Acerca de operadores lógicos
Última revisión
25/05/2026
Sentencia Contencioso-Administrativo 148/2026 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 299/2023 de 09 de abril del 2026
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 97 min
Orden: Administrativo
Fecha: 09 de Abril de 2026
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera
Ponente: ALEJANDRA ESTEBAN ARUEJ
Nº de sentencia: 148/2026
Núm. Cendoj: 50297330012026100123
Núm. Ecli: ES:TSJAR:2026:558
Núm. Roj: STSJ AR 558:2026
Encabezamiento
En Zaragoza, a 9 de abril de 2026
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Aragón, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso número 299/2023, promovido contra RESOLUCION DEL CONSEJERO DE AGRICULTURA, GANADERIA Y MEDIO AMBIENTE DEL GOBIERNO DE ARAGON, de 1-5-23, que desestima RECURSO DE ALZADA interpuesto contra la Resolución de la Directora General de Innovación y Promoción Agroalimentaria de 20-12-22 sobre reintegro de parte de la ayuda percibida en expediente INT201802505311INV50131702118 siendo en ello partes: como
Se tramitó el procedimiento cumpliendo con las prescripciones procesales y quedó pendiente de señalamiento.
Mediante Acuerdo de la Presidencia de la Sala se señalaba para votación y fallo el 25 de marzo de 2026.
En el suplico de la demanda se solicita que se declare:
En fecha de 29 de abril de 2018 por don Baltasar en nombre de BODEGAS ARAGONESAS, S.A. se solicitó una subvención para inversiones en el sector del vino.
Consta el acta de comprobación de no inicio de la inversión de fecha de 3 de mayo de 2018. Se indica que "con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el punto 2 del apartado 2 de la Orden DRS/517/2018, de 15 de marzo por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones para las inversiones en el sector de vino, para el año 2018 (ejercicio FEAGA 2019) en el marco de apoyo 2019- 2023 al sector vitivinícola español en el día de la fecha se persona en la localización de las inversiones contempladas en el expediente...... quien comprueba que las obras no se han iniciado y que no existe acopio de material o entregas a cuenta".
Por resolución de fecha de 22 de noviembre de 2018 se estimó la solicitud de subvención en los siguientes términos:
Anualidad inversión subvencionable %subvención importe subvención FEAGA
2019 2.888.086, 54 7,5 216.606,49
2020 2.672.874,80 7,5 200.465,61
Se descuentan 33.500 euros en concepto de contenedor de volteo al estar ya incluido en el concepto de jaulones para botellas. Asimismo, se descuentan 2.660,00 euros en los gastos generales al superar el límite máximo del 8%.
En fecha de 3 de diciembre de 2018 el ahora recurrente aceptó la subvención.
Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada. Alega que el porcentaje de la subvención que se reconoce no es el porcentaje que se debía de aplicar. Señala que el porcentaje sería del 40%. Aporta un informe en el que se establece como conclusión:
"De lo anteriormente expuesto y transcrito y a criterio del letrado suscribiente el INSTITUTO ARAGÓNES DE FOMENTO puede perfectamente encuadrarse y considerarse como SOCIEDAD PUBLICA DE PARTICIPACIÓN, sin que, como tal pueda afectarse el límite económico de 1.250.000 euros puesto que no ostenta la condición de "inversor providencial" o "business angels"; puede igualmente ser considerado como FONDO DE DESARROLLO REGIONAL de los citados en el artículo 3 apartado 2 párrafo segundo de la RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN DE 6 DE MAYO DE 2003 (2003/381 /CE) del Anexo I del Reglamento 651/2014 de la Comisión.
Por consiguiente BODEGAS ARAGONESAS, S.A. perfectamente susceptible de ser considerado como PYME AUTÓNOMA a efectos de acceder a todo tipo de ayudas públicas que se convoquen para inversión, funcionamiento, investigación, desarrollo e innovación y cualquier otra finalidad incluida en dichas Normas Europeas".
Por resolución de fecha de 15 de mayo de 2019 se estimó el recurso de alzada y se aplicó un porcentaje del 30%.
Anualidad inversión subvencionable %subvención importe subvención
FEAGA
2019 2.888.086, 54 30 866.425,96
2020 2.672.874,80 30 801.496,44
Por resolución de fecha de 29 de abril de 2022 se inició el expediente para el reintegro de subvenciones publicas en la cantidad de 25.409,81 euros.
Se indica:
En el informe de certificación de la cuenta FEAGA/FEADER 2021 de fecha de 13 de febrero de 2022, realizado la intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón emitió la siguiente constatación:
Entre los gastos considerados como subvencionables se encuentran gastos correspondientes a tasas. Estos pagos no son considerados elegibles según lo dispuesto en el artículo 66 y en el anexo XIX del Real Decreto 5/2018, de 12 de enero, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2019/2023 al sector vitivinícola español.
Por el recurrente en fecha de 19 de mayo de 2022 se formularon alegaciones.
Se dictó resolución de fecha de 27 de mayo de 2022 por la que se resolvió acordar el reintegro de parte de la ayuda recibida indebidamente en la cantidad de 25.409,81 euros en concepto de subvención percibida indebidamente
Contra dicha resolución se formuló recurso de alzada.
Por resolución de fecha de 28 de julio de 2022 por la que se desestimó el recurso de alzada.
Por otro lado, a los efectos que aquí interesan, en fecha de 21 de abril de 2022 se emitió informe provisional de control financiero de la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón de 21 de abril de 2022. En el mismo se señala:
""En consecuencia procede:
CONSTRUCCION ZONA ALMACENAMIENTO: El gasto aprobado es de 1.719.853,04€, el gasto justificado mediante factura nº 4 asciende a 1.933.286,65€, el gasto ejecutado mediante la certificación de obra de fecha abril 2019 asciende a 1.756.370, 62€, siendo en consecuencia, gasto no subvencionable lo no ejecutado en aplicación del artículo 31.1 Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones.
CONSTRUCCION ZONA INSTITUCIONAL: el gasto aprobado es de 898.539,08€, el gasto justificado mediante factura nº 4 asciende a 780.632,19€, el gasto ejecutado mediante la certificación de obra de fecha 13 de Septiembre de 2019 (fecha justificación 30 de abril de 2019) asciende a 236.253,52€, considerando, en consecuencia, este equipo auditor que en aplicación del artículo 31.1 Ley 38/2003 de 17 de Noviembre, General de Subvenciones no debe considerarse gasto subvencionable, por no quedar justificado el importe realmente ejecutado de obra a fecha de presentación de la documentación justificativa del gasto (30 de Abril de 2019).
La cuenta justificativa presentada por el beneficiario contenía justificación de gastos en las ACTUACIONES B y C por importe de 127.525,05€ y 42.211€ respectivamente, que fueron ya descontados por el Servicio Gestor, al corresponder a gastos que, o bien no estaban previstos en la anualidad siguiente sin haberse tramitado la oportuna modificación del calendario de ejecución, o no haber estado previstas en el proyecto aprobado.
En consecuencia, procede considerar como gasto subvencionable para esta anualidad 2019 un importe de 1.719.853€ correspondiente a los gastos justificado por la actuación "construcción zona almacenamiento, limitado por el importe máximo concedido para este concepto.
Sin embargo, tal y como se señala en el informe propuesta del Servicio Gestor de fecha 24 de septiembre de 2019, por este Servicio se aprobó como importe subvencionable 2.888.086,54€, la totalidad del importe aprobado para la ACCION A completa, cuando esta actuación A contenía, también dos actuaciones "pavimentación exterior" y "vallado perimetral" por importe de 257.443,50€ u¡y 12.250€ respectivamente que el beneficiario no justificó i ejecutó en esta anualidad. El Servicio Gestor consideró para el pago de toda anualidad el gasto justificado a través de las 5 facturas en concepto de zona de almacenamiento zona institucional que no solo reflejaban un sobrecoste sobre los importes aprobados (sin comunicar la oportuna modificación en su caso, sino que, además pagó la subvención sin tener en cuenta la falta de ejecución de la zona institucional de acuerdo con la certificación de obra presentada.".
Por el ahora recurrente se formularon alegaciones.
Por el Jefe de Servicio de Industrialización Agroalimentaria se realizaron alegaciones. Concretamente se indicaba lo siguiente:
En fecha de 15 de julio de 2022, la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón emitió informe definitivo de Control financiero en el que se establecen las siguientes conclusiones y recomendaciones:
"Respecto al objetivo 10, relativo a la solicitud del pago de la ayuda, el beneficiario insiste en lo desafortunado del informe de Intervención puesto que ninguna de las normas que regulan esta y otras subvenciones toma como referencia para considerar acreditada la realización y justificación de las subvenciones el parámetro de obra certificada; lo que se exige es la acreditación del gasto...lo que exige la norma y lo relevante, tanto para el pago de la subvención tanto en primera como segunda anualidad es que el gasto se haya acreditado mediante facturas y justificantes de pago.
A este respecto, este equipo auditor reproduce las palabras señaladas por el propio beneficiario en esta alegación: lo esencial es que la actividad subvencionada se haya ejecutado y pagado.
De la documentación obrante en el expediente, se puede afirmar que la obra "edificio institucional", NO estaba ejecutada, no solo cuando el beneficiario presentó la justificación de gastos, sino cuando la Administración, meses más tarde, procedió al pago de la ayuda por la totalidad de la anualidad 2019, tal y como lo ponen de manifiesto el acta de comprobación material suscrita por funcionario público de fecha 19 de Septiembre de 2019 donde consta literalmente "se comprueba que la obra civil se ha realizado en base a las certificaciones técnicas aportadas", acompañada de una certificación de obra, por importe de 236.253,52€ (que representa un 27% del proyecto de obra).
En las alegaciones el propio beneficiario respecto al pago de la segunda anualidad 2020 (un año mas tarde) reconoce como la propia Administración descontó algunas actuaciones dentro del edificio institucional (fontanería, iluminación...), por no estar ejecutadas.
El beneficiario en sus alegaciones también afirma que no es lógico ni adecuado "parcelar" la ejecución de los trabajos como pretende hacer Intervención... ni en el proyecto de inversión ni en la resolución de la concesión se indica qué actuaciones deben justificarse en una anualidad u otra...y parece obviar el informe de Intervención que el art. 71 del Real Decreto posibilita que, con independencia de las modificaciones que se pueden solicitar sobre la operación inicialmente aprobada, se pueden efectuar sin autorización previa a la solicitud de pago transferencias financieras entre acciones.
Ese equipo auditor no ha parcelado los trabajos sino auditado el gasto correspondiente a una anualidad con aplicación estricta de las normas que rigen la convocatoria y las bases de la ayuda, resultándole realmente complicado encontrar una pista de auditoria entre el gasto concedido y el justificado separado por anualidades, como prevé la propia normativa. Del trabajo llevado a cabo como de lo de aquí alegado por el beneficiario, parece deducirse que esta primera anualidad tuvo el carácter tanto para el Servicio Gestor como para el beneficiario, de una especie de "pago a cuenta o anticipo", no contemplado por la convocatoria y al margen de la normativa que rige la ayuda, liquidándose toda la actuación, en su conjunto, en la segunda anualidad.
Recordar al beneficiario que tanto la normativa como la convocatorio prevén, expresamente la posibilidad de que existan alteraciones en la ejecución de las mismas respecto a lo aprobado inicialmente, previendo todo un régimen de modificaciones por anualidades, modificaciones que deben ser comunicadas al Servicio Gestor, TODAS ELLAS con anterioridad de la solicitud de pago (sin perjuicio de que algunas estén sujetas a preceptiva autorización expresa), extremo éste que el beneficiario no cumplió y de ahí que el gasto realmente ejecutado no se corresponda con lo concedido y haya dificultado la consiguiente pista de auditoria del mismo".
A la vista de los resultados del control financiero efectuado y de las pruebas realizadas puede concluirse que el beneficiario ha cumplido los requisitos exigidos por la normativa vigente en relación con la justificación y destino de la ayuda a excepción de la irregularidad señalada en los apartados 4.1 y 10.1 del punto 6 de este informe.
Recomendaciones:
Por resolución de fecha de 4 de noviembre de 2022 se acordó iniciar expediente de reintegro de parte de la ayuda percibida en la cantidad de 350.470,06 euros.
Se formularon alegaciones.
Por resolución de 20 de diciembre de 2022 se resolvió:
Dejar sin efecto la resolución de reintegro parcial de fecha de 19 de diciembre de 2022, debido a que no se habían tenido en cuenta las cantidades descontadas en el ejercicio FEAGA 2020.
Acordar el reintegro de parte de la ayuda percibida indebidamente por BODEGAS ARAGONESAS, S.A. en la cantidad de 306.803,06 euros en concepto de subvención (con cargo a FEAGA).
Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada.
Por resolución de fecha de 17 de mayo de 2023 se desestimó el recurso de alzada. Dicha resolución es el objeto del presente procedimiento.
Asimismo, se detalla que la Administración autonómica, a través del órgano gestor competente, llevó a cabo una revisión exhaustiva de la documentación justificativa, incluyendo informes de auditoría que verificaron el 100% de las inversiones, controles administrativos y sobre el terreno, así como la comprobación material de la inversión, concluyendo en resoluciones firmes de pago emitidas en 2019 y 2020 que reconocían expresamente la correcta ejecución, justificación y adecuación de los gastos subvencionados, sin que dichas resoluciones fueran recurridas, lo que las convierte en actos administrativos declarativos de derechos.
El escrito sostiene que el posterior acuerdo de reintegro parcial de la subvención contradice dichos actos firmes y vulnera principios jurídicos como la buena fe, la confianza legítima y la prohibición de ir contra los propios actos, al pretender la Administración corregir supuestos errores propios en perjuicio del beneficiario, quien cumplió con todas las obligaciones materiales exigidas, especialmente la ejecución y pago efectivo de las inversiones, que es el criterio esencial según la normativa de subvenciones.
Se argumenta también que no se ha producido incumplimiento alguno del artículo 31 de la Ley General de Subvenciones, dado que todos los gastos responden a la actividad subvencionada, son necesarios, están pagados dentro del plazo y no superan el valor de mercado, ni concurren tampoco las causas de reintegro del artículo 37, ya que ni existe incumplimiento del objetivo del proyecto, que se considera sobradamente alcanzado, ni falta o insuficiencia de justificación, acreditada mediante informes de auditoría completos y no cuestionados, ni ninguna otra circunstancia que impida verificar la correcta aplicación de los fondos.
Finalmente, se concluye que la actuación administrativa impugnada carece de fundamento legal y debe ser anulada, al no existir incumplimiento imputable al beneficiario que justifique el reintegro exigido, solicitando además, con carácter subsidiario, que incluso en el hipotético caso de apreciarse alguna irregularidad formal, el importe reclamado resultaría desproporcionado -al suponer cerca del 20% de la subvención- y vulneraría el principio de proporcionalidad que debe regir en materia sancionadora y de reintegro de ayudas públicas.
El artículo 37 de la Ley General de Subvenciones establece las causas de reintegro, entre ellas el incumplimiento total o parcial del objetivo o la falta de justificación.
Consta que, en el marco de la Orden DRS/517/2018, de 15 de marzo, BODEGAS ARAGONESAS, S.A. solicitó subvención para inversiones en el sector vitivinícola, tramitándose el expediente como operación plurianual con cargo a los ejercicios FEAGA 2019 y 2020.
Mediante resolución de 22 de noviembre de 2018 se reconoció inicialmente una ayuda con un porcentaje del 7,5%, que fue posteriormente elevado al 30% por resolución estimatoria de recurso de alzada de 15 de mayo de 2019, fijándose una subvención total de 1.668.922,40 euros sobre una inversión subvencionable de 5.559.741,34 euros, distribuida en dos anualidades.
Para la anualidad FEAGA 2019 se aprobó el pago de 866.425,96 euros sobre inversión reconocida de 2.888.086,54 euros; para FEAGA 2020 se aprobó el pago de 715.283,78 euros sobre inversión justificada subvencionable de 2.384.279,27 euros.
Posteriormente, en el marco de los controles financieros y de certificación FEAGA, la Intervención General detectó, de un lado, gastos no elegibles (tasas) y, de otro, un desajuste relevante entre el gasto ejecutado según certificaciones de obra y el gasto justificado y pagado en la anualidad 2019, especialmente en la actuación de "construcción zona institucional", cuya ejecución a la fecha de solicitud y pago de la anualidad se cifraba sólo en un 27% del proyecto.
Como consecuencia de ello se iniciaron dos procedimientos de reintegro: uno primero, por 25.409,81 euros (tasas no elegibles), y otro posterior, por 350.470,06 euros, que culminó en la resolución ahora impugnada, que, regularizando los solapamientos entre anualidades, fija en 306.803,06 euros el importe final a reintegrar.
Conforme a la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y a la normativa específica (Real Decreto 5/2018 y bases reguladoras autonómicas), el derecho del beneficiario a percibir y conservar la ayuda queda condicionado al cumplimiento de los requisitos de elegibilidad del gasto, a la correcta ejecución material del proyecto en los términos y plazos fijados, así como a la adecuada justificación documental.
El artículo 31 de la Ley General de Subvenciones exige que el gasto sea real, efectivamente realizado, pagado, identificable y directamente vinculado a la actuación subvencionada; el artículo 37 establece la obligación de reintegro, total o parcial, en los supuestos de incumplimiento de la finalidad, de la obligación de justificación, de las condiciones impuestas o cuando se detecten gastos no subvencionables o no ejecutados en los términos aprobados.
Asimismo, el principio de proporcionalidad, recogido en dicha Ley y desarrollado por la jurisprudencia, permite modular el alcance del reintegro en función del grado de cumplimiento, pero siempre que el incumplimiento sea parcial, de escasa entidad y no afecte de manera relevante a la esencia del proyecto ni a la correcta utilización de los fondos.
La parte actora sostiene que toda la inversión subvencionada fue ejecutada, pagada y justificada, que la obra está operativa y que la Administración así lo reconoció al dictar resoluciones firmes de pago en 2019 y 2020, luego no puede revisarse esa situación sin vulnerar la confianza legítima.
Sin embargo, de los informes de control financiero resulta acreditado que, en la anualidad FEAGA 2019, el gasto justificado y tenido en cuenta para el pago (2.888.086,54 euros) no se correspondía con el gasto efectivamente ejecutado según certificaciones de obra, especialmente en la "zona institucional", donde sólo constaba ejecutado un porcentaje minoritario a la fecha de justificación y, pese a ello, se abonó la totalidad del importe previsto para la acción A.
La circunstancia de que el beneficiario hubiera asumido compromisos y que la obra se completara con posterioridad no altera el dato decisivo de que, en la anualidad auditada, se abonó ayuda sobre gasto no ejecutado ni acreditado en ese momento, lo que integra un incumplimiento objetivo de las condiciones de la ayuda y de la normativa FEAGA, que exige una correspondencia estricta entre anualidades, ejecución y pagos.
Es cierto que las resoluciones de pago de las anualidades 2019 y 2020 agotaron la vía administrativa y generaron, en principio, una apariencia de validez y estabilidad en la situación del beneficiario.
No obstante, en materia de fondos europeos y subvenciones públicas, la jurisprudencia viene admitiendo la revisión de pagos ya efectuados cuando, a resultas de controles posteriores (administrativos, sobre el terreno o de control financiero), se constatan irregularidades que afectan a la elegibilidad del gasto, siendo precisamente el procedimiento de reintegro el cauce ordinario para corregir estas situaciones.
La actuación de la Administración no supone una revocación arbitraria de actos propios, sino la corrección de pagos indebidos detectados en un control posterior y tramitada mediante el procedimiento legal de reintegro, con audiencia al interesado, preservando así las garantías procedimentales.
Además, la confianza legítima exige que el administrado no sólo haya cumplido formalmente, sino que no haya motivo objetivo para dudar de la regularidad del gasto; aquí, en cambio, existía un desajuste claro entre certificaciones y facturas y la falta de comunicación de modificaciones entre anualidades, circunstancias que impiden invocar razonablemente que la Administración hubiera inducido una confianza digna de protección frente a los controles posteriores.
La tesis central de la demanda consiste en equiparar la ejecución global final del proyecto y su operatividad con el cumplimiento íntegro de las condiciones de la subvención, soslayando el carácter plurianual de la operación y las exigencias específicas de cada anualidad FEAGA.
Sin embargo, el control financiero pone de relieve que:
Se incluyeron gastos no elegibles (tasas) en la justificación. Esta cuestión fue objeto de sentencia de fecha de 3 de julio de 2024 de esta misma Sala que desestimó el recurso contencioso administrativo en el procedimiento ordinario 458/2022.
Por otro lado, se pagó, en la anualidad 2019, por encima del gasto realmente ejecutado, teniendo en cuenta facturas que no se correspondían con obra certificada en ese momento, y sin que se hubieran solicitado ni autorizado formalmente las modificaciones de calendario y de distribución de actuaciones que preveía la normativa.
Estas irregularidades no son meras faltas formales desconectadas de la realidad material, sino que afectan directamente al requisito esencial de que la ayuda sólo puede financiar gasto efectivamente ejecutado y acreditado en la anualidad correspondiente.
En consecuencia, concurre la causa legal de reintegro parcial, siendo correcto que la Administración, una vez depurada la concurrencia entre anualidades, haya fijado en 306.803,06 euros el importe a reintegrar, como diferencia entre lo efectivamente elegible y lo que se abonó de más.
La parte recurrente invoca el principio de proporcionalidad, alegando que, incluso admitiendo alguna irregularidad, el reintegro sería desproporcionado porque la finalidad del proyecto se ha cumplido sobradamente y el importe reclamado representa un porcentaje elevado de la ayuda.
Ahora bien, el principio de proporcionalidad no puede utilizarse para legitimar el mantenimiento de ayudas respecto de gastos que no cumplen los requisitos de elegibilidad, ni para convalidar pagos sobre inversión no ejecutada o mal justificada. Su función es modular el reintegro cuando el incumplimiento es parcial y no afecta al núcleo de la subvención.
En este caso, la Administración ya ha ajustado el importe a reintegrar depurando previamente otras correcciones (como las ya efectuadas en FEAGA 2020) y limitando el reintegro a la cuantía vinculada al exceso de gasto reconocido frente al realmente ejecutado y a los conceptos no subvencionables.
No se aprecia, por tanto, que la Administración haya impuesto un reintegro "punitivo" o ajeno al perjuicio económico causado a los fondos públicos, sino que la cifra de 306.803,06 euros responde al ajuste objetivo entre lo ejecutado-justificado y lo indebidamente abonado, cumpliéndose así el canon de proporcionalidad propio de los procedimientos de reintegro.
La pretensión subsidiaria de la actora de reconducir las irregularidades detectadas a una mera infracción leve sancionable con multa, sin reintegro, confunde los planos de la potestad sancionadora y de la obligación de reintegro.
El reintegro de subvenciones tiene naturaleza resarcitoria o de restitución de cantidades indebidamente percibidas, y opera con independencia de la eventual imposición de sanciones; que una conducta pueda ser calificada como infracción leve no excluye la obligación de devolver la parte de la ayuda que no se ajusta a los requisitos legales.
En el presente caso, al haberse acreditado pagos sobre gasto no ejecutado o no elegible, la obligación de reintegro surge ope legis, sin que pueda ser sustituida por una simple sanción pecuniaria de escasa cuantía.
Por todo ello, el recurso debe ser desestimado.
DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por BODEGAS ARAGONESAS, S.A. contra la resolución impugnada.
Hacer expresa imposición de las costas del presente recurso a la entidad recurrente con el límite aludido.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Antecedentes
Se tramitó el procedimiento cumpliendo con las prescripciones procesales y quedó pendiente de señalamiento.
Mediante Acuerdo de la Presidencia de la Sala se señalaba para votación y fallo el 25 de marzo de 2026.
En el suplico de la demanda se solicita que se declare:
En fecha de 29 de abril de 2018 por don Baltasar en nombre de BODEGAS ARAGONESAS, S.A. se solicitó una subvención para inversiones en el sector del vino.
Consta el acta de comprobación de no inicio de la inversión de fecha de 3 de mayo de 2018. Se indica que "con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el punto 2 del apartado 2 de la Orden DRS/517/2018, de 15 de marzo por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones para las inversiones en el sector de vino, para el año 2018 (ejercicio FEAGA 2019) en el marco de apoyo 2019- 2023 al sector vitivinícola español en el día de la fecha se persona en la localización de las inversiones contempladas en el expediente...... quien comprueba que las obras no se han iniciado y que no existe acopio de material o entregas a cuenta".
Por resolución de fecha de 22 de noviembre de 2018 se estimó la solicitud de subvención en los siguientes términos:
Anualidad inversión subvencionable %subvención importe subvención FEAGA
2019 2.888.086, 54 7,5 216.606,49
2020 2.672.874,80 7,5 200.465,61
Se descuentan 33.500 euros en concepto de contenedor de volteo al estar ya incluido en el concepto de jaulones para botellas. Asimismo, se descuentan 2.660,00 euros en los gastos generales al superar el límite máximo del 8%.
En fecha de 3 de diciembre de 2018 el ahora recurrente aceptó la subvención.
Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada. Alega que el porcentaje de la subvención que se reconoce no es el porcentaje que se debía de aplicar. Señala que el porcentaje sería del 40%. Aporta un informe en el que se establece como conclusión:
"De lo anteriormente expuesto y transcrito y a criterio del letrado suscribiente el INSTITUTO ARAGÓNES DE FOMENTO puede perfectamente encuadrarse y considerarse como SOCIEDAD PUBLICA DE PARTICIPACIÓN, sin que, como tal pueda afectarse el límite económico de 1.250.000 euros puesto que no ostenta la condición de "inversor providencial" o "business angels"; puede igualmente ser considerado como FONDO DE DESARROLLO REGIONAL de los citados en el artículo 3 apartado 2 párrafo segundo de la RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN DE 6 DE MAYO DE 2003 (2003/381 /CE) del Anexo I del Reglamento 651/2014 de la Comisión.
Por consiguiente BODEGAS ARAGONESAS, S.A. perfectamente susceptible de ser considerado como PYME AUTÓNOMA a efectos de acceder a todo tipo de ayudas públicas que se convoquen para inversión, funcionamiento, investigación, desarrollo e innovación y cualquier otra finalidad incluida en dichas Normas Europeas".
Por resolución de fecha de 15 de mayo de 2019 se estimó el recurso de alzada y se aplicó un porcentaje del 30%.
Anualidad inversión subvencionable %subvención importe subvención
FEAGA
2019 2.888.086, 54 30 866.425,96
2020 2.672.874,80 30 801.496,44
Por resolución de fecha de 29 de abril de 2022 se inició el expediente para el reintegro de subvenciones publicas en la cantidad de 25.409,81 euros.
Se indica:
En el informe de certificación de la cuenta FEAGA/FEADER 2021 de fecha de 13 de febrero de 2022, realizado la intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón emitió la siguiente constatación:
Entre los gastos considerados como subvencionables se encuentran gastos correspondientes a tasas. Estos pagos no son considerados elegibles según lo dispuesto en el artículo 66 y en el anexo XIX del Real Decreto 5/2018, de 12 de enero, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2019/2023 al sector vitivinícola español.
Por el recurrente en fecha de 19 de mayo de 2022 se formularon alegaciones.
Se dictó resolución de fecha de 27 de mayo de 2022 por la que se resolvió acordar el reintegro de parte de la ayuda recibida indebidamente en la cantidad de 25.409,81 euros en concepto de subvención percibida indebidamente
Contra dicha resolución se formuló recurso de alzada.
Por resolución de fecha de 28 de julio de 2022 por la que se desestimó el recurso de alzada.
Por otro lado, a los efectos que aquí interesan, en fecha de 21 de abril de 2022 se emitió informe provisional de control financiero de la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón de 21 de abril de 2022. En el mismo se señala:
""En consecuencia procede:
CONSTRUCCION ZONA ALMACENAMIENTO: El gasto aprobado es de 1.719.853,04€, el gasto justificado mediante factura nº 4 asciende a 1.933.286,65€, el gasto ejecutado mediante la certificación de obra de fecha abril 2019 asciende a 1.756.370, 62€, siendo en consecuencia, gasto no subvencionable lo no ejecutado en aplicación del artículo 31.1 Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones.
CONSTRUCCION ZONA INSTITUCIONAL: el gasto aprobado es de 898.539,08€, el gasto justificado mediante factura nº 4 asciende a 780.632,19€, el gasto ejecutado mediante la certificación de obra de fecha 13 de Septiembre de 2019 (fecha justificación 30 de abril de 2019) asciende a 236.253,52€, considerando, en consecuencia, este equipo auditor que en aplicación del artículo 31.1 Ley 38/2003 de 17 de Noviembre, General de Subvenciones no debe considerarse gasto subvencionable, por no quedar justificado el importe realmente ejecutado de obra a fecha de presentación de la documentación justificativa del gasto (30 de Abril de 2019).
La cuenta justificativa presentada por el beneficiario contenía justificación de gastos en las ACTUACIONES B y C por importe de 127.525,05€ y 42.211€ respectivamente, que fueron ya descontados por el Servicio Gestor, al corresponder a gastos que, o bien no estaban previstos en la anualidad siguiente sin haberse tramitado la oportuna modificación del calendario de ejecución, o no haber estado previstas en el proyecto aprobado.
En consecuencia, procede considerar como gasto subvencionable para esta anualidad 2019 un importe de 1.719.853€ correspondiente a los gastos justificado por la actuación "construcción zona almacenamiento, limitado por el importe máximo concedido para este concepto.
Sin embargo, tal y como se señala en el informe propuesta del Servicio Gestor de fecha 24 de septiembre de 2019, por este Servicio se aprobó como importe subvencionable 2.888.086,54€, la totalidad del importe aprobado para la ACCION A completa, cuando esta actuación A contenía, también dos actuaciones "pavimentación exterior" y "vallado perimetral" por importe de 257.443,50€ u¡y 12.250€ respectivamente que el beneficiario no justificó i ejecutó en esta anualidad. El Servicio Gestor consideró para el pago de toda anualidad el gasto justificado a través de las 5 facturas en concepto de zona de almacenamiento zona institucional que no solo reflejaban un sobrecoste sobre los importes aprobados (sin comunicar la oportuna modificación en su caso, sino que, además pagó la subvención sin tener en cuenta la falta de ejecución de la zona institucional de acuerdo con la certificación de obra presentada.".
Por el ahora recurrente se formularon alegaciones.
Por el Jefe de Servicio de Industrialización Agroalimentaria se realizaron alegaciones. Concretamente se indicaba lo siguiente:
En fecha de 15 de julio de 2022, la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón emitió informe definitivo de Control financiero en el que se establecen las siguientes conclusiones y recomendaciones:
"Respecto al objetivo 10, relativo a la solicitud del pago de la ayuda, el beneficiario insiste en lo desafortunado del informe de Intervención puesto que ninguna de las normas que regulan esta y otras subvenciones toma como referencia para considerar acreditada la realización y justificación de las subvenciones el parámetro de obra certificada; lo que se exige es la acreditación del gasto...lo que exige la norma y lo relevante, tanto para el pago de la subvención tanto en primera como segunda anualidad es que el gasto se haya acreditado mediante facturas y justificantes de pago.
A este respecto, este equipo auditor reproduce las palabras señaladas por el propio beneficiario en esta alegación: lo esencial es que la actividad subvencionada se haya ejecutado y pagado.
De la documentación obrante en el expediente, se puede afirmar que la obra "edificio institucional", NO estaba ejecutada, no solo cuando el beneficiario presentó la justificación de gastos, sino cuando la Administración, meses más tarde, procedió al pago de la ayuda por la totalidad de la anualidad 2019, tal y como lo ponen de manifiesto el acta de comprobación material suscrita por funcionario público de fecha 19 de Septiembre de 2019 donde consta literalmente "se comprueba que la obra civil se ha realizado en base a las certificaciones técnicas aportadas", acompañada de una certificación de obra, por importe de 236.253,52€ (que representa un 27% del proyecto de obra).
En las alegaciones el propio beneficiario respecto al pago de la segunda anualidad 2020 (un año mas tarde) reconoce como la propia Administración descontó algunas actuaciones dentro del edificio institucional (fontanería, iluminación...), por no estar ejecutadas.
El beneficiario en sus alegaciones también afirma que no es lógico ni adecuado "parcelar" la ejecución de los trabajos como pretende hacer Intervención... ni en el proyecto de inversión ni en la resolución de la concesión se indica qué actuaciones deben justificarse en una anualidad u otra...y parece obviar el informe de Intervención que el art. 71 del Real Decreto posibilita que, con independencia de las modificaciones que se pueden solicitar sobre la operación inicialmente aprobada, se pueden efectuar sin autorización previa a la solicitud de pago transferencias financieras entre acciones.
Ese equipo auditor no ha parcelado los trabajos sino auditado el gasto correspondiente a una anualidad con aplicación estricta de las normas que rigen la convocatoria y las bases de la ayuda, resultándole realmente complicado encontrar una pista de auditoria entre el gasto concedido y el justificado separado por anualidades, como prevé la propia normativa. Del trabajo llevado a cabo como de lo de aquí alegado por el beneficiario, parece deducirse que esta primera anualidad tuvo el carácter tanto para el Servicio Gestor como para el beneficiario, de una especie de "pago a cuenta o anticipo", no contemplado por la convocatoria y al margen de la normativa que rige la ayuda, liquidándose toda la actuación, en su conjunto, en la segunda anualidad.
Recordar al beneficiario que tanto la normativa como la convocatorio prevén, expresamente la posibilidad de que existan alteraciones en la ejecución de las mismas respecto a lo aprobado inicialmente, previendo todo un régimen de modificaciones por anualidades, modificaciones que deben ser comunicadas al Servicio Gestor, TODAS ELLAS con anterioridad de la solicitud de pago (sin perjuicio de que algunas estén sujetas a preceptiva autorización expresa), extremo éste que el beneficiario no cumplió y de ahí que el gasto realmente ejecutado no se corresponda con lo concedido y haya dificultado la consiguiente pista de auditoria del mismo".
A la vista de los resultados del control financiero efectuado y de las pruebas realizadas puede concluirse que el beneficiario ha cumplido los requisitos exigidos por la normativa vigente en relación con la justificación y destino de la ayuda a excepción de la irregularidad señalada en los apartados 4.1 y 10.1 del punto 6 de este informe.
Recomendaciones:
Por resolución de fecha de 4 de noviembre de 2022 se acordó iniciar expediente de reintegro de parte de la ayuda percibida en la cantidad de 350.470,06 euros.
Se formularon alegaciones.
Por resolución de 20 de diciembre de 2022 se resolvió:
Dejar sin efecto la resolución de reintegro parcial de fecha de 19 de diciembre de 2022, debido a que no se habían tenido en cuenta las cantidades descontadas en el ejercicio FEAGA 2020.
Acordar el reintegro de parte de la ayuda percibida indebidamente por BODEGAS ARAGONESAS, S.A. en la cantidad de 306.803,06 euros en concepto de subvención (con cargo a FEAGA).
Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada.
Por resolución de fecha de 17 de mayo de 2023 se desestimó el recurso de alzada. Dicha resolución es el objeto del presente procedimiento.
Asimismo, se detalla que la Administración autonómica, a través del órgano gestor competente, llevó a cabo una revisión exhaustiva de la documentación justificativa, incluyendo informes de auditoría que verificaron el 100% de las inversiones, controles administrativos y sobre el terreno, así como la comprobación material de la inversión, concluyendo en resoluciones firmes de pago emitidas en 2019 y 2020 que reconocían expresamente la correcta ejecución, justificación y adecuación de los gastos subvencionados, sin que dichas resoluciones fueran recurridas, lo que las convierte en actos administrativos declarativos de derechos.
El escrito sostiene que el posterior acuerdo de reintegro parcial de la subvención contradice dichos actos firmes y vulnera principios jurídicos como la buena fe, la confianza legítima y la prohibición de ir contra los propios actos, al pretender la Administración corregir supuestos errores propios en perjuicio del beneficiario, quien cumplió con todas las obligaciones materiales exigidas, especialmente la ejecución y pago efectivo de las inversiones, que es el criterio esencial según la normativa de subvenciones.
Se argumenta también que no se ha producido incumplimiento alguno del artículo 31 de la Ley General de Subvenciones, dado que todos los gastos responden a la actividad subvencionada, son necesarios, están pagados dentro del plazo y no superan el valor de mercado, ni concurren tampoco las causas de reintegro del artículo 37, ya que ni existe incumplimiento del objetivo del proyecto, que se considera sobradamente alcanzado, ni falta o insuficiencia de justificación, acreditada mediante informes de auditoría completos y no cuestionados, ni ninguna otra circunstancia que impida verificar la correcta aplicación de los fondos.
Finalmente, se concluye que la actuación administrativa impugnada carece de fundamento legal y debe ser anulada, al no existir incumplimiento imputable al beneficiario que justifique el reintegro exigido, solicitando además, con carácter subsidiario, que incluso en el hipotético caso de apreciarse alguna irregularidad formal, el importe reclamado resultaría desproporcionado -al suponer cerca del 20% de la subvención- y vulneraría el principio de proporcionalidad que debe regir en materia sancionadora y de reintegro de ayudas públicas.
El artículo 37 de la Ley General de Subvenciones establece las causas de reintegro, entre ellas el incumplimiento total o parcial del objetivo o la falta de justificación.
Consta que, en el marco de la Orden DRS/517/2018, de 15 de marzo, BODEGAS ARAGONESAS, S.A. solicitó subvención para inversiones en el sector vitivinícola, tramitándose el expediente como operación plurianual con cargo a los ejercicios FEAGA 2019 y 2020.
Mediante resolución de 22 de noviembre de 2018 se reconoció inicialmente una ayuda con un porcentaje del 7,5%, que fue posteriormente elevado al 30% por resolución estimatoria de recurso de alzada de 15 de mayo de 2019, fijándose una subvención total de 1.668.922,40 euros sobre una inversión subvencionable de 5.559.741,34 euros, distribuida en dos anualidades.
Para la anualidad FEAGA 2019 se aprobó el pago de 866.425,96 euros sobre inversión reconocida de 2.888.086,54 euros; para FEAGA 2020 se aprobó el pago de 715.283,78 euros sobre inversión justificada subvencionable de 2.384.279,27 euros.
Posteriormente, en el marco de los controles financieros y de certificación FEAGA, la Intervención General detectó, de un lado, gastos no elegibles (tasas) y, de otro, un desajuste relevante entre el gasto ejecutado según certificaciones de obra y el gasto justificado y pagado en la anualidad 2019, especialmente en la actuación de "construcción zona institucional", cuya ejecución a la fecha de solicitud y pago de la anualidad se cifraba sólo en un 27% del proyecto.
Como consecuencia de ello se iniciaron dos procedimientos de reintegro: uno primero, por 25.409,81 euros (tasas no elegibles), y otro posterior, por 350.470,06 euros, que culminó en la resolución ahora impugnada, que, regularizando los solapamientos entre anualidades, fija en 306.803,06 euros el importe final a reintegrar.
Conforme a la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y a la normativa específica (Real Decreto 5/2018 y bases reguladoras autonómicas), el derecho del beneficiario a percibir y conservar la ayuda queda condicionado al cumplimiento de los requisitos de elegibilidad del gasto, a la correcta ejecución material del proyecto en los términos y plazos fijados, así como a la adecuada justificación documental.
El artículo 31 de la Ley General de Subvenciones exige que el gasto sea real, efectivamente realizado, pagado, identificable y directamente vinculado a la actuación subvencionada; el artículo 37 establece la obligación de reintegro, total o parcial, en los supuestos de incumplimiento de la finalidad, de la obligación de justificación, de las condiciones impuestas o cuando se detecten gastos no subvencionables o no ejecutados en los términos aprobados.
Asimismo, el principio de proporcionalidad, recogido en dicha Ley y desarrollado por la jurisprudencia, permite modular el alcance del reintegro en función del grado de cumplimiento, pero siempre que el incumplimiento sea parcial, de escasa entidad y no afecte de manera relevante a la esencia del proyecto ni a la correcta utilización de los fondos.
La parte actora sostiene que toda la inversión subvencionada fue ejecutada, pagada y justificada, que la obra está operativa y que la Administración así lo reconoció al dictar resoluciones firmes de pago en 2019 y 2020, luego no puede revisarse esa situación sin vulnerar la confianza legítima.
Sin embargo, de los informes de control financiero resulta acreditado que, en la anualidad FEAGA 2019, el gasto justificado y tenido en cuenta para el pago (2.888.086,54 euros) no se correspondía con el gasto efectivamente ejecutado según certificaciones de obra, especialmente en la "zona institucional", donde sólo constaba ejecutado un porcentaje minoritario a la fecha de justificación y, pese a ello, se abonó la totalidad del importe previsto para la acción A.
La circunstancia de que el beneficiario hubiera asumido compromisos y que la obra se completara con posterioridad no altera el dato decisivo de que, en la anualidad auditada, se abonó ayuda sobre gasto no ejecutado ni acreditado en ese momento, lo que integra un incumplimiento objetivo de las condiciones de la ayuda y de la normativa FEAGA, que exige una correspondencia estricta entre anualidades, ejecución y pagos.
Es cierto que las resoluciones de pago de las anualidades 2019 y 2020 agotaron la vía administrativa y generaron, en principio, una apariencia de validez y estabilidad en la situación del beneficiario.
No obstante, en materia de fondos europeos y subvenciones públicas, la jurisprudencia viene admitiendo la revisión de pagos ya efectuados cuando, a resultas de controles posteriores (administrativos, sobre el terreno o de control financiero), se constatan irregularidades que afectan a la elegibilidad del gasto, siendo precisamente el procedimiento de reintegro el cauce ordinario para corregir estas situaciones.
La actuación de la Administración no supone una revocación arbitraria de actos propios, sino la corrección de pagos indebidos detectados en un control posterior y tramitada mediante el procedimiento legal de reintegro, con audiencia al interesado, preservando así las garantías procedimentales.
Además, la confianza legítima exige que el administrado no sólo haya cumplido formalmente, sino que no haya motivo objetivo para dudar de la regularidad del gasto; aquí, en cambio, existía un desajuste claro entre certificaciones y facturas y la falta de comunicación de modificaciones entre anualidades, circunstancias que impiden invocar razonablemente que la Administración hubiera inducido una confianza digna de protección frente a los controles posteriores.
La tesis central de la demanda consiste en equiparar la ejecución global final del proyecto y su operatividad con el cumplimiento íntegro de las condiciones de la subvención, soslayando el carácter plurianual de la operación y las exigencias específicas de cada anualidad FEAGA.
Sin embargo, el control financiero pone de relieve que:
Se incluyeron gastos no elegibles (tasas) en la justificación. Esta cuestión fue objeto de sentencia de fecha de 3 de julio de 2024 de esta misma Sala que desestimó el recurso contencioso administrativo en el procedimiento ordinario 458/2022.
Por otro lado, se pagó, en la anualidad 2019, por encima del gasto realmente ejecutado, teniendo en cuenta facturas que no se correspondían con obra certificada en ese momento, y sin que se hubieran solicitado ni autorizado formalmente las modificaciones de calendario y de distribución de actuaciones que preveía la normativa.
Estas irregularidades no son meras faltas formales desconectadas de la realidad material, sino que afectan directamente al requisito esencial de que la ayuda sólo puede financiar gasto efectivamente ejecutado y acreditado en la anualidad correspondiente.
En consecuencia, concurre la causa legal de reintegro parcial, siendo correcto que la Administración, una vez depurada la concurrencia entre anualidades, haya fijado en 306.803,06 euros el importe a reintegrar, como diferencia entre lo efectivamente elegible y lo que se abonó de más.
La parte recurrente invoca el principio de proporcionalidad, alegando que, incluso admitiendo alguna irregularidad, el reintegro sería desproporcionado porque la finalidad del proyecto se ha cumplido sobradamente y el importe reclamado representa un porcentaje elevado de la ayuda.
Ahora bien, el principio de proporcionalidad no puede utilizarse para legitimar el mantenimiento de ayudas respecto de gastos que no cumplen los requisitos de elegibilidad, ni para convalidar pagos sobre inversión no ejecutada o mal justificada. Su función es modular el reintegro cuando el incumplimiento es parcial y no afecta al núcleo de la subvención.
En este caso, la Administración ya ha ajustado el importe a reintegrar depurando previamente otras correcciones (como las ya efectuadas en FEAGA 2020) y limitando el reintegro a la cuantía vinculada al exceso de gasto reconocido frente al realmente ejecutado y a los conceptos no subvencionables.
No se aprecia, por tanto, que la Administración haya impuesto un reintegro "punitivo" o ajeno al perjuicio económico causado a los fondos públicos, sino que la cifra de 306.803,06 euros responde al ajuste objetivo entre lo ejecutado-justificado y lo indebidamente abonado, cumpliéndose así el canon de proporcionalidad propio de los procedimientos de reintegro.
La pretensión subsidiaria de la actora de reconducir las irregularidades detectadas a una mera infracción leve sancionable con multa, sin reintegro, confunde los planos de la potestad sancionadora y de la obligación de reintegro.
El reintegro de subvenciones tiene naturaleza resarcitoria o de restitución de cantidades indebidamente percibidas, y opera con independencia de la eventual imposición de sanciones; que una conducta pueda ser calificada como infracción leve no excluye la obligación de devolver la parte de la ayuda que no se ajusta a los requisitos legales.
En el presente caso, al haberse acreditado pagos sobre gasto no ejecutado o no elegible, la obligación de reintegro surge ope legis, sin que pueda ser sustituida por una simple sanción pecuniaria de escasa cuantía.
Por todo ello, el recurso debe ser desestimado.
DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por BODEGAS ARAGONESAS, S.A. contra la resolución impugnada.
Hacer expresa imposición de las costas del presente recurso a la entidad recurrente con el límite aludido.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Fundamentos
En el suplico de la demanda se solicita que se declare:
En fecha de 29 de abril de 2018 por don Baltasar en nombre de BODEGAS ARAGONESAS, S.A. se solicitó una subvención para inversiones en el sector del vino.
Consta el acta de comprobación de no inicio de la inversión de fecha de 3 de mayo de 2018. Se indica que "con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el punto 2 del apartado 2 de la Orden DRS/517/2018, de 15 de marzo por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones para las inversiones en el sector de vino, para el año 2018 (ejercicio FEAGA 2019) en el marco de apoyo 2019- 2023 al sector vitivinícola español en el día de la fecha se persona en la localización de las inversiones contempladas en el expediente...... quien comprueba que las obras no se han iniciado y que no existe acopio de material o entregas a cuenta".
Por resolución de fecha de 22 de noviembre de 2018 se estimó la solicitud de subvención en los siguientes términos:
Anualidad inversión subvencionable %subvención importe subvención FEAGA
2019 2.888.086, 54 7,5 216.606,49
2020 2.672.874,80 7,5 200.465,61
Se descuentan 33.500 euros en concepto de contenedor de volteo al estar ya incluido en el concepto de jaulones para botellas. Asimismo, se descuentan 2.660,00 euros en los gastos generales al superar el límite máximo del 8%.
En fecha de 3 de diciembre de 2018 el ahora recurrente aceptó la subvención.
Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada. Alega que el porcentaje de la subvención que se reconoce no es el porcentaje que se debía de aplicar. Señala que el porcentaje sería del 40%. Aporta un informe en el que se establece como conclusión:
"De lo anteriormente expuesto y transcrito y a criterio del letrado suscribiente el INSTITUTO ARAGÓNES DE FOMENTO puede perfectamente encuadrarse y considerarse como SOCIEDAD PUBLICA DE PARTICIPACIÓN, sin que, como tal pueda afectarse el límite económico de 1.250.000 euros puesto que no ostenta la condición de "inversor providencial" o "business angels"; puede igualmente ser considerado como FONDO DE DESARROLLO REGIONAL de los citados en el artículo 3 apartado 2 párrafo segundo de la RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN DE 6 DE MAYO DE 2003 (2003/381 /CE) del Anexo I del Reglamento 651/2014 de la Comisión.
Por consiguiente BODEGAS ARAGONESAS, S.A. perfectamente susceptible de ser considerado como PYME AUTÓNOMA a efectos de acceder a todo tipo de ayudas públicas que se convoquen para inversión, funcionamiento, investigación, desarrollo e innovación y cualquier otra finalidad incluida en dichas Normas Europeas".
Por resolución de fecha de 15 de mayo de 2019 se estimó el recurso de alzada y se aplicó un porcentaje del 30%.
Anualidad inversión subvencionable %subvención importe subvención
FEAGA
2019 2.888.086, 54 30 866.425,96
2020 2.672.874,80 30 801.496,44
Por resolución de fecha de 29 de abril de 2022 se inició el expediente para el reintegro de subvenciones publicas en la cantidad de 25.409,81 euros.
Se indica:
En el informe de certificación de la cuenta FEAGA/FEADER 2021 de fecha de 13 de febrero de 2022, realizado la intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón emitió la siguiente constatación:
Entre los gastos considerados como subvencionables se encuentran gastos correspondientes a tasas. Estos pagos no son considerados elegibles según lo dispuesto en el artículo 66 y en el anexo XIX del Real Decreto 5/2018, de 12 de enero, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2019/2023 al sector vitivinícola español.
Por el recurrente en fecha de 19 de mayo de 2022 se formularon alegaciones.
Se dictó resolución de fecha de 27 de mayo de 2022 por la que se resolvió acordar el reintegro de parte de la ayuda recibida indebidamente en la cantidad de 25.409,81 euros en concepto de subvención percibida indebidamente
Contra dicha resolución se formuló recurso de alzada.
Por resolución de fecha de 28 de julio de 2022 por la que se desestimó el recurso de alzada.
Por otro lado, a los efectos que aquí interesan, en fecha de 21 de abril de 2022 se emitió informe provisional de control financiero de la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón de 21 de abril de 2022. En el mismo se señala:
""En consecuencia procede:
CONSTRUCCION ZONA ALMACENAMIENTO: El gasto aprobado es de 1.719.853,04€, el gasto justificado mediante factura nº 4 asciende a 1.933.286,65€, el gasto ejecutado mediante la certificación de obra de fecha abril 2019 asciende a 1.756.370, 62€, siendo en consecuencia, gasto no subvencionable lo no ejecutado en aplicación del artículo 31.1 Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones.
CONSTRUCCION ZONA INSTITUCIONAL: el gasto aprobado es de 898.539,08€, el gasto justificado mediante factura nº 4 asciende a 780.632,19€, el gasto ejecutado mediante la certificación de obra de fecha 13 de Septiembre de 2019 (fecha justificación 30 de abril de 2019) asciende a 236.253,52€, considerando, en consecuencia, este equipo auditor que en aplicación del artículo 31.1 Ley 38/2003 de 17 de Noviembre, General de Subvenciones no debe considerarse gasto subvencionable, por no quedar justificado el importe realmente ejecutado de obra a fecha de presentación de la documentación justificativa del gasto (30 de Abril de 2019).
La cuenta justificativa presentada por el beneficiario contenía justificación de gastos en las ACTUACIONES B y C por importe de 127.525,05€ y 42.211€ respectivamente, que fueron ya descontados por el Servicio Gestor, al corresponder a gastos que, o bien no estaban previstos en la anualidad siguiente sin haberse tramitado la oportuna modificación del calendario de ejecución, o no haber estado previstas en el proyecto aprobado.
En consecuencia, procede considerar como gasto subvencionable para esta anualidad 2019 un importe de 1.719.853€ correspondiente a los gastos justificado por la actuación "construcción zona almacenamiento, limitado por el importe máximo concedido para este concepto.
Sin embargo, tal y como se señala en el informe propuesta del Servicio Gestor de fecha 24 de septiembre de 2019, por este Servicio se aprobó como importe subvencionable 2.888.086,54€, la totalidad del importe aprobado para la ACCION A completa, cuando esta actuación A contenía, también dos actuaciones "pavimentación exterior" y "vallado perimetral" por importe de 257.443,50€ u¡y 12.250€ respectivamente que el beneficiario no justificó i ejecutó en esta anualidad. El Servicio Gestor consideró para el pago de toda anualidad el gasto justificado a través de las 5 facturas en concepto de zona de almacenamiento zona institucional que no solo reflejaban un sobrecoste sobre los importes aprobados (sin comunicar la oportuna modificación en su caso, sino que, además pagó la subvención sin tener en cuenta la falta de ejecución de la zona institucional de acuerdo con la certificación de obra presentada.".
Por el ahora recurrente se formularon alegaciones.
Por el Jefe de Servicio de Industrialización Agroalimentaria se realizaron alegaciones. Concretamente se indicaba lo siguiente:
En fecha de 15 de julio de 2022, la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón emitió informe definitivo de Control financiero en el que se establecen las siguientes conclusiones y recomendaciones:
"Respecto al objetivo 10, relativo a la solicitud del pago de la ayuda, el beneficiario insiste en lo desafortunado del informe de Intervención puesto que ninguna de las normas que regulan esta y otras subvenciones toma como referencia para considerar acreditada la realización y justificación de las subvenciones el parámetro de obra certificada; lo que se exige es la acreditación del gasto...lo que exige la norma y lo relevante, tanto para el pago de la subvención tanto en primera como segunda anualidad es que el gasto se haya acreditado mediante facturas y justificantes de pago.
A este respecto, este equipo auditor reproduce las palabras señaladas por el propio beneficiario en esta alegación: lo esencial es que la actividad subvencionada se haya ejecutado y pagado.
De la documentación obrante en el expediente, se puede afirmar que la obra "edificio institucional", NO estaba ejecutada, no solo cuando el beneficiario presentó la justificación de gastos, sino cuando la Administración, meses más tarde, procedió al pago de la ayuda por la totalidad de la anualidad 2019, tal y como lo ponen de manifiesto el acta de comprobación material suscrita por funcionario público de fecha 19 de Septiembre de 2019 donde consta literalmente "se comprueba que la obra civil se ha realizado en base a las certificaciones técnicas aportadas", acompañada de una certificación de obra, por importe de 236.253,52€ (que representa un 27% del proyecto de obra).
En las alegaciones el propio beneficiario respecto al pago de la segunda anualidad 2020 (un año mas tarde) reconoce como la propia Administración descontó algunas actuaciones dentro del edificio institucional (fontanería, iluminación...), por no estar ejecutadas.
El beneficiario en sus alegaciones también afirma que no es lógico ni adecuado "parcelar" la ejecución de los trabajos como pretende hacer Intervención... ni en el proyecto de inversión ni en la resolución de la concesión se indica qué actuaciones deben justificarse en una anualidad u otra...y parece obviar el informe de Intervención que el art. 71 del Real Decreto posibilita que, con independencia de las modificaciones que se pueden solicitar sobre la operación inicialmente aprobada, se pueden efectuar sin autorización previa a la solicitud de pago transferencias financieras entre acciones.
Ese equipo auditor no ha parcelado los trabajos sino auditado el gasto correspondiente a una anualidad con aplicación estricta de las normas que rigen la convocatoria y las bases de la ayuda, resultándole realmente complicado encontrar una pista de auditoria entre el gasto concedido y el justificado separado por anualidades, como prevé la propia normativa. Del trabajo llevado a cabo como de lo de aquí alegado por el beneficiario, parece deducirse que esta primera anualidad tuvo el carácter tanto para el Servicio Gestor como para el beneficiario, de una especie de "pago a cuenta o anticipo", no contemplado por la convocatoria y al margen de la normativa que rige la ayuda, liquidándose toda la actuación, en su conjunto, en la segunda anualidad.
Recordar al beneficiario que tanto la normativa como la convocatorio prevén, expresamente la posibilidad de que existan alteraciones en la ejecución de las mismas respecto a lo aprobado inicialmente, previendo todo un régimen de modificaciones por anualidades, modificaciones que deben ser comunicadas al Servicio Gestor, TODAS ELLAS con anterioridad de la solicitud de pago (sin perjuicio de que algunas estén sujetas a preceptiva autorización expresa), extremo éste que el beneficiario no cumplió y de ahí que el gasto realmente ejecutado no se corresponda con lo concedido y haya dificultado la consiguiente pista de auditoria del mismo".
A la vista de los resultados del control financiero efectuado y de las pruebas realizadas puede concluirse que el beneficiario ha cumplido los requisitos exigidos por la normativa vigente en relación con la justificación y destino de la ayuda a excepción de la irregularidad señalada en los apartados 4.1 y 10.1 del punto 6 de este informe.
Recomendaciones:
Por resolución de fecha de 4 de noviembre de 2022 se acordó iniciar expediente de reintegro de parte de la ayuda percibida en la cantidad de 350.470,06 euros.
Se formularon alegaciones.
Por resolución de 20 de diciembre de 2022 se resolvió:
Dejar sin efecto la resolución de reintegro parcial de fecha de 19 de diciembre de 2022, debido a que no se habían tenido en cuenta las cantidades descontadas en el ejercicio FEAGA 2020.
Acordar el reintegro de parte de la ayuda percibida indebidamente por BODEGAS ARAGONESAS, S.A. en la cantidad de 306.803,06 euros en concepto de subvención (con cargo a FEAGA).
Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada.
Por resolución de fecha de 17 de mayo de 2023 se desestimó el recurso de alzada. Dicha resolución es el objeto del presente procedimiento.
Asimismo, se detalla que la Administración autonómica, a través del órgano gestor competente, llevó a cabo una revisión exhaustiva de la documentación justificativa, incluyendo informes de auditoría que verificaron el 100% de las inversiones, controles administrativos y sobre el terreno, así como la comprobación material de la inversión, concluyendo en resoluciones firmes de pago emitidas en 2019 y 2020 que reconocían expresamente la correcta ejecución, justificación y adecuación de los gastos subvencionados, sin que dichas resoluciones fueran recurridas, lo que las convierte en actos administrativos declarativos de derechos.
El escrito sostiene que el posterior acuerdo de reintegro parcial de la subvención contradice dichos actos firmes y vulnera principios jurídicos como la buena fe, la confianza legítima y la prohibición de ir contra los propios actos, al pretender la Administración corregir supuestos errores propios en perjuicio del beneficiario, quien cumplió con todas las obligaciones materiales exigidas, especialmente la ejecución y pago efectivo de las inversiones, que es el criterio esencial según la normativa de subvenciones.
Se argumenta también que no se ha producido incumplimiento alguno del artículo 31 de la Ley General de Subvenciones, dado que todos los gastos responden a la actividad subvencionada, son necesarios, están pagados dentro del plazo y no superan el valor de mercado, ni concurren tampoco las causas de reintegro del artículo 37, ya que ni existe incumplimiento del objetivo del proyecto, que se considera sobradamente alcanzado, ni falta o insuficiencia de justificación, acreditada mediante informes de auditoría completos y no cuestionados, ni ninguna otra circunstancia que impida verificar la correcta aplicación de los fondos.
Finalmente, se concluye que la actuación administrativa impugnada carece de fundamento legal y debe ser anulada, al no existir incumplimiento imputable al beneficiario que justifique el reintegro exigido, solicitando además, con carácter subsidiario, que incluso en el hipotético caso de apreciarse alguna irregularidad formal, el importe reclamado resultaría desproporcionado -al suponer cerca del 20% de la subvención- y vulneraría el principio de proporcionalidad que debe regir en materia sancionadora y de reintegro de ayudas públicas.
El artículo 37 de la Ley General de Subvenciones establece las causas de reintegro, entre ellas el incumplimiento total o parcial del objetivo o la falta de justificación.
Consta que, en el marco de la Orden DRS/517/2018, de 15 de marzo, BODEGAS ARAGONESAS, S.A. solicitó subvención para inversiones en el sector vitivinícola, tramitándose el expediente como operación plurianual con cargo a los ejercicios FEAGA 2019 y 2020.
Mediante resolución de 22 de noviembre de 2018 se reconoció inicialmente una ayuda con un porcentaje del 7,5%, que fue posteriormente elevado al 30% por resolución estimatoria de recurso de alzada de 15 de mayo de 2019, fijándose una subvención total de 1.668.922,40 euros sobre una inversión subvencionable de 5.559.741,34 euros, distribuida en dos anualidades.
Para la anualidad FEAGA 2019 se aprobó el pago de 866.425,96 euros sobre inversión reconocida de 2.888.086,54 euros; para FEAGA 2020 se aprobó el pago de 715.283,78 euros sobre inversión justificada subvencionable de 2.384.279,27 euros.
Posteriormente, en el marco de los controles financieros y de certificación FEAGA, la Intervención General detectó, de un lado, gastos no elegibles (tasas) y, de otro, un desajuste relevante entre el gasto ejecutado según certificaciones de obra y el gasto justificado y pagado en la anualidad 2019, especialmente en la actuación de "construcción zona institucional", cuya ejecución a la fecha de solicitud y pago de la anualidad se cifraba sólo en un 27% del proyecto.
Como consecuencia de ello se iniciaron dos procedimientos de reintegro: uno primero, por 25.409,81 euros (tasas no elegibles), y otro posterior, por 350.470,06 euros, que culminó en la resolución ahora impugnada, que, regularizando los solapamientos entre anualidades, fija en 306.803,06 euros el importe final a reintegrar.
Conforme a la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y a la normativa específica (Real Decreto 5/2018 y bases reguladoras autonómicas), el derecho del beneficiario a percibir y conservar la ayuda queda condicionado al cumplimiento de los requisitos de elegibilidad del gasto, a la correcta ejecución material del proyecto en los términos y plazos fijados, así como a la adecuada justificación documental.
El artículo 31 de la Ley General de Subvenciones exige que el gasto sea real, efectivamente realizado, pagado, identificable y directamente vinculado a la actuación subvencionada; el artículo 37 establece la obligación de reintegro, total o parcial, en los supuestos de incumplimiento de la finalidad, de la obligación de justificación, de las condiciones impuestas o cuando se detecten gastos no subvencionables o no ejecutados en los términos aprobados.
Asimismo, el principio de proporcionalidad, recogido en dicha Ley y desarrollado por la jurisprudencia, permite modular el alcance del reintegro en función del grado de cumplimiento, pero siempre que el incumplimiento sea parcial, de escasa entidad y no afecte de manera relevante a la esencia del proyecto ni a la correcta utilización de los fondos.
La parte actora sostiene que toda la inversión subvencionada fue ejecutada, pagada y justificada, que la obra está operativa y que la Administración así lo reconoció al dictar resoluciones firmes de pago en 2019 y 2020, luego no puede revisarse esa situación sin vulnerar la confianza legítima.
Sin embargo, de los informes de control financiero resulta acreditado que, en la anualidad FEAGA 2019, el gasto justificado y tenido en cuenta para el pago (2.888.086,54 euros) no se correspondía con el gasto efectivamente ejecutado según certificaciones de obra, especialmente en la "zona institucional", donde sólo constaba ejecutado un porcentaje minoritario a la fecha de justificación y, pese a ello, se abonó la totalidad del importe previsto para la acción A.
La circunstancia de que el beneficiario hubiera asumido compromisos y que la obra se completara con posterioridad no altera el dato decisivo de que, en la anualidad auditada, se abonó ayuda sobre gasto no ejecutado ni acreditado en ese momento, lo que integra un incumplimiento objetivo de las condiciones de la ayuda y de la normativa FEAGA, que exige una correspondencia estricta entre anualidades, ejecución y pagos.
Es cierto que las resoluciones de pago de las anualidades 2019 y 2020 agotaron la vía administrativa y generaron, en principio, una apariencia de validez y estabilidad en la situación del beneficiario.
No obstante, en materia de fondos europeos y subvenciones públicas, la jurisprudencia viene admitiendo la revisión de pagos ya efectuados cuando, a resultas de controles posteriores (administrativos, sobre el terreno o de control financiero), se constatan irregularidades que afectan a la elegibilidad del gasto, siendo precisamente el procedimiento de reintegro el cauce ordinario para corregir estas situaciones.
La actuación de la Administración no supone una revocación arbitraria de actos propios, sino la corrección de pagos indebidos detectados en un control posterior y tramitada mediante el procedimiento legal de reintegro, con audiencia al interesado, preservando así las garantías procedimentales.
Además, la confianza legítima exige que el administrado no sólo haya cumplido formalmente, sino que no haya motivo objetivo para dudar de la regularidad del gasto; aquí, en cambio, existía un desajuste claro entre certificaciones y facturas y la falta de comunicación de modificaciones entre anualidades, circunstancias que impiden invocar razonablemente que la Administración hubiera inducido una confianza digna de protección frente a los controles posteriores.
La tesis central de la demanda consiste en equiparar la ejecución global final del proyecto y su operatividad con el cumplimiento íntegro de las condiciones de la subvención, soslayando el carácter plurianual de la operación y las exigencias específicas de cada anualidad FEAGA.
Sin embargo, el control financiero pone de relieve que:
Se incluyeron gastos no elegibles (tasas) en la justificación. Esta cuestión fue objeto de sentencia de fecha de 3 de julio de 2024 de esta misma Sala que desestimó el recurso contencioso administrativo en el procedimiento ordinario 458/2022.
Por otro lado, se pagó, en la anualidad 2019, por encima del gasto realmente ejecutado, teniendo en cuenta facturas que no se correspondían con obra certificada en ese momento, y sin que se hubieran solicitado ni autorizado formalmente las modificaciones de calendario y de distribución de actuaciones que preveía la normativa.
Estas irregularidades no son meras faltas formales desconectadas de la realidad material, sino que afectan directamente al requisito esencial de que la ayuda sólo puede financiar gasto efectivamente ejecutado y acreditado en la anualidad correspondiente.
En consecuencia, concurre la causa legal de reintegro parcial, siendo correcto que la Administración, una vez depurada la concurrencia entre anualidades, haya fijado en 306.803,06 euros el importe a reintegrar, como diferencia entre lo efectivamente elegible y lo que se abonó de más.
La parte recurrente invoca el principio de proporcionalidad, alegando que, incluso admitiendo alguna irregularidad, el reintegro sería desproporcionado porque la finalidad del proyecto se ha cumplido sobradamente y el importe reclamado representa un porcentaje elevado de la ayuda.
Ahora bien, el principio de proporcionalidad no puede utilizarse para legitimar el mantenimiento de ayudas respecto de gastos que no cumplen los requisitos de elegibilidad, ni para convalidar pagos sobre inversión no ejecutada o mal justificada. Su función es modular el reintegro cuando el incumplimiento es parcial y no afecta al núcleo de la subvención.
En este caso, la Administración ya ha ajustado el importe a reintegrar depurando previamente otras correcciones (como las ya efectuadas en FEAGA 2020) y limitando el reintegro a la cuantía vinculada al exceso de gasto reconocido frente al realmente ejecutado y a los conceptos no subvencionables.
No se aprecia, por tanto, que la Administración haya impuesto un reintegro "punitivo" o ajeno al perjuicio económico causado a los fondos públicos, sino que la cifra de 306.803,06 euros responde al ajuste objetivo entre lo ejecutado-justificado y lo indebidamente abonado, cumpliéndose así el canon de proporcionalidad propio de los procedimientos de reintegro.
La pretensión subsidiaria de la actora de reconducir las irregularidades detectadas a una mera infracción leve sancionable con multa, sin reintegro, confunde los planos de la potestad sancionadora y de la obligación de reintegro.
El reintegro de subvenciones tiene naturaleza resarcitoria o de restitución de cantidades indebidamente percibidas, y opera con independencia de la eventual imposición de sanciones; que una conducta pueda ser calificada como infracción leve no excluye la obligación de devolver la parte de la ayuda que no se ajusta a los requisitos legales.
En el presente caso, al haberse acreditado pagos sobre gasto no ejecutado o no elegible, la obligación de reintegro surge ope legis, sin que pueda ser sustituida por una simple sanción pecuniaria de escasa cuantía.
Por todo ello, el recurso debe ser desestimado.
DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por BODEGAS ARAGONESAS, S.A. contra la resolución impugnada.
Hacer expresa imposición de las costas del presente recurso a la entidad recurrente con el límite aludido.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Fallo
DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por BODEGAS ARAGONESAS, S.A. contra la resolución impugnada.
Hacer expresa imposición de las costas del presente recurso a la entidad recurrente con el límite aludido.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.