Sentencia Contencioso-Administrativo 141/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 159/2022 de 09 de junio del 2025

Primero.- Impugna la parte actora la Sentencia número 39/2022 de fecha veinticinco de febrero de dos mil veintidós, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº UNO de Toledo, en el Procedimiento Ordinario 386/2016, por la que se estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Team Fitness, S.L., frente a la Decreto de Concejalía de Área de Ordenación del Territorio y Servicios nº 294/16 en virtud del cual se concede licencia a la EXPLOTACIONES INMOBILIARIAS ZARAGOZANAS, S.A.

Expresa la sentencia apelada, entre otros particulares, y en lo que aquí interesa, en primer lugar, en relación con la extemporaneidad del recurso que habría sido denunciada por las codemandadas, aquí apelantes, que debe analizarse cuál es la posición para entender el plazo de ejercicio de la acción pública dentro de los plazos del artículo 46 Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En este sentido es una cuestión controvertida por la doctrina el inicio del plazo para las impugnaciones en este tipo de litigios. En el artículo 62 TRLSU se dice que "1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística. 2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística".

Afirma que este precepto marca los límites absolutos de ejercicio de la acción pública urbanística. Ahora bien, lo que no identifica es si existen límites temporales relativos a la impugnación de licencias derivados de su conocimiento. Es decir, cómo puede conjugarse la aplicación del art. 62 TRLSU al art. 46 LJCA.

Como se ha dicho, dentro del art. 46 LJCA, no hay una regulación expresa del ejercicio de la acción pública que se contempla en el art. 19.1.h LJCA. Nos constan algunos pronunciamientos muy ilustrativos que se decantan, como la mayoría de la doctrina, por la teoría de la actio nataen aplicación del criterio general del art. 1969 del código civil. La cuestión es determinar cuándo nace esa acción y cuando nace la posibilidad de ejercicio de la misma.

Sobre esta cuestión y en un supuesto muy similar a la presente, la STSJ de Castilla La Mancha, secc. 1ª, de 12 de Marzo de 2018 (Rec. 341/2016) nos dice es reiterado el Tribunal Supremo ( STS de 5-4-2002 (RJ 2002 , 3853), 26-10-2001 ( RJ 2001, 9411), 20-3-2000 ( RJ 2000, 3683), 17-2-2001 (RJ 2001, 1749 ) o 30-11-2000 (RJ 2000, 9072), según las, cuales el plazo para el ejercicio de la acción pública es diferente según se haya tenido o no conocimiento de la licencia. Si se ha conocido la licencia, dicho plazo no puede prolongarse durante todo el tiempo previsto en el art. 48 del Real Decreto legislativo 2/2008 del texto refundido de la Ley del Suelo (durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de cuatro años). De mediar conocimiento de la licencia rige el plazo general de impugnación.

En base a esta doctrina el Tribunal Superior de Justicia entiende que no puede inadmitirse una licencia por el conocimiento "oficioso" o parcial de la licencia, sino que no puede comenzar el plazo de caducidad de la impugnación de la misma conforme al art. 46 LJCA, sino hasta el momento en que se tiene un conocimiento formal y perfecto de su contenido y alcance.

Sostiene que si analizamos las pormenorizadas alegaciones del ayuntamiento demandado llegamos a la conclusión de que no se notifica la licencia en cuestión sino hasta el momento en que se le da traslado del expediente completo, lo que hace que el mismo sea considerado en plazo.

Expresa que el que se esté construyendo una nave no daría razón del contenido y las condiciones de las licencias (en relación al escrito de 18 de Mayo de 2016). El que se solicite un informe no significa que se tenga el cabal y completo conocimiento de las licencias y no hace efecto la misma en perjuicio del interesado. Por otra parte y en relación al escrito de 29 de Julio de 2016, tal y como los dos codemandados han dicho (y con acierto) en este y en el resto de los procesos, la licencia del rebaje de acera es distinta de la que aquí se impugna.

En definitiva, se acredita que se tiene conocimiento de la existencia de una licencia y de una licencia muy concreta. Se acredita incluso que hay un expediente y su propio número de expediente. Lo que no se acredita es que se le haya notificado formalmente, que se haya puesto a su disposición con anterioridad al momento en que se toma como base por el propio demandante para el ejercicio de las acciones.

Afirma la sentencia que en estas circunstancias cabe recordar dos cuestiones:

I.- Las notificaciones no producen efectos en cuanto a los plazos de impugnación en tanto que consta debidamente notificado el pie de recurso.

II.- Las actuaciones sin notificación en forma sólo producen efecto cuando los interesados hayan realizado actuaciones que impliquen el conocimiento de las mismas ( art. 58.3 LRJ-PAC, art. 40.3 LPAC) . Lo que se evidencia ahí es que el interesado sabía que había una licencia y un expediente concreto donde se encontraba. Lo que no se evidencia es el conocimiento formal del procedimiento, que es lo que se ha exigido para estimar esta cuestión. Ello aunque pudiera tener un conocimiento "oficioso" como dice el TSJ.

Y en conclusión termina por rechazar la causa de inadmisibilidad planteada por las codemandadas.

En segundo lugar expresa que el planteamiento de la parte demandante, tal y como se expone anteriormente se estructura en varias motivaciones, especialmente, que no cumple con las plazas de aparcamiento que deben existir en el interior de las parcelas pues considera que deben existir 123 plazas en la Ordenanza.

A ello añade que no puede admitirse la supresión de 44 plazas de aparcamiento públicas para su implantación en una calle privada de la propia interesada y computa como plazas las correspondientes a las dársenas de carga y descarga.

Afirma que el plan parcial del sector 8 (obra al folio 547 del expediente) respecto de las plazas de aparcamiento expresa que "El número total de plazas de aparcamiento en la vía pública es de 307, que junto a la dotación obligatoria en cada una de las parcelas, totaliza las mínimas exigidas por el reglamento de planeamiento, una cada 100 metros construidos".

Que la definición que se hace en dicho párrafo no es sino una justificación de la legalidad del planeamiento de desarrollo que supone ese plan parcial.

Es decir, deben existir 1 plaza/100 metros construidos que son, conforme al folio 546 del expediente, 56.319. El cálculo del técnico del ayuntamiento es correcto. El total de plazas exigidas son 563. Ahora bien el técnico dice que existiendo 307 en la vía pública se llega a la conclusión de que debe haber garantía de 256 en el interior de las parcelas, asignando con ello en proporción 56 plazas a la edificación autorizada. Con esta última afirmación (que tampoco cumpliría el proyecto) no podemos estar de acuerdo, pues es un cálculo que obvia la modificación que supuso la Ordenanza de 1996 en relación al suelo industrial que reproduce el ayuntamiento en su contestación a la demanda.

Expresa que el plan parcial es de 1992 y las Normas Subsidiarias de 1996, lo que hace que las Normas Subsidiarias posteriores tengan también efecto, pues no sólo son jerárquicamente superiores, sino que también son posteriores.

Y afirma que es una carga respecto de los propietarios de suelo industrial al exigir que, al menos, el 50 % de las plazas del sector se incorporen en el interior de las parcelas. Por tanto la interpretación correcta, a juicio de quien suscribe, no es descontar las 307 plazas de la vía pública (que tienen que seguir existiendo porque lo que se innova con el nuevo planeamiento de 1996 no es la existencia o no de esas plazas que es un mandato directo y no contradictorio con el planeamiento general, sino la necesaria garantía del 50 % dentro de las parcelas). Lo que se hace es exigir que la mitad de las 563 plazas se incluya en el interior de las parcelas, sin perjuicio de que tiene que haber otras 307 plazas en la vía pública, pues sólo así se da pleno cumplimiento a la normativa aplicable.

Expresa la sentencia apelada que los planes parciales son disposiciones normativas, tal y como ha dicho la jurisprudencia que están sujetas al principio de jerarquía normativa.

En definitiva afirma que estas Normas Subsidiarias hacen que la justificación del plan y la aplicación que aquí se hace sea incorrecta, pues exigen que, al menos, el 50 % de las plazas de aparcamiento se encuentren en el interior de las parcelas (art. 7.5.1 de la Ordenanza de la zona 5 industrial terciaria, y que consta tanto en el oficio de la Junta de Comunidades como en la contestación del ayuntamiento demandado) con independencia de que en la vía pública deba haber otras 307 plazas como mínimo por disposición del plan parcial que permanece vigente. Ello hace que no sean 256 las plazas que deba haber en el interior de las parcelas, sino 281. Es decir, debería de haber 61 en la mencionada parcela siguiendo el mismo razonamiento del técnico, que en lo único que se entiende que no es correcto es la determinación concreta del número de plazas interiores por no aplicar esa última determinación de las NNSS posteriores al plan parcial y que, a la postre, no afecta a la ilegalidad de la licencia (que lo sería igual de todas formas por el hecho de equiparar dársena de carga y descarga a aparcamiento), sino en su caso a la potencial subsanación (al exigir algunas plazas más) y a la determinación de los requisitos concretos que, en cualquier caso, se han incumplido (no llegarían las plazas del proyecto al mínimo con independencia de cómo lo contemos por lo que se dirá ahora).

Afirma que en lo que tampoco comparte el razonamiento del técnico de computar las dársenas como aparcamientos. Una dársena es un elemento funcional destinado a operaciones concretas. En este sentido es para la carga y descarga de los camiones que utilicen las instalaciones. No es por tanto un espacio destinado al aparcamiento. No cumple, con las 51 plazas que dice que hay en el proyecto con las exigencias que con corrección asume. La parte interesada no rebate que allí haya esas 51 plazas, sino que dice que asume (y así consta en las fichas del proyecto y la pericial del demandante) igual que el técnico, que a las plazas proyectadas se han de sumar las dársenas.

Ante esa cuestión no podemos asumir que se cumpla con la obligación por el indebido cómputo de las dársenas como plazas de aparcamiento. Ello no es correcto y lleva a la nulidad de la licencia para que se proceda a subsanar el proyecto o a su modificación en la licencia. De hecho el reglamento de circulación, art. 91.2.m prohíbe la parada y el estacionamiento cuando se obstaculicen el tráfico, lo que sucederá cuando se estaciona en un lugar que no está destinado a ello, sino destinado a la realización de otras operaciones, como son las dársenas en cuestión.

Concluye que es contraria a derecho la licencia al no prever las plazas mínimas exigidas por la normativa de aplicación y computar indebidamente como plazas de garaje las dársenas de carga y descarga. Ello hace que no se llegue al número exigido.

Segundo.-El Ayuntamiento apelante, en relación con la extemporaneidad que rechaza la sentencia apelada, expresa discrepar respecto del criterio adoptado por el Juzgado, y de la interpretación que realiza de las locuciones "conocimiento formal, informal u oficioso" para situar el dies a quoque marca el plazo límite de 2 meses para interponer el recurso en plazo.

Resalta el contenido de los Folios 170, 171, 174, 175 a 179, 180, 181, 195, 196 y 197, 200, 201 y 202 y 203 a 205 del expediente administrativo, de los que se colige que la mercantil recurrente tuvo pleno, total y exhaustivo conocimiento del contenido íntegro de la licencia de obra otorgada en fechas muy anteriores a la del 7 de septiembre de 2016 en la que sitúa el "dies a quo".

Dice que la parte actora presentó escritos con fecha 18 de mayo 2016, 1 de junio de 2016, en que manifiesta que el Ayuntamiento habría tramitado licencia. Si el propio recurrente está citando el número del expediente y nos está diciendo textualmente "que a pesar de que la licencia fue concedida para un edificio sin actividad" es claro y evidente, pues así resulta de sus propios actos, que conoce los pormenores exactos del acto de concesión de licencia de modo inequívoco y fehaciente, que sabe el alcance, el emplazamiento de la obra, la actividad económica que se ejerce en la nave construida y, lo que es más transcendente, que le consta el contenido del acto administrativo que proyecta recurrir.

En consecuencia, deberían barajarse tres fechas posibles: 18 de mayo, 1 de junio o, en el mejor de los casos, 29 de julio de 2016 para marcar el inicio del cómputo del "dies a quo"del plazo de interposición del recurso.

En cualquiera de los tres casos, el recurso se ha interpuesto con fecha 7 de noviembre de 2016 en la que ya había transcurrido con creces el plazo de dos meses fijado por el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional, computado desde las tres fechas posibles de conocimiento del acto recurrido.

Expresa, por otra parte, que en modo alguno, el ejercicio de la acción pública, en materia de urbanismo, puede comportar una excepción a modo de derogación singular al régimen de impugnación de los actos administrativos en vía administrativa o judicial. Y, no supeditado, en consecuencia, el transcurso del plazo de interposición del recurso al cumplimiento del trámite de notificación, no se puede dejar abierto sine die, el plazo de impugnación por cualquier sujeto que no tenga la condición de interesado de acuerdo con lo dispuesto en la entonces vigente Ley 30/1992, artículo 31.1.

En segundo lugar expresa la sentencia apelada que se habría producido la infracción de Ley por inaplicación de la Ordenanza 5ª del Plan Parcial del S-8 y correlativa aplicación indebida del a Ordenanza de la Zona 5 (Industrial Terciaria) de las NNSS de Seseña.

Afirma que es capital conocer con exactitud la normativa, y concretar cuál entiende aplicable porque las soluciones son diametralmente opuestas si se aplica la Ordenanza nº 5 del PLAN PARCIAL DEL SECTOR 8 DE LAS NORMAS SUBSIDIARIAS (NN.SS) DE SESEÑA o si se aplica la ORDENANZA DE LA ZONA 5 INDUSTRIAL-TERCIARIA de las NN.SS. ya que no se trata de la misma norma sino de normas diversas con contenidos diferentes y con distintas exigencias y requerimientos en cuanto a sus parámetros urbanísticos.

Expresa que si se examina la Ordenanza 5ª del S-8 del Plan Parcial no se contempla el número de plazas de aparcamiento que se deben de contemplar en el interior de las parcelas.

Solo en la página 24 se establece respecto de las plazas de aparcamiento que el número total de plazas de aparcamiento en la vía pública es de 307, que junto a la dotación obligatoria de cada parcela totaliza las mínimas exigidas por el Reglamento de Planeamiento: una plaza por cada l00 m2 construidos.

Si analizamos el Plan Parcial, se observa que la edificabilidad permitida es de 56.319 m2 construibles, por lo que utilizando el parámetro de 1 plaza/100 m2, resultarían 563 plazas, que al contemplarse 307 en el viario público, deberían existir 256 en el interior de las parcelas.

Si aplicamos una regla de tres, 256 plazas para 56.319 m2 construidos, para la edificación de EIZASA serían necesarios 56 plazas.

El Proyecto contempla 51 plazas de aparcamiento en el interior de la parcela, más 16 muelles de carga y descarga también en el interior de la parcela, por lo que sumarían 67 plazas de aparcamiento, por tanto, quedaría justificado que no se incumple la dotación mínima de plazas de aparcamiento.

Dice que, a la vista del Plan Parcial del S-8, se comprueba que en ninguno de los planos del instrumento se contempla la existencia de la delimitación de las plazas de aparcamiento.

El tema controvertido ha venido suscitado porque el Juzgador, en lugar de aplicar la Ordenanza 5ª del Sector 8 (no contiene previsión de plazas de aparcamiento) ha aplicado de forma errónea, a nuestro respetuoso juicio, la Ordenanza 5ª de las NN.SS. revisadas en el año 1996.

Si transcribimos el Capítulo 2 allí se dice:

Capítulo 2.-Situación actual del planeamiento y su desarrollo en Seseña

Las Normas Subsidiarias que se revisan.

Las Normas Subsidiarias objeto de la presente Revisión fueron aprobadas definitivamente en diciembre de 1982.

Clasificaban 191,65 hectáreas de Suelo Urbano, y 102,50 hectáreas de Suelo apto para Urbanizar, quedando el resto del término clasificado como Suelo no Urbanizable.

Sus previsiones a techo de implantación eran de 4.621 viviendas y 16.636 habitantes.

Definían ocho zonas en Suelo Urbano:

1. Zona de edificación cerrada.

2. Zona de edificación abierta.

3. Zona de vivienda unifamiliar (con dos grados).

4. Zona de edificación singular.

5. Zona de industria-almacén.

6. Zona de servicio de carreteras.

7. Zona de dotaciones.

8. Zona de espacios libres.

Dividían el Suelo apto para Urbanizar en nueve sectores, algunos de ellos de un gran tamaño:

-Sectores residenciales 1, 2, 3, 4, 5 y 6.

-Sectores industriales 7 y 8.

-Sector de servicio de carreteras 9

Observamos que el precepto nos habla de dos clases de suelo:

- SUELO URBANO.- Se divide en 8 zonas, correspondiendo la Zona 5 a Industria-Almacén.

- SUELO APTO PARA URBANIZAR.- Se divide en 9 sectores, correspondiendo la nave de EIZASA al SECTOR 8.

Expresa que la nave cuestionada se construyó en Suelo apto para urbanizar SECTOR, EL Nº 8 que se desarrolla a través de un Plan Parcial al que se le aplica la Ordenanza nº 5 de ese Plan Parcial y no la genérica Ordenanza nº 5 prevista exclusivamente para suelo urbano con tipología edificatoria de Industria-Almacén.

Sostiene que la modificación de las NNSS establece como condiciones urbanísticas la edificabilidad bruta y la máxima estableciendo, en lo demás, que una remisión a las en el Plan Parcial del Sector 8.

No existe esa contraposición normativa que la sentencia dejaría entrever porque la revisión normativa no afecta en nada al SECTOR 8. La Ordenanza 5 de Suelo urbano sí que resulta afectada por la revisión de 1996 pero no es nuestro caso.

Y afirma que la previsión de la obligatoriedad de la inclusión dentro de la parcela de al menos el 50 por 100 de la dotación de plazas de aparcamiento (1/100 metros cuadrados construidos para todos los usos), salvo en los casos en que no sea posible, según se acredite mediante informe técnico municipal elaborado al efecto solo se aplica en las áreas delimitadas en los planos de clasificación de la ordenanza 5 que reiteramos es suelo urbano que dice "Capítulo 5.-Ordenanza de la Zona 5: Industrial-Terciaria

Artículo 7.5.1 Ámbito y características.

a) Comprenden las áreas delimitadas como tales en los planos de clasificación, distinguiéndose dos grados.

b) La tipología es la de edificación aislada o adosada.

c) Su uso característico en el grado primero es el industrial en categorías primera, segunda y cuarta, y en el grado segundo el de servicio de carreteras. Y el terciario tanto en grado 1º como en 2º de la Ordenanza.

d) Deberá incluirse dentro de la parcela al menos el 50 por 100 de la dotación de plazas de aparcamiento (1/100 metros cuadrados construidos para todos los usos), salvo en los casos en que no sea posible, según se acredite mediante informe técnico municipal elaborado al efecto."

La construcción de EIZASA se asienta en un SAU (SUELO APTO PARA URBANIZAR); por consiguiente, no se le aplica la Ordenanza 5 relativa al SUELO URBANO al no encontrarse comprendida dentro de las áreas delimitadas como tales en los planos de clasificación, distinguiéndose dos grados.

Por último dice la parte apelante no compartir el razonamiento de la sentencia en relación con las dársenas no pueden computarse como aparcamiento.

Concluye que, en todo caso, el Proyecto contempla 51 plazas de aparcamiento en el interior de la parcela, más 16 muelles de carga y descarga también en el interior de la parcela, por lo que sumarían 67 plazas de aparcamiento, por tanto, queda justificado que no se incumple la dotación mínima de plazas de aparcamiento ya que el Plan Parcial del S-8 no contempla la existencia de la delimitación de las plazas de aparcamiento.

Tercero.-La codemandada Explotaciones Inmobiliarias Zaragozanas, S.A., dice que, en primer lugar que la sentencia apelada interpretaría de manera errónea la doctrina jurisprudencial respecto al ejercicio de la acción pública así como error en la valoración de la prueba.

Sostiene que en casos como el que nos ocupa, un expediente de concesión de licencia de obras, el tercero no es parte en el expediente de concesión de licencia. No tiene vinculación directa con las obras en cuestión, y por tanto nunca va a recibir una notificación regular del acto de concesión de la licencia, con su pie de recurso.

Partiendo de lo anterior, exigir que el acto administrativo de concesión de licencia se le haya notificado formalmente al tercero, con su pie de recurso, supondría de facto, entender que en los casos en los que la acción pública se dirija contra un acto de concesión de licencia nunca estaría sometido el tercero a los plazos ordinarios de la LJCA. Porque nunca existirá una notificación formal y expresa en los términos de la Ley 39/2015.

Tal exigencia resulta contraria a la jurisprudencia, que ha dejado claro que cuando se haya tenido conocimiento de la licencia, rige el plazo general de impugnación.

Considera que, en estos casos, la exigencia de conocimiento no puede llevarse al extremo de exigir una notificación formal, bastando con un conocimiento claro y suficiente del contenido de la misma. Y en este caso, no cabe duda de que ese conocimiento lo habría habido.

Sostiene, así, que la Sentencia debe revocarse, pues la fundamentación planteada por el Juzgador -para que rija el plazo general de impugnación- de que haya una notificación formal en los términos de la Ley 39/2015, es contraria a la jurisprudencia.

En segundo lugar expresa que la sentencia apelada interpretaría erróneamente la norma jurídica aplicable. Expresa que el Juzgador comete un error en la aplicación de la norma. Pues considera erróneamente, que la ordenanza nº5 de las NN.SS es de aplicación al ámbito del Sector 8, cuando no es así. El planteamiento impugnatorio no consiste en discutir la prevalencia entre una norma (NNSS) y la otra (PP del Sector 8), sino que norma que por el Juzgador se presume jerárquicamente superior, excluye expresamente que sea de aplicación al ámbito del denominado S8, que fue desarrollado con anterioridad a esa norma. Y esa cuestión ha sido obviada erróneamente por el Juzgador.

La propia ordenanza de las NNSS específica expresamente las zonas en las que resulta de aplicación, constando delimitadas en los planos de clasificación. Y para mayor claridad, debemos reseñar que las NN.SS, contienen una ficha urbanística específica para el APD-SAU 8 (antiguo sector 8).

En dicha ficha tampoco en ningún momento se indica que sea de aplicación la ordenanza 5, y a mayor abundamiento, sí se determina expresamente que las condiciones urbanísticas de aplicación son las fijadas en el Plan Parcial del Sector 8 y su posterior modificación. Normativa que fue la utilizada por el Ayuntamiento para la concesión de la licencia.

En este punto existiría un claro error en la valoración de la prueba. En la ampliación de expediente administrativo, se incluyeron tanto el expediente de licencia de primera ocupación como el de funcionamiento. Del análisis de ambos expedientes, puede concluirse que finalmente se aumentaron de 51 a 56, las plazas de aparcamiento en el interior de la parcela, y sin contar los muelles.

Dice que en un primer momento se planteó por EIZASA, con ocasión de la solicitud de la licencia de primera ocupación, aumentar las plazas de aparcamiento en el interior de la parcela de 51 a 56, para así cumplir con las plazas mínimas exigidas sin contar las dársenas o muelles, aunque estas también se sitúan en el interior de la parcela.

Prueba de lo expuesto, es que a los folios 22 y 38 de la ampliación del expediente administrativo, aparece un plano denominado PLANO_1_0 PLANTA GENERAL Y_ RASANTES, aportado por EIZASA en fecha 25 de noviembre de 2016 (Folio 35 EA), en respuesta a lo requerido previamente (en fecha 14 de noviembre de 2016) por el Ayuntamiento, en el trámite de concesión de la licencia de primera ocupación. En dicho plano, fechado en OCT 16, aparecen las 56 plazas de aparcamiento exigibles como mínimo, sin contar las dársenas o muelles.

En el proyecto de actividad, que obra en el expediente administrativo en formato CD (Folio 101 de la Ampliación del expediente), también existe un plano similar al anterior (PLANO_2_0 PLANTA URBANIZACIÓN Y_ RASANTES), donde también aparecen 56 plazas de aparcamiento exigibles como mínimo, sin contar las dársenas o muelles.

Lo expuesto, acreditaría sin ambages que, aunque es cierto, que en el proyecto de obra para alcanzar las 56 plazas de aparcamiento exigidas, se utilizaban los muelles de carga, se dejaban 51 en el interior de la parcela y 16 en los muelles, en total 67, finalmente con ocasión de la licencia de actividad, se modificaron las plazas de forma que se alcanzaban las 56 sin contar los muelles.

Afirma que el Juzgador no ha tenido en cuenta que finalmente, y con ocasión de la licencia de actividad, se alcanzaron las 56 exigidas como mínimo, sin contar los muelles. Además, cuando descarta que los muelles de cargan o dársenas pueda conceptuarse como aparcamiento, está haciendo un razonamiento ilógico y no congruente con el resto de la Sentencia.

Que el Juzgador que habría dado por bueno que la licencia de obra se concediese por el Ayuntamiento para un edificio sin actividad, no puede luego, a la hora de valorar la corrección o no del número de plazas de aparcamiento, tener en cuenta una actividad -que cuando se concedió la licencia de obra-, era inexistente. No había sido ni solicitada al autorizar el proyecto de obra, aunque se diseñaron muelles, no se estaba autorizando una actividad de carga y descarga, por lo que nada impediría conceptuar los muelles como aparcamientos por ello expresa que existiría una clara y manifiesta incongruencia en la Sentencia.

Afirma que aunque como hemos expuesto anteriormente, con ocasión de la licencia de actividad ya se alcanzaron las 56 plazas (exigidas como mínimo) en el interior de las parcelas, lo cierto es que no hubiese sido ni tan siquiera necesario, al no existir en el planeamiento ni en ninguna otra normativa de aplicación, ningún tipo de limitación a que los muelles de carga se conceptúen como aparcamientos. De hecho en el POM en tramitación, que consta incorporado en el expediente administrativo (CD al Folio 662 de la ampliación del expediente administrativo), en el documento 04 Normas urbanísticas, página 91, y en relación a las condiciones del uso básico industrial de almacenaje, se contempla expresamente esa posibilidad, en los siguientes términos: "Se reservará una plaza de aparcamiento por cada 200 m2c y una zona de carga y descarga de mercancías a la que tengan acceso todos los locales destinados a almacén con capacidad suficiente para una plaza por cada 1.000 m2 de instalación y un acceso que permita la entrada y salida de vehículos sin maniobra sobre la vía pública. La superficie consumida por esta zona podrá computarse para el cumplimiento de la reserva de aparcamiento".

Cuarto.-En primer lugar, en lo que se refiere a la crítica que realizan las apelantes al rechazo que realiza la sentencia apelada respecto de la causa de inadmisibilidad opuesta en la instancia, consistente en la extemporaneidad del recurso, como expresa la Sentencia apelada, esta misma Sala y Sección ha afirmado, entre otras en sentencia de 12 de marzo de 2018, que "el plazo para el ejercicio de la acción pública es diferente según se haya tenido o no conocimiento de la licencia. Si se ha conocido la licencia, dicho plazo no puede prolongarse durante todo el tiempo previsto en el art. 48 del Real Decreto legislativo 2/2008 del texto refundido de la Ley del Suelo (durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de cuatro años). De mediar conocimiento de la licencia rige el plazo general de impugnación.

En el presente caso, la cuestión reside en si ha habido conocimiento de la licencia que exigiera accionar en los plazos ordinarios. Afirma en un supuesto la sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), de 18 abril 2000 (RJ 20004943), FJ 5º, "sólo un conocimiento formal derivado de la notificación del acuerdo de concesión de la licencia, con indicación de los recursos procedentes contra ella, puede limitar el plazo general que para el ejercicio de la acción pública en materia urbanística, conocimiento formal que no se ha producido pues no ha existido notificación de la concesión de la licencia ".

Ante una situación como la presente en la que no se ha demostrado que los actores tuvieran un conocimiento formal de la licencia, no puede estarse a otra cosa que a su manifestación sobre la fecha del conocimiento y siempre -como máximo- en los plazos de la acción pública frente a la licencia.

En línea semejante, en la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), de 29 mayo 2002 , también se afirma que el plazo de la acción pública "sólo juega para quienes no han tenido conocimiento de la oportuna licencia (véanse sentencias del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1997 [RJ 1997, 3936 ] y de 5 de mayo de 1998 [RJ 1998, 3835 ] esta última, aunque referida a la impugnación de licencias municipales por las Comunidades Autónomas, dice que «los amplios plazos que para el ejercicio de este tipo de acciones concede el artículo 235.2 del TRLS tienen como presupuesto el que se trata de una acción pública, ejercitable por quien no tiene por qué haber sido parte en el expediente administrativo, ni, en consecuencia, haber recibido notificación alguna de la licencia otorgada, en el caso de que las obras consideradas ilegales se estuvieran ejecutando al amparo de una licencia, de tal modo que la acción de impugnación sería ilusoria si el reconocimiento de una legitimación general quedara en eso, manteniendo la necesidad de impugnar en los plazos ordinarios unos actos administrativos de los que no existe formal constancia» reflexión general ésta que es perfectamente aplicable al caso de autos)."

El conocimiento informal u oficioso no puede equipararse a una notificación en regla, con todos los requisitos exigidos en el artículo 58.2 de la ley 30/1.992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que exige que la notificación contenga el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, ya que ni incluía el texto íntegro del acto ni la expresión de los recursos pertinentes (en términos similares artículo 79.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo ). Y en estas condiciones no puede pretenderse que ese conocimiento oficioso sea más perjudicial para el interesado que aquél otro posible que si lo contuviera, de forma que sería de aplicación el apartado 3° de la citada Ley 30/1992 según el cual las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la notificación, o interpongan el recurso procedente. La fecha en que puede entenderse conocida la resolución es el de la interposición del recurso correspondiente".

La aplicación del referido criterio al caso analizado no puede considerarse censurable puesto que, si bien la parte recurrente en la instancia pudo haber tenido conocimiento de que se había concedido la licencia urbanística litigiosa, no cabe duda que no puede considerarse que tuviera un conocimiento completo de las condiciones y circunstancias en que la misma había sido concedida, al margen de la percepción que hubiera podido tener del modo en que se estuviera ejecutando la construcción, o de la información parcial a que hubiera podido acceder, lo que resulta determinante a la hora de decidir, o no, impugnar la licencia cuestionada por las circunstancias en que hubiera podido ser concedida.

Como expresa la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2024 expresa (el subrayado es nuestro) "Pues bien, ello nos aboca a determinar el plazo que un particular tiene para el ejercicio de la acción púbica, y para ello procede traer a colación la doctrina contenida en la STS de 21 de noviembre de 2019, rec. 6097/2018 , que en relación con dicha cuestión, señala:

"SEXTO: En la regulación del art. 19.1 h) LJCA , no se concreta el plazo que tiene el particular para ejercitar la acción pública cuando no se tiene un conocimiento formal de la infracción urbanística, plazo que, en otro caso, será el general de los dos meses.

Sin embargo, la jurisprudencia ha solucionado esta laguna legal estableciendo que el plazo de interposición de la acción se inicia desde el momento en que el reclamante tuvo conocimiento formalmente de la actuación presuntamente ilegal de la Administración.

Por tanto, en principio, si la acción pública se ejercita contra un acto expreso y notificado, el plazo de interposición será el propio del recurso administrativo que corresponda. Si se interpone frente a un silencio administrativo, no vence el plazo, y si la acción se ejercita frente a hechos que se consideran ilegales, el plazo será el fijado en cada norma reguladora.

En el caso de las licencias urbanísticas, el Tribunal Supremo ( STS de 5-4-2002 y 26-10-2001 ) ha señalado que el plazo para el ejercicio de la acción pública es diferente según se haya tenido o no conocimiento de la licencia. Si no se ha conocido la licencia, dicho plazo se prolonga durante el tiempo de ejecución de las obras y hasta el transcurso del plazo de cuatro años o el que establezca la correspondiente legislación autonómica, mientras que de mediar conocimiento de la licencia rige el plazo general de impugnación".

Pues bien, en el caso que nos ocupa, es innegable que a la Asociación recurrente no se le notificó ninguno de los Decretos autorizatorios de las licencias, por lo que necesariamente habrá de concluirse, en aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, que el plazo de ejercicio de la acción pública se prolonga durante todo el tiempo de las obras y hasta el transcurso del plazo de cuatro años o el que establezca la correspondiente legislación autonómica.Consecuentemente, debe concluirse que tampoco ninguna objeción cabe realizar en relación con el tiempo en el que la Asociación recurrente, mediante la interposición de los recursos de reposición, ejercitó la acción pública urbanística.

El mayor o menor conocimientoque dicha Asociación tuviera respecto de las licencias concedidas a la entidad y/o el volumen de las obras autorizadas resulta irrelevantea los efectos de la determinación del plazo de ejercicio de la acción pública. Solo la notificación formal de las resoluciones autorizatorias de las licencias determinan la aplicación del plazo general de impugnación:un mes para formular recurso de reposición en vía administrativa o dos meses si se opta por acudir directamente a la vía jurisdiccional.

Por supuesto, como aduce la Asociación recurrente, no existe disposición legal alguna que le obligue a solicitar información previa sobre unas obras que se están ejecutando y. menos aún, que el eventual incumplimiento de dicha obligación, determine el plazo de ejercicio de la acción pública y, por ende, su extemporaneidad.

Por último, la referencia que el Juzgador de la instancia hace a las eventuales consecuencias que en el caso presente podrían derivarse del ejercicio de la acción pública, resultan totalmente irrelevantes a efectos de determinar, en el momento procesal que nos ocupa, la cuestionada adecuación a Derecho de la actuación administrativa impugnada; cuestión que abordamos a continuación."

Por todo ello el primero de los motivos de los recursos de apelación planteados debe decaer.

Quinto.-Sentado lo anterior, y en lo que se refiere a la causa por la que la sentencia apelada termina considerando que la licencia concedida es contraria a Derecho, es lo cierto que, conforme resulta de las normas urbanísticas de las Normas Subsidiarias, al Sector 8 del Suelo Apto para Urbanizar, donde se encuentra la parcela en que se autorizó la construcción cuestionada, le son de aplicación las condiciones urbanísticas "fijadas en el Plan Parcial del Sector 8 y su posterior Modificación, aprobada definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo el día 28 de diciembre de 1992".

A la vista de las anteriores determinaciones no comparte la Sala la valoración que realiza el Juzgado de instancia de considerar que, dado que las Normas Subsidiarias son temporalmente posteriores al Plan Parcial, y dado que se trata de una regulación de rango superior, ello supuso la pérdida de vigencia de las determinaciones del Plan Parcial a partir de la aprobación de las NNSS de 1996.

Son precisamente las normas urbanísticas de las Normas Subsidiarias las que explícitamente determinan que las condiciones urbanísticas aplicables al Sector 8 del Suelo Apto para Urbanizar son las fijadas en el Plan Parcial del Sector 8 que, por otra parte, y en lo demás, es norma especial que, dada la específica remisión que realizan las Normas Subsidiarias posteriores, deben prevalecer sobre la aplicación de las normas urbanísticas generales, que estarían constituidas por la Ordenanza número 5 de las NNSS, que terminó aplicando la sentencia apelada para concluir el carácter contrario a Derecho de la licencia concedida.

Como expresan las apelantes, la Ordenanza 5ª del Plan Parcial del Sector 8, no contempla el número de plazas de aparcamiento que se deben incluir en el interior de las parcelas edificables. Expresa el Plan Parcial del Sector 8 del SAU "el número total de plazas de aparcamiento en la vía pública es de 307, que junto a la dotación obligatoria en cada parcela totaliza las mínimas exigidas por el Reglamento de Planeamiento: una plaza cada 100 m2. construidos".La superficie máxima construible del sector es de 56.319 m2, lo que implicaría un total de 563 plazas de aparcamiento, por lo que las plazas de aparcamiento exigibles en el interior de las parcelas, conforme a lo expresado en el Plan Parcial del Sector, ascenderían a 256, de las que, proporcionalmente, corresponderían un total de 56 a la parcela licenciada.

Y ello dado que, como expresan las partes apelantes, las prevenciones del referido Plan Parcial no establecen que un porcentaje mínimo haya de ubicarse en el interior de las parcelas, limitándose a expresar, como se ha dicho, la existencia de 307 plazas de aparcamiento en la vía pública, a las que se habrán de sumar las existentes dentro de las parcelas edificables para alcanzar las 563 que establece como dotación mínima.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el Reglamento de Planeamiento aprobado por Decreto 248/2004, expresa en su artículo 22.5 "5. La previsión de plazas de aparcamientos deberá hacerse en los siguientes términos:

1º. Plazas con carácter privado, a localizar dentro de la parcela edificable en la siguiente proporción:

[...]

b) En Sectores (S) de uso global industrial, terciario o dotacional, las necesarias para el uso específico a que se les destine y que en ningún caso resultarán inferiores a 1 plaza por cada 200 metros cuadrados de techo potencialmente edificable del uso industrial, terciario o dotacional."

Por ello, tras la entrada en vigor del citado Reglamento de Planeamiento, aprobado por Decreto 248/2004, a falta de mayor dotación prevista en el planeamiento, debe entenderse que el número mínimo de plazas de aparcamiento de carácter privado a localizar dentro de la parcela edificable en sectores de uso global industrial, terciario o dotacional es de una plaza por cada 200 metros cuadrados, lo que en el caso analizado, supondría un mínimo de 62 plazas correspondientes a una superficie construida total licenciada de 12.323,33 metros cuadrados.

Siendo así, y a la vista de las circunstancias fácticas concurrentes puestas de manifiesto con anterioridad, cobra especial relevancia la consideración que, a los efectos de la regulación antes reproducida, pueda darse a las dársenas de carga y descarga que puedan existir. En este punto, y como se decía, la sentencia apelada que afirma que las referidas dársenas estarían destinadas a la carga y descarga y que, por ello, no pueden ser consideradas como aparcamiento, lo que es específicamente combatido específicamente combatido por las apelantes.

La previsión de un mínimo de plazas de aparcamiento se establece en la regulación aplicable con la finalidad de garantizar que la afluencia de vehículos previsible hacia la edificación licenciada pueda ser razonablemente absorbida por las plazas de aparcamiento existentes, de manera que no se produzca una saturación de la vía pública por la presencia de vehículos que carezcan de un lugar adecuado para estacionar, garantizándose, así también, una adecuada accesibilidad al edificio o actividad. Desde dicha perspectiva no cabe duda que los vehículos de transporte que puedan acudir a la actividad licenciada, durante el periodo de tiempo que se encuentren en la misma realizando las operaciones de carga y descarga, o simplemente ubicados en alguna de las dársenas, se encontrarán detenidos en el interior de las instalaciones y, por ello, no obstaculizando la circulación en las vías públicas, ni en el interior de la parcela, ni tampoco ocupando otras plazas de aparcamiento, públicas o privadas. Así las cosas puede concluirse que el hecho de computar, como plazas de aparcamiento, las dársenas de carga y descarga localizadas dentro de la parcela edificable, no lesiona el interés público que la previsión normativa pretende tutelar.

Es por ello que, en ausencia de específica previsión en contrario en el planeamiento, de existir tales dársenas las mismas podrán ser computadas a los efectos de contabilizar la dotación mínima de aparcamientos existentes en el interior de la parcela edificable. Siendo así, aun sin tener en cuenta la ampliación del número de plazas producida con ocasión de la solicitud de la licencia de actividad, a que hacía referencia la parte codemandada, en la parcela licenciada cabría considerar existentes un total de 67 plazas de aparcamiento, que superan de las 62 exigibles, conforme a lo antes razonado.

Así las cosas, acogiendo la impugnación de las apelantes procede la revocación del primero de los pronunciamientos de la sentencia apelada, que anulaba el Decreto por el que se concedió la licencia cuestionada. Y no procediendo, conforme a lo expresado, la anulación de la licencia recurrida por el referido motivo debe procederse a la desestimación del recurso contencioso administrativo planteado en la instancia frente al Decreto número 294/2016, por el que se concedió licencia de obra mayor a la codemandada Explotaciones inmobiliarias, Zaragozanas, S.A.

Sexto.-Procediendo la estimación del recurso de apelación no cabe hacer pronunciamiento en materia de costas procesales, conforme a lo expresado en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin que tampoco proceda imponer las costas de la primera instancia pues la existencia del pronunciamiento dictado por el juez a quopermite considerar concurrentes dudas de entidad suficiente como para eludir el criterio del vencimiento objetivo, de manera que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. el Rey,