Sentencia Contencioso-Administrativo 39/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 260/2024 de 09 de enero del 2025

PRIMERO.-El recurso de apelación se ha presentado contra la sentencia dictada el 24-01-2024 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo Nº 1 de Vitoria en el procedimiento ordinario 47/ 2022, que estimó parcialmente el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Errentería contra la Resolución de 12-11-2020 del Director General del Servicio Vasco de Empleo (lanbide) , confirmada en reposición ,que redujo a 505.866, 71 euros la subvención concedida al recurrente a resultas de la convocatoria de ayudas a las acciones locales de promoción de empleo en el ejercicio 2018.

El fallo de la mencionada sentencia hace los pronunciamientos siguientes:

I.- La anulo y dejo sin efecto, en la parte que minora el pago de la subvención de las actuaciones del Tipo 3 excluyendo siete contrataciones. U

II. La confirmo en cuanto que minora el pago de la subvención de las actuaciones del Tipo 2, excluyendo cuatro contrataciones.

Condeno a Lanbide a pagar la diferencia entre lo ya abonado y lo que falte por abonar, según la subvención concedida, por las siete contrataciones excluidas del Tipo 3.

No se hace expresa condena en costas"

La sentencia apelada trascribe el artículo 6 de la convocatoria de ayudas a las acciones locales de promoción de empleo, aprobada por Resolución de 13-06-2018 del Director General de Lanbide ( B.O. del País Vasco de 20-06-2028, con referencia a los tipos 1, 2 y 3 de las promovidas; y el artículo 4 de la misma convocatoria de aplicación a todos los proyectos subvencionables.

Del análisis de las bases que se acaban de referir, la sentencia apelada extrae las siguientes consideraciones:

"(...) el concepto de actuaciones y contrataciones es el mismo. Así, el artículo 4 señala que las actuaciones/contrataciones del Tipo 2 deben empezar antes del 31 de diciembre de 2018 y deben finalizar antes del 30 de junio de 2019. Mientras que el artículo 6 señala, de modo específico, respecto de estos contratos, que se estará a lo que establezcan las bases de la convocatoria dirigidas a las empresas, si bien aclara que los contratos pueden terminar después del 30 de junio de 2019, siempre que el periodo mínimo de 3 meses de duración comience antes. Por tanto, el artículo 6 contiene una previsión específica para las actuaciones del Tipo 2, que amplía o flexibiliza el plazo general del artículo 4.

Ahora bien, se remite el artículo 6 a lo que establezcan las bases específicas de estas ayudas a la contratación Tipo 2. En este caso, las Bases reguladoras publicadas en la web de la entidad gestora del Ayuntamiento decían:

6. Tipo de contratación y cuantía de la ayuda.

El periodo mínimo de contratación será de 6 meses, y deberá estar comprendido entre el 21 de junio de 2018 y el 30 de junio de 2019.

Se admitirá cualquier modalidad de contratación, con excepción del contrato para la formación y el aprendizaje, y el contrato en prácticas. El límite para realizar las contrataciones será el 31 de diciembre de 2018.

Por tanto, de una lectura literal que no necesita superar conceptos ambiguos ni oscuros, y según un canon discursivo y finalista que integra estas Bases en el desarrollo del artículo 6 de la Resolución de convocatoria, se desprende que estas Bases amplían a 6 meses (desde ell mínimo de 3 meses que establecía la Resolución de 20 de junio de 2018) la duración mínima del contrato. Y, asimismo, fijan dos límites: (i) el límite máximo para firmar el contrato es el 31 de diciembre de 2018; (ii) el límite máximo para terminar la actividad de contratación es el 30 de junio de 2019. Por tanto, las Bases son más estrechas que la Resolución de 20 de junio de 2018, ya que, pudiendo haber establecido que la actividad de contratación podía terminar después del 30 de junio de 2019, no dice tal cosa. Y, pudiendo no haber fijado ninguna fecha máxima para firmar los contratos, ya que el artículo 6 de la Resolución no lo exige, fija la fecha en el 31 de diciembre de 2018".

Seguidamente, en cuanto al precedente invocado por el recurrente , la sentencia apelada no estima probada la actuación de Lanbide alegada con dicho carácter, esto es, la concesión de subvenciones de la convocatoria de 2017 a contrataciones firmadas con posterioridad al 31-12-2018 :"Aunque el tipo.

Finalmente y respecto a las actuaciones del tipo 3.1, esto es, las de los tipos 1 y 2 no incluidas en los presupuestos , la sentencia apelada considera que " No queda acreditado que se trate de actuaciones de varias fases, como tampoco que se trate de actuaciones del Tipo 2".

SEGUNDO.-El recurso de apelación presentado por el Servicio Vasco de Empleo- Lanbide se funda en los siguientes motivos:

1.- La valoración de la prueba : omisión de hechos suficientemente acreditados respecto a los diferentes tipos ( 1 y 3) de ayudas.

El apelante expone que enla convocatoria, folio 5 y 8 del expediente administrativo, se determinan los proyectos subvencionables: del tipo 1 ( fomento del empleo; folio 5 y s.s. )Y del tipo 3 ( otras acciones de desarrollo local con incidencia en la creación de empleo; el folio 8 y s.s. del expediente), con diferentes características y diferentes presupuestos. Idem, el artículo 3.2 a) y b) de la Resolución de 13 de junio de 2018 (folio ,11 del expediente administrativo), entre los del Tipo 1 y 2, financiados con 15.500.000 euros, y los del Tipo 3 con 5.500.000 euros.

Asimismo, y respecto a las subvenciones del Tipo 3, la misma parte diferencia : a) actuación de los tipos 1 y 2, que no hayan podido asumirse con el presupuesto inicialmente asignado por el conjunto de comarcas y municipios y b) otras acciones de desarrollo local no contemplados en el apartado a).

Así, el apelante considera que las distintos e independientes tipos de ayudas no pueden equipararse en razón a su analogía

2.- La Memoria técnica del Ayuntamiento para cada tipo de subvención. Artículo 6.3. a.1 de la convocatoria.

El apelante expone que para la subvención del Tipo 1 consta tanto en el proyecto como en el organigrama, que el número total de personas será de 35 personas; que la mayoría de las contrataciones se iniciarán a lo largo del 2018, mientras que algunas se activarán en los primeros meses del 2019 ( folio 78 del expediente). Y que, aceptada la memoria correspondiente por Lanbide , ha de aplicarse el artículo 4 c) (" El inicio de sus actuaciones esté comprendido entre el día siguiente a la publicación de esta convocatoria en el BOPV, 20 de junio de 2018, y el 31 de diciembre de 2018, y la finalización , como máximo, el 30 de junio de 2019.

En los proyectos de Fomento de empleo ( Tipo 1 y 3) que por sus características requieran ser realizadas en varias fases, lo dispuesto en el párrafo anterior sobre el inicio de actuaciones se aplicará obligatoriamente para la fase inicial, pudiéndose realizar contrataciones de fases posteriores tras el 31 de diciembre de 2018, siempre y cuando dicha circunstancia haya sido justificada por la entidad y autorizada por Lanbide en la resolución concesionaria" "

Es por ello, dice el apelante, que las Ayudas del Tipo 1 en las que ya se especificaba en la Memoria técnica que iban a ser contratados algunas personas con posterioridad al 31 de diciembre de 2018 estaba aceptada en la propia Resolución de Convocatoria, así como en la concesión de las mismas, de conformidad con el artículo 2.4.c ). Y añade que para las Ayudas del Tipo 3, el Ayuntamiento de Errentería presentó una Memoria descriptiva de las mismas, ( folio 89 del expediente.) En el plan de trabajo y en el organigrama presentado ( folio 97 ) , consta que las contrataciones previstas para conseguir las subvención del Tipo 3 van a ser iniciadas antes del 31 de diciembre de 2018, sin que existieran en la Memoria ninguna mención a la posibilidad de que las contrataciones fueran realizadas con posterioridad al 31 de diciembre de 2018. y que por esa razón el apelante nunca autorizó la subvención de las contrataciones realizadas fuera del plazo establecido en la precitada base de la convocatoria.

Asimismo, y respecto al email enviado el 25 de octubre de 2018, ( folio 138 ) el Ayuntamiento solicitó autorización para contratar a personas con posterioridad al 31 de diciembre de 2018 las del Tipo 1, pero no en relación con las ayudas del tipo 3. .

Igualmente y con cita del artículo 10 d) y e) de la Resolución de 13 de junio de 2018 de la Convocatoria de ayudas, las entidades beneficiarias debían comunicar a Lanbide la modificación de cualquier circunstancia tenida en cuenta para la concesión de la ayuda. Lo que, según la misma parte, debe entenderse cumplido mediante el correo de 25-10-2018. ( folio 138 ) respecto a las contrataciones del tipo 1 y no,así, respecto a las del tipo 3.

3.-Gastos subvencionables.

El apelado alega que algunas de las contrataciones de la subvención del tipo 3 no cumplían lo previsto en la Memoria Técnica para ese tipo de ayudas, presentada con la solicitud y aceptada por Lanbide.

Así, el apelante sostiene que algunas contrataciones incumplen así el art. 3.4.c) de la convocatoria como la propia memoria, además del art. 31 de la Ley 30(2003, y por esa razón , debe revocarse el apartado 1 del fallo.

TERCERO.-El Ayuntamiento de Errentería se ha opuesto a la estimación del recurso de apelación por los siguientes motivos:

1.- Las ayudas del tipo 3 están estrechamente vinculadas a los tipos 1 y 2 , como complementarias de estas últimas, y de ahí que se su regulación se remita a las características, importes y requisitos de las correspondientes a los tipos 1 y 2.

2.- El art. 4 de la convocatoria: requisitos generales de los proyectos subvencionables.

Con cita del apartado c) del mismo artículo ( "Que el inicio de las actuaciones (contrataciones para fomento de empleo o publicación de las bases de convocatorias de las Entidades Locales para ayudas a la contratación) esté comprendido entre el día siguiente a la publicación de esta convocatoria en el BOPV y el 31 de diciembre de 2018 y la finalización, como máximo, el 30 de junio de 2019.

En los proyectos de Fomento de Empleo (Tipo 1 y 3) que, por sus características, requieran ser realizados en varias fases, lo dispuesto en el párrafo anterior sobre el inicio de actuaciones se aplicará obligatoriamente para la fase inicial, pudiéndose realizar contrataciones de fases posteriores tras el 31 de diciembre de 2018 siempre y cuando dicha circunstancia haya sido justificada por la entidad y autorizada por Lanbide en la resolución concesionaria".

El apelado considera que la previsión de contrataciones posteriores al 31-12-2018 es también de aplicación a los proyectos de los tipos 1 y 3.

Y con transcripción del apartado 6 de la misma base, referido a los distintos tipos de proyecto subvencionable ( "La duración mínima de los contratos será de 3 meses, pudiendo formalizarse mediante cualquier modalidad de contratación con excepción del contrato para la formación y aprendizaje. Se subvencionará el periodo de contratación comprendido en los plazos establecidos en el punto 4 c) de este artículo, siempre que, dentro del mismo, transcurra la duración mínima de los contratos establecida en este apartado y sin perjuicio de que el contrato finalice con posterioridad al 30 de junio de 2019". (Tipo 1. Apartado 6.1.2 d)); idem, el apartado 6.2.1 a) respecto a las ayudas del tipo 2.

Así, el apelado defiende la aplicación analógica de la misma regulación a las ayudas del tipo 3, por defecto de previsión respecto a las últimas en la base de la convocatoria de Lanbide ( art. 4.1 del Código Civil) , y dado que la aplicación de los plazos previstos para las actuaciones de tipo 1, a las orrespondientes de tipo 3 ha sido consecuencia de la identidad de razón de las mismas, esto es. actuaciones del tipo 1 que no han sido incluidas en ese apartado por falta de presupuesto y por ese motivo estima que la solución aceptada por Lanbide para las contrataciones del tipo1 admitiendo aquellas que fueron realizadas en fecha posterior al 31 de diciembre de 2018, debe ser extrapolable a las de Tipo 3,.

En el mismo escrito, el apelado se adhirió a la apelación en razón a lo siguiente:

1.- Las bases de la convocatoria ( apartado 6.2.1.a/) dispusieron respecto de las actuaciones subvencionables del tipo 2, igual que respecto a las del tipo 1, su posible ejecución con posterioridad al 31-12-2018 :

"La duración mínima de los contratos será de 3 meses, pudiendo formalizarse mediante cualquier modalidad de contratación con excepción del contrato para la formación y aprendizaje. A efectos de computar la duración del contrato se tendrán en cuenta las prórrogas del mismo,

siempre y cuando el contrato inicial sea como mínimo de 3 meses. Se subvencionará el periodo de contratación comprendido en los plazos establecidos en el punto 4 c) de este artículo, siempre que, dentro del mismo, transcurra la duración mínima de los contratos establecida en este apartado y sin perjuicio de que el contrato finalice con posterioridad al 30 de junio de 2019".

El apelado considera que la clausula que se acaba de citar concierne a las relaciones entre Lanbide y el Ayuntamiento, a diferencia de la convocatoria realizada por Oarsoaldea como entidad gestora municipal para la contratación de personas desempleadas, de aplicación a las relaciones entre esa entidad y las empresas contratantes, de suerte que la remisión de esa segunda convocatoria a la Resolución de 13-06-2018 del Director de Lanbide, debe entenderse vinculante únicamente para las mencionadas.

Así que, según la misma parte, la limitación de las contrataciones laborales a 31-12-2028 solo puede aplicarse al ámbito de relaciones entre el Ayuntamiento y las empresas que han realizado dicha actividad.

Además, según el apelado, el Ayuntamiento actuó en la confianza legítima generadas por las contestaciones de Lanbide a las consultas sobre la anterior cuestión, en particular, la de enero de 2019..

CUARTO.-El Servicio Vasco de Empleo-Lanbide se opuso a la adhesión al recurso de apelación en razón a la conformidad de esa parte con los fundamentos segundo y cuarto de la sentencia apelada: vinculación del Ayuntamiento a las bases de su convocatoria de ayudas del tipo 2 respecto a la fecha (31-12-2018) de limitación de las contrataciones con dicho objeto, fijadas en el apartado 6 en las bases de la convocatoria aprobada por la entidad gestora municipal, de conformidad con los apartados 4.c) y 6.2.1.a) de las bases de la convocatoria aprobadas por la Resolución de 30-06-2028 del Director de Lanbide.; e inexistencia de actos propios o precedente vinculante para la Administración demandada.

Además, y respecto a la primera de las antedichas cuestiones la misma parte opone que " la remisión a la convocatoria de ayudas de Lanbide, solo se realiza para el supuesto en que se trate de algún extremo no recogido en las mismas, lo que no sucede en el caso que se está reclamando, dado que expresamente se establece en las Bases que el límite para realizar las contrataciones será el 31 de diciembre de 2018, de manera que para tener en cuenta otra fecha distinta, Oarsoaldea debería de haber modificado las bases y dado la publicidad de la modificación, cosa que no realiza".

QUINTO.-RECURSO DE APELACIÓN DEL SERVICIO VASCO DE EMPLEO-LANBIDE.

La sentencia apelada ( fundamento 5º) aplica analogicamente el art.6.1. 2 d) de la convocatoria de ayudas aprobada el 13-06-2018 por Resolución de Lanbide , referido a las del tipo 1 ("...Se subvencionará el período de contratación comprendido en los plazos establecidos en el punto 4.c) de este artículo, siempre que dentro del mismo transcurra la duración mínima de los contratos establecida en este apartado y sin perjuicio de que el contrato finalice con posterioridad al 30 de junio de 2019") a las siete proyectos de contrataciones del tipo 3 realizadas en el primer semestre de 2019, que el Servicio Vasco de Empleo había excluido de la subvención concedida al Ayuntamiento.

Hay requisitos comunes a los distintos tipos de actuaciones o contrataciones subvencionables ( art. 4 de la convocatoria de Lanbide) y otros específicos de cada tipo o tipos de actuaciones ; entre estos últimos, el art. 6.1) 2.d), antes transcripto, referido a las ayudas del tipo 1 aplicado al caso por la sentencia apelada; y el artículo 6.2.1 a) de las mismas bases, con referencia también al período de contratación (inicio y finalización"); no así, en ese punto, respecto a los proyectos del tipo 3.

Así, el defecto de la misma previsión respecto a las acciones del tipo 3 en las bases de la convocatoria no puede interpretarse como una laguna o insuficiente regulación de sus requisitos , entiéndase de los especificos, sino de aplicación de los generales del apartado 4.c); esto es, las contrataciones comprendidas entre el día siguiente al de la publicación de su convocatoria y el 30-06-2018.

Más aun, la misma clausula que se acaba de citar contiene en su párrafo segundo una regulación especificamente referida a los proyectos de fomento del empleo de los tipos 1 y 3, esto es, los que " por sus características específicas requieran ser realizados en distintas fases" ; y que consiste en que "lo dispuesto en el párrafo anterior sobre el inicio de actuaciones se aplicará obligatoriamente para la fase inicial, pudiéndose realizar contrataciones de fases posteriores tras el 31 de diciembre de 2018 siempre y cuando dicha circunstancia haya sido justificada por la entidad y autorizada por Lanbide en la resolución concesionaria".

Por lo tanto, cuando las bases de la convocatoria de Lanbide han querido establecer una regulación especifica para cada tipo de actuaciones lo han hecho y no a la inversa; con la consiguiente aplicación en el segundo supuesto ( actuaciones del tipo 3) de la previsión general de las mismas bases.

La aplicación analógica ( art. 4.1 del Código Civil) presupone una laguna en el ámbito de la normativa de cuya aplicación se trate; lo que, según decimos, no es el caso dada la relación entre bases comunes a las distintas actuaciones y las específicas de algunas, que ha de resolverse mediante la regla de " norma especial desplaza a la general" y su reverso; en defecto de la especial, se aplicará la general. O del aformismo "inclusius unius; exclusius alterius", ya que nos lleva a la misma conclusión.

La razón de identidad entre el supuesto especificamente regulado (inclusius) en el art. 6.1.2. d) respecto a las ayudas del tipo 1 y el no regulado (exclusius) en las mismas bases respecto a las ayudas del tipo 3 no consiente, pues, la aplicación indiferenciada de lo previsto en dicho artículo para ayudas de un tipo ( el 1) a ayudas de tipo diferente ( el 3); como si las bases no hubieran querido distinguir ya que, según vemos, lo han hecho; con una regulación específica para las del tipo 1 y otra, general, para las del tipo 3.

Con la misma razón, podría plantearse la aplicación también analógica del régimen especifico de las ayudas del tipo 2 ( art. 6.2.1 a/ de las mismas bases) ; regulación, según veremos, diferenciada de la prevista también específicamente para las ayudas del tipo 1.

Así, aunque pueda argumentarse que no hay razón para diferenciar entre el régimen de las distintos tipos de actuaciones subvencionables en punto a la fecha limite de las contrataciones y, en consecuencia, extrapolar lo previsto para las del tipo 1 ( o 2) a las del tipo 3; el hechoes que las bases de la convocatoria han diferenciado al respecto entre unos tipos y otros , con lo cual, no puede extenderse a las del tipo 3 la regulación prevista para las del tipo 1; en el caso de estas últimas de forma general ( párrafo 1º del art. 4.c/) y específica ( párrafo 2º del mismo artículo) .

Dicho lo cual, el carácter supletorio o complementario; si se quiere, residual, de las ayudas del tipo 3 respecto a las de los tipos 1 y 2, por razones presupuestarias (a) o de fomento del empleo (b), conforme al artículo 6 de la convocatoria, no puede comportar la equiparación de esos distintos tipos con recurso a la analogía.

La aplicación , en fin, del artículo 4.c) de las bases de la convocatoria excluye el recursso a la analogía para la integración de una laguna , por esa razón, no apreciable.

Por añadidura, como también ha expuesto el apelante, ni en la documentación presentada con la solicitud de subvenciones ( folio 89 y siguientes del expediente) se previeron contrataciones posteriores al 31-12-2028; ni el demandado autorizó tal eventualidad en la resolución de la convocatoria o en otro trámite.

SEXTO.-ADHESIÓN A LA APELACIÓN.

La adhesión del Ayuntamiento de Errentería se sustenta, en primer lugar, en el carácter separado de las relaciones de esa entidad local con el S.V.E-Lanbide, regido por las bases de la convocatoria de ayudas aprobadas por el segundo, y las relaciones entre el Ayuntamiento y las empresas promotores de las contrataciones subvencionadas.

Y, en efecto, no puede aceptarse tal separación, al menos con las consecuencias pretendidas por el Ayuntamiento, ya que las bases de la convocatoria aprobadas por Resolución de 13-06-2028 de Lanbide y las bases aprobadas por la entidad gestora municipal están lógica y teleológicamente encadenadas; así , y en lo que hace al caso, el apartado 6.2..a) de las primeras dispone que " (.........) Se subvencionará el período de contratación comprendido dentro de los plazos establecidos en las bases de la convocatoria de las Entidades Locales que hayan sido autorizadas por la Dirección de Actividad Laboral, siempre que dentro del mismo transcurra la duración mínima de los contratos establecida en este apartado y sin perjuicio de que el contrato finalice con posterioridad al 30 de junio de 2019".

Por lo tanto y respecto a las ayudas del tipo 2 hay que estar, tal como ha argumentado la sentencia de instancia, al apartado 6 de la convocatoria aprobada por la entidad gestora del Ayuntamiento : " (...) Se admitirá cualquier modalidad de contratación, con excepción del contrato para la formación y el aprendizaje, y el contrato en prácticas. El límite para realizar las contrataciones será el 31 de diciembre de 2018".

Con tal regulación ( determinada) en el ámbito de autonomía de la entidad local se han integrado las bases de la convocatoria rectora o determinante, constituyendo aquella y estas una unidad indivisible, a los efectos; no en vano, el apelado aduce el carácter supletorio de las aprobadas por Lanbide; esto es, en lo no previsto en la convocatoria de la entidad local.

Por último, y de conformidad con el fundamento cuarto de la sentencia apelada, no puede compartirse la alegación de vinculación a actos precedentes del demandado o confianza legítima en las actuaciones de este; tomando por tales actuaciones, comunicaciones y consultas "informales"; no evacuadas por el órgano competente o con referencia a actuaciones de este producidas al amparo de convocatoria anterior y, por lo tanto, sin perjuicio de la sujeción de la misma Administración a las bases de la convocatoria de aplicación "reglada" a la solicitud de ayudas examinadas en este procedimiento.

SÉPTIMO.-COSTAS.

Hay que imponer al Ayuntamiento de Errentería las de instancia y de adhesión al recurso de apelación, con el límite por todos los conceptos (IVA, excluido) de 1.000 y 500 euros, respectivamente; atendida la cuantía del recurso e intervención de la defensa de la parte contraria en las dos instancias ( art. 139.2 y 4 de la Ley Jurisdiccional).