Sentencia Contencioso-Administrativo 156/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 407/2023 de 09 de abril del 2025

PRIMERO. - Como ya se ha dicho, el acto administrativo impugnado en el presente recurso contencioso administrativo es la Orden de fecha 12 de junio de 2023 de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la CARM, que estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Ricote contra la Orden de fecha 10 de noviembre de 2022.

Concretamente la estimación se hace en los siguientes términos:

- Se desestima la petición de anulación y se confirma la declaración de incumplimiento de la obligación de justificación de la aplicación de los fondos recibidos por el Ayuntamiento de Ricote, con CIF P3003400C, y su obligación de reintegrar la cantidad de 31.565,86 euros, correspondientes al pago anticipado de la subvención que le fue concedida para realizar la actuación denominada "Renovación de la imagen urbana del Barrio de Los Pasos", partida presupuestaria 14.02.00.431B.766.30 Actuaciones en patrimonio arquitectónico", Expediente BA 80/09.

- Se estima la petición de anular el abono de intereses de demora por tal reintegro.

La Orden de fecha 10 de noviembre de 2022 declaro incumplida la obligación de justificación de la aplicación de los fondos recibidos por importe de 31.565,86 euros, correspondientes al pago de la subvención anticipada y no justificada concedida para realizar la actuación denominada "Renovación de la imagen urbana del Barrio de Los Pasos", declara la existencia de un pago indebido por dicho importe y concepto, e impone al beneficiario la obligación de reintegrar la cantidad de 31.565,86 euros y los intereses de demora.

SEGUNDO.- En la demanda se alega:

-Extinción de la deuda, de conformidad con la Disposición Adicional cuadragésimo-segunda de la Ley 1/2017, de 9 de enero, de Presupuestos Generales de la CARM para el ejercicio 2017.

-Prescripción. Artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y articulo 33 de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la CARM.

Se dice que se discrepa del cálculo de los plazos de ejecución que hace la Administración.

-Formalismo excesivo y desproporcionado a la hora de exigir la documentación justificativa de la actividad subvencionada, habida cuenta el tiempo transcurrido desde la concesión de la subvención, 13 años.

Se dice que se ha de valorar la labor y el esfuerzo desplegado por la Corporación Local demandante, tratando de recopilar una documentación tan antigua, lo que se puso de manifiesto a esta Consejería en el informe del técnico municipal.

-Que las obras ejecutadas superaron la cantidad recibida como subvención.

TERCERO.- La Administración demandada contesta oponiéndose y pide la desestimación del recurso.

Se dice que la parte recurrente reproduce los mismos argumentos expuestos en la vía administrativa. Y, sin embargo, obvia en la demanda atacar la orden de la Consejería que resuelve el recurso de reposición.

Dice que hace suyos los fundamentos jurídicos y la motivación de la resolución impugnada.

Alega que el 14 de noviembre de 2022, fecha en la que se acordó el reintegro de la subvención, es la fecha del nacimiento de la obligación de reintegro por parte del Excmo. Ayto. de Ricote.

Por tanto, no se vulnera la Disposición Adicional cuadragésimo-segunda de la Ley 1/2017, de 9 de enero, de Presupuestos Generales de la CARM para 2017.

En cuanto a la prescripción, se insiste en los argumentos de la resolución.

Por último, se dice que es palmaria la imputabilidad de la falta de justificación del Ayuntamiento de Ricote. En efecto, podían haber empleado una diligencia de un buen padre de familia en la conservación de la documentación y no alegar que el transcurso de 13 años es el factor determinante.

CUARTO.- Como hechos acreditados a través del expediente administrativo destacaremos los siguientes, a saber:

-Mediante Orden de fecha 30 de noviembre de 2009, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, se concedió al Ayuntamiento de Ricote subvención para realizar la actuación denominada "Renovación de la imagen urbana del Barrio de Los Pasos", por un importe de 31.565, 86 euros, correspondiente al 50 por 100 de la inversión total prevista en la misma.

Dicha subvención se le concedió al amparo de la Orden de 21 de enero de 2009, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de bases reguladoras de concesión de subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de arquitectura (publicada en el BORM nº 28, de 04/02/2009), y la Orden de 24 de febrero de 2009, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de convocatoria de tales subvenciones (publicada en el BORM nº 53, de 05/03/2009).

-Esta subvención se pagó con fecha 19 de mayo de 2010.

-Conforme a lo establecido en el artículo 8.2 de la Orden de bases reguladoras, modificado por la Orden de 11/07/2010 (BORM nº 171, de 27/07/2010), el plazo máximo para la realización de la actividad subvencionada era de 18 meses contados desde la fecha de la orden resolutoria de pago, por lo que el plazo de ejecución finalizaba el 19 de noviembre de 2011.

-Mediante Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de fecha 10 de octubre de 2011, a solicitud del Ayuntamiento de Ricote, se acuerda ampliar el plazo de ejecución de las obras subvencionadas al Ayuntamiento de Ricote, hasta el 19 de agosto de 2012.

-En el año 2011, se aprueba la Disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico en la Región de Murcia. La citada disposición adicional, modificada por la Ley 6/2012, de 29 junio, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas, contemplaba una serie de medidas orientadas a facilitar el cumplimiento de las obligaciones de ejecución, justificación y/o reintegro de las subvenciones concedidas con anterioridad al 1 de enero de 2012 a los Ayuntamientos de la Región.

En concreto, establece, por un lado, que el cómputo del plazo de ejecución y/o justificación quede en suspenso desde la fecha de otorgamiento de la subvención hasta el 31 de diciembre de 2015 y, por otro, que previa solicitud de los Ayuntamientos al órgano concedente, se otorguen nuevos plazos hasta el 31 de diciembre de 2015 para la ejecución y/o justificación de aquellas, siempre que, a esta última fecha, no se les hubiese iniciado un expediente de reintegro.

Y acogiéndose a esta normativa, el Ayuntamiento de Ricote solicitó, mediante escrito de fecha 25 de enero de 2012 (con entrada el día 27 de enero 2012) la suspensión del cómputo de los plazos de ejecución y justificación de la subvención, por lo que el plazo se amplió hasta el día 31 de diciembre de 2015, según Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de 7 de febrero de 2012.

-Ante la crisis económica, la Administración Regional aprobó el Decreto-ley 412015, de 25 de noviembre, de Medidas Urgentes relativas a la ampliación del plazo establecido en la Disposición adicional undécima de la Ley 712011, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Fomento Económico de la Región de Murcia sobre el cumplimiento de las obligaciones de ejecución, justificación y/o reintegro de las subvenciones concedidas a los ayuntamientos de la Región y beneficios para los Consorcios, cuyo artículo 1 dispuso que los plazos concedidos en la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, quedaban prorrogados a 31 de diciembre de 2018.

-Además, una nueva modificación normativa del plazo de ejecución, justificación y/o reintegro de las subvenciones concedidas a los Ayuntamientos de la Región con anterioridad a 1 de enero de 2012, se realizó por la Ley 14/2018, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el año 2019, cuya Disposición adicional cuadragésima primera estableció que los plazos concedidos en la disposición adicional undécima de la Ley 712011, que concluyen el 31 de diciembre de 2018, quedaban establecidos a 31 de diciembre de 2020, así como que todos los ayuntamientos con subvenciones acogidas a la referida disposición adicional, que no hubieran justificado en el plazo que corresponda a cada subvención, serían objeto del oportuno expediente de reintegro, condonándose, en todo caso, los intereses de demora.

-Y, la última modificación de los referidos plazos de justificación tuvo lugar como consecuencia del artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, por lo que se amplió al 20 de marzo de 2021 el plazo para la justificación y/o reintegro de dichas subvenciones. comunicándose al Ayuntamiento de Ricote dicha modificación mediante Oficio 01-12-2020. Siendo este el plazo definitivo establecido para la justificación de la subvención a que se refiere este procedimiento.

-El Ayuntamiento de Ricote remitió con fecha 16 de marzo de 2021 documentación justificativa de la subvención para completar la remitida con anterioridad a la Dirección General.

-Mediante oficio de fecha 1 de julio de 2021, se comunica a dicho Ayuntamiento que proceda a subsanar o presentar la documentación que se detalla en el mismo.

-El Ayuntamiento de Ricote, en atención a dicho requerimiento, presenta, con fecha 13 de diciembre de 2021, nueva documentación justificativa de la subvención, adjuntando informe de técnico municipal en el que se indica que se remite la información que se ha podido localizar en los archivos del ayuntamiento.

-Tras el examen de la documentación remitida por el ayuntamiento, el Servicio de Arquitectura, de la Dirección General de Territorio y Arquitectura, emite informe en fecha 16 de mayo de 2022, en el que se ponen de manifiesto numerosas e importantes carencias y deficiencias en la documentación aportada, por lo que propone iniciar procedimiento para el reintegro de la cantidad subvencionada, por importe de 31 .565,86 euros, por incumplimiento de las obligaciones adquiridas en la concesión de la subvención.

Se dicta Orden de fecha 20 de julio de 2022, por la que se acuerda el inicio de dicho procedimiento.

-El Ayuntamiento presenta alegaciones oponiéndose al reintegro.

-Tras los correspondientes tramites se dicta Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de fecha 10 de noviembre de 2022, que declara incumplida la obligación de justificación de la aplicación de los fondos recibidos por importe de 31 .565,86 euros, correspondientes al pago de la subvención anticipada y no justificada concedida para realizar la actuación denominada "Renovación de la imagen urbana del Barrio de Los Pasos", declara la existencia de un pago indebido por dicho importe y concepto, e impone al beneficiario la obligación de reintegrar la cantidad de 31.565,86 euros y los intereses de demora.

-Frente a dicha Orden el Ayuntamiento interpone recurso de reposición.

-Dicho recurso es estimado en parte por Orden de fecha 12 de junio de 2023, que constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo.

QUINTO.- Pues bien, en primer lugar se alega la extinción de la deuda, de conformidad con la disposición adicional cuadragésima segunda de la Ley 1/2017, de 9 de enero, por cuanto la deuda a que se refiere el acuerdo de reintegro quedó extinguida por condonación, al tratarse de una deuda de carácter no tributario de un municipio con un número de habitantes inferior a 5.000, como ocurre con el municipio de Ricote, y al tratarse de una deuda que tiene su origen en una subvención concedida por la Administración Regional con anterioridad al 1 de enero de 2012.

En este punto lo que le decía la Administración al resolver el recurso es que el precepto en cuestión se refiere a deudas "contraídas y pendientes de pago" en el momento de su entrada en vigor, esto es, el día 4 de marzo de 2017, sin que a esa fecha la deuda derivada de la orden de reintegro estuviera contraída y pendiente de pago.

Ciertamente no se puede dar razón al Ayuntamiento recurrente. Y es que, en efecto, de acuerdo con los hechos que se expusieron anteriormente, la fecha a tener en cuenta en el caso que nos ocupa es la de 10 de noviembre de 2022, que es cuando se dicta la orden que acuerda el reintegro de la subvención que nos ocupa; de manera que hay que afirmar que es en ese momento cuando surge la obligación de reintegro, es decir, nace la obligación del Ayuntamiento de Ricote de reintegrar una determinada cantidad; hasta entonces no existía esa obligación.

De manera que no se ha producido una vulneración de la Disposición Adicional cuadragésimo-segunda de la Ley 1/2017, de 9 de enero, de Presupuestos Generales de la CARM para 2017, debiendo rechazar este motivo.

SEXTO.- Se alega a continuación la prescripción del derecho de la Administración demandada a reconocer o liquidar el reintegro, por haber transcurrido el plazo de 4 años desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario, según lo previsto en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y en el artículo 33 de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Su argumento era y es que el plazo para presentar la justificación de la subvención finalizaba el día 31/12/2015 y no el día 31/12/2020 (ampliado al 20/03/2021). Se dice que el Ayuntamiento solicitó una primera prórroga, en base a la Orden de convocatoria , y una segunda prórroga acogiéndose a lo establecido en la Disposición adicional undécima de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico en la Región de Murcia, por cuya virtud se amplió el plazo hasta la fecha de 31/12/2015; sin que posteriormente el Ayuntamiento solicitara nueva ampliación del plazo cuando el Decreto Ley 4/2015 -primero- y la Ley 14/2018 -después- modificaron la fecha máxima para justificar las subvenciones concedidas a los Ayuntamientos de la Región con anterioridad al 1 de enero de 2012, a que se refiere la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011.

Pues bien, en este punto hay que decir que los plazos de justificación establecidos por el Decreto Ley 4/2015 y la Ley 14/2018 operan sobre las subvenciones concedidas a los Ayuntamientos de la Región con anterioridad al 1 de enero de 2012, cuyos plazos de ejecución y justificación hubieran sido ampliados según lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley 7/2011; ello supone que quedaba de esta forma modificado, mediante normas de rango legal, el régimen de justificación de dichas subvenciones, sin necesidad de solicitud por parte de los beneficiarios, y sin perjuicio de la posibilidad de justificación de las subvenciones con anterioridad al vencimiento de tales plazos o de renunciar a la subvención concedida y reintegrar su importe.

Y no consta que el Ayuntamiento de Ricote realizara, en su momento, alegación contraria a la modificación del plazo de justificación, o que renunciara a la subvención concedida. Al contrario, el Ayuntamiento lo que hizo fue aportar documentación justificativa de la ejecución de la subvención.

De manera que, establecido el plazo máximo de justificación el día 20 de marzo de 2021, el Ayuntamiento hoy recurrente remitió en fecha 16 de marzo de 2021 la documentación justificativa de la subvención para completar la presentada con anterioridad a la Dirección General de Territorio y Arquitectura, se iniciaron trámites para subsanar y completar la documentación requerida, y al no quedar subsanadas dichas deficiencias, se dictó la Orden de fecha 20 de julio de 2022, acordando el inicio del procedimiento de reintegro de la subvención.

Por tanto, se puede concluir que no se había producido la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, por lo que este motivo también debe ser rechazado.

SEPTIMO.- El siguiente motivo de impugnación es que se ha producido un formalismo excesivo y desproporcionado a la hora de exigir la documentación justificativa de la actividad subvencionada, habida cuenta el tiempo transcurrido desde la concesión de la subvención. Afirma que, dado que las obras se remontan a más de 10 años atrás y a que se han producido cambios de gobierno, ello ha dificultado la localización de la documentación. Así, consideraba desde el primer momento que la documentación presentada es suficiente para justificar la subvención concedida.

En definitiva, ya desde sus alegaciones ante la Administración hoy demandada se reconocía que no había podido localizar y aportar toda la documentación que formaba parte de los expedientes Administrativos; por tanto, es un hecho probado que no se aporta la documentación que sirva para la justificación necesaria.

En cuanto a la excusa que se alega, el tiempo transcurrido o los cambios de gobierno, ciertamente en ningún caso pueden amparar esa falta de diligencia en la conservación de la documentación necesaria para llevar a cabo la justificación. Así, ya se le decía por la Administración Regional al resolver el recurso de reposición que el Ayuntamiento tiene obligación de conservar la documentación para su presentación ante la Administración concedente. Además, también se le decía que, la afirmación de que se ha adoptado un criterio excesivamente formalista, no pasa de ser genérica e infundada, al no citar un solo ejemplo de documentación presentada por el Ayuntamiento que pueda, como afirma, servir para justificar la subvención según lo dispuesto en las bases reguladoras de su concesión; lo cual resulta de aplicación al resolver en vía judicial, ya que no se ha probado tampoco nada al respecto.

En cuanto a que las obras ejecutadas superaron la cantidad recibida como subvención, diremos que es una alegación nueva, que no se hizo en la vía administrativa. Pero, aun así, hay que recordar que el reintegro se exige por falta de justificación, por lo que es indiferente que se haya gastado mayor o menor cantidad; lo que importa es que no hay justificación documental, por lo que era procedente el reintegro.

En conclusión, se desestima el recurso, al desestimar expresamente todos los motivos de impugnación.

OCTAVO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1, de la LJCA procede imponer las costas del presente recurso a la parte actora, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad moderadora prevista en el apartado 4 de dicho precepto, estima procedente fijar en 1.000 euros, el importe máximo a satisfacer por todos los conceptos, (más el IVA en su caso, si procediera).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,