamos de la mera lectura de las resoluciones es que el actor gozaría "ab initio" de legitimación para impugnar la resolución identificada como tercera, en cuya virtud se desestima el recurso frente a la segunda, en la medida en que precisamente el recurso se ha formulado a instancia del propio actor siendo la Administración quien expresamente le atribuye la condición de interesado y le concede el oportuno recurso, por lo que de forma inicial se le debe reconocer legitimación para poder combatir lo resuelto en un recurso formulado a su instancia.
Igualmente, y en línea con lo manifestado por el actor en su recurso, la peculiaridad que concurre en el presente caso es que tenemos una primera resolución del Pleno del Ayuntamiento demandado vinculada totalmente con un procedimiento destinado a la licitación pública de las obras de que se denominan de "nueva casa consistorial", (aprobación de los pliegos, aprobación del gasto y publicidad), pero es lo cierto que con ocasión del cuarto de los acuerdos, además de acordar una nulidad que afecta a las actuaciones anteriores (en su caso se debería valorar la vigencia de las resoluciones intermedias sobre las que se resuelve el recurso de reposición del actor), lo que se acuerda es la aprobación del proyecto de obra presentado por D. Juan María.
En condiciones habituales la aprobación del proyecto de obra para su sometimiento a licitación sería un acto necesario en el procedimiento de contratación pública y donde no sería posible realizar el control de legalidad urbanística, por cuanto sería en el momento en que se pretende obtener la licencia urbanística cuando se verifica el mismo, abriendo la puerta a la posibilidad de que se ejercite la acción pública en materia urbanística sobre la que la parte actora justifica su legitimación.
Ahora bien, como nos encontramos ante una obra que se licita por el propio ayuntamiento de Cifuentes en su término municipal, podría resultar de aplicación el artículo 165.3 de la LOTAU donde se indica que: Cuando los actos de construcción, edificación y uso del suelo sean promovidos por los Municipios en su propio término municipal, el acuerdo que los autorice o apruebe está sujeto a los mismos requisitos y produce los mismos efectos que la licencia urbanística a los efectos de esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de régimen local.", se habilita a que el actor pueda oponerse a la pertinencia de la aprobación del proyecto de obra por entender que el mismo no hubiera obtenido licencia si no concurriera la peculiaridad de que se trata de una obra promovida por el ayuntamiento aquí apelado.
SEXTO.- La conclusión que alcanzamos es que en este supuesto no concurre el supuesto habilitante previsto en el artículo 51.1.b) de la LJCA para poder determinar, a la vista del expediente administrativo, la absoluta carencia de legitimación para justificar la inadmisión del recurso en el momento inicial del procedimiento.
Es por ello que debe estimarse el recurso, si bien es importante exponer que el reconocimiento de la necesidad de que se impulse el procedimiento no puede suponer el reconocimiento al actor de poder cuestionar los singulares acuerdos recogidos en cada resolución y que se encuentran desconectadas de los aspectos urbanísticos, debiendo señalar que en modo alguno puede entenderse que la situación del actor, como vecino colindante del edificio donde se plantea ejecutar una obras, pueda equipararse a la analizada en la STS de 31 de octubre de 2008 , donde el demandante al que se le niega la legitimación es a la mercantil que tenía la condición de anterior concesionaria del servicio municipal respecto del que se seguía el procedimiento que se pretende impugnar. En este sentido podemos destacar este extracto de la STS de fecha 15 de junio de 2020 (Rec. 7753/2018 ),donde se señala: En materia de contratación no existe acción pública y los de concesión son una modalidad de contratos administrativos. En realidad, la acción pública es una excepción en el ordenamiento jurídico-administrativo: solamente existe en aquellos supuestos en que el legislador expresamente ha querido que la haya y ese no es el caso de los contratos del sector público. La mera defensa de la legalidad, por tanto, no basta para tener por interesado en el procedimiento administrativo a quien lo pretenda y, mucho menos, para conferir legitimación en el proceso contencioso-administrativo."
Pues bien, en nuestro caso, sí es posible concluir, a la vista del mero expediente y del precedente señalado, con arreglo a la doctrina de aplicación que debemos dar aquí por reproducida, en la falta de legitimación activa notoria del Sr. Casimiro para la impugnación de la actuación administrativa sometida a control judicial.
SEGUNDO.- Desestimación del recurso de apelación.
En efecto, con independencia de cualquier actuación administrativa o judicial, tanto previa como posterior a los decretos impugnados en el presente procedimiento en los que son parte el Sr. Casimiro y el Ayuntamiento de Cifuentes ( Guadalajara) relacionados con el edificio en el que se alberga la corporación municipal, no es posible reconocer su legitimación activa para la impugnación judicial de la decisión municipal por la que se desestiman las alegaciones formuladas por esa parte contra la Resolución del inicio del expediente Nº NUM000 y de adjudicación del contrato de servicio, de redacción del proyecto básico y de ejecución de finalización de la casa consistorial de Cifuentes, estudio básico de seguridad y salud y dirección facultativa de la obra en las condiciones que figuran en su oferta y las que se detallan en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas a Juan María por importe de 5.683 más 1.193,43 IVA siendo el plazo de ejecución de veinte días hábiles.
Una vez que no existe acción pública en materia de contratación pública, de cuya naturaleza jurídica participa el decreto impugnado, a diferencia de la excepcionalidad del procedimiento judicial anterior respecto a la aprobación del proyecto para el propio edificio municipal, hacen que la condición de vecino colindante y la abundante litigiosidad existente entre el Sr. Casimiro y el Ayuntamiento de Cifuentes, de la que esta Sala es conocedora por decisiones anteriores en relación con el edificio municipal, no otorga al apelante legitimación activa para la impugnación judicial que aquí y ahora nos ocupa.
La anterior conclusión es compatible con el reconocimiento de su condición de interesado por el Ayuntamiento de Cifuentes al recurrente, tal y como hace valer en su recurso de apelación, pues únicamente puede ser entendida, a los efectos que ahora nos afectan, en el sentido que tuvimos ocasión de abordar y delimitar al dictar la sentencia de 13 de marzo de 2023 (Re. Ap. 243/22).
La falta de legitimación activa en cuanto a la impugnación del decreto 2019-0021 se traslada, ineludiblemente, a su falta de legitimación en cuanto a la impugnación del decreto por el que se desestima la recusación de Dª Azucena como miembro de la Mesa de Contratación, que también impugnaba en la primera instancia.
En conclusión, a juicio de esta Sala, el Sr. Casimiro carece de legitimación activa para impugnar los decretos del Ayuntamiento de Cifuentes objeto de la primera instancia, por lo que debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto, así como cuantas alegaciones y argumentos jurídicos esgrime en su escrito del recurso contrarios a dicha decisión, y confirmamos en auto apelado.
TERCERO.- Costas
Con arreglo al art. 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,se deben imponer las costas de esta segunda instancia al recurrente, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición.
No obstante, a tenor del apartado tercero de dicho artículo 139.4 la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima» y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado, ha de satisfacer a la parte contraria, en este caso al Ayuntamiento de Cifuentes la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de seiscientos euros (600 €), IVA excluido, y en atención a que estamos en presencia de la apelación de un auto.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación
