Sentencia Contencioso-Administrativo 43/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 61/2023 de 09 de febrero del 2026

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castellón de la Plana de fecha 11 de noviembre de 2022 que aprueba definitivamente el Plan de Ordenación Pormenorizada del municipio.

SEGUNDO.-La parte actora alega en su demanda los siguientes motivos de impugnación:

i. Falta de motivación en la toma de decisión de la demandada.

Invoca tal motivo en relación con la determinación del POP respecto de la parcela de la cual la mercantil recurrente ostenta el uso y disfrute en virtud de contrato de arrendamiento, que reconvierte en suelo urbano sujeto a unidad de actuación con pérdida de la condición de solar, cuando se trata de suelo urbano consolidado, edificado al amparo del PGOU de 1984 y con clasificación de suelo urbano industrial en los Planes Generales de 1984, 2000 y la NUTU de 2015.

Alega la infracción del artículo 35.i) del TRLOTUP, ya que en la en la Unidad de Actuación "Romeral", ni se mantiene ni se incrementa el aprovechamiento, sino que se disminuye respecto del planeamiento anterior conforme al cual fueron edificadas las naves industriales de la mercantil ANDRES INKUEBLES, SL, en una de las cuales se asienta, por contrato de arrendamiento, la actividad de la actora y cumplidas las cesiones y urbanizaciones exigidas tal y como se ha acreditado.

ii. Ausencia de periodo de información pública en la última modificación del POP, tras el informe del Servicio de Costas y previo a la aprobación definitiva.

Alega la infracción del artículo 5.e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 al introducir las modificaciones contenidas en el informe de Costas, sin someterlo a exposición pública, y motivar, esta ausencia, en la simple expresión: "son modificaciones no sustanciales", sin más, sin exposición de la ratio decidendi o del proceso lógico racional que lleva a tal aseveración.

La parte argumenta como motivo de tal omisión la pérdida de vigencia de las NUTU de 2015, tras la última negativa de la Administración autonómica de volver a prorrogar la vigencia de las mismas, lo que supuso un vacío normativo en el urbanismo del término municipal de Castellón de la Plana y que llevó al Ayuntamiento a una aceleración en la tramitación del POP y tramitar toda una fase sin información pública, ni participación ciudadana.

iii. Inexistencia de Informe de Viabilidad Económica del POP.

Con alusión al artículo 21.4 del RDLeg 7/2015, 30 de octubre alega que el POP, como documento de ordenación urbanística que regula, impone y determina transformaciones urbanísticas en el término municipal, en general, y en la actuación aislada de Santo Domingo, en especial, carece de documento o informe de viabilidad económica pese a ser el instrumento de planeamiento que pormenoriza las transformaciones previstas en ejecución del PGE o Plan General Estructural.

El Informe de viabilidad económica debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación pormenorizada o detallada en un ámbito concreto, como la Actuación Aislada de Santo Domingo 4 del POP.

iv. Inexistencia de Memoria de Sostenibilidad Económica del POP e impugnación indirecta del PGE por insuficiencia de su Memoria de Sostenibilidad Económica.

Lo funda en la ausencia de Memoria en el POP, y la insuficiencia de la Memoria del PGE, para el supuesto de que el Ayuntamiento se apoye en esta para dar cobertura al POP.

Al respecto alega, en síntesis, que la Memoria de Sostenibilidad Económica del PGE en insuficiente al estar basada en análisis económicos del 2003 al 2016, sin actualización a 2021 y 2022.

v. Quiebra de la doctrina jurisprudencial. Espiral de sometimiento a urbanización con disminución de aprovechamiento urbanístico.

La parte denuncia que, la delimitación de la zona en la que se diseña la Unidad de Ejecución UEI-Romeral en el PGE implica una actuación de gestión urbanística sobre suelo urbano consolidado, urbanizado, edificado y en uso, que le hacía perder la condición de solar y reiniciar un proceso de nueva urbanización y cesiones, pese a haber soportado en su momento la correspondiente urbanización de la Unidad de Actuación 14-I.

vi. Nulidad del Plan General Estructural como motivo de impugnación del Plan de Ordenación Pormenorizada.

TERCERO.-El Ayuntamiento de Castellón se opone en los siguientes términos:

Respecto de la nulidad del Plan de Ordenación Pormenorizada por no haberse sometido a un tercer periodo de información y participación pública.

Alega que las observaciones formuladas por la Dirección General de la Costa y el Mar no introducen ninguna modificación al mismo ni, por tanto, pueden ser sustanciales. Y se remite al respecto al contenido del informe técnico adjunto como documento 11 de la contestación.

Respecto a la participación ciudadana en el proceso de elaboración del POP alega que la redacción del Plan de Ordenación Pormenorizada, como la del Plan General Estructural, ha sido precedida por los procesos de participación pública que han pretendido informar sobre las propuestas municipales sobre el planeamiento y recibir las demandas y sugerencias de los sectores afectados y de la ciudadanía en general.

Relata la tramitación en relación a las dos exposiciones al público y concluye que la afirmación formulada de adverso relativa a que el Ayuntamiento ha realizado toda una fase de tramitación sin información pública, sin participación ciudadana carece de sustento, máxime cuando la actora ha realizado alegaciones con ocasión de la primera y de la segunda información pública que han sido estimadas parcialmente, se le han notificado los acuerdos plenarios en los que se incluyen los motivos de estimación parcial y desestimación y ha podido, como así lo ha hecho, interponer el presente recurso contencioso administrativo.

En relación con la falta de motivación concreta en la toma de decisión del Ayuntamiento de Castelló de la Plan

Se remite al contenido del informe técnico adjunto como documento 11 de la contestación, y concluye que la decisión del planificador está expresamente motivada en el POP.

Respecto al informe de viabilidad económica y la memoria de sostenibilidad económica.

Invoca los artículos 30 y 34.2 y 3 del TRLOTUP que recogen los contenidos económicos y la documentación del plan general estructural y señala que el artículo 39 del TRLOTUP, Documentación del plan de ordenación pormenorizada, no exige como documentos informativos y justificativos del mismo, a diferencia del PGE, entre otros, los relativos al informe de viabilidad económica y a la memoria de sostenibilidad económica, teniendo en cuenta las funciones del plan de ordenación pormenorizada, reguladas en el artículo 38 del citado texto legal. Hace alusión igualmente al artículo 14.4 del TRLOTUP y respecto al artículo 22.5 del TRLSRU, invocado de adverso señala que todos los apartados del punto 5, letras a),b),c),d) y e) fueron declarados inconstitucionales por STC n.º 143/2017, de 14 de diciembre.

Concluye que es la ley autonómica la que debe regular dicha exigencia, que genéricamente se establece en el citado precepto y el legislador autonómico ha optado, en la concreta regulación del TRLOTUP, por la no exigencia a los Planes de Ordenación Pormenorizada de la inclusión de un estudio económico y una memoria de sostenibilidad económica, dado que estos dos documentos ya forman parte del PGE, en consideración a las distintas funciones de cada uno de estos instrumentos de planeamiento.

En cuanto a la suficiencia de tales documentos el PGE de Castellón alega que incluye un extenso documento de 180 páginas titulado «Informe de Viabilidad Económica y Memoria de sostenibilidad Económica». Este documento efectúa una rigurosa y completa justificación de la viabilidad económica de las determinaciones del Plan, así como de su sostenibilidad económica, ello en términos más que suficientes.

Respecto al sometimiento a urbanización y a la reducción del aprovechamiento urbanístico que la nueva ordenación provoca, con apoyo en el informe adjunto como documento 11 de la contestación alega que los terrenos concernidos no han sido urbanizados a excepción de la apertura de un vial y de una rotonda. Y que en la resolución del programa de la anterior 14-UE-I, se indica que se mantendrá en la nueva ordenación pormenorizada el aprovechamiento urbanístico que correspondía a todos los propietarios incluidos en el ámbito, según la reparcelación aprobada. Añade que en la propuesta del POP se mantiene el valor máximo de edificabilidad. Y como resulta de la ficha de la Unidad de Ejecución UEI Romeral, se realiza un ejercicio de redistribución del aprovechamiento definido por el proyecto de reparcelación para cada parcela, garantizando que cada propietario pueda disponer del mismo en la misma cantidad.

CUARTO.-La Generalitat Valencia se opone en términos similares al Ayuntamiento en cuanto a la impugnación del POP.

Respecto a la impugnación indirecta del PGE, invoca la jurisprudencia relativa a los límites de la impugnación indirecta, y señala que no concurren los presupuestos para tal impugnación al no existir conexión directa entre el vicio de nulidad del PGE alegado y el motivo de nulidad del acto de desarrollo, al no ser admisible el recurso indirecto por motivos de forma.

Respecto a la calificación de la parcela como suelo urbano sujeto a unidad de actuación alega que está justificada y no es arbitraria ni irracional.

QUINTO.-Entrando a resolver el fondo del asunto, y respecto al primer motivo de impugnación, la falta de motivación en la decisión de incluir la parcela objeto de autos en la UEI Romeral, debemos partir de los antecedentes que resultan de las alegaciones de las partes y los informes adjuntos a la contestación a la demanda del Ayuntamiento en relación con la programación de la antigua 14-UE-I, prevista en el PGOU de 2000:

- En fecha 19/12/2002 el Ayuntamiento de Castelló de la Plana acordó la aprobación definitiva del Programa de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución 14-UE (B) y, en fecha 6/08/2004 la Junta de Gobierno Local aprobó el proyecto de urbanización.

- El proyecto de reparcelación, se aprobó por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 12/06/2009 y fue inscrito en el Registro de la Propiedad, si bien no devino firme judicialmente hasta el mes de abril de 2017, al haber sido objeto de recurso contencioso administrativo.

- Tras varias vicisitudes que no son relevantes en autos, y a petición del agente urbanizador, mediante Acuerdo del Pleno de 23 de junio de 2016 se acordó la suspensión temporal de la ejecución del Programa de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución 14 UE-I (B), hasta el 27 de diciembre de 2017.

-Finalizado el plazo de suspensión del Programa, en fecha 9/01/2018, el Urbanizador solicitó la reanudación de su tramitación, que comportaba la exposición del Modificado del Proyecto de Urbanización y la memoria de Retasación de Cargas

- Visto el incremento de los costes de urbanización y las dificultades de ejecución por falta de desafectación de terrenos de dominio público hidráulico, tras trámite de alegaciones a los propietarios e interesados y a solicitud del agente urbanizador, se incoó procedimiento para la resolución del programa.

- Por acuerdo Plenario de fecha 17/06/2021 se resolvieron las alegaciones formuladas por los propietarios y se acordó la resolución del contrato, frente al cual la actora no interpuso recurso contencioso-administrativo.

-En fecha 4/1/2022 se comunicó a la actora el inicio del expediente de liquidación del contrato, requiriéndola al objeto de que acreditase los gastos realizados para su inclusión, si procede, en la liquidación del mismo. La actora no presentó ninguna alegación, encontrándose el expediente en tramitación.

Expuesto lo anterior y centrándonos ya en la motivación del POP para incluir la parcela de autos en la UEI Romeral, vamos a remitirnos al contenido que al respecto recoge el informe técnico municipal de 17 de enero de 2024, obrante en autos como documento 11 de la contestación del Ayuntamiento.

Y así se dice

"(...)las parcelas no pueden considerarse que tienen la condición de solar, puesto que nunca se ha urbanizado adecuadamente su borde, ni con el planeamiento anterior ni con el vigente, ni reúnen las características necesarias para adquirir la condición de solar establecidas en el artículo 186 del del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio Urbanismo y Paisaje (en adelante TRLOTUP).

En la actualidad, el acceso a la parcela a la que se hace referencia en el escrito se realiza a través de otra diferente que sí da a la avenida Castell Vell. No se observa la urbanización de un vial de acceso a la misma. Asimismo, la zona más próxima a esta avenida no alberga una urbanización adecuada. Entre otras cuestiones, no dispone de acera y parte del suelo del entorno inmediato de las naves construidas no presenta un pavimento adecuado."

Continua el informe señalando que

"La ordenación de la zona industrial en torno a la avenida Castell Vell, viene condicionada principalmente por dos cuestiones: la localización colindante a una zona de alto valor paisajístico con visuales hacia la unidad de paisaje de alto valor Sierras del Litoral, lo que obliga a la definición de un adecuado borde urbano, y los componentes de infraestructura verde municipal en dicho ámbito (área visualmente sensible AVS7B_3, barranco de la Torreta, acequia Coscollosa, caminos históricos, etc.)."

Y concluye que

"Con la ordenación definida en el POP se preserva el cauce original del barranco de la Torreta fijando las alineaciones de manera que no afecte a dicho eje verde funcional de la infraestructura verde, potenciando su conectividad. Asimismo, se define el trazado de los viales públicos de manera que coincidan con los recorridos marcados por los caminos históricos y se concreta un recorrido verde que bordea el borde urbano por el oeste cuya sección, que incorpora la zona peatonal de borde con vegetación y una urbanización blanda con materiales permeables, garantizará una adecuada transición entre el suelo urbano y el paisaje agrícola que lo envuelve. La avenida Castell Vell, mantiene su amplitud garantizando la apertura de vistas hacia la montaña, si bien, requiere de cierta urbanización de calidad que favorezca la percepción de este paisaje. Todo ello, manteniendo el aprovechamiento definido anteriormente."

Por tanto, sí que resulta motivada la decisión de la Administración, sin que la parte actora haya aportado prueba que acredite la completa urbanización, habida cuenta de la resolución del programa anterior, con los efectos que ello comporta y que se materializarán en la liquidación con las oportunas devoluciones de gastos realizados, en su caso.

Por último, tampoco se acredita la reducción del aprovechamiento. Y así el informe adjunto a la contestación del Ayuntamiento como documento nº 11, señala que en la resolución del programa de la unidad de ejecución 14 UE-I se indica que se mantendrá en la nueva ordenación pormenorizada el aprovechamiento urbanístico que correspondía a todos los propietarios incluidos en el ámbito, según la reparcelación aprobada. Y añade, a la vista de la ficha de la Unidad de Ejecución UEI Romeral que adjunta, que en la propuesta del POP se mantiene el valor máximo de edificabilidad y se realiza un ejercicio de redistribución del aprovechamiento definido por el proyecto de reparcelación para cada parcela, garantizando que cada propietario pueda disponer del mismo en la misma cantidad.

De manera que, no se reduce el aprovechamiento, dando respuesta también con lo aquí razonado al motivo (v).

Por tanto, a la vista de lo expuesto, los motivos (i) y (v) se desestiman.

SEXTO.-Los motivos (ii), (iii) y (iv) han sido planteados en idénticos términos en el recurso contencioso administrativo seguido ante esta Sala y Sección en los procedimientos ordinarios nº 62/2023 y nº 63/2023, por lo que vamos a reproducir aquí lo que argumentamos en la sentencia nº175/2025, de 26 de marzo, dictada en el primero de ellos, y que nos llevó a la desestimación de dichos motivos impugnatorios:

"SEXTO.-La parte alega, a continuación, ausencia de periodo de información pública en la última modificación del Plan de Ordenación tras el informe del servicio de costas. Se alega vulneración del artículo 5.e) del Real Decreto Legislativo 7/2015, y art 55 del TRLOTUP. Según la actora, el carácter desfavorable al Plan emitido por el Servicio Provincial de Costas de Castellón requería cambios sustanciales en su redacción.

La cuestión se ciñe, en consecuencia, a determinar si concurren esos "cambios sustanciales" a que hace referencia la norma. Si acudimos al expediente, se modifica la documentación gráfica del Plan de Ordenación Pormenorizada representando las afecciones en materia de Costas, y se reflejan los accesos, representados mediante flechas azules y moradas en función de si son peatonales o rodados, correspondiendo a viales ya existentes. También se modifica el artículo 1.2 en el que se incluye un párrafo referente a la normativa de Costas aplicable, el 1.4 se modifica con el índice actualizado de la documentación del Plan, el 4.2.1 relativo a la normativa de paisaje de la unidad nº1 Paisaje Litoral se modifica indicando que no es de aplicación en el Dominio Público Marítimo Terrestre.

A la luz se estas circunstancias, la Sala considera que no se trata de cambios sustanciales, por lo que no resultaba necesaria nueva exposición al público.

El motivo (ii) se desestima.

SEPTIMO.-- La parte actora acude nuevamente a la legislación estatal ( art. 21.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, si bien en realidad es el artículo 22.4) para alegar la inexistencia de informe de viabilidad económica.

Si acudimos al artículo 39 del TRLOTUP, el mismo dispone que:

El plan de ordenación pormenorizada se formalizará con:

a) Documentos informativos y justificativos:

1.º Memoria informativa y justificativa, que, en todo caso, justificará la adecuación del plan a los planes supramunicipales y el cumplimiento de la ordenación estructural definida en el plan general estructural.

2.º Planos de estado actual y afecciones sobre el territorio ordenado.

3.º Estudio de integración paisajística o, en su caso, estudio de paisaje, conforme a lo establecido en los anexos I y II de este texto refundido, o disposición reglamentaria que los sustituya.

b) Documentos con eficacia normativa:

1.º Planos de ordenación pormenorizada a escala adecuada, en general, 1:2.000, plasmando gráficamente los contenidos que le son propios según la sección 2.ª anterior. En ellos, se integrarán los elementos de la red primaria internos o colindantes.

2.º Ordenanzas generales de usos, edificación y ordenación de parcela y ordenanzas particulares de las diferentes subzonas.

3.º Fichas de gestión para las unidades de ejecución delimitadas en el plan, conforme a los modelos establecidos en el anexo V de este texto refundido, o disposición reglamentaria aprobada mediante Decreto del Consell que lo modifique.

No resulta necesario, en consecuencia, para el Plan de Ordenación Pormenorizada, el informe de viabilidad económica, dado que ese documento forma parte del Plan General Estructural. No exige el precepto básico estatal ( artículo 22.4 del RD Legislativo 7/2015) que el informe o la memoria de sostenibilidad se imponga exclusivamente en aquellos instrumentos del planeamiento que comporten una ordenación pormenorizada; tan solo que se trate de instrumentos de ordenación de actuaciones de transformación.

El motivo (iii) se rechaza.

OCTAVO.-Según el siguiente motivo de impugnación, el Plan de Ordenación Pormenorizada carece de Memoria de sostenibilidad Económica. Y añade la insuficiencia de la memoria de sostenibilidad económica del Plan General Estructural, por lo que recurre este de manera indirecta.

Hay que partir de la siguiente afirmación: la legislación urbanística valenciana, como se ha expuesto en el fundamento anterior, no exige que el Plan de Ordenación contenga documento de Memoria de Sostenibilidad Económica.

Dicho lo cual, como punto de partida para examinar el recurso indirecto formulado por la actora, cabe recordar que para que proceda la impugnación indirecta de una disposición general a tenor del art. 26 de la LJCA es necesario, como razona la STS, 3ª, Sección 5ª, de 28 de junio de 2021 - recurso de casación número 2861/2020-, que ["...el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA. (...)]

Por otro lado, ha de ser también tenido en cuenta que, como asimismo tiene manifestado el Tribunal Supremo, en la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general no puede aducirse motivos formales o procedimentales, por cuanto la invocación de tales vicios o defectos "tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir esas disposiciones generales y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados (en este sentido, STS, 3ª, Sección 5ª, de 10 de julio de 2012 -recurso de casación número 2483/2009-, entre otras).

Sentado lo anterior, el informe de vialidad económica debe contener una ponderación de impacto de la actuación en las haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias, la puesta en marcha y prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

Téngase en cuenta que según el artículo 38 TRLOTUP:

Son funciones del plan de ordenación pormenorizada:

a) Regular las ordenanzas generales de edificación aplicables en todo el término municipal, sin perjuicio de las especificidades que puedan establecer los planes parciales y de reforma interior, en atención, debidamente justificada, a las características singulares de su específico sector o área de ordenación.

b) Ordenar el suelo urbano, incluyendo los núcleos urbanizados, los asentamientos rurales ya consolidados y sus aledaños, salvo en las áreas de reforma interior previstas. También ordenará los ámbitos de suelos semiconsolidados de vivienda unifamiliar en medio rural carentes de urbanización, pudiendo prever la remisión de tal ordenación al correspondiente plan especial.

Por otra parte, el artículo 34 TRLOTUP, en referencia a la documentación del Plan general Estructural, señala que:

(...) 2. El plan general estructural incluirá una documentación justificativa que comprenda:

a) Memoria justificativa del modelo territorial y urbanístico propuesto, indicando la oferta de suelo y de edificabilidad, cuantificadas por clases y zonas de suelo. Dicho modelo será suficiente y adecuado a la demanda y a los objetivos, umbrales e indicadores de sostenibilidad.

b) Documentos de la evaluación ambiental y territorial, conforme al capítulo II del título III de este libro, en los que se incluirán, si fueren necesarios, los estudios de tráfico, de movilidad y transporte, del potencial de vivienda y de suelo para actividades económicas, acústico, de inundabilidad, de disponibilidad de recursos hídricos, de evaluación socio-económica, de patrimonio cultural, de afección a la Red Natura y, en general, todos los que sean exigibles por aplicación de la normativa sectorial.

c) Estudio de paisaje.

d) Informe de viabilidad económica.

e) Memoria de sostenibilidad económica.

f) Fijación de indicadores del seguimiento de su ejecución.

Según la actora, resulta notorio que la falta de incorporación a la MSE del campo de los ciclos económicos haya derivado en la inutilidad por insuficiencia de la propia Memoria de Sostenibilidad Económica, pero no aporta elemento probatorio alguno que acredite dicha afirmación. A ello cabe añadir que los Planes Generales tienen una vocación de permanencia y deben dar solución a las necesidades futuras y responde por tanto a la voluntad de definir para el futuro un modelo de desarrollo ordenado capaz de hacer frente a circunstancias y ciclos económicos futuros diferentes de la coyuntura del momento en el que son aprobados.

Asimismo, no se acredita la falta de viabilidad económica de las distintas intervenciones de ordenación detallada en los sectores o ámbitos concretos.

El motivo (iv) se rechaza."

Recapitulando y por todo lo expuesto, vamos a desestimar el recurso formulado al no tener acogida ninguno de los motivos de impugnación aducidos en la demanda.

SEPTIMO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la parte actora al haberse desestimado todas sus pretensiones.

Asimismo, y de acuerdo con el artículo 139.4 de la LJCA, atendiendo a la complejidad del asunto y de la actividad desplegada por la parte contraria, se limitan las costas a un importe máximo de 1.500 euros y por todos los conceptos, respecto de cada una de las partes personadas.