Sentencia Contencioso-Administrativo 114/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 53/2023 de 07 de abril del 2025

PRIMERO-Se recurre la Orden citada y se alega que se cumple con los requisitos para obtener la ayuda; actos propios, en cuanto en la convocatoria anterior, prácticamente idéntica Orden ICD 724/2020 de 29 de julio de 2020 se había considerado a la empresa como "elegible"; infracción de la ORDEN EIE/1220/2016, de 8 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas del programa de ayudas a la industria y la PYME en Aragón e indebida aplicación de la discrecionalidad técnica.

Hemos de decir que este Tribunal dictó Sentencia de 07 de junio de 2024 ( ROJ:STSJ AR 1282/2024 - referida a una convocatoria anterior Orden ICD 667/2021 de 3 de junio de 2021.

SEGUNDO- Los hechos.

La ORDEN ICD/1483/2021, de 29 de octubre, por la que se convocan la preevaluación y concesión de ayudas para la Industria Digital, Innovadora y Sostenible, financiadas mediante la iniciativa de Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-EU) -Línea IDIS-REACT-. en su dispositivo Tercero.2. beneficiarios. Dice:

2. Las empresas beneficiarias deberán estar radicadas o tener su domicilio social en Aragón, estar válidamente constituidas como máximo antes de la finalización del mes natural inmediatamente posterior al cierre del plazo de presentación de solicitudes correspondiente, así como estar vinculadas a la actividad industrial en el sentido que determina el texto refundido de la Ley de regulación y fomento de la actividad industrial en Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 3/2013, de 3 de diciembre, del Gobierno de Aragón, a otras actividades conexas o complementarias que puedan contribuir al desarrollo industrial de la Comunidad Autónoma o a otras actividades económicas cuando éstas tengan un potencial diferenciado de valor añadido, económico o social. Así, por ejemplo, las empresas que prestan servicios a la industria tales como las de servicios de I+D+i, diseño industrial, TIC y soluciones digitales, medioambiente o logística son también potenciales beneficiarios de esta convocatoria de ayudas.

Así el Proyecto Empresarial aportado, denominado "Canal Corto 4,0" para la digitalización integral de la producción agroalimentaria y consolidación del "Mercado Digitalizado" de la calidad diferenciada (https./www.comproenelcampo.com), articula servicios a los PRODUCTORES AGROALIMENTARIOS, aportando de forma clara y demostrada, un VALOR AÑADIDO DIFERENCIAL para el PRODUCTOR INDUSTRIAL ALIMENTARIO, y ello al llevar a cabo un PROTOTIPO que incide de forma directa desde el DISEÑO a la mejora de la fijación de los Precios de Venta al público, lo que revierte en un incremento de los márgenes de beneficios que recibe el PRODUCTOR INDUSTRIAL ALIMENTARIO, sin perjudicar su competitividad y atractivo y por último en la entrega domiciliaria mediante logística de proximidad. Dicha acción aporta SERVICIOS de I+D+i y servicios TIC y Soluciones Digitales y Logísticas, fundamentalmente de proximidad.

En la demanda se indica que no se han dado motivos para denegar la subvención, que ya se daba en las otras convocatorias, pues solo se le dice que incumple el dispositivo tercero de la convocatoria.

Al leer el expediente nos dice que la motivación es la siguiente:

(doc. 10) El motivo es que se estima que se trata de una actividad comercial en base a: Impuesto de Actividad Económica, Clasificación de Actividad Económica, Escrituras de la Sociedad (figura como actividad "intermediario del comercio"), el título y contenido de la memoria" ...la promoción y desarrollo de canales cortos de comercialización y mercados locales de la proximidad". "La finalidad del proyecto es la de cooperar en el crecimiento y consolidación de una cadena corta de comercialización" y en base a la estructura del personal de la empresa de la memoria (dedicado a fines administrativos y comerciales). Además, la comercialización no es de productos industriales, es de productos agrícolas.

Y además (doc. 33) En relación con la motivación por la que se desestimó su solicitud, se sigue considerando que la actividad principal de la empresa es comercial, y por tanto, no subvencionable. Por ejemplo, en el modelo de impuesto de sociedades presentado junto a la solicitud se refleja: CNAE 4611. Siendo el CNAE 4611 correspondiente a "Intermediarios del comercio de materias primas agrarias, animales vivos, materias primas textiles y productos semielaborados".

En la memoria presentada en la solicitud localizamos textos haciendo referencia a que el objeto del proyecto es "CANAL CORTO 4.0" donde se indica que se trata de "una eficiente plataforma de acceso que aproxima al consumidor a la oferta de un producto agroalimentario único de una variedad de productores (particulares y profesionales del entorno rural", por tanto, la finalidad principal es comercial.

En base a lo ya expuesto, este expediente no es subvencionable. Adicionalmente a lo anterior, informar que tampoco se justifica que esté dando servicio a la industria.

En la memoria presentada ya se indica como objetivo del proyecto. "Mejorar la competitividad de la INDUSTRIA ALIMENTARIA y en concreto de los productores primarios integrándolos mejor en la cadena agroalimentaria"

TERCERO- Cuestiones sobre la subvención.

Como ya dijimos en nuestra anterior Sentencia de 7 de junio de 2024, los argumentos vertidos están en gran medida entrelazados, y se examinarán de modo conjunto.

a) En relación con si tiene derecho a la subvención por el propio contenido de las bases,alega la parte que la convocatoria dice "como estar vinculadas a la actividad industrial en el sentido que determina el texto refundido de la Ley de regulación y fomento de la actividad industrial en Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 3/2013, de 3 de diciembre, del Gobierno de Aragón, a otras actividades conexas o complementariasque puedan contribuir al desarrollo industrial de la Comunidad Autónoma o a otras actividades económicas cuando éstas tengan un potencial diferenciado de valor añadido, económico o social". De ello, concluye que, frente a lo que alega la DGA, no se exigiría que fuesen necesariamente industriales, pues, además del requisito de estar radicadas en Aragón que se recoge en el dispositivo Tercero.2, tendrían oque estar vinculados a la actividad industrial en el sentido dela ley de regulación y fomento de la actividad industrial en Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 3/2013, de 3 de diciembre; o ser conexa o complementaria a la industrial, o estar ligadas a otras actividades económicas cuando éstas tengan un potencial diferenciado de valor añadido, económico o social. Todo ello, a su vez, lo liga al art. 3.2 de la citada ley que considera actividad industrial "g) Las industrias alimentarias, agrarias, pecuarias, forestales y pesqueras", dedicándose la recurrente a, aunque ahora se entrará en detalle, una actividad de intermediación y comercio para poner en contacto más directo el campo y los consumidores, reduciendo la intermediación.

Pues bien, no sólo el tenor literal podría llevar a defender tal interpretación, sino que, además, hay una interpretación sistemática que lleva a ello.

Así, el dispositivo Primero.1 de la convocatoria dice "Primero.- Objeto. 1. Esta Orden tiene por objeto convocar ayudas destinadas a proyectos empresariales de grandes empresas y PYME que puedan considerarse como de actividad industrial o conexa, o que, desarrollando una actividad económica de cualquier índole, ésta tenga potenciales diferenciados de valor añadido, económico o social, para la realización de las actuaciones previstas en el dispositivo segundo de esta Orden, en el marco del programa de ayudas a la industria y a la PYME en Aragón (PAIP). Estas ayudas consisten en subvenciones a fondo perdido a conceder en régimen de concurrencia competitiva." Es decir, no podemos decir que haya habido una defectuosa redacción, si aparece dos veces, sino que hay que concluir que se ha incluido un ámbito más amplio que el puramente industrial o conexo al mismo, considerando subvencionables actividades que tengan potenciales diferenciados de valor añadido, económico o social.

Es más, recordemos que se dice, al final del dispositivo Tercero.2, al referirse a los beneficiarios y a sus actividades, prácticamente lo mismo, "a otras actividadeseconómicas cuando éstas tengan un potencial diferenciado de valor añadido, económico o social. Así, por ejemplo,las empresas que prestan servicios a la industria tales como las de servicios de I+D+i, diseño industrial, TIC y soluciones digitales, medioambiente o logísticason también potenciales beneficiarios de esta convocatoria de ayudas".

Ante todo ello, desaparecen todas las objeciones interpuestas por la CA, pues no queda excluida por definición la actividad comercial. Recordemos que en la anterior convocatoria se consideró subvencionable

Por otro lado, en este caso , se consideran, dispositivo Segundo, subvencionables "las que estando recogidas dentro del objetivo temático REACT-EU / FEDER "Favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de covid-19 y sus consecuencias sociales y preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía"; Objetivo específico OE REACT EU 2 "Apoyo a las inversiones que contribuyan a la transición hacia una economía digital" y Objetivo específico OE REACT EU 4 "Apoyo a las inversiones que contribuyen a la transición hacia una economía verde", correspondan con proyectos que se realicen e implanten de forma efectiva en la Comunidad Autónoma de Aragón en el período subvencionable correspondiente, dentro de las categorías de ayudas regionales a la inversión, ayudas a la inversión en favor de las PYME, ayudas a la investigación industrial y desarrollo experimental, ayudas a la innovación en materia de procesos y organización, ayudas específicas en materia de innovación-derechos de propiedad industrial y ayudas en materia de servicios de consultoría, de las recogidas en el Capítulo II, artículo 7.1 de la Orden EIE/1220/2016, de 8 de septiembre, ("Boletín Ofcial de Aragón", número 189, de 29 de septiembre de 2016), por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas del programa de ayudas a la industria y la PYME en Aragón".

Si vamos a la memoria del proyecto, se extrae que, en primer lugar, se trata de un proyecto de comercialización de Canal Corto, que busca constituir un mercado digital en el que haya un contacto más directo entre consumidor o inmediato comercializador y el productor, lo que le da a éste un mayor protagonismo, le permite rentabilizar su actividad, eliminando costes de intermediación, lo que supone un valor añadido para éste.

Ello permite también identificar al productor concreto, poner en valor las diferencias de los productos por los consumidores, identificar los de más calidad y de procedencias más ecológicas, competir frente a grandes empresas (esto son subvenciones para PYMES), y competir también frente a productores extracomunitarios con productos más bajos, favoreciendo el mantenimiento de la población agrícola y el mantenimiento de prácticas más artesanas en el campo.

Así, en la pg. 4 se dice:

"Por un lado, en cuanto a los puntos fuertes del proyecto empresarial de Compro en el Campo, respecto de los negocios que actualmente se encuentran en el mercado, se identifica lo siguiente:

-Genera beneficios mutuos, tanto para el productor como para el consumidor. Los gastos de intermediarios son inexistentes(almacenaje, proveedores secundarios, stock, entre otros), de esta manera se reducen costespara el consumidor y, al mismo tiempo, el productor no pierde la seña de identidadque le corresponde

-Permite efectuar y consolidar un vínculo directo entre productor y consumidor. Se pretende desarrollar las tareas de servicio de comercialización y distribución, así como la gestión de pedidos sin responder como intermediario.De esta manera, el productor está presente en la plataforma y da a conocer los medios utilizados en la producción y las características del producto final.

-Se distingue al consumidor entre particulares y empresas/autónomos (de diferentes sectores) con el fin de facilitar el acceso y personalizar el proceso de pedidos.Las empresas y autónomos del sector de la hostelería y la restauración, entre otros colectivos, merecen poder tener un acceso adaptado a un mayor volumen de pedidos. Al mismo tiempo se ofrece un sistema de suscripciones semanales, mensuales o trimestrales y un método de financiación personalizada.

-Tanto particulares como empresas y autónomos consumidores disponen de un sistema de financiación personalizado para sus pedidos.Por un lado, aquellos que llevan un negocio tienen la posibilidad de financiarlo a través de dos entidades bancarias diferentes, BBVA o Ibercaja. Por el otro lado, los particulares encuentran a su disposición el método de pago financiado que ofrece Paga Más Tarde.

-La plataforma se presenta con un diseño y estructura cómodo, accesible y totalmente innovadorque apuesta por la promoción tanto del producto, del productor, como de su entorno. La realización de los pedidos tiene que ser accesible a cualquier público, así como también la realización de los pagos y la posible suscripción de suministros regulares.

-El Mercado Digital permite realizar pedidos directos que van desde el punto de producción en Aragón o hasta cualquier punto de consumo de todo el Estado español.La ambición del proyecto es seria en referencia al alcance del comercio por todo el territorio, de esta manera se garantiza que el productor tenga el impacto que se merece con la posibilidad de llegar a cualquier domicilio de cualquier municipio del Estado.

Por otro lado, por lo que se refiere a las debilidades que presenta la iniciativa empresarial, se han identificado y actuado para minimizarlas, convirtiéndolas en oportunidades

Compro en el Campo inicia un proyecto empresarial sin un reconocimiento o imagen previa. A diferencia de la mayoría de posibles competidores, entre estos cadenas de supermercados, Compro en el Campo busca su camino en el mercado del eCommerce sin puntos de venta físicos en el territorio. Todo hace que el gasto en marketing y promoción sea considerable. La consolidación de un nuevo "Cliente Consciente" que ya controla un importante % de las ventas y su tendencia es alcista, convierte la debilidad en oportunidad, nuestra propuesta "CANAL CORTO 4.0" incorpora al productor de forma efectiva al lado del cliente/consumidor, otra Distribución Comercial ya es posible".

Todo ello tiene un valor social tanto por lo que implica de cercanía del consumidor al productor como por lo que estimula la permanencia de la población rural, facilitando la rentabilidad de sus actividades.

Por otro lado, le da importancia al aspecto logístico en cuanto a la relación entre producción, plataforma, distribución, embalaje, posibilidad de suscripción por lotes, etc, pg. 6

Esto conecta con las actividades que, a modo de ejemplo, se reseñaban en la convocatoria, y que no se incluían en la anterior convocatoria (era esa la diferencia), entre las que se cita la logística.

Por tanto, al incluirse actividades no estrictamente industriales, ni tan siquiera actividades conexas a las comerciales, vemos que la empresa aporta un proyecto que es perfectamente elegible, pues aporta valor añadido, económico o social.

A tal conclusión contribuye lo que ahora se dirá.

b) En relación con los actos propios:

Aun cuando ya sería innecesario su examen, conviene echarle una mirada.

Al respecto, la doctrina de los actos propios supone que debe observarse en el futuro la conducta que los actos anteriores permitían prever, STS 15-1-2020 , o la STS de 19 de marzo de 2007 (RC 6169/2001 ), teniendo su raíz última en la buena fe, que protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio.

Tiene, por otro lado, un límite: el Tribunal Supremo en sus sentencias de 1 de febrero de 1999 o 16 de septiembre de 2002 en relación a la teoría de los actos propios de la Administración, añade que «este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los « actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultar/a conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.

Dicho esto, y para ver si es aplicable en este caso, no nos sirve de utilidad, a estos efectos, la invocación de la ORDEN EIE/1220/2016, de 8 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas del programa de ayudas a la industria y la PYME en Aragón, en cuanto establece cuestiones y normas generales que no permiten entrar en el detalle de una cuestión tan concreta como la debatida. Es decir, son las bases para las dos convocatorias, pero ambas convocatorias son válidas, ambas son casi iguales, pero también podrían haber tenido más diferencias dentro del margen más general de las bases. Es decir, el que tengan las mismas bases no implica que las valoraciones deban ser exactamente iguales en cada concreta convocatoria, entre otras porque, dependiendo del crédito, puede ser más necesario incrementar el rigor o emplear interpretaciones menos flexibles, por ejemplo

Por otro lado, hay que partir de que cada convocatoria, en cualquier proceso concursal, ya sea de subvenciones, de procesos selectivos o de contratos, es diferente, incluso aunque sea con bases idénticas, y se resuelve por una comisión o autoridad diferente , con lo cual no puede pretender compararse las valoraciones, que pueden obedecer a criterios diferentes de cada comisión de selección, siendo lo importante que sigan , en la misma convocatoria, los mismos criterios, no pudiendo invocarse como preferente que lleve a invocar la doctrina de los actos propios el que en un proceso anterior se reconoció determinada puntuación o condición, entre otras cosas porque eso sería presumir el acierto de la primera valoración.

Al respecto, podemos citar la STS 21 de febrero de 2003, rec. 224/2001 , que decía, sobre un proceso de selección del llamado cuarto turno, sobre una valoración diferente de los servicios prestados, "Respecto del principio de confianza, fundado en la actuación anterior de otro Tribunal Calificador, tampoco se comparten las alegaciones del recurrente, ya que, para que ese principio pudiera tener efectividad habría que admitir, previamente, que la valoración del cumplimiento del requisito de tiempo mínimo de ejercicio profesional, que efectivamente, juega primariamente como elemento reglado, al venir determinado por las normas - art. 311.1.p4, LOPJ , art. 49 Reglamento 1/95 , y, en estos casos base 5, ap. E de las del concurso-, y no como cuestión sometida a las potestades discrecionales de los órganos calificadores, había sido correctamente realizado por ese Tribunal Calificador anterior, y, no lo había sido por el que intervino en las pruebas selectivas que ahora se cuestionan, pues, como es sabido, el principio en cuestión, no puede servir para perpetuar situaciones contrarias a Derecho. Ello aparte de que no se trataba de un mismo Tribunal, sino de dos de diferente composición mayoritaria. De modo que la alegación a resolver, ha de quedar a resultas de lo que se diga al contemplar las alegaciones sustantivas del recurrente referentes al cumplimiento del requisito de experiencia, en función de los documentos aportados".

Por otro lado, la STS 24-6-2019, rec. 1776/2016 , sobre la distinta valoración en convocatorias de los servicios prestados dice "(3.º) No advertimos la infracción denunciada por el escrito de interposición del artículo 54.1 c) de la Ley 30/1992 por haber dado la sentencia por correcta la actuación administrativa pese a separarse de un precedente. Aquí el reproche no es, pues, porque la sentencia no exponga las razones que llevan al fallo sino porque la Administración no explicó por qué no siguió el precedente.

Es verdad que la motivación de los actos administrativos ha de contenerse en ellos mismos o resultar del expediente. Ahora bien, el precedente al que se refiere sin identificarlo en su escrito de interposición la Sra. Ángeles es bien singular: se trata de un solo caso en el conjunto de ochenta y dos procesos selectivos que, además, se produjo en la convocatoria para el Cuerpo Auxiliar. No parece, por tanto, que se pueda afirmar que existía un criterio sobre la equiparación a efectos de su valoración de los servicios en la Administración local con los prestados en la Administración de la Comunidad Autónoma, sino más bien lo contrario. En estas condiciones, no se daba el presupuesto para que debiera haberse explicado en su momento por qué se separaba del precedente el tribunal calificador. En definitiva, no cabe apreciar la falta de motivación administrativa ni tampoco infracción de la doctrina de los actos propios".

Por otro lado, los actos propios deben invocarse respecto de actos administrativos, no respecto de informes o propuestas, pues lo cierto es que, si bien por otros motivos, la convocatoria anterior tampoco concedió la subvención, y es sabido que a menudo, si hay un motivo de desestimación, ya no se profundiza en otros. Es decir, en aquél caso, que no se ha negado, se le consideró como elegible, pero tanto eso como la propuesta indemnizatoria era provisional, y lo cierto es que no se le concedió la subvención por otros motivos.

No obstante, y en cualquier caso, aunque no podría fundarse de por sí una sentencia estimatoria en la teoría de los actos propios, sí que podemos tener en cuenta que en dicha convocatoria, idéntica salvo respecto de los ejemplos incluidos al final del dispositivo Tercero.2, párrafo primero, sí que en principio se consideró elegible, aunque luego no se concediese por otro motivo, sin que se haya dado una argumentación plausible que explique la diferencia de ambos supuestos, con convocatorias casi idénticas y escasa separación temporal, lo que confirma la interpretación que se ha realizado, que en algún momento fue la seguida por la administración y cabía en la convocatoria anterior, idéntica en este punto.

CUARTO- Contenido del fallo.

Por todo lo anterior, procede reconocer que la empresa era elegible, por lo que procede retrotraer el expediente para que se determine, dado que no se determinó ningún otro incumplimiento, la cantidad que habría resultado subvencionable, a la cual se le reconoce tener derecho.

QUINTO- Costas.

Procede imponer las costas a la administración, sin que puedan superar en ningún caso los 1.500 euros, con arreglo al art. 139 LJCA .

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación

Fallo