Sentencia Contencioso-Administrativo 136/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 324/2023 de 07 de marzo del 2025

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Vinalesa interpone recurso de apelación contra la Sentencia que estima el recurso interpuesto por la parte actora sobre la base de la concurrencia de caducidad alegando, en síntesis, la incorrecta apreciación en la sentencia del marco legal regulador de la caducidad en la tramitación del expediente de resolución del PAI, y así, tras señalar que resulta de imposible cumplimiento para cualquier administración en lo relativo a los expedientes de resolución de programas urbanísticos y que resulta lógico pensar que, ante el silencio de la Ley Urbanística Valenciana (en adelante LUV) en cuanto a este aspecto concreto, el marco legal a aplicar supletoriamente fuera el contractual y no el general, por lo que entiende aplicable la norma vigente procedimentalmente, la Ley de Ordenación de Territorio, Urbanismo y Paisaje (en adelante LOTUP). Refiere que la incoación del expediente de resolución del programa se produce en el contexto de vigencia temporal de la LOTUP siendo aplicable al expediente, desde el punto procedimental, la normativa vigente en el momento de iniciarse el procedimiento.

Alega que recibido en el Ayuntamiento el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo con fecha 23 de diciembre de 2020, se adopta acuerdo de resolución por incumplimiento culpable del PAI en fecha 3 de febrero de 2021, resulta que el procedimiento se tramitó en un plazo inferior a los 8 meses legalmente previsto.

A continuación reproduce el resto de argumentos legales expuestos en la contestación a efectos de defender la plena conformidad a derecho del acto administrativo impugnado,

SEGUNDO.-URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PUBLICAS, S.L. Y GECYDOVA, S.L., tras alegar la inadmisión de recurso, cuestión ya resuelta por auto de esta sala de 19 de septiembre de 2023, señala que el Ayuntamiento apelante alega motivos de oposición no planteados en la instancia.

En orden a la tramitación, alega que el Ayuntamiento estuvo más de cuatro meses y medio sin hacer nada y que el artículo 212 de la Ley 9/2017, Ley de Contratos del Sector Público no resulta aplicable. Sobre la aplicación de la LOTUP, señala que este planteamiento es absolutamente contrario a las determinaciones que sobre el procedimiento administrativo lleva a cabo tanto el acuerdo de inicio de expediente de resolución de programa como la resolución administrativa impugnada.

En lo demás, para el supuesto de que se revocara la Sentencia y, por tanto, se considerase que el expediente administrativo no ha caducado y la Sala entendiera que debe dictar una Sentencia sobre el fondo del asunto, reitera el resto de argumentos y motivos esgrimidos en la demanda.

TERCERO.-BANKIA, tras alegar, también, la inadmisión del recurso, alega la conformidad a derecho del pronunciamiento de la sentencia en relación con la caducidad del expediente de resolución. Indica que la Administración pretende, en sede de apelación, y con el objeto de impugnar el pronunciamiento desestimatorio de la Sentencia de Instancia, introducir "ex novo", nuevos argumentos que no fueron empleados por aquella ni en sede administrativa ni en primera instancia. Tras citar las reseñas jurisprudenciales señaladas en la sentencia, alega que resulta claro que los pronunciamientos de la Sentencia de Instancia son conformes a derecho, debiendo ser anulado el acuerdo de 3 de febrero de 2021, por razón de su caducidad, al haber excedido la Administración el plazo de tres meses legamente previsto para notificar la resolución del expediente sancionador. Como consecuencia de ello el recurso de apelación debe ser desestimado.

A continuación, reproduce los argumentos de la demanda a cuyos hechos y fundamentos se remite íntegramente, con adhesión además, a los motivos de impugnación y oposición formuladas por las mercantiles URBE y GECYNOVA, en su recurso contencioso administrativo.

CUARTO.-Pues bien, así planteada la cuestión, el Pleno del Ayuntamiento de Vinalesa, en fecha 22 de julio de 2020, acordó la incoación, de conformidad con el artículo 143.2 apartados c) y d) L.U.V., expediente para declarar la resolución de la adjudicación del Programa para el desarrollo de la Actuación Integrada correspondiente a la Unidad de Ejecución "U.E.-11.2" del Sector "La Devesa" del Plan General de Vinalesa, otorgada a favor de la mercantil "U.T.E. URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PÚBLICAS, S.L.-GECYDOVA, S.L.", como consecuencia del incumplimiento del requerimiento contenido en la Resolución de Alcaldía nº 30/2020 de fecha 20 de enero del año 2020, que implica un incumplimiento grave de los compromisos contraídos por el Urbanizador ante el Ayuntamiento de Vinalesa, así como el incumplimiento de los plazos del programa por parte del Urbanizador para acometerlo.

Tras los trámites que constan en autos, el Pleno acuerda en fecha 3 de febrero de 2021 de conformidad con el artículo 143.2 L.U.V., la resolución de la adjudicación del programa, la incautación del aval por importe de 411.130,99 euros, otorgado por la entidad bancaria BANCAJA (hoy BANKIA), y la inscripción de conformidad con el artículo 343 R.O.G.T.U., en el Registro de Urbanismo de la Comunidad Valenciana

QUINTO.-Dicho lo cual, en el caso analizado, la aprobación del Programa de Actuación Integrada correspondiente a la Unidad de Ejecución "U.E.-11.2" del Sector "La Devesa" del Plan General de Vinalesa, y la adjudicación de la condición de Urbanizador a la U.T.E. "URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PÚBLICAS, S.L. Y GECYDOVA, S.L." se acordó en el Pleno del Ayuntamiento de Vinalesa, en sesión celebrada el día 16 de julio de 2009 vigente la Ley Urbanística Valenciana 16/2005 (LUV).

El Juez de instancia, dado que entre la fecha de inicio del expediente de resolución y la fecha del Acuerdo de 3 de febrero de 2021 ha transcurrido el plazo previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, declara la caducidad del procedimiento.

Vamos a revocar este pronunciamiento, y ello por los argumentos que se pasan a exponer.

Debemos partir de la naturaleza jurídica de los PAIsen relación con la normativa de contratación.

Como se puso de relieve en las sentencias de esta Sala y Sección Quinta sentencia nº 828/2015, de 15 de octubre de 2015 o 10 de febrero de 2016 ( ROJ: STSJ CV 85/2016 - ECLI:ES:TSJCV:2016:85), el PAI está sometido a la normativa de contratación del Estado, siendo su naturaleza la de un contrato especial. La selección del agente urbanizador podría incardinarse dentro de los denominados por la legislación estatal "contratos especiales"; regulados en su momento por el art. 5.2 párrafo segundo del TRLCAP 2000, posteriormente, en el art. 19.1.b) del TRLCSP de 2011, y posterior art. 25.1.b) de la Ley 9/2017. El art. 7.1 in fine del TRLCAP 2000, al igual que hizo en su momento el art. 29.13 de la LRAU (1994), establecía que se regirán: en primer término, por sus normas específicas y como supletoria la legislación estatal sobre contratos del sector público.

Los límites del legislador autonómico serían los principios de la contratación y el objeto del propio proceso de selección, es decir, urbanizar un determinado suelo. La tesis que se acaba de exponer es la que recogía el art. 6.a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (en adelante TR 2008 (hoy art. 9 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Criterio que podemos ver en las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 2056/2016 de 25 de septiembre de 2016 (rec. 2451/2015- ECLI:ES:TS:2016:4122 o sentencia de 25 de mayo de 2015 (rec. 2421/2013- ECLI:ES:TS:2015:2514), que estimaron en su momento que esa legislación especial debía respectar en todo caso (art. 6.2 del RDLeg. 2/2008 o 9.2 del RDLeg. 7/2015) los principios de transparencia, publicidad y concurrencia:

(...) En los supuestos de ejecución de las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria mediante procedimientos de iniciativa pública podrán participar, tanto los propietarios de los terrenos, como los particulares que no ostenten dicha propiedad, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable. Dicha legislación garantizará que el ejercicio de la libre empresa se sujete a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia. (...).

Una de las razones por las cuales se afirma que nos encontramos ante un contrato especial estriba en el hecho de que las obras son ejecutadas por el agente urbanizador y son retribuidas por los propietarios del suelo para convertirlos en solares aptos para la edificación.

Respecto al concreto régimen jurídico aplicable, siguiendo la legislación valenciana, la disposición transitoria primera de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana estableció como régimen transitorio general que los procedimientos urbanísticos iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva Ley se regirían por la anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública. Como norma específica de los PAI, se regían por la norma anterior (LRAU) siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa sobre dicha aprobación:

(...) 1. Los procedimientos urbanísticos, sea cual sea su denominación o naturaleza, iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley, se regirán por la legislación anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública, cuando tal trámite fuera preceptivo.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, los programas de actuación integrada iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley se regirán por la legislación anterior siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa aprueba el texto refundido de la ley de suelo (en adelante TR 2008 (hoy art. 9 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

El sistema se mantiene con la Ley Valencia 5/2014, cuya disposición transitoria tercera nos dice:

(...) Los planes aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley o que, por aplicación de la disposición transitoria primera, se aprueben sin adaptarse a ella, se ejecutarán y aplicarán según sus propios contenidos, sin que la presente ley implique modificación de sus determinaciones físicas, ni del contenido de los derechos y aprovechamientos objetivos o tipo que de ellos se deriven (...).

La disposición se completa en relación con los programas de actuación integrada con la disposición transitoria cuarta de la misma Ley 5/2014:

(...) 1. Los programas de actuación adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa que le resultaba de aplicación antes de la entrada en vigor de esta ley.

2. No obstante lo anterior, en el procedimiento de resolución o prórroga del programa de actuación integrada o aislada no se deberá solicitar dictamen del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo u órgano que ejercía sus funciones (...).

En consecuencia, la legislación aplicable a las actuaciones objeto de examen es la LOTUP. Hay que ver la diferencia entre caducidad del procedimiento administrativo y caducidad de la acción, sólo esta segunda apreciable de oficio por los tribunales. Pero hay más , porque participa la Sala del criterio acerca de la norma de aplicación en nuestro caso la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, LOTUP, vigente a la fecha de iniciación del procedimiento de resolución establecido en seis meses, no sobrepasados

El Juez de instancia cita dos Sentencias dictadas por esta Sala y Sección.

En referencia a la de 25 de noviembre de 2021, Sentencia: 509/2021 Recurso: 380/2019, se señala lo siguiente:

Como razona la sentencia recurrida, el Ayuntamiento de Alquerías del Niño Perdido disponía, a tenor del art. 163.7 de la entonces vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat , de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana (LOTUP), de un plazo máximo de seis meses para dictar el acuerdo de resolución del programa de actuación integrada "Golf Subirana. Dicho plazo no cabe entenderlo legalmente ampliado en el caso de autos por medio del acuerdo plenario municipal de 23 de diciembre de 2016, puesto que esa pretendida ampliación no se ajustaba a la regulación contenida en el art. 46.2 de la Ley 30/1992 -aplicable, por razones temporales, al procedimiento de resolución de PAI incoado por aquel Ayuntamiento-, teniendo en cuenta que en tal acuerdo se fundamentaba la decisión de ampliar el plazo máximo para resolverlo (amparándola en el art. 32.1 de la Ley 39/2915 ) en que " Debido a mediar el periodo estival y al elevado número de propietarios afectados a quienes hay que dar trámite de audiencia (alrededor de 800) no se prevé alcanzar la resolución dentro del indicado plazo", sin justificar, por tanto, que se hubieran habilitado por la corporación local los medios personales y materiales para cumplir con la finalización del expediente en plazo y que la mencionada decisión ampliatoria se hubiera tomado una vez agotados los mismos

En la segunda de ellas, de fecha 17 de enero de 2020 ( ROJ: STSJ CV 174/2020 - ECLI:ES:TSJCV:2020:174 ) Sentencia: 31/2020, Recurso: 80/2018, , dijimos lo siguiente:

A resultas de lo expuesto, procede, por el motivo indicado, la estimación del recurso de apelación en el particular examinado. La circunstancia de que el Ayuntamiento de Alicante no declarara expresamente caducado el primer expediente hasta el momento de la resolución del segundo determina la nulidad de este expediente ulterior y, por ello, del apartado 3º del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de febrero de 2014 -que dispuso, según ha sido ya apuntado, resolver el contrato suscrito entre ese Ayuntamiento y el urbanizador de la unidad de ejecución nº 1 del Nuevo Sector P.P. Benalúa Sur-.

Vemos, en consecuencia, que ambas resoluciones hacen referencia al instituto de la caducidad, pero la determinación de la normativa aplicable a los procedimientos de resolución de los PAIs,y al plazo de caducidad de dichos procedimientos es la expuesta ut supra.

SEXTO.-Desestimada la alegación de caducidad del expediente de resolución, la Sala debe entrar a analizar las demás cuestiones planteadas en la instancia.

Veamos la demanda de URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PUBLICAS, S.L. y GECYDOVA, S.L. La misma plantea los siguientes motivos de impugnación, que pasamos simplemente a enumerar debido a su extensión:

i. Infracción de la base XXVI del Pliego de condiciones y del artículo 149 del Real Decreto Legislativo 2/2000, y de la jurisprudencia que establece que cuando concurren diversas causas de resolución hay que estar a la que concurra en primer lugar.

ii. Infracción del artículo 143.2 LUV, en relación con el artículo 111 del Real Decreto Legislativo 2/2000

iii. Imposibilidad de que GECYDOVA pueda llevar a cabo la ejecución del contrato por sí sola por falta de cumplimiento de los requisitos y de solvencia

iv. Procedencia de la resolución del programa por circunstancia imputables al Ayuntamiento de Vinalesa que impiden atribuir culpa grave al contratista o urbanizador.

v. Alteración sustancial del contrato que motiva su resolución. Infracción del artículo 149 e) y 150 del Real Decreto Legislativo 2/2000

vi. Alteración sobrevenida de las circunstancia que motivan la aplicación de la cláusula rebus sic stantibus

vii. Nulidad de la resolución administrativa impugnada por basarse en un acto de contenido imposible

viii. Desviación de poder

ix. Caducidad del expediente.

x. Nulidad de la resolución por vulnerar el procedimiento legalmente establecido, denegación de acceso al expediente administrativo y falta total y absoluta de audiencia al interesado

xi. improcedencia de la incautación de la fianza dispuesta en la resolución impugnada

xii. La incautación de la fianza ya no es automática y requiere de requisitos previos incumplidos

xiii. Prescripción de la acción

Por todo ello solicita se dicte Sentencia conforme al suplico de la demanda.

Por su parte, BANKIA (actual CAIXABANK) plantea los siguientes motivos de impugnación:

i. Situación de concurso de URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PÚBLICAS, S.L.: con carácter previo a que se declarase aquel en el año 2021, una de las agentes urbanizadoras en UTE, URBE CONSTRUCCIONES había sido declarada en concurso voluntario en el año 2013, el cual fue declarado fortuito en el año 2014, entrando la sociedad en liquidación en el año 2014, siendo finalmente disuelta en el año 2019

ii. Nulidad de la resolución por prescripción de la acción: el plazo de que dispone la administración para ejecutar un aval, en tanto que deuda líquida ya monetizada, es el previsto en los artículos 15 y 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que es de 4 años, por tanto, la acción estaría prescrita, al haber transcurrido más de 6 años tanto desde la declaración de concurso de 2013 (o la liquidación de la sociedad en julio de 2014), como desde la desestimación por silencio del recurso interpuesto en enero de 2014.

iii. No concurrencia del incumplimiento culpable de las urbanizadoras: las mismas no quisieron la situación que impidió el cumplimiento absoluto de sus obligaciones urbanísticas, por lo que en ningún caso el incumplimiento puede calificarse de culpable y derivar en la incautación de la garantía prestada, ya que esto supondría otra penalización o castigo añadido para las urbanizadoras

iv. Enriquecimiento injusto; Vulneración del principio de buena fe y de la doctrina de vinculación a los propios actos: considera que la responsabilidad derivada de dicho incumplimiento no sería exclusiva del agente urbanizador, sino compartida con el Ayuntamiento por la injustificable dilación en la tramitación de los distintos expedientes.

Por todo ello solicitaba se dictase sentencia por la que se anulase la resolución recurrida por los distintos motivos aducidos, con devolución de la garantía prestada.

SÉPTIMO.-Desestimada la alegación referida a la caducidad del procedimiento, motivo (ix) antes expuesto en el Fundamento Quinto de esta resolución, analizaremos continuación los restantes motivos, si bien hay que alterar la sistemática de la demanda de las mercantiles, pues en primer lugar resolveremos el motivo procedimental, para a continuación, en su caso, entrar a analizar los motivos de fondo.

En efecto, como antes se ha expuesto, la actora alega la nulidad de la resolución por vulnerar el procedimiento legalmente establecido, denegación de acceso al expediente administrativo y falta total y absoluta de audiencia al interesado, que es el motivo (x).

Si acudimos al escrito de demanda, las mercantiles actoras realizan una serie de consideraciones sobre esta cuestión a los folios 6 al 12, para luego, sobre la base de las mismas, alegar (folios 39 y ss) que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido para la resolución del PAI por la denegación de acceso al expediente administrativo y por no haberse realizado el preceptivo trámite de audiencia tras la realización y emisión de todos los informes, propuesta y dictamen.

Vamos a desestimar el motivo por los argumentos que expusimos en nuestra Sentencia de fecha 9 de noviembre de 2023, dictada en el recurso de apelación 655/2021:

La posición de la Sala de Apelación no es tan rígida como la del Tribunal Supremo cuyos cometidos son diferentes, el Tribunal de apelación puede y debe hacer un análisis del proceso de valoración de las pruebas que ha llevado a cabo el Juzgado en su decisión; ahora bien, los principios que hemos enumerado reproduciendo doctrina del Tribunal Supremo son aplicables al Tribunal de apelación. La sentencia apelada es absolutamente coherente con sus conclusiones y fallo desestimatorio.

Afirma que la parte actora/apelante ha solicitado por tres veces y obtenido del Ayuntamiento tanto el examen material del expediente somo los documentos solicitados; por tanto, las decisiones del Ayuntamiento de Vinalesa se ajustan al contenido del art. 12 y siguientes de la Ley 19/2013 de transparencia y 2/2015 de la Generalidad Valencia de transparencia, todo ello en relación con el art. 13 y 53 de la 39/2015. De todas formas, el demandante/apelante en este proceso donde se han traído para examen 11 cajas del expediente y documentos no ha sido capaz de señalar en qué momento la supuesta denegación que se impugna le ha causado "indefensión" o le ha limitados sus derechos.

Se hace esta reflexión tomando en consideración la jurisprudencia que distingue entre procedimientos administrativos sancionadores y no sancionadores. En los primeros, la falta de notificación de la propuesta de resolución puede dar lugar a la nulidad absoluta, sirva de ejemplo el fundamento de derecho tercero de la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 63/2021 fd3-reiterando doctrina anterior- afirma que la falta de notificación de la propuesta de resolución es constitutiva de nulidad en los procedimientos administrativos sancionadores:

(...) existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio del ius puniendi del Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías ( art. 24.2 CE ). De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa ( SSTC 93/2018, de 17 de septiembre y 82/2019, de 17 de junio , entre otras). Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa ( art. 24.2 CE ) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011, de 26 de septiembre , o 169/2012, de 1 de octubre ). (...).

Por el contrario, en los procedimientos administrativos que podemos denominar ordinarios, a tenor del art. 48.2 de la Ley 39/2015 sólo en el supuesto que la omisión de un trámite, en nuestro caso, de la propuesta de resolución le hubiera causado indefensión material sería susceptible de anulación. La doctrina que acabamos de exponer podemos examinarla en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 25 de mayo de 2017-ECLI:ES:TS:2017:2161 , 9 de junio de 2021-ECLI:ES:TS:2021:2430 o núm. 883/2023 de 30 de junio de 2023 ( rec. 623/2022 - ECLI:ES:TS:2023:3086 ) donde se afirma que en los procedimientos no sancionadores que adoptan acuerdos restrictivos de derechos, viene limitando los efectos de las irregularidades del procedimiento de tal forma que sólo cuando haya habido una omisión total y absoluta del procedimiento producirá la nulidad de pleno derecho del acto, ya que, en otro caso, los defectos formales solo ocasionaran la anulabilidad del acto cuando dicha irregularidad haya ocasionado indefensión o impida al acto proceder su fin. Vamos a desestimar el recurso.

En efecto, la actora alega que tuvo que presentar escrito de alegaciones sin tener acceso al expediente administrativo y que finalmente se le facilitó las resoluciones e informes relacionados y formuló alegaciones en fecha de 4 de noviembre de 2020, sobre la base de dichos documentos e informes, pero sin poder acceder al expediente completo.

A criterio de la Sala, no se prodúcela nulidad invocada y no se precia la concurrencia de indefensión que, recordemos, ha de ser probada por aquel que la invoca, y ha de ser de contenido material, y no simplemente formal.

El motivo (x) se rechaza.

OCTAVO.-Analicemos el siguiente motivo de impugnación según el cual las mercantiles actoras alegan infracción de la Base XXVI del pliego de condiciones y del artículo 149 del Real Decreto Legislativo 2/2000. Asimismo, alegan Imposibilidad de que GECYDOVA pueda llevar a cabo la ejecución del contrato por sí sola por falta de cumplimiento de los requisitos y de solvencia.

Según la parte, la primera causa de resolución del Contrato fue imputable al Ayuntamiento que tuvo paralizado el PAI durante dos años y medio.

La Base XXVI se remite al Texto Refundido de la ley de Contratos.

El citado artículo 149 RD Legislativo 2/2000 señala lo siguiente:

Artículo 149. Causas de resolución.

Son causas de resolución del contrato de obras, además de las señaladas en el artículo 111, las siguientes:

a) La demora en la comprobación del replanteo, conforme al artículo 142.

b) La suspensión de la iniciación de las obras por plazo superior a seis meses por parte de la Administración.

c) El desistimiento o la suspensión de las obras por un plazo superior a ocho meses acordada por la Administración.

d) Los errores materiales que pueda contener el proyecto o presupuesto elaborado por la Administración que afecten al presupuesto de la obra, al menos, en un 20 por 100.

e) Las modificaciones en el contrato, aunque fueran sucesivas, que impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del contrato, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por 100 del precio primitivo del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, o representen una alteración sustancial del proyecto inicial.

En el presente caso, a tenor de los datos obrantes en el expediente administrativo, no concurre la causa citada, pues tras el Acuerdo de 16 de julio de 2009, consta Resolución 402 de fecha 2 de agosto de 2010, por la que se requiere a la UTE que subsane y aclare los extremos señalados en el informe del arquitecto, evacuando el traslado en septiembre de 2010. Por Resolución de 2 de diciembre de 2010 se vuelve a requerir a la UTE pues existen documentos de la alternativa técnica pendientes de corrección. La Resolución nº 088 de 3 de marzo de 2011 se requiere a la UTE la subsanación y aportación de los extremos indicados en el informe del arquitecto que se transcribe.

Asimismo, en Resolución de 24 de febrero de 2012, se requirió a la UTE para que subsanara y aportara la documentación según el informe del arquitecto municipal. En fecha 17 de octubre de 2012 se dicta nueva Resolución en la que se volvió a requerir para que aportara la documentación requerida en la anterior Resolución de febrero de 2012.

Frente a dicha Resolución, por instancia de 31 de octubre de 2012 se solicita ampliación de plazo por parte de la Sra. Julia en representación de la UTE para aportar la documentación, ampliándose por 8 días por acuerdo de 8 de noviembre de 2012.

No existe, en consecuencia, una suspensión por parte de la Administración que se alega en la demanda, dado que la falta de inicio de las obras no se debe a la inacción de la administración sino a la falta de cumplimiento completo de los distintos requerimientos realizados.

Vamos a rechazar el motivo (i)

NOVENO.-Los dos siguientes motivos, (ii) y (iii) han de ser analizados conjuntamente por lo que luego se dirá.

En efecto, se alega infracción del artículo 143.2 LUV, en relación con el artículo 111 del RD Legislativo 2/2000 pues el Ayuntamiento de Vinalesa, nada más tuvo conocimiento del Concurso de URBE y, más aún, de su liquidación, debió de abstenerse de realizar requerimiento alguno a la UTE, porque ésta ya no existía y en cualquier caso existía una causa de incapacidad legal sobrevenida, y debió valorar si la otra entidad que formaba parte de la UTE, esto es, GECYDOVA, S.L. cumplía, por sí sola, con los requisitos de solvencia y capacidad para afrontar el cumplimiento del contrato. Añade la imposibilidad de que GECYDOVA pueda llevar a cabo la ejecución del contrato por sí sola por falta de cumplimiento de los requisitos y de solvencia

Vayamos por partes.

La UTE solicitó la suspensión de la ejecución del PAI el 15 de noviembre de 2012. En fecha 26 de noviembre de 2012 se requiere por 10 días a la Sra. Julia para que complete la solicitud de suspensión temporal de ejecución del PAI, presentando nuevo escrito la actora en fecha 2 de enero de 2013. En fecha 9 de mayo de 2013 se requiere para que complete la solicitud y la documentación y al no contestar a dicho requerimiento, se le tuvo por desistida en diciembre de 2013.

La UTE interpuso recurso de reposición en enero de 2014. En el mismo se hace constar lo siguiente:

Y así, se aporta como documento nº 1 el auto dictado por el Juzgado de lo Mercantil nº 3 de Valencia de 1 de marzo de 2013.

El artículo 143 LUV establece las causas de resolución del Programa

Por su parte, el citado artículo 11 del RD Legislativo 2/2000 señala lo siguiente:

Artículo 111. Causas de resolución.

Son causas de resolución del contrato:

a) La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista.

b) La declaración de quiebra, de suspensión de pagos, de concurso de acreedores o de insolvente fallido en cualquier procedimiento, o el acuerdo de quita y espera.

c) El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

d) La falta de prestación por el contratista de la garantía definitiva o las especiales o complementarias de aquélla en plazo en los casos previstos en la Ley y la no formalización del contrato en plazo.

e) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista y el incumplimiento del plazo señalado en el artículo 71.2, párrafo d).

f) La falta de pago por parte de la Administración en el plazo de ocho meses, conforme al artículo 99.6.

g) El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales.

h) Aquellas que se establezcan expresamente en el contrato.

i) Las que se señalen específicamente para cada categoría de contrato en el articulado de esta Ley.

La declaración de quiebra constituye, en consecuencia, una de las causas de resolución del contrato.

Según las mercantiles actoras, URBE se encontraba en concurso de acreedores desde el 1 de marzo de 2013, como ha quedado dicho y se encontraba en liquidación desde el día 11 de julio de 2014, siendo declarado ese concurso fortuito mediante resolución de fecha 24 de noviembre de 2015.

La administración alega que el urbanizador fue aportando los documentos requeridos hasta febrero de 2012, y que durante el periodo posterior de mutismo e inactividad del urbanizador a partir de dicha fecha, tampoco se encontraba en situación de concurso, dado que este fue declarado en marzo de 2013, sin que, no obstante, esta declaración conllevara la apertura de la fase de liquidación, momento procedimental que el legislador vincula necesariamente a la resolución contractual. Art. 112.2 RDLeg 2/2000.

Añade que no nos encontramos ante una situación de concurso del adjudicatario del PAI, sino de uno de los integrantes de la UTE

Pues bien, en la resolución objeto de recurso se señala lo siguiente:

4.5.- El Ayuntamiento de Vinalesa nunca ha sido informado de forma expresa y fehaciente (por registro de entrada) de la situación concursal de la mercantil "URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PÚBLICAS S.L." o de su liquidación concursal, de la posible disolución de la "U.T.E. URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PÚBLICAS S.L.-GECYDOVA S.L.", ni de ninguna otra circunstancia o vicisitud que hubiera podido ocurrir con dichas mercantiles. Todo ello acredita una evidente mala fe por parte de esas empresas.

Y asimismo, indica que:

la mercantil "U.T.E. URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PÚBLICAS, S.L.-GECIDOVA, S.L.", no ha atendido el requerimiento contenido en la Resolución de Alcaldía nº 30/2020 de fecha 20 de enero del año 2020 (ni aportado la documentación exigida por la Resolución de Alcaldía nº 412/2012 de fecha 17-10-2012 y la Resolución de Alcaldía nº 449/2012 de fecha 08-11-2012). Todo ello determina un incumplimiento de los plazos establecidos en la Cláusula V.- "Plazos totales y parciales de despliegue y ejecución del programa", del contrato de fecha 22 de octubre del año 2009 para el despliegue y ejecución del Programa de Actuación Integrada correspondiente a la Unidad de Ejecución "U.E.-11.2" del Sector "La Devesa" del Plan General de Vinalesa.

Así mismo, ello implica un incumplimiento grave de los compromisos contraídos por el Urbanizador ante el Ayuntamiento de Vinalesa, así como el incumplimiento de los plazos del programa por parte del Urbanizador para acometerlo.

Dicho lo cual, hay que señalar que cuando concurren dos causas de resolución, la resolución deberá ser acordada por la causa que ha aparecido primero en el tiempo.

En el caso analizado, la declaración de concurso se produce en marzo de 2013, y la resolución recurrida señala como motivo de resolución la falta de cumplimiento del requerimiento contenido en la Resolución de Alcaldía nº 30/2020 de fecha 20 de enero del año 2020. Es cierto que añade que tampoco ha aportado la documentación exigida por la Resolución de Alcaldía nº 412/2012 de fecha 17-10-2012 y la Resolución de Alcaldía nº 449/2012 de fecha 08-11-2012, pero la Sala considera que no cabe alegar una falta de aportación de documentación del año 2012 para la resolución de la adjudicación del PAI pasado tanto tiempo.

Como antes se ha expuesto, no consta actuación alguna por parte de la administración desde el año 2014 hasta el año 2020.

La administración era perfecta conocedora de la situación de concurso pues así se lo había hecho saber la UTE.

Aquí es donde hay que analizar el motivo (iii) en relación con lo anteriormente expuesto.

Así, se alega en la demanda que si se observan las cuentas anuales de GECYDOVA, en el año 2014 el capital social era de 3006€, y contaba con unos resultados negativos de ejercicios anteriores de 680.243.-€ y unas pérdidas de dicho ejercicio de 34.767.-€, teniendo unas deudas de 394.229.-€. En el año 2014, fecha en que URBE entra en concurso, GECYDOVA tuvo una cifra de negocios por importe de 96.810.-€ y un gasto total de personal de 24.000.-€, teniendo un número medio de personas empleadas en el ejercicio de 0,80. En el año 2019 los resultados del ejercicio eran positivos en un importe de 86.125,93.-€, las deudas a corto y otras cuentas a pagar ascendían a más de 325.000.-€, los gastos de personal habían subido a 109.685.-€ y el importe de la cifra de negocios había ascendido a 300.478,90,

Atendiendo al activo de las dos sociedades que constituían la UTE, se señala que GECYDOVA no cumplía con los requisitos de solvencia exigidos por las Bases del Concurso y que, por tanto, estando en concurso y liquidación la entidad URBE, cuyo concurso fue declarado fortuito

Veamos la Base XXVI:

Dicho lo cual, la solidaridad entre ellas determina que la incapacidad sobrevenida de una, no suponga necesariamente la resolución contractual si las demás pueden cumplir con las obligaciones de la quebrada.

Sobre la solvencia económica de GECYDOVA S.L. para continuar ella por sí misma la ejecución del programa nada se dice en la contestación de la demanda.

En esta segunda instancia se practicó la prueba que consta en autos, al amparo del artículo 85.3 LJCA y se aportó por el Ayuntamiento de Proposición Jurídico Económica (que no constaba aportada) y de dicha documentación se acredita, como señalan las mercantiles, que URBE disponía de 36 empleados en plantilla con perfil técnico, mientras que GECYDOVA, tan sólo aportaba un empleado y dos profesionales externos (no de plantilla). URBE acreditaba su participación en 14 PAIs y en más de 120 obras públicas, sin embargo, mientras que GECYDOVA solo había participado en 12 proyectos menores

En referencia a la facturación, mientras URBE había alcanzado facturaciones anuales superiores a los 15.000.000.-€, GECYDOVA apenas llegaba a los 663.000.-€ de facturación anual.

Lo expuesto nos conduce a estimar que la existencia del concurso de URBE CONSTRUCCIONES unida a la circunstancia de la imposibilidad de GECYDOVA se continuar por sí sola con el programa, determina que no quepa estimar como causa de resolución el incumplimiento culpable del agente urbanizador, pues el concurso de la citada mercantil fue anterior en el tiempo al incumplimiento imputado del año 2020, con las consecuencias que se exponen en el fundamento siguiente.

DÉCIMO.-En consecuencia, procede (i) estimar el recurso de apelación al no concurrir la caducidad del procedimiento y entrando a conocer el fondo del asunto (ii) estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por URBE CONSTRUCCIONES Y OBRAS PUBLICAS SL, GECYDOVA SL por las razones expuestas en el Fundamento anterior, lo que hace innecesario entrar a conocer del resto de alegaciones y lo que determina la improcedencia de la incautación de la garantía, por lo que procede igualmente (iii) estimar el recurso interpuesto por BANKIA SA contra la resolución objeto de recurso, cuyo primer argumento es el estimado en el fundamento anterior.

DÉCIMO PRIMERO.-En virtud de lo regulado en el art. 139.2 de la Ley precitada Ley 29/1998, no ha lugar a imponer costas

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación