Sentencia Contencioso-Administrativo 2998/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 807/2023 de 10 de septiembre del 2025

PRIMERO. Objeto del recurso contencioso-administrativo y posición de la parte demandante

El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es:

§ Resolución de fecha 7 de febrero de 2023 del Sr. Secretario General de Consumo y Juego, Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Publicaciones, Ministerio de Consumo, por la que se desestima expresamente el recurso de alzada, interpuesto por mi mandante contra la anterior Resolución, de fecha 20 de diciembre de 2019, de la Dirección General de Ordenación del Juego, que puso fin al procedimiento sancionador ES/2019/087 con la imposición a mi mandante de una multa de 213.000 Euros, por una supuesta infracción administrativa grave, de las previstas en el art.40. b) de la Ley 13/2011 del Juego ".

La parte actora RANK DIGITAL ESPAÑA SA fundamenta su pretensión, en síntesis, en los siguientes argumentos:

Prescripción de la sanción:Se denuncia que la resolución impugnada es nula de pleno derecho por haberse dictado cuando la sanción ya había prescrito. El recurso de alzada fue interpuesto el 30 de enero de 2020, por lo que, conforme al artículo 122.2 de la Ley 39/2015, la resolución debió notificarse como máximo el 30 de abril de 2022. No habiéndose hecho, se produjo la desestimación presunta y, conforme al artículo 30.3 de la Ley 40/2015, el plazo de prescripción de la sanción comenzó a contar desde el 1 de mayo de 2020. Dado que la resolución confirmatoria de la sanción se dictó en febrero de 2023, habrían transcurrido más de dos años, por lo que la sanción impuesta, de naturaleza grave (art. 40.b) de la LRJ), se encontraba prescrita.

Caducidad del procedimiento sancionador:La actora sostiene que la Dirección General de Ordenación del Juego (DGOJ en adelante) tuvo conocimiento de los hechos imputados, esto es, de la participación de jugadores inscritos en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego (RGIAJ en adelante), desde fechas muy anteriores, constando en el expediente comunicaciones electrónicas con la empresa desde julio y diciembre de 2017 y febrero de 2018. Pese a ello, el expediente sancionador no se incoó hasta el 5 de julio de 2019, notificándose la resolución el 30 de diciembre de ese año. Se alega que, conforme al art. 44 de la Ley 13/2011 y al art. 21 de la Ley 39/2015, el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador era de seis meses, claramente superado en este caso. La demanda invoca jurisprudencia que establece que el dies a quo para el cómputo de plazos debe fijarse desde que se dispone de todos los elementos para actuar, lo cual ocurrió en este caso mucho antes de la incoación formal del procedimiento.

Ausencia de responsabilidad administrativa de RANK DIGITAL:La demandante sostiene que no concurre el elemento subjetivo exigido por el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, al no haberse imputado dolo ni culpa en su actuación. La responsabilidad se basó únicamente en una imputación objetiva, sin individualización del elemento de culpabilidad. Se destaca que la empresa había externalizado a un proveedor tecnológico (BEDE) las funciones de verificación de usuarios, lo que fue homologado por la propia DGOJ.

Vulneración del principio de proporcionalidad en la cuantificación de la sanción:Subsidiariamente, se alega que la cuantía impuesta (213.000 €) es manifiestamente desproporcionada, en atención a los criterios legales de graduación. Se critica que se haya ignorado la existencia de circunstancias atenuantes, como la reparación del daño, la colaboración con la DGOJ y la inexistencia de beneficio económico. Se destaca, además, que los hechos sancionados se reducen a tres incidencias puntuales entre decenas de miles de usuarios y operaciones. La demanda considera aplicable el artículo 42.6 de la LRJ, que permite aplicar la escala sancionadora de infracciones leves cuando concurre una cualificada disminución de antijuridicidad o culpabilidad.

En virtud de lo anterior, solicita que se dicte sentencia por la que:

a) Se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas, dejándolas sin ningún valor ni efecto, y ordenando el archivo de cualquier actuación que pretenda la ejecución de la sanción.

b) Subsidiariamente solicita que, con revocación de las resoluciones impugnadas, se repongan las mismas por otras que gradúen la sanción, en su grado mínimo y tramo mínimo.

SEGUNDO. Posición de la parte demandada

La Administración demandada se opone a la pretensión de la actora, alegando, en síntesis, como motivos de oposición:

Prescripción de la sanción:La parte demandada rechaza que haya operado la prescripción de la sanción impuesta, defendiendo la aplicación del régimen especial contenido en el artículo 43.3 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, conforme al cual el cómputo del plazo de prescripción se inicia "desde el día siguiente a aquél en que resulte firme la resolución por la que se impone la sanción".Argumenta que este precepto constituye una norma especial que, en aplicación del principio lex specialis derogat generali,prevalece sobre el régimen general previsto en el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, invocado por la parte actora. Asimismo, niega que la firmeza se hubiera producido por desestimación presunta del recurso de alzada, al haberse dictado resolución expresa por parte de la Administración.

Nulidad por extemporaneidad de la resolución del recurso de alzada:Niega que concurra nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ( LPAC), por el solo hecho de haberse dictado resolución fuera del plazo máximo para resolver. Sostiene que, aún en caso de silencio administrativo desestimatorio, la Administración conserva la obligación de dictar resolución expresa, sin que ello comporte nulidad del acto. Además, justifica la eventual superación del plazo legal por la suspensión de plazos decretada durante el estado de alarma por la COVID-19.

Caducidad del procedimiento sancionador:Rechaza la concurrencia de caducidad, al haber sido dictada la resolución sancionadora el 20 de diciembre de 2019, dentro del plazo de seis meses desde el acuerdo de incoación de 5 de julio de 2019, en cumplimiento del artículo 44 de la Ley 13/2011.

Principio de responsabilidad en el acuerdo sancionador:Rechaza que se haya aplicado un régimen de responsabilidad objetiva, destacando que la Ley del Juego impone al operador autorizado un deber de diligencia reforzada, que incluye la obligación de evitar el acceso a la actividad de juego a personas autoexcluidas o con prohibición judicial. Subraya que la externalización de servicios no exime al operador de su responsabilidad.

Cuantificación de la sanción:Defiende la legalidad de la multa impuesta por importe de 213.000 €, la cual está dentro del intervalo previsto para las infracciones graves (100.000 € a 1.000.000 €), conforme al artículo 42.2.a) de la Ley 13/2011. Justifica la no aplicación del artículo 42.6 LRJ por inexistencia de circunstancias concurrentes que permitan apreciar una cualificada disminución de la culpabilidad o antijuridicidad.

Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO. Resolución de la controversia.

3.1. Antecedentes:

Del Expediente Administrativo, y de las resoluciones impugnadas, se derivan, en síntesis, los siguientes antecedentes del presente caso:

Los operadores de juego reportan a la DGOJ información sobre la actividad que realizan, lo que permite realizar un control permanente de las personas que participan. Con esta información, la Subdirección General de Inspección del Juego (SGIJ en adelante), realiza una monitorización mensual del adecuado cumplimiento por parte de los operadores de la prohibición de acceso al juego de personas inscritas en el RGIAJ. En estas labores de control de las prohibiciones subjetivas, se han detectado los siguientes incidentes en RANK DIGITAL ESPAÑA SA:

- El 19 de julio de 2017, la SGIJ envió un correo electrónico al operador en el que le informaba de que se había detectado a un jugador que había participado en su web mientras estaba inscrito en el RGIAJ. Este jugador se registró en el operador el 3 de abril de 2017, y se inscribió en el RGIAJ el 5 de abril de 2017, constando en el sistema participaciones de dicho jugador los días 14 de abril y 18 de julio de 2017. Se informó al operador de que no constaban consultas relativas a la verificación de este jugador en el sistema, intercambiándose una serie de correos electrónicos entre ambas partes, detallando el operador que se había bloqueado al jugador tras el estudio del tema junto con su proveedor (BEDE). Se reseña por el SGIJ que el jugador se inscribió en el RGIAJ pocos días después de darse de alta en el operador y que éste no lo detectó y no actualizó su estado, así que el jugador continuó en estado activo, pudiendo participar en los juegos.

- El 27 de diciembre de 2017, la SGIJ envió otro correo electrónico al operador, informándole de otro caso de jugadora que había participado en su web mientras estaba inscrita en el RGIAJ. La misma estaba inscrita en el RGIAJ desde el 4 de abril de 2014, y se registró en el operador el 24 de septiembre de 2017, y tuvo participaciones el día 3 de octubre de ese año. La jugadora estuvo en estado activo hasta poco después de la recepción por el operador de la comunicación de la SGIJ, tras la cual pasó a un estado de suspensión de la cuenta. Expone por correos electrónicos el operador que habían recibido el código de error de identificación, pero no el código que informaba de la inscripción en el RGIAJ, por lo que una vez verificada la identidad, activaron la cuenta. Posteriormente, una vez analizada la información del sistema de consultas, se reconoce por el operador que sí les llegó toda la información, pero que no procesaban adecuadamente las respuestas dobles (error de identificación + inscripción en RGIAJ).

- El 6 de febrero de 2018 la SIGJ comunicó al operador por correo electrónico que había un nuevo caso de participación de un jugador mientras estaba dado de alta en el RGIAJ. El usuario estaba inscrito en el RGIAJ desde el 30 de septiembre de 2011, y se dio de alta en el operador el 3 de noviembre de 2017, figurando en estado activo desde el día siguiente, constando participación del jugador entre los días 4 y 13 de noviembre de 2017. Respecto a este caso no existe respuesta del operador.

En virtud de lo anterior, en fecha 5 de julio de 2019 se acuerda la Iniciación de procedimiento sancionador frente al operador RANK, siendo notificado el mismo en dicha fecha; dictándose en fecha 20 de diciembre de 2019, una vez concluida la tramitación, resolución de carácter sancionador, por la que se impone a la operadora, por la comisión de una infracción administrativa grave del art.40 b) de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, sanción pecuniaria de 213.000 Euros.

Frente a la anterior resolución, con fecha de 30 de enero de 2020, D. Jesús, en calidad de consejero delegado de RANK DIGITAL ESPAÑA SA, interpone recurso de alzada, siendo el mismo resuelto mediante resolución del Sr. Secretario General de Consumo y Juego en fecha 7 de febrero de 2023.

3.2. Resolución de los hechos controvertidos:

En el presente caso, resulta oportuno precisar, a efectos de centrar el debate, que la parte actora no ha controvertido los hechos que sirven de base a la resolución sancionadora, esto es, la efectiva participación en juegos de azar de tres usuarios inscritos en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego (RGIAJ) durante los periodos y en las condiciones que constan en el Expediente Administrativo. No se cuestiona, por tanto, la realidad fáctica ni la existencia material de dichas incidencias, cuya constatación se apoya en comunicaciones cruzadas entre el operador y la Subdirección General de Inspección del Juego (SGIJ), así como en los registros electrónicos obrantes en autos.

La impugnación formulada se construye sobre aspectos estrictamente jurídicos que, a juicio de la actora, determinarían la nulidad o improcedencia de la sanción. Únicamente de forma subsidiaria se invoca la vulneración del principio de proporcionalidad en la determinación de la multa, alegando la concurrencia de circunstancias atenuantes y la escasa entidad material de las incidencias detectadas. En consecuencia, delimitados los aspectos controvertidos del asunto, el examen de la Sala deberá ceñirse al análisis de dichas cuestiones jurídicas, sin necesidad de efectuar pronunciamiento alguno sobre la veracidad de los hechos, que no constituyen materia de controversia.

A) Prescripción de la sanción.

En relación a la prescripción de la sanción, el Tribunal comparte íntegramente la tesis de la Administración demandada, al entender que el régimen aplicable es el establecido en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, como normativa especial en la materia, y no el previsto con carácter general en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Lo primero que hemos de determinar para la resolución de las cuestiones jurídicas que se nos plantean es cuál es la normativa aplicable al caso. Para ello, hemos de acudir a los artículos 1 y 2 de la Ley 13/2011 de regulación del juego, a tenor de los cuales:

"Artículo 1. Objeto.

El objeto de esta Ley es la regulación de la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal con el fin de garantizar la protección del orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger los derechos de los menores y salvaguardar los derechos de los participantes en los juegos, sin perjuicio de lo establecido en los Estatutos de Autonomía.

La Ley regula, en particular, la actividad de juego a que se refiere el párrafo anterior cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por esta Ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Dentro del objeto definido en el artículo anterior, se incluyen en el ámbito de aplicación de esta Ley las siguientes actividades de juego cuando la actividad desarrollada tenga ámbito estatal:

a) Las actividades de juego de loterías, apuestas y otras cualesquiera, en las que se arriesguen cantidades de dinero u objetos económicamente evaluables en cualquier forma, sobre resultados futuros e inciertos, y que permitan su transferencia entre los participantes, con independencia de que predomine en ellos el grado de destreza de los jugadores o sean exclusiva o fundamentalmente de suerte, envite o azar (...)».

De la literalidad de estos preceptos se desprende que la actividad desarrollada por la parte actora, esto es, operador autorizado que explota juegos en línea con ámbito estatal, se encuentra plenamente incardinada en el objeto y ámbito de aplicación de la Ley 13/2011, que resulta, por tanto, normativa sectorial aplicable al presente caso. Esta conclusión obliga a resolver cualquier cuestión conforme a sus disposiciones específicas.

El artículo 30.1 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público establece que: "las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción (...)",lo que constituye una remisión expresa a las disposiciones sectoriales específicas, desplazando la aplicación de la regulación general únicamente para los supuestos en los que no exista previsión legal especial.

La Ley 13/2011 regula en su Título VI el régimen sancionador aplicable a las actividades de juego, estableciendo en su artículo 43 lo siguiente:

"1. Las infracciones muy graves prescribirán a los cuatro años, las graves a los dos años y las leves al año.

Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los cuatro años, las impuestas por faltas graves a los dos años, y las impuestas por faltas leves al año.

(...)

3. El plazo de prescripción de las sanciones se computará desde el día siguiente a aquél en que resulte firme la resolución por la que se impone la sanción. (...)"

Este precepto contiene una regla de cómputo propia, que difiere de la prevista en el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, el cual establece que: "el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla (...) En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso".

La correlación que pudiera plantearse se resuelve aplicando el principio "lex specialis derogat generali",consagrado en nuestro ordenamiento, de modo que la norma especial prevalece sobre la general en la regulación de la misma materia. La Ley 13/2011 establece un régimen sancionador completo, incluyendo plazos y criterios de cómputo para la prescripción de las infracciones y sanciones, por lo que la aplicación supletoria del artículo 30.3 de la Ley 40/2015 queda excluida.

Consecuencia de lo anterior es que el plazo de prescripción de la sanción aquí impuesta, de carácter grave, únicamente comenzó a correr desde el día siguiente a aquel en que la resolución sancionadora adquirió firmeza en vía administrativa, lo que no se produjo con el mero transcurso del plazo para resolver el recurso de alzada ni con la eventual desestimación presunta, sino únicamente con la notificación de la resolución expresa dictada el 7 de febrero de 2023. En consecuencia, no puede apreciarse la prescripción invocada por la parte actora.

B) Nulidad por extemporaneidad de la resolución del recurso de alzada

La parte actora sostiene que la resolución dictada por la Secretaría General de Consumo y Juego en fecha 7 de febrero de 2023 sería nula de pleno derecho por haberse dictado fuera del plazo máximo legalmente previsto para resolver el recurso de alzada, que el artículo 122.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, fija en tres meses desde su interposición.

Esta alegación no puede prosperar. La superación del plazo máximo para resolver un recurso administrativo en el ámbito que nos ocupa, produce, como efecto jurídico, la posibilidad de entenderlo desestimado por silencio administrativo, con las consecuencias materiales y procedimentales que el ordenamiento anuda a dicho acto presunto.

La extemporaneidad en la resolución expresa no determina, por sí sola, la nulidad de pleno derecho del acto, si en el mismo no concurre algunos de los supuestos de nulidad tasados en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015. Por el contrario, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015 establece que "la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación".

En el presente caso, aun cuando el recurso de alzada pudiera considerarse presuntamente desestimado a partir del 30 de abril de 2020, la Administración conservaba la competencia y la obligación de resolver expresamente, sin que la resolución tardía incurra en nulidad por esa sola circunstancia. A ello se añade que parte del período de tramitación se vio afectado por la suspensión general de plazos administrativos decretada en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, lo que resulta jurídicamente relevante a efectos de valorar la duración del procedimiento.

En consecuencia, no concurre la nulidad alegada por la parte actora, siendo plenamente válida la resolución expresa dictada por la Administración, aunque su fecha fuera posterior al plazo ordinario de tres meses.

C) Caducidad del procedimiento sancionador

La parte actora sostiene que el procedimiento sancionador habría caducado por haberse superado el plazo máximo de seis meses previsto en el art.44 de la Ley 13/2011, en relación con el artículo 21 de la Ley 39/2015, computado desde el momento en que la Administración tuvo conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción (años 2017 y 2018), y no desde la fecha del acuerdo de incoación.

Sin embargo, el régimen sancionador del sector del juego establece expresamente el momento a partir del cual debe computarse dicho plazo. Así, el artículo 44.2 de la Ley 13/2011 dispone literalmente:

"El procedimiento sancionador, que se resolverá en el plazo de seis meses a contar desde la fecha del acuerdo de inicio, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y, supletoriamente, a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (...)."

El acuerdo de incoación del procedimiento sancionador se dictó y notificó el 5 de julio de 2019, y la resolución sancionadora se dictó el 20 de diciembre de 2019, dentro del plazo de seis meses que marca el artículo 44.2 de la Ley 13/2011. El hecho de que la Administración hubiera tenido conocimiento previo de los hechos a través de comunicaciones e informes de inspección no altera el dies a quo fijado legalmente para el cómputo del plazo de caducidad, que se vincula de forma expresa a la fecha del acuerdo de inicio.

En consecuencia, no puede apreciarse la caducidad del procedimiento sancionador, habiéndose resuelto dentro del plazo legalmente establecido.

D) Principio de Responsabilidad en el acuerdo sancionador

En este aspecto del litigio, la Sala comparte la tesis expuesta por la Abogacía del Estado: el régimen sectorial coloca al operador licenciatario en una posición de garante del cumplimiento de las prohibiciones subjetivas de acceso y de los deberes de control, sin que la externalización de funciones técnicas exonere su responsabilidad administrativa.

Conforme al artículo 6.2 letra b) de la Ley 13/2011 ("Prohibiciones objetivas y subjetivas"), se prohíbe la participación en los juegos objeto de dicha ley a "las personas que voluntariamente hubieren solicitado que les sea prohibido el acceso al juego o que lo tengan prohibido por resolución judicial firme",esto es, los inscritos en el RGIAJ. Este bloque prohibitivo es núcleo de protección y se integra con las exigencias de los sistemas técnicos de verificación que hacen efectiva tal prohibición.

El artículo 38 de la misma normativa, bajo la rúbrica "Sujetos infractores" delimita, a su vez, quién responde del quebranto de las obligaciones establecidas en dicha norma: "Son sujetos infractores las personas físicas o jurídicas que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infracciones en esta Ley, les den soporte, publiciten, promocionen u obtengan beneficio de las mismas."

Y añade en su apartado segundo: "Se consideran también sujetos infractores y organizadores de juego a los efectos del presente artículo, exigiéndoseles idéntica responsabilidad, a las personas físicas o jurídicas que obtuvieran un beneficio relevante vinculado directamente al desarrollo de actividades de juego como consecuencia de acciones u omisiones referidas en el apartado anterior".La norma, por tanto, sitúa al operador con título habilitante, esto es, titular de las licencias de juego, en el centro de imputación de las omisiones relevantes para la eficacia de las prohibiciones del artículo 6.

Esta arquitectura se completa con la tipificación del artículo 40.b), que califica como infracción grave "permitir el acceso a la actividad de juego a las personas que lo tienen prohibido, de conformidad con el artículo 6 de esta Ley, siempre que la entidad explotadora de juegos conozca o deba conocer la concurrencia de tales prohibiciones".La cláusula "deba conocer" refuerza el estándar de diligencia del operador y enlaza con su deber de prevención y control.

Sobre esta base normativa, podemos comprobar cómo la línea argumental de la parte actora, apoyada en la externalización de la verificación de usuarios a un proveedor tecnológico homologado, no quiebra la imputación de responsabilidad a su persona, ya que tal y como sostiene la Abogacía del Estado, el operador licenciatario mantiene la posición de garante del sistema (aplicando la doctrina constitucional y jurisprudencial de la culpa in eligendoy, culpa in vigilando),porque es quien ostenta el título habilitante y controla el riesgo propio de la actividad regulada, constando en el expediente que RANK DIGITAL ESPAÑA S.A. es titular de las licencias para el desarrollo y explotación de juegos en línea.

Aplicado al caso, las incidencias constatadas respecto de participantes inscritos en el RGIAJ, hasta 3, respecto de las cuales la parte actora no ha aportado una justificación objetiva de la razón de las mismas, exculpando su responsabilidad únicamente en fallos técnicos, revelan un déficit de control imputable al operador licenciatario, único responsable frente a la Administración a efectos sancionadores, sin perjuicio de las acciones de regreso que, en su caso, pueda ejercitar contra el proveedor externo. Procede, por ello, confirmar la atribución de responsabilidad efectuada en la resolución impugnada.

E) Cuantificación y proporcionalidad de la sanción

La resolución impugnada impone a la parte actora una multa de 213.000 euros por la comisión de una infracción grave del artículo 40.b) de la Ley 13/2011. El importe fijado se encuentra dentro de la horquilla sancionadora establecida en el artículo 42.2.a) de dicha Ley, que dispone literalmente:

"2. Las infracciones calificadas como graves serán sancionadas por la Comisión Nacional del Juego con las siguientes sanciones: a) Multa de cien mil a un millón de euros".

En consecuencia, la sanción se sitúa claramente en el tramo inferior de la escala prevista para esta clase de infracciones, lo que evidencia, ya en un primer análisis, un ejercicio moderado de la potestad sancionadora por parte de la Administración.

Para verificar su adecuación y proporcionalidad, procede atender a los criterios de graduación que establece el artículo 42.5 de la Ley 13/2011, a tenor del cual:

"5. La cuantía de las sanciones se graduará atendiendo a la naturaleza de los derechos personales afectados, al volumen de las transacciones efectuadas, a los beneficios obtenidos, al grado de intencionalidad, a la reincidencia, a los daños y perjuicios causados a las personas interesadas y a terceras personas, y a cualquier otra circunstancia que sea relevante para determinar el grado de antijuridicidad y de culpabilidad presentes en la concreta actuación infractora".

Aplicados estos criterios al caso, la sanción impuesta aparece debidamente graduada por las siguientes razones:

§ La infracción afecta a un elemento central de especial tutela del régimen jurídico del juego, como es la prohibición de acceso de personas inscritas en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego, que constituye un pilar básico de protección de los derechos de los participantes y de prevención de conductas adictivas.

§ No se trata de un hecho aislado, sino de tres incidencias diferenciadas, detectadas en fechas distintas, todas ellas referidas a sujetos que estaban efectivamente inscritos en el RGIAJ y que, sin embargo, realizaron participaciones en la plataforma del operador.

§ En los tres supuestos, el sistema del operador no logró detectar ni bloquear la participación en juegos de los inscritos en el RGIAJ hasta después de la comunicación del SGIJ.

§ La parte actora no ha aportado justificación concreta que neutralice o atenúe la relevancia de dichas incidencias; antes, al contrario, consta que, en relación con la comunicación de fecha 6 de febrero de 2018, referida a participaciones efectuadas por un jugador inscrito en el RGIAJ, entre el 4 y el 13 de noviembre de 2017, el operador no presentó alegación alguna.

En cuanto a la eventual aplicación del artículo 42.6 de la Ley 13/2011, que prevé:

"Si en razón de las circunstancias concurrentes, se apreciara una cualificada disminución de la culpabilidad del imputado o de la antijuridicidad del hecho, el órgano sancionador establecerá la cuantía de la sanción aplicando la escala relativa a la clase de infracciones que preceda inmediatamente en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate".

No concurren en este caso circunstancias que justifiquen esta atenuación. La invocación de la complejidad técnica de los sistemas o de la intervención de un proveedor externo no implica una disminución cualificada de la culpabilidad, habida cuenta de la posición de garante que, conforme a lo anteriormente expuesto, ocupa el operador autorizado, que es el titular de la licencia y el responsable último del cumplimiento de las obligaciones legales. Tampoco existe una disminución cualificada de la antijuridicidad, puesto que el resultado prohibido se produjo en tres ocasiones y fue necesaria la intervención de la autoridad de inspección para su detección.

En definitiva, ponderados los criterios del artículo 42.5 y descartada la aplicación del artículo 42.6, la multa de 213.000 euros, situada en el tramo inferior de la escala legal para las infracciones graves, resulta proporcionada y ajustada a la entidad y circunstancias de los incumplimientos constatados.

En base a todo lo anterior, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. Costas

De conformidad con la doctrina de este Tribunal, se acuerda imponer las costas causadas en este proceso a la parte actora, cuyas pretensiones han sido íntegramente desestimadas, si bien con el límite máximo de 1.000,00 euros IVA incluido, al amparo del art. 139 de la LJCA.

PRIMERO. Objeto del recurso contencioso-administrativo y posición de la parte demandante

El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es:

§ Resolución de fecha 7 de febrero de 2023 del Sr. Secretario General de Consumo y Juego, Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Publicaciones, Ministerio de Consumo, por la que se desestima expresamente el recurso de alzada, interpuesto por mi mandante contra la anterior Resolución, de fecha 20 de diciembre de 2019, de la Dirección General de Ordenación del Juego, que puso fin al procedimiento sancionador ES/2019/087 con la imposición a mi mandante de una multa de 213.000 Euros, por una supuesta infracción administrativa grave, de las previstas en el art.40. b) de la Ley 13/2011 del Juego ".

La parte actora RANK DIGITAL ESPAÑA SA fundamenta su pretensión, en síntesis, en los siguientes argumentos:

Prescripción de la sanción:Se denuncia que la resolución impugnada es nula de pleno derecho por haberse dictado cuando la sanción ya había prescrito. El recurso de alzada fue interpuesto el 30 de enero de 2020, por lo que, conforme al artículo 122.2 de la Ley 39/2015, la resolución debió notificarse como máximo el 30 de abril de 2022. No habiéndose hecho, se produjo la desestimación presunta y, conforme al artículo 30.3 de la Ley 40/2015, el plazo de prescripción de la sanción comenzó a contar desde el 1 de mayo de 2020. Dado que la resolución confirmatoria de la sanción se dictó en febrero de 2023, habrían transcurrido más de dos años, por lo que la sanción impuesta, de naturaleza grave (art. 40.b) de la LRJ), se encontraba prescrita.

Caducidad del procedimiento sancionador:La actora sostiene que la Dirección General de Ordenación del Juego (DGOJ en adelante) tuvo conocimiento de los hechos imputados, esto es, de la participación de jugadores inscritos en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego (RGIAJ en adelante), desde fechas muy anteriores, constando en el expediente comunicaciones electrónicas con la empresa desde julio y diciembre de 2017 y febrero de 2018. Pese a ello, el expediente sancionador no se incoó hasta el 5 de julio de 2019, notificándose la resolución el 30 de diciembre de ese año. Se alega que, conforme al art. 44 de la Ley 13/2011 y al art. 21 de la Ley 39/2015, el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador era de seis meses, claramente superado en este caso. La demanda invoca jurisprudencia que establece que el dies a quo para el cómputo de plazos debe fijarse desde que se dispone de todos los elementos para actuar, lo cual ocurrió en este caso mucho antes de la incoación formal del procedimiento.

Ausencia de responsabilidad administrativa de RANK DIGITAL:La demandante sostiene que no concurre el elemento subjetivo exigido por el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, al no haberse imputado dolo ni culpa en su actuación. La responsabilidad se basó únicamente en una imputación objetiva, sin individualización del elemento de culpabilidad. Se destaca que la empresa había externalizado a un proveedor tecnológico (BEDE) las funciones de verificación de usuarios, lo que fue homologado por la propia DGOJ.

Vulneración del principio de proporcionalidad en la cuantificación de la sanción:Subsidiariamente, se alega que la cuantía impuesta (213.000 €) es manifiestamente desproporcionada, en atención a los criterios legales de graduación. Se critica que se haya ignorado la existencia de circunstancias atenuantes, como la reparación del daño, la colaboración con la DGOJ y la inexistencia de beneficio económico. Se destaca, además, que los hechos sancionados se reducen a tres incidencias puntuales entre decenas de miles de usuarios y operaciones. La demanda considera aplicable el artículo 42.6 de la LRJ, que permite aplicar la escala sancionadora de infracciones leves cuando concurre una cualificada disminución de antijuridicidad o culpabilidad.

En virtud de lo anterior, solicita que se dicte sentencia por la que:

a) Se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas, dejándolas sin ningún valor ni efecto, y ordenando el archivo de cualquier actuación que pretenda la ejecución de la sanción.

b) Subsidiariamente solicita que, con revocación de las resoluciones impugnadas, se repongan las mismas por otras que gradúen la sanción, en su grado mínimo y tramo mínimo.

SEGUNDO. Posición de la parte demandada

La Administración demandada se opone a la pretensión de la actora, alegando, en síntesis, como motivos de oposición:

Prescripción de la sanción:La parte demandada rechaza que haya operado la prescripción de la sanción impuesta, defendiendo la aplicación del régimen especial contenido en el artículo 43.3 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, conforme al cual el cómputo del plazo de prescripción se inicia "desde el día siguiente a aquél en que resulte firme la resolución por la que se impone la sanción".Argumenta que este precepto constituye una norma especial que, en aplicación del principio lex specialis derogat generali,prevalece sobre el régimen general previsto en el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, invocado por la parte actora. Asimismo, niega que la firmeza se hubiera producido por desestimación presunta del recurso de alzada, al haberse dictado resolución expresa por parte de la Administración.

Nulidad por extemporaneidad de la resolución del recurso de alzada:Niega que concurra nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ( LPAC), por el solo hecho de haberse dictado resolución fuera del plazo máximo para resolver. Sostiene que, aún en caso de silencio administrativo desestimatorio, la Administración conserva la obligación de dictar resolución expresa, sin que ello comporte nulidad del acto. Además, justifica la eventual superación del plazo legal por la suspensión de plazos decretada durante el estado de alarma por la COVID-19.

Caducidad del procedimiento sancionador:Rechaza la concurrencia de caducidad, al haber sido dictada la resolución sancionadora el 20 de diciembre de 2019, dentro del plazo de seis meses desde el acuerdo de incoación de 5 de julio de 2019, en cumplimiento del artículo 44 de la Ley 13/2011.

Principio de responsabilidad en el acuerdo sancionador:Rechaza que se haya aplicado un régimen de responsabilidad objetiva, destacando que la Ley del Juego impone al operador autorizado un deber de diligencia reforzada, que incluye la obligación de evitar el acceso a la actividad de juego a personas autoexcluidas o con prohibición judicial. Subraya que la externalización de servicios no exime al operador de su responsabilidad.

Cuantificación de la sanción:Defiende la legalidad de la multa impuesta por importe de 213.000 €, la cual está dentro del intervalo previsto para las infracciones graves (100.000 € a 1.000.000 €), conforme al artículo 42.2.a) de la Ley 13/2011. Justifica la no aplicación del artículo 42.6 LRJ por inexistencia de circunstancias concurrentes que permitan apreciar una cualificada disminución de la culpabilidad o antijuridicidad.

Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO. Resolución de la controversia.

3.1. Antecedentes:

Del Expediente Administrativo, y de las resoluciones impugnadas, se derivan, en síntesis, los siguientes antecedentes del presente caso:

Los operadores de juego reportan a la DGOJ información sobre la actividad que realizan, lo que permite realizar un control permanente de las personas que participan. Con esta información, la Subdirección General de Inspección del Juego (SGIJ en adelante), realiza una monitorización mensual del adecuado cumplimiento por parte de los operadores de la prohibición de acceso al juego de personas inscritas en el RGIAJ. En estas labores de control de las prohibiciones subjetivas, se han detectado los siguientes incidentes en RANK DIGITAL ESPAÑA SA:

- El 19 de julio de 2017, la SGIJ envió un correo electrónico al operador en el que le informaba de que se había detectado a un jugador que había participado en su web mientras estaba inscrito en el RGIAJ. Este jugador se registró en el operador el 3 de abril de 2017, y se inscribió en el RGIAJ el 5 de abril de 2017, constando en el sistema participaciones de dicho jugador los días 14 de abril y 18 de julio de 2017. Se informó al operador de que no constaban consultas relativas a la verificación de este jugador en el sistema, intercambiándose una serie de correos electrónicos entre ambas partes, detallando el operador que se había bloqueado al jugador tras el estudio del tema junto con su proveedor (BEDE). Se reseña por el SGIJ que el jugador se inscribió en el RGIAJ pocos días después de darse de alta en el operador y que éste no lo detectó y no actualizó su estado, así que el jugador continuó en estado activo, pudiendo participar en los juegos.

- El 27 de diciembre de 2017, la SGIJ envió otro correo electrónico al operador, informándole de otro caso de jugadora que había participado en su web mientras estaba inscrita en el RGIAJ. La misma estaba inscrita en el RGIAJ desde el 4 de abril de 2014, y se registró en el operador el 24 de septiembre de 2017, y tuvo participaciones el día 3 de octubre de ese año. La jugadora estuvo en estado activo hasta poco después de la recepción por el operador de la comunicación de la SGIJ, tras la cual pasó a un estado de suspensión de la cuenta. Expone por correos electrónicos el operador que habían recibido el código de error de identificación, pero no el código que informaba de la inscripción en el RGIAJ, por lo que una vez verificada la identidad, activaron la cuenta. Posteriormente, una vez analizada la información del sistema de consultas, se reconoce por el operador que sí les llegó toda la información, pero que no procesaban adecuadamente las respuestas dobles (error de identificación + inscripción en RGIAJ).

- El 6 de febrero de 2018 la SIGJ comunicó al operador por correo electrónico que había un nuevo caso de participación de un jugador mientras estaba dado de alta en el RGIAJ. El usuario estaba inscrito en el RGIAJ desde el 30 de septiembre de 2011, y se dio de alta en el operador el 3 de noviembre de 2017, figurando en estado activo desde el día siguiente, constando participación del jugador entre los días 4 y 13 de noviembre de 2017. Respecto a este caso no existe respuesta del operador.

En virtud de lo anterior, en fecha 5 de julio de 2019 se acuerda la Iniciación de procedimiento sancionador frente al operador RANK, siendo notificado el mismo en dicha fecha; dictándose en fecha 20 de diciembre de 2019, una vez concluida la tramitación, resolución de carácter sancionador, por la que se impone a la operadora, por la comisión de una infracción administrativa grave del art.40 b) de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, sanción pecuniaria de 213.000 Euros.

Frente a la anterior resolución, con fecha de 30 de enero de 2020, D. Jesús, en calidad de consejero delegado de RANK DIGITAL ESPAÑA SA, interpone recurso de alzada, siendo el mismo resuelto mediante resolución del Sr. Secretario General de Consumo y Juego en fecha 7 de febrero de 2023.

3.2. Resolución de los hechos controvertidos:

En el presente caso, resulta oportuno precisar, a efectos de centrar el debate, que la parte actora no ha controvertido los hechos que sirven de base a la resolución sancionadora, esto es, la efectiva participación en juegos de azar de tres usuarios inscritos en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego (RGIAJ) durante los periodos y en las condiciones que constan en el Expediente Administrativo. No se cuestiona, por tanto, la realidad fáctica ni la existencia material de dichas incidencias, cuya constatación se apoya en comunicaciones cruzadas entre el operador y la Subdirección General de Inspección del Juego (SGIJ), así como en los registros electrónicos obrantes en autos.

La impugnación formulada se construye sobre aspectos estrictamente jurídicos que, a juicio de la actora, determinarían la nulidad o improcedencia de la sanción. Únicamente de forma subsidiaria se invoca la vulneración del principio de proporcionalidad en la determinación de la multa, alegando la concurrencia de circunstancias atenuantes y la escasa entidad material de las incidencias detectadas. En consecuencia, delimitados los aspectos controvertidos del asunto, el examen de la Sala deberá ceñirse al análisis de dichas cuestiones jurídicas, sin necesidad de efectuar pronunciamiento alguno sobre la veracidad de los hechos, que no constituyen materia de controversia.

A) Prescripción de la sanción.

En relación a la prescripción de la sanción, el Tribunal comparte íntegramente la tesis de la Administración demandada, al entender que el régimen aplicable es el establecido en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, como normativa especial en la materia, y no el previsto con carácter general en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Lo primero que hemos de determinar para la resolución de las cuestiones jurídicas que se nos plantean es cuál es la normativa aplicable al caso. Para ello, hemos de acudir a los artículos 1 y 2 de la Ley 13/2011 de regulación del juego, a tenor de los cuales:

"Artículo 1. Objeto.

El objeto de esta Ley es la regulación de la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal con el fin de garantizar la protección del orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger los derechos de los menores y salvaguardar los derechos de los participantes en los juegos, sin perjuicio de lo establecido en los Estatutos de Autonomía.

La Ley regula, en particular, la actividad de juego a que se refiere el párrafo anterior cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por esta Ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Dentro del objeto definido en el artículo anterior, se incluyen en el ámbito de aplicación de esta Ley las siguientes actividades de juego cuando la actividad desarrollada tenga ámbito estatal:

a) Las actividades de juego de loterías, apuestas y otras cualesquiera, en las que se arriesguen cantidades de dinero u objetos económicamente evaluables en cualquier forma, sobre resultados futuros e inciertos, y que permitan su transferencia entre los participantes, con independencia de que predomine en ellos el grado de destreza de los jugadores o sean exclusiva o fundamentalmente de suerte, envite o azar (...)».

De la literalidad de estos preceptos se desprende que la actividad desarrollada por la parte actora, esto es, operador autorizado que explota juegos en línea con ámbito estatal, se encuentra plenamente incardinada en el objeto y ámbito de aplicación de la Ley 13/2011, que resulta, por tanto, normativa sectorial aplicable al presente caso. Esta conclusión obliga a resolver cualquier cuestión conforme a sus disposiciones específicas.

El artículo 30.1 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público establece que: "las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción (...)",lo que constituye una remisión expresa a las disposiciones sectoriales específicas, desplazando la aplicación de la regulación general únicamente para los supuestos en los que no exista previsión legal especial.

La Ley 13/2011 regula en su Título VI el régimen sancionador aplicable a las actividades de juego, estableciendo en su artículo 43 lo siguiente:

"1. Las infracciones muy graves prescribirán a los cuatro años, las graves a los dos años y las leves al año.

Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los cuatro años, las impuestas por faltas graves a los dos años, y las impuestas por faltas leves al año.

(...)

3. El plazo de prescripción de las sanciones se computará desde el día siguiente a aquél en que resulte firme la resolución por la que se impone la sanción. (...)"

Este precepto contiene una regla de cómputo propia, que difiere de la prevista en el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, el cual establece que: "el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla (...) En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso".

La correlación que pudiera plantearse se resuelve aplicando el principio "lex specialis derogat generali",consagrado en nuestro ordenamiento, de modo que la norma especial prevalece sobre la general en la regulación de la misma materia. La Ley 13/2011 establece un régimen sancionador completo, incluyendo plazos y criterios de cómputo para la prescripción de las infracciones y sanciones, por lo que la aplicación supletoria del artículo 30.3 de la Ley 40/2015 queda excluida.

Consecuencia de lo anterior es que el plazo de prescripción de la sanción aquí impuesta, de carácter grave, únicamente comenzó a correr desde el día siguiente a aquel en que la resolución sancionadora adquirió firmeza en vía administrativa, lo que no se produjo con el mero transcurso del plazo para resolver el recurso de alzada ni con la eventual desestimación presunta, sino únicamente con la notificación de la resolución expresa dictada el 7 de febrero de 2023. En consecuencia, no puede apreciarse la prescripción invocada por la parte actora.

B) Nulidad por extemporaneidad de la resolución del recurso de alzada

La parte actora sostiene que la resolución dictada por la Secretaría General de Consumo y Juego en fecha 7 de febrero de 2023 sería nula de pleno derecho por haberse dictado fuera del plazo máximo legalmente previsto para resolver el recurso de alzada, que el artículo 122.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, fija en tres meses desde su interposición.

Esta alegación no puede prosperar. La superación del plazo máximo para resolver un recurso administrativo en el ámbito que nos ocupa, produce, como efecto jurídico, la posibilidad de entenderlo desestimado por silencio administrativo, con las consecuencias materiales y procedimentales que el ordenamiento anuda a dicho acto presunto.

La extemporaneidad en la resolución expresa no determina, por sí sola, la nulidad de pleno derecho del acto, si en el mismo no concurre algunos de los supuestos de nulidad tasados en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015. Por el contrario, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015 establece que "la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación".

En el presente caso, aun cuando el recurso de alzada pudiera considerarse presuntamente desestimado a partir del 30 de abril de 2020, la Administración conservaba la competencia y la obligación de resolver expresamente, sin que la resolución tardía incurra en nulidad por esa sola circunstancia. A ello se añade que parte del período de tramitación se vio afectado por la suspensión general de plazos administrativos decretada en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, lo que resulta jurídicamente relevante a efectos de valorar la duración del procedimiento.

En consecuencia, no concurre la nulidad alegada por la parte actora, siendo plenamente válida la resolución expresa dictada por la Administración, aunque su fecha fuera posterior al plazo ordinario de tres meses.

C) Caducidad del procedimiento sancionador

La parte actora sostiene que el procedimiento sancionador habría caducado por haberse superado el plazo máximo de seis meses previsto en el art.44 de la Ley 13/2011, en relación con el artículo 21 de la Ley 39/2015, computado desde el momento en que la Administración tuvo conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción (años 2017 y 2018), y no desde la fecha del acuerdo de incoación.

Sin embargo, el régimen sancionador del sector del juego establece expresamente el momento a partir del cual debe computarse dicho plazo. Así, el artículo 44.2 de la Ley 13/2011 dispone literalmente:

"El procedimiento sancionador, que se resolverá en el plazo de seis meses a contar desde la fecha del acuerdo de inicio, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y, supletoriamente, a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (...)."

El acuerdo de incoación del procedimiento sancionador se dictó y notificó el 5 de julio de 2019, y la resolución sancionadora se dictó el 20 de diciembre de 2019, dentro del plazo de seis meses que marca el artículo 44.2 de la Ley 13/2011. El hecho de que la Administración hubiera tenido conocimiento previo de los hechos a través de comunicaciones e informes de inspección no altera el dies a quo fijado legalmente para el cómputo del plazo de caducidad, que se vincula de forma expresa a la fecha del acuerdo de inicio.

En consecuencia, no puede apreciarse la caducidad del procedimiento sancionador, habiéndose resuelto dentro del plazo legalmente establecido.

D) Principio de Responsabilidad en el acuerdo sancionador

En este aspecto del litigio, la Sala comparte la tesis expuesta por la Abogacía del Estado: el régimen sectorial coloca al operador licenciatario en una posición de garante del cumplimiento de las prohibiciones subjetivas de acceso y de los deberes de control, sin que la externalización de funciones técnicas exonere su responsabilidad administrativa.

Conforme al artículo 6.2 letra b) de la Ley 13/2011 ("Prohibiciones objetivas y subjetivas"), se prohíbe la participación en los juegos objeto de dicha ley a "las personas que voluntariamente hubieren solicitado que les sea prohibido el acceso al juego o que lo tengan prohibido por resolución judicial firme",esto es, los inscritos en el RGIAJ. Este bloque prohibitivo es núcleo de protección y se integra con las exigencias de los sistemas técnicos de verificación que hacen efectiva tal prohibición.

El artículo 38 de la misma normativa, bajo la rúbrica "Sujetos infractores" delimita, a su vez, quién responde del quebranto de las obligaciones establecidas en dicha norma: "Son sujetos infractores las personas físicas o jurídicas que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infracciones en esta Ley, les den soporte, publiciten, promocionen u obtengan beneficio de las mismas."

Y añade en su apartado segundo: "Se consideran también sujetos infractores y organizadores de juego a los efectos del presente artículo, exigiéndoseles idéntica responsabilidad, a las personas físicas o jurídicas que obtuvieran un beneficio relevante vinculado directamente al desarrollo de actividades de juego como consecuencia de acciones u omisiones referidas en el apartado anterior".La norma, por tanto, sitúa al operador con título habilitante, esto es, titular de las licencias de juego, en el centro de imputación de las omisiones relevantes para la eficacia de las prohibiciones del artículo 6.

Esta arquitectura se completa con la tipificación del artículo 40.b), que califica como infracción grave "permitir el acceso a la actividad de juego a las personas que lo tienen prohibido, de conformidad con el artículo 6 de esta Ley, siempre que la entidad explotadora de juegos conozca o deba conocer la concurrencia de tales prohibiciones".La cláusula "deba conocer" refuerza el estándar de diligencia del operador y enlaza con su deber de prevención y control.

Sobre esta base normativa, podemos comprobar cómo la línea argumental de la parte actora, apoyada en la externalización de la verificación de usuarios a un proveedor tecnológico homologado, no quiebra la imputación de responsabilidad a su persona, ya que tal y como sostiene la Abogacía del Estado, el operador licenciatario mantiene la posición de garante del sistema (aplicando la doctrina constitucional y jurisprudencial de la culpa in eligendoy, culpa in vigilando),porque es quien ostenta el título habilitante y controla el riesgo propio de la actividad regulada, constando en el expediente que RANK DIGITAL ESPAÑA S.A. es titular de las licencias para el desarrollo y explotación de juegos en línea.

Aplicado al caso, las incidencias constatadas respecto de participantes inscritos en el RGIAJ, hasta 3, respecto de las cuales la parte actora no ha aportado una justificación objetiva de la razón de las mismas, exculpando su responsabilidad únicamente en fallos técnicos, revelan un déficit de control imputable al operador licenciatario, único responsable frente a la Administración a efectos sancionadores, sin perjuicio de las acciones de regreso que, en su caso, pueda ejercitar contra el proveedor externo. Procede, por ello, confirmar la atribución de responsabilidad efectuada en la resolución impugnada.

E) Cuantificación y proporcionalidad de la sanción

La resolución impugnada impone a la parte actora una multa de 213.000 euros por la comisión de una infracción grave del artículo 40.b) de la Ley 13/2011. El importe fijado se encuentra dentro de la horquilla sancionadora establecida en el artículo 42.2.a) de dicha Ley, que dispone literalmente:

"2. Las infracciones calificadas como graves serán sancionadas por la Comisión Nacional del Juego con las siguientes sanciones: a) Multa de cien mil a un millón de euros".

En consecuencia, la sanción se sitúa claramente en el tramo inferior de la escala prevista para esta clase de infracciones, lo que evidencia, ya en un primer análisis, un ejercicio moderado de la potestad sancionadora por parte de la Administración.

Para verificar su adecuación y proporcionalidad, procede atender a los criterios de graduación que establece el artículo 42.5 de la Ley 13/2011, a tenor del cual:

"5. La cuantía de las sanciones se graduará atendiendo a la naturaleza de los derechos personales afectados, al volumen de las transacciones efectuadas, a los beneficios obtenidos, al grado de intencionalidad, a la reincidencia, a los daños y perjuicios causados a las personas interesadas y a terceras personas, y a cualquier otra circunstancia que sea relevante para determinar el grado de antijuridicidad y de culpabilidad presentes en la concreta actuación infractora".

Aplicados estos criterios al caso, la sanción impuesta aparece debidamente graduada por las siguientes razones:

§ La infracción afecta a un elemento central de especial tutela del régimen jurídico del juego, como es la prohibición de acceso de personas inscritas en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego, que constituye un pilar básico de protección de los derechos de los participantes y de prevención de conductas adictivas.

§ No se trata de un hecho aislado, sino de tres incidencias diferenciadas, detectadas en fechas distintas, todas ellas referidas a sujetos que estaban efectivamente inscritos en el RGIAJ y que, sin embargo, realizaron participaciones en la plataforma del operador.

§ En los tres supuestos, el sistema del operador no logró detectar ni bloquear la participación en juegos de los inscritos en el RGIAJ hasta después de la comunicación del SGIJ.

§ La parte actora no ha aportado justificación concreta que neutralice o atenúe la relevancia de dichas incidencias; antes, al contrario, consta que, en relación con la comunicación de fecha 6 de febrero de 2018, referida a participaciones efectuadas por un jugador inscrito en el RGIAJ, entre el 4 y el 13 de noviembre de 2017, el operador no presentó alegación alguna.

En cuanto a la eventual aplicación del artículo 42.6 de la Ley 13/2011, que prevé:

"Si en razón de las circunstancias concurrentes, se apreciara una cualificada disminución de la culpabilidad del imputado o de la antijuridicidad del hecho, el órgano sancionador establecerá la cuantía de la sanción aplicando la escala relativa a la clase de infracciones que preceda inmediatamente en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate".

No concurren en este caso circunstancias que justifiquen esta atenuación. La invocación de la complejidad técnica de los sistemas o de la intervención de un proveedor externo no implica una disminución cualificada de la culpabilidad, habida cuenta de la posición de garante que, conforme a lo anteriormente expuesto, ocupa el operador autorizado, que es el titular de la licencia y el responsable último del cumplimiento de las obligaciones legales. Tampoco existe una disminución cualificada de la antijuridicidad, puesto que el resultado prohibido se produjo en tres ocasiones y fue necesaria la intervención de la autoridad de inspección para su detección.

En definitiva, ponderados los criterios del artículo 42.5 y descartada la aplicación del artículo 42.6, la multa de 213.000 euros, situada en el tramo inferior de la escala legal para las infracciones graves, resulta proporcionada y ajustada a la entidad y circunstancias de los incumplimientos constatados.

En base a todo lo anterior, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. Costas

De conformidad con la doctrina de este Tribunal, se acuerda imponer las costas causadas en este proceso a la parte actora, cuyas pretensiones han sido íntegramente desestimadas, si bien con el límite máximo de 1.000,00 euros IVA incluido, al amparo del art. 139 de la LJCA.

PRIMERO. Objeto del recurso contencioso-administrativo y posición de la parte demandante

El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es:

§ Resolución de fecha 7 de febrero de 2023 del Sr. Secretario General de Consumo y Juego, Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Publicaciones, Ministerio de Consumo, por la que se desestima expresamente el recurso de alzada, interpuesto por mi mandante contra la anterior Resolución, de fecha 20 de diciembre de 2019, de la Dirección General de Ordenación del Juego, que puso fin al procedimiento sancionador ES/2019/087 con la imposición a mi mandante de una multa de 213.000 Euros, por una supuesta infracción administrativa grave, de las previstas en el art.40. b) de la Ley 13/2011 del Juego ".

La parte actora RANK DIGITAL ESPAÑA SA fundamenta su pretensión, en síntesis, en los siguientes argumentos:

Prescripción de la sanción:Se denuncia que la resolución impugnada es nula de pleno derecho por haberse dictado cuando la sanción ya había prescrito. El recurso de alzada fue interpuesto el 30 de enero de 2020, por lo que, conforme al artículo 122.2 de la Ley 39/2015, la resolución debió notificarse como máximo el 30 de abril de 2022. No habiéndose hecho, se produjo la desestimación presunta y, conforme al artículo 30.3 de la Ley 40/2015, el plazo de prescripción de la sanción comenzó a contar desde el 1 de mayo de 2020. Dado que la resolución confirmatoria de la sanción se dictó en febrero de 2023, habrían transcurrido más de dos años, por lo que la sanción impuesta, de naturaleza grave (art. 40.b) de la LRJ), se encontraba prescrita.

Caducidad del procedimiento sancionador:La actora sostiene que la Dirección General de Ordenación del Juego (DGOJ en adelante) tuvo conocimiento de los hechos imputados, esto es, de la participación de jugadores inscritos en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego (RGIAJ en adelante), desde fechas muy anteriores, constando en el expediente comunicaciones electrónicas con la empresa desde julio y diciembre de 2017 y febrero de 2018. Pese a ello, el expediente sancionador no se incoó hasta el 5 de julio de 2019, notificándose la resolución el 30 de diciembre de ese año. Se alega que, conforme al art. 44 de la Ley 13/2011 y al art. 21 de la Ley 39/2015, el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador era de seis meses, claramente superado en este caso. La demanda invoca jurisprudencia que establece que el dies a quo para el cómputo de plazos debe fijarse desde que se dispone de todos los elementos para actuar, lo cual ocurrió en este caso mucho antes de la incoación formal del procedimiento.

Ausencia de responsabilidad administrativa de RANK DIGITAL:La demandante sostiene que no concurre el elemento subjetivo exigido por el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, al no haberse imputado dolo ni culpa en su actuación. La responsabilidad se basó únicamente en una imputación objetiva, sin individualización del elemento de culpabilidad. Se destaca que la empresa había externalizado a un proveedor tecnológico (BEDE) las funciones de verificación de usuarios, lo que fue homologado por la propia DGOJ.

Vulneración del principio de proporcionalidad en la cuantificación de la sanción:Subsidiariamente, se alega que la cuantía impuesta (213.000 €) es manifiestamente desproporcionada, en atención a los criterios legales de graduación. Se critica que se haya ignorado la existencia de circunstancias atenuantes, como la reparación del daño, la colaboración con la DGOJ y la inexistencia de beneficio económico. Se destaca, además, que los hechos sancionados se reducen a tres incidencias puntuales entre decenas de miles de usuarios y operaciones. La demanda considera aplicable el artículo 42.6 de la LRJ, que permite aplicar la escala sancionadora de infracciones leves cuando concurre una cualificada disminución de antijuridicidad o culpabilidad.

En virtud de lo anterior, solicita que se dicte sentencia por la que:

a) Se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas, dejándolas sin ningún valor ni efecto, y ordenando el archivo de cualquier actuación que pretenda la ejecución de la sanción.

b) Subsidiariamente solicita que, con revocación de las resoluciones impugnadas, se repongan las mismas por otras que gradúen la sanción, en su grado mínimo y tramo mínimo.

SEGUNDO. Posición de la parte demandada

La Administración demandada se opone a la pretensión de la actora, alegando, en síntesis, como motivos de oposición:

Prescripción de la sanción:La parte demandada rechaza que haya operado la prescripción de la sanción impuesta, defendiendo la aplicación del régimen especial contenido en el artículo 43.3 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, conforme al cual el cómputo del plazo de prescripción se inicia "desde el día siguiente a aquél en que resulte firme la resolución por la que se impone la sanción".Argumenta que este precepto constituye una norma especial que, en aplicación del principio lex specialis derogat generali,prevalece sobre el régimen general previsto en el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, invocado por la parte actora. Asimismo, niega que la firmeza se hubiera producido por desestimación presunta del recurso de alzada, al haberse dictado resolución expresa por parte de la Administración.

Nulidad por extemporaneidad de la resolución del recurso de alzada:Niega que concurra nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ( LPAC), por el solo hecho de haberse dictado resolución fuera del plazo máximo para resolver. Sostiene que, aún en caso de silencio administrativo desestimatorio, la Administración conserva la obligación de dictar resolución expresa, sin que ello comporte nulidad del acto. Además, justifica la eventual superación del plazo legal por la suspensión de plazos decretada durante el estado de alarma por la COVID-19.

Caducidad del procedimiento sancionador:Rechaza la concurrencia de caducidad, al haber sido dictada la resolución sancionadora el 20 de diciembre de 2019, dentro del plazo de seis meses desde el acuerdo de incoación de 5 de julio de 2019, en cumplimiento del artículo 44 de la Ley 13/2011.

Principio de responsabilidad en el acuerdo sancionador:Rechaza que se haya aplicado un régimen de responsabilidad objetiva, destacando que la Ley del Juego impone al operador autorizado un deber de diligencia reforzada, que incluye la obligación de evitar el acceso a la actividad de juego a personas autoexcluidas o con prohibición judicial. Subraya que la externalización de servicios no exime al operador de su responsabilidad.

Cuantificación de la sanción:Defiende la legalidad de la multa impuesta por importe de 213.000 €, la cual está dentro del intervalo previsto para las infracciones graves (100.000 € a 1.000.000 €), conforme al artículo 42.2.a) de la Ley 13/2011. Justifica la no aplicación del artículo 42.6 LRJ por inexistencia de circunstancias concurrentes que permitan apreciar una cualificada disminución de la culpabilidad o antijuridicidad.

Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO. Resolución de la controversia.

3.1. Antecedentes:

Del Expediente Administrativo, y de las resoluciones impugnadas, se derivan, en síntesis, los siguientes antecedentes del presente caso:

Los operadores de juego reportan a la DGOJ información sobre la actividad que realizan, lo que permite realizar un control permanente de las personas que participan. Con esta información, la Subdirección General de Inspección del Juego (SGIJ en adelante), realiza una monitorización mensual del adecuado cumplimiento por parte de los operadores de la prohibición de acceso al juego de personas inscritas en el RGIAJ. En estas labores de control de las prohibiciones subjetivas, se han detectado los siguientes incidentes en RANK DIGITAL ESPAÑA SA:

- El 19 de julio de 2017, la SGIJ envió un correo electrónico al operador en el que le informaba de que se había detectado a un jugador que había participado en su web mientras estaba inscrito en el RGIAJ. Este jugador se registró en el operador el 3 de abril de 2017, y se inscribió en el RGIAJ el 5 de abril de 2017, constando en el sistema participaciones de dicho jugador los días 14 de abril y 18 de julio de 2017. Se informó al operador de que no constaban consultas relativas a la verificación de este jugador en el sistema, intercambiándose una serie de correos electrónicos entre ambas partes, detallando el operador que se había bloqueado al jugador tras el estudio del tema junto con su proveedor (BEDE). Se reseña por el SGIJ que el jugador se inscribió en el RGIAJ pocos días después de darse de alta en el operador y que éste no lo detectó y no actualizó su estado, así que el jugador continuó en estado activo, pudiendo participar en los juegos.

- El 27 de diciembre de 2017, la SGIJ envió otro correo electrónico al operador, informándole de otro caso de jugadora que había participado en su web mientras estaba inscrita en el RGIAJ. La misma estaba inscrita en el RGIAJ desde el 4 de abril de 2014, y se registró en el operador el 24 de septiembre de 2017, y tuvo participaciones el día 3 de octubre de ese año. La jugadora estuvo en estado activo hasta poco después de la recepción por el operador de la comunicación de la SGIJ, tras la cual pasó a un estado de suspensión de la cuenta. Expone por correos electrónicos el operador que habían recibido el código de error de identificación, pero no el código que informaba de la inscripción en el RGIAJ, por lo que una vez verificada la identidad, activaron la cuenta. Posteriormente, una vez analizada la información del sistema de consultas, se reconoce por el operador que sí les llegó toda la información, pero que no procesaban adecuadamente las respuestas dobles (error de identificación + inscripción en RGIAJ).

- El 6 de febrero de 2018 la SIGJ comunicó al operador por correo electrónico que había un nuevo caso de participación de un jugador mientras estaba dado de alta en el RGIAJ. El usuario estaba inscrito en el RGIAJ desde el 30 de septiembre de 2011, y se dio de alta en el operador el 3 de noviembre de 2017, figurando en estado activo desde el día siguiente, constando participación del jugador entre los días 4 y 13 de noviembre de 2017. Respecto a este caso no existe respuesta del operador.

En virtud de lo anterior, en fecha 5 de julio de 2019 se acuerda la Iniciación de procedimiento sancionador frente al operador RANK, siendo notificado el mismo en dicha fecha; dictándose en fecha 20 de diciembre de 2019, una vez concluida la tramitación, resolución de carácter sancionador, por la que se impone a la operadora, por la comisión de una infracción administrativa grave del art.40 b) de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, sanción pecuniaria de 213.000 Euros.

Frente a la anterior resolución, con fecha de 30 de enero de 2020, D. Jesús, en calidad de consejero delegado de RANK DIGITAL ESPAÑA SA, interpone recurso de alzada, siendo el mismo resuelto mediante resolución del Sr. Secretario General de Consumo y Juego en fecha 7 de febrero de 2023.

3.2. Resolución de los hechos controvertidos:

En el presente caso, resulta oportuno precisar, a efectos de centrar el debate, que la parte actora no ha controvertido los hechos que sirven de base a la resolución sancionadora, esto es, la efectiva participación en juegos de azar de tres usuarios inscritos en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego (RGIAJ) durante los periodos y en las condiciones que constan en el Expediente Administrativo. No se cuestiona, por tanto, la realidad fáctica ni la existencia material de dichas incidencias, cuya constatación se apoya en comunicaciones cruzadas entre el operador y la Subdirección General de Inspección del Juego (SGIJ), así como en los registros electrónicos obrantes en autos.

La impugnación formulada se construye sobre aspectos estrictamente jurídicos que, a juicio de la actora, determinarían la nulidad o improcedencia de la sanción. Únicamente de forma subsidiaria se invoca la vulneración del principio de proporcionalidad en la determinación de la multa, alegando la concurrencia de circunstancias atenuantes y la escasa entidad material de las incidencias detectadas. En consecuencia, delimitados los aspectos controvertidos del asunto, el examen de la Sala deberá ceñirse al análisis de dichas cuestiones jurídicas, sin necesidad de efectuar pronunciamiento alguno sobre la veracidad de los hechos, que no constituyen materia de controversia.

A) Prescripción de la sanción.

En relación a la prescripción de la sanción, el Tribunal comparte íntegramente la tesis de la Administración demandada, al entender que el régimen aplicable es el establecido en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, como normativa especial en la materia, y no el previsto con carácter general en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Lo primero que hemos de determinar para la resolución de las cuestiones jurídicas que se nos plantean es cuál es la normativa aplicable al caso. Para ello, hemos de acudir a los artículos 1 y 2 de la Ley 13/2011 de regulación del juego, a tenor de los cuales:

"Artículo 1. Objeto.

El objeto de esta Ley es la regulación de la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal con el fin de garantizar la protección del orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger los derechos de los menores y salvaguardar los derechos de los participantes en los juegos, sin perjuicio de lo establecido en los Estatutos de Autonomía.

La Ley regula, en particular, la actividad de juego a que se refiere el párrafo anterior cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por esta Ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Dentro del objeto definido en el artículo anterior, se incluyen en el ámbito de aplicación de esta Ley las siguientes actividades de juego cuando la actividad desarrollada tenga ámbito estatal:

a) Las actividades de juego de loterías, apuestas y otras cualesquiera, en las que se arriesguen cantidades de dinero u objetos económicamente evaluables en cualquier forma, sobre resultados futuros e inciertos, y que permitan su transferencia entre los participantes, con independencia de que predomine en ellos el grado de destreza de los jugadores o sean exclusiva o fundamentalmente de suerte, envite o azar (...)».

De la literalidad de estos preceptos se desprende que la actividad desarrollada por la parte actora, esto es, operador autorizado que explota juegos en línea con ámbito estatal, se encuentra plenamente incardinada en el objeto y ámbito de aplicación de la Ley 13/2011, que resulta, por tanto, normativa sectorial aplicable al presente caso. Esta conclusión obliga a resolver cualquier cuestión conforme a sus disposiciones específicas.

El artículo 30.1 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público establece que: "las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción (...)",lo que constituye una remisión expresa a las disposiciones sectoriales específicas, desplazando la aplicación de la regulación general únicamente para los supuestos en los que no exista previsión legal especial.

La Ley 13/2011 regula en su Título VI el régimen sancionador aplicable a las actividades de juego, estableciendo en su artículo 43 lo siguiente:

"1. Las infracciones muy graves prescribirán a los cuatro años, las graves a los dos años y las leves al año.

Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los cuatro años, las impuestas por faltas graves a los dos años, y las impuestas por faltas leves al año.

(...)

3. El plazo de prescripción de las sanciones se computará desde el día siguiente a aquél en que resulte firme la resolución por la que se impone la sanción. (...)"

Este precepto contiene una regla de cómputo propia, que difiere de la prevista en el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, el cual establece que: "el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla (...) En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso".

La correlación que pudiera plantearse se resuelve aplicando el principio "lex specialis derogat generali",consagrado en nuestro ordenamiento, de modo que la norma especial prevalece sobre la general en la regulación de la misma materia. La Ley 13/2011 establece un régimen sancionador completo, incluyendo plazos y criterios de cómputo para la prescripción de las infracciones y sanciones, por lo que la aplicación supletoria del artículo 30.3 de la Ley 40/2015 queda excluida.

Consecuencia de lo anterior es que el plazo de prescripción de la sanción aquí impuesta, de carácter grave, únicamente comenzó a correr desde el día siguiente a aquel en que la resolución sancionadora adquirió firmeza en vía administrativa, lo que no se produjo con el mero transcurso del plazo para resolver el recurso de alzada ni con la eventual desestimación presunta, sino únicamente con la notificación de la resolución expresa dictada el 7 de febrero de 2023. En consecuencia, no puede apreciarse la prescripción invocada por la parte actora.

B) Nulidad por extemporaneidad de la resolución del recurso de alzada

La parte actora sostiene que la resolución dictada por la Secretaría General de Consumo y Juego en fecha 7 de febrero de 2023 sería nula de pleno derecho por haberse dictado fuera del plazo máximo legalmente previsto para resolver el recurso de alzada, que el artículo 122.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, fija en tres meses desde su interposición.

Esta alegación no puede prosperar. La superación del plazo máximo para resolver un recurso administrativo en el ámbito que nos ocupa, produce, como efecto jurídico, la posibilidad de entenderlo desestimado por silencio administrativo, con las consecuencias materiales y procedimentales que el ordenamiento anuda a dicho acto presunto.

La extemporaneidad en la resolución expresa no determina, por sí sola, la nulidad de pleno derecho del acto, si en el mismo no concurre algunos de los supuestos de nulidad tasados en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015. Por el contrario, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015 establece que "la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación".

En el presente caso, aun cuando el recurso de alzada pudiera considerarse presuntamente desestimado a partir del 30 de abril de 2020, la Administración conservaba la competencia y la obligación de resolver expresamente, sin que la resolución tardía incurra en nulidad por esa sola circunstancia. A ello se añade que parte del período de tramitación se vio afectado por la suspensión general de plazos administrativos decretada en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, lo que resulta jurídicamente relevante a efectos de valorar la duración del procedimiento.

En consecuencia, no concurre la nulidad alegada por la parte actora, siendo plenamente válida la resolución expresa dictada por la Administración, aunque su fecha fuera posterior al plazo ordinario de tres meses.

C) Caducidad del procedimiento sancionador

La parte actora sostiene que el procedimiento sancionador habría caducado por haberse superado el plazo máximo de seis meses previsto en el art.44 de la Ley 13/2011, en relación con el artículo 21 de la Ley 39/2015, computado desde el momento en que la Administración tuvo conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción (años 2017 y 2018), y no desde la fecha del acuerdo de incoación.

Sin embargo, el régimen sancionador del sector del juego establece expresamente el momento a partir del cual debe computarse dicho plazo. Así, el artículo 44.2 de la Ley 13/2011 dispone literalmente:

"El procedimiento sancionador, que se resolverá en el plazo de seis meses a contar desde la fecha del acuerdo de inicio, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y, supletoriamente, a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (...)."

El acuerdo de incoación del procedimiento sancionador se dictó y notificó el 5 de julio de 2019, y la resolución sancionadora se dictó el 20 de diciembre de 2019, dentro del plazo de seis meses que marca el artículo 44.2 de la Ley 13/2011. El hecho de que la Administración hubiera tenido conocimiento previo de los hechos a través de comunicaciones e informes de inspección no altera el dies a quo fijado legalmente para el cómputo del plazo de caducidad, que se vincula de forma expresa a la fecha del acuerdo de inicio.

En consecuencia, no puede apreciarse la caducidad del procedimiento sancionador, habiéndose resuelto dentro del plazo legalmente establecido.

D) Principio de Responsabilidad en el acuerdo sancionador

En este aspecto del litigio, la Sala comparte la tesis expuesta por la Abogacía del Estado: el régimen sectorial coloca al operador licenciatario en una posición de garante del cumplimiento de las prohibiciones subjetivas de acceso y de los deberes de control, sin que la externalización de funciones técnicas exonere su responsabilidad administrativa.

Conforme al artículo 6.2 letra b) de la Ley 13/2011 ("Prohibiciones objetivas y subjetivas"), se prohíbe la participación en los juegos objeto de dicha ley a "las personas que voluntariamente hubieren solicitado que les sea prohibido el acceso al juego o que lo tengan prohibido por resolución judicial firme",esto es, los inscritos en el RGIAJ. Este bloque prohibitivo es núcleo de protección y se integra con las exigencias de los sistemas técnicos de verificación que hacen efectiva tal prohibición.

El artículo 38 de la misma normativa, bajo la rúbrica "Sujetos infractores" delimita, a su vez, quién responde del quebranto de las obligaciones establecidas en dicha norma: "Son sujetos infractores las personas físicas o jurídicas que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infracciones en esta Ley, les den soporte, publiciten, promocionen u obtengan beneficio de las mismas."

Y añade en su apartado segundo: "Se consideran también sujetos infractores y organizadores de juego a los efectos del presente artículo, exigiéndoseles idéntica responsabilidad, a las personas físicas o jurídicas que obtuvieran un beneficio relevante vinculado directamente al desarrollo de actividades de juego como consecuencia de acciones u omisiones referidas en el apartado anterior".La norma, por tanto, sitúa al operador con título habilitante, esto es, titular de las licencias de juego, en el centro de imputación de las omisiones relevantes para la eficacia de las prohibiciones del artículo 6.

Esta arquitectura se completa con la tipificación del artículo 40.b), que califica como infracción grave "permitir el acceso a la actividad de juego a las personas que lo tienen prohibido, de conformidad con el artículo 6 de esta Ley, siempre que la entidad explotadora de juegos conozca o deba conocer la concurrencia de tales prohibiciones".La cláusula "deba conocer" refuerza el estándar de diligencia del operador y enlaza con su deber de prevención y control.

Sobre esta base normativa, podemos comprobar cómo la línea argumental de la parte actora, apoyada en la externalización de la verificación de usuarios a un proveedor tecnológico homologado, no quiebra la imputación de responsabilidad a su persona, ya que tal y como sostiene la Abogacía del Estado, el operador licenciatario mantiene la posición de garante del sistema (aplicando la doctrina constitucional y jurisprudencial de la culpa in eligendoy, culpa in vigilando),porque es quien ostenta el título habilitante y controla el riesgo propio de la actividad regulada, constando en el expediente que RANK DIGITAL ESPAÑA S.A. es titular de las licencias para el desarrollo y explotación de juegos en línea.

Aplicado al caso, las incidencias constatadas respecto de participantes inscritos en el RGIAJ, hasta 3, respecto de las cuales la parte actora no ha aportado una justificación objetiva de la razón de las mismas, exculpando su responsabilidad únicamente en fallos técnicos, revelan un déficit de control imputable al operador licenciatario, único responsable frente a la Administración a efectos sancionadores, sin perjuicio de las acciones de regreso que, en su caso, pueda ejercitar contra el proveedor externo. Procede, por ello, confirmar la atribución de responsabilidad efectuada en la resolución impugnada.

E) Cuantificación y proporcionalidad de la sanción

La resolución impugnada impone a la parte actora una multa de 213.000 euros por la comisión de una infracción grave del artículo 40.b) de la Ley 13/2011. El importe fijado se encuentra dentro de la horquilla sancionadora establecida en el artículo 42.2.a) de dicha Ley, que dispone literalmente:

"2. Las infracciones calificadas como graves serán sancionadas por la Comisión Nacional del Juego con las siguientes sanciones: a) Multa de cien mil a un millón de euros".

En consecuencia, la sanción se sitúa claramente en el tramo inferior de la escala prevista para esta clase de infracciones, lo que evidencia, ya en un primer análisis, un ejercicio moderado de la potestad sancionadora por parte de la Administración.

Para verificar su adecuación y proporcionalidad, procede atender a los criterios de graduación que establece el artículo 42.5 de la Ley 13/2011, a tenor del cual:

"5. La cuantía de las sanciones se graduará atendiendo a la naturaleza de los derechos personales afectados, al volumen de las transacciones efectuadas, a los beneficios obtenidos, al grado de intencionalidad, a la reincidencia, a los daños y perjuicios causados a las personas interesadas y a terceras personas, y a cualquier otra circunstancia que sea relevante para determinar el grado de antijuridicidad y de culpabilidad presentes en la concreta actuación infractora".

Aplicados estos criterios al caso, la sanción impuesta aparece debidamente graduada por las siguientes razones:

§ La infracción afecta a un elemento central de especial tutela del régimen jurídico del juego, como es la prohibición de acceso de personas inscritas en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego, que constituye un pilar básico de protección de los derechos de los participantes y de prevención de conductas adictivas.

§ No se trata de un hecho aislado, sino de tres incidencias diferenciadas, detectadas en fechas distintas, todas ellas referidas a sujetos que estaban efectivamente inscritos en el RGIAJ y que, sin embargo, realizaron participaciones en la plataforma del operador.

§ En los tres supuestos, el sistema del operador no logró detectar ni bloquear la participación en juegos de los inscritos en el RGIAJ hasta después de la comunicación del SGIJ.

§ La parte actora no ha aportado justificación concreta que neutralice o atenúe la relevancia de dichas incidencias; antes, al contrario, consta que, en relación con la comunicación de fecha 6 de febrero de 2018, referida a participaciones efectuadas por un jugador inscrito en el RGIAJ, entre el 4 y el 13 de noviembre de 2017, el operador no presentó alegación alguna.

En cuanto a la eventual aplicación del artículo 42.6 de la Ley 13/2011, que prevé:

"Si en razón de las circunstancias concurrentes, se apreciara una cualificada disminución de la culpabilidad del imputado o de la antijuridicidad del hecho, el órgano sancionador establecerá la cuantía de la sanción aplicando la escala relativa a la clase de infracciones que preceda inmediatamente en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate".

No concurren en este caso circunstancias que justifiquen esta atenuación. La invocación de la complejidad técnica de los sistemas o de la intervención de un proveedor externo no implica una disminución cualificada de la culpabilidad, habida cuenta de la posición de garante que, conforme a lo anteriormente expuesto, ocupa el operador autorizado, que es el titular de la licencia y el responsable último del cumplimiento de las obligaciones legales. Tampoco existe una disminución cualificada de la antijuridicidad, puesto que el resultado prohibido se produjo en tres ocasiones y fue necesaria la intervención de la autoridad de inspección para su detección.

En definitiva, ponderados los criterios del artículo 42.5 y descartada la aplicación del artículo 42.6, la multa de 213.000 euros, situada en el tramo inferior de la escala legal para las infracciones graves, resulta proporcionada y ajustada a la entidad y circunstancias de los incumplimientos constatados.

En base a todo lo anterior, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. Costas

De conformidad con la doctrina de este Tribunal, se acuerda imponer las costas causadas en este proceso a la parte actora, cuyas pretensiones han sido íntegramente desestimadas, si bien con el límite máximo de 1.000,00 euros IVA incluido, al amparo del art. 139 de la LJCA.