Sentencia Contencioso-Administrativo 3955/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 3613/2024 de 12 de noviembre del 2025

PRIMERO.Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia de 18 de septiembre de 2024, dictada en el procedimiento ordinario núm. 4/2023, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Tarragona, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la actora contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Salou de 27 de Octubre de 2022, que acordó:

"1. Desestimar les al·legacions presentades per UTE MANTENIMENT ENLLUMENAT I FONTS ORNAMENTALS SALOU en no desvirtuar les conclusions de l'informe amb codiCOP16I04LS, emès el 9 de setembre de 2022 pel tècnic de concessions, al no poder acreditar que durant l'any 2022 hagi executat la totalitat dels treballs a que esta obligat per contracte ni justificar, en altre cas, els motius que haurien impedit el seu compliment.

2. Resoldre el procediment contradictori incoat per decret DEC/5473/2022, de 21 de setembre de 2022, declarant acreditat en l'expedient que la UTE MANTENIMENT ENLLUMENAT I FONTS ORNAMENTALS SALOU ha incomplert o complert defectuosament les obligacions contractuals que l'incumbeixen, per causa a ella imputable, i procedir a imposar-li una penalitat econòmica per import de 8.840 € i a no abonar-li, a mes, l'import de 60.000 €, que es dedueix del preu anual del manteniment ordinari del contracte, corresponent a la valoració que s'imputa als treballs de pintura de les fonts ornamentals no executats, segons l'estimació a preus de mercat, de conformitat amb el següent detall:

3. Fer efectives aquestes quanties mitjançant la seva deducció de la següent facturació:

1.3. La actora impugna exclusivamente el apartado relativo a la penalidad de 60.000 euros correspondiente a los trabajos de pintura de las fuentes ornamentales no ejecutados.

1.4. En la sentencia de instancia se transcribe el contenido de la condición general 16 del PPT que, según dice, regula el régimen de imposición de penalizaciones por el incumplimiento por parte del contratista de los plazos establecidos para la realización de las tareas previstas en el pliego.

Añade que en la cláusula 22.1.a), b) y d) del PCAP se citan las obligaciones esenciales del contrato y, entre las complementarias y vinculadas a ellas, cita la obligación esencial a la que se refiere el subapartado r), así como el apartado dd), que se remite a todas las obligaciones asumidas por el contratista en virtud del contenido íntegro del PPT y PCAP.

Señala que la cláusula 23 del PCAP desarrolla el régimen de responsabilidades en la ejecución del contrato, que incluye el sistema de tipificación de las faltas contractuales, siguiendo la graduación en tres bloques, muy graves, graves y leves (cláusula 23, apartado 4) , así como las sanciones contractuales previstas para cada una de estas graduaciones (cláusula 23, apartado 5).

Cita y transcribe los artículos 67.2, 118.2 y 212.2 del TRLCSP de 2011 y tras sintetizar las alegaciones de la actora, hace referencia a los informes del técnico de concesiones de 9 y 28 de septiembre de 2022, en los que se señala que la imposición de penalizaciones se concreta en las cláusulas 22 y 23 del PCAP y que tal imposición es independiente de la obligación del contratista de indemnizar al Ayuntamiento y a terceros los daños y perjuicios que las infracciones que los motivan hayan causado así como de la no liquidación de los trabajos finalmente no ejecutados. Seguidamente cita la condición 16 del PPT y menciona el informe del mismo técnico de 31 de agosto de 2023.

Además, expone las alegaciones de la demandada, con cita del artículo 212 del TRLCSP de 2011, que habilita la posibilidad de que en los pliegos puedan establecerse previsiones de imposiciones de penalidades para el supuesto de cumplimientos defectuosos o incumplimientos del contrato, y transcribe el siguiente párrafo de la cláusula 23.5 del PCAPP, en concreto: "L'imposició de penalitzacions será independent de l'obligació del contractista d'indemnitzar tant a l'Ajuntament com a tercers pels danys i perjudicis que les infraccions que els motiven hagin causat, i de la no liquidació per part municipal dels treballs finalment no executats".

Añade que en base a tal cláusula la demandada acordó no liquidar los trabajos no ejecutados, que fueron valorados en 60.000 euros, y detraer dicho importe de las mensualidades de junio y julio.

Sostiene que el incumplimiento ha producido un daño evidente al interés público y por todo ello, desestima el recurso contencioso-administrativo, sin imposición de costas.

SEGUNDO.Crítica a la sentencia de instancia efectuada por el apelante

En el recurso de apelación se aduce que la sentencia de instancia incurre en error en la valoración de la prueba al confundir la imposición de una penalidad con la no liquidación del contrato, habiéndose aplicado de forma incorrecta la cláusula 23.5 del PCAP.

Añade que la penalidad de 60.000 euros se calculó valorando el precio de los trabajos no ejecutados, que el Ayuntamiento no efectuó, por lo que no tuvo que hacer frente al pago de cantidad alguna por dicho concepto.

Sostiene que la penalidad impuesta no está prevista en los pliegos ni en el contrato y reitera que no se ha causado daño alguno. Insiste en que las penalidades estaban reguladas indebidamente en el artículo 16 PPT y que la penalidad impuesta, de carácter indemnizatorio, no se contemplaba en los pliegos, por lo que hubiera sido necesario acreditar la realidad del daño causado por el incumplimiento. Y careciendo la penalidad impuesta de fundamento, la compensación efectuada por la demandada resulta indebida.

Solicita que se estime el recurso de apelación y con revocación de la sentencia de instancia, se estime el recurso contencioso-administrativo y se acuerde declarar la falta de conformidad a derecho de la resolución impugnada en lo que se refiere a la imposición de penalidad por importe de 60.000 euros y de la subsiguiente compensación económica efectuada por la Administración demandada.

TERCERO.Oposición de la apelada

La demandada se opone a la apelación alegando, en síntesis, que el contrato se rige por el TRLCSP de 2011, en cuyo artículo 212. 7 se contempla la posibilidad de establecer previsiones específicas para el caso de cumplimientos defectuosos o incumplimientos del contrato, determinando las penalidades a imponer, que ha de ser proporcionadas a los incumplimientos y no pueden superar el 10% del presupuesto del contrato (artículo 212.1)

Sostiene que sobre el apartado de la cláusula 23.5 del PCAP transcrita en la sentencia descansa decisión municipal de no liquidar los trabajos no ejecutados.

Se hace referencia a los artículos 25.1, el 115.2 , 118.2 y 67.2 r) del TRLCSP de 2011, resaltando la validez del pacto contractual citado, sobre el que descansa la penalidad, al haberse acreditado la falta de realización de los trabajos de pintura de las fuentes ornamentales con la periodicidad anual pactada en el contrato, habiendo reconocido la UTE dicho incumplimiento, lo que ha causado un perjuicio al interés general.

Solicita la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO.Resolución de la controversia

4.1. Hemos de señalar en primer lugar que, como dice la apelada, el contrato de autos se rige por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo artículo 212 dice:

"Ejecución defectuosa y demora.

1. Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme a los artículos 64.2 y 118.1. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 por 100 del presupuesto del contrato.

2. El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva.

3. La constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por parte de la Administración.

4. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades diarias en la proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato.

El órgano de contratación podrá acordar la inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de unas penalidades distintas a las enumeradas en el párrafo anterior cuando, atendiendo a las especiales características del contrato, se considere necesario para su correcta ejecución y así se justifique en el expediente.

5. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5 por 100 del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del mismo o acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.

6. La Administración tendrá la misma facultad a que se refiere el apartado anterior respecto al incumplimiento por parte del contratista de los plazos parciales, cuando se hubiese previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquéllos haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total.

7. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

8. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones".

En aplicación del citado artículo es posible establecer en el contrato penalidades, debiendo estar las mismas expresamente recogidas en los pliegos, determinando los supuestos, el alcance y el procedimiento para el ejercicio de la facultad.

4.2. Conviene decir que las penalidades constituyen un mecanismo que tiene la finalidad de constreñir al contratista al cumplimiento de sus obligaciones durante el tiempo de ejecución del contrato. Por lo tanto, su configuraciónse acerca a la multa coercitiva cuyo fin es lograr, mediante su reiteración, el cumplimiento de una determinada obligación contractual. Ycuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual del contratono existe la coerción sino que la naturaleza de tal penalidad se asemeja a la sancionadora, pudiendo cumplir también un fin resarcitorio.

4.3. En el presente caso, la resolución impugnada impuso a la actora una penalidad en relación con el incumplimiento relativo a los recursos humanos adscritos al contrato. Dicha penalidad, que ascendió a 8.840 euros, no ha sido impugnada.

Además, la resolución impuso una penalidad de 60.000 euros por el incumplimiento de la obligación de pintado de la totalidad de las fuentes ornamentales en el plazo fijado en el contrato. Dicho incumplimiento ha quedado debidamente probado.

4.4. En la condición 16 del PPT se dice:

"16. PENALITZACIONS

Terminis.

Totes les tasques de la prestació del servei especificades al present Plec s'hauran d''executar en els terminis establerts en cada cas per l'Ajuntament. Si no està especificat el termini en alguna tasca, es considerarà per defecte que mai pot sobrepassar el termini de dos mesos. L'incompliment de terminis d'execució estarà subjecte a les sancions econòmiques que es detallen a continuació.

Incompliment dels mateixos.

L'empresa adjudicatària està obligada a complir el contracte en tots els extrems estipulats en aquest P.P.T. dins dels terminis fixats per a cadascuna de les intervencions a realitzar i per a cadascun dels compromisos administratius d'entrega d'informes i manteniment d'inventari. En cas d'incompliment dels terminis d'una tasca de manteniment o de qualsevol prestació del servei, mereixedor de penalització, s'estarà al que explícitament es fixa a continuació, i en general al que disposa el règim de penalitzacions del PCAP.

La consti ució en mora en el compliment de cadascun dels terminis no precisarà d'avís previ, i l'Administració imposar una penalització econòmica de:

-100 € per cada dia de demora per treballs no urgents.

-500 € per als treballs urgents per emergències, en el cas que no es produeixin danys materials.

-L'import total de les reparacions pels danys que s'ocasionen, en el supòsit d'avisos urgents que no hagin estat atesos.

Si l'empresa no manté la presència física del personal ofertat, s'aplicaran les següents penalitzacions, per cada hora d'absència injustificada:

-Responsable Tècnic: 60 €.

-Encarregats / es: 40 €.

-Resta del personal: 30 €.

Si l'empresa adjudicatària no lliura als serveis tècnics de l'Ajuntament actualització dels inventaris i plànols, revisions mensuals de treball, en el termini fixat, aquest podrà imposar una penalització econòmica diària de 80 € a partir del tercer dia, un cop complert el termini, fins que es realitzi la lliurament del treball o fins que finalitzi el contracte.

L'import efectiu de les penalitzacions es realitzarà mitjançant sancions administrativa".

4.5. En el PCAP, en relación a la cuestión que nos ocupa, se establecen las siguientes cláusulas:

-Cláusula 23. 4. Faltes contractuals

"En els supòsits d'incompliment o compliment defectuós de les obligacions assumides pel contractista, l'Ajuntament podrà compel·lir-lo al compliment del contracte, amb imposició de sancions, o acordar-ne la resolució.

Constitueixen faltes contractuals de l'adjudicatari les següents...".

Detalla seguidamente las infracciones que constituyen faltas muy graves, apartados a) a q); faltas graves, apartados a) a x) y faltas leves, apartados a) a o).

-Cláusula 23.5. Sancions contractuals

"En cas d'incompliment, l'Ajuntament podrà aplicar les sancions següents, graduades en atenció al grau de perjudici, perillositat i/o reiteració, llevat per aquelles infraccions específiques en que el plec de prescripcions tècniques prevegi un règim propi de penalitzacions:

a) Faltes molt greus: multa de fins a un 10 per 100 del preu del contracte, entès aquest com l'import d'adjudicació o el pressupost base de licitació, segons el sistema de determinació de la quantia del contracte. Si l'òrgan de contractació considera que la sanció no serà suficient per compel·lir al contractista a esmenar la deficiència que la motiva, podrà instar directament la resolució del contracte per culpa imputable a aquest

b) Faltes greus: multa de fins a un 5 per 100 del preu del contracte.

c) Faltes lleus: multa de fins a un 1 per 100 del preu del contracte.

L'imposició de penalitzacions serà independent de l'obligació del contractista d'indemnitzar tant a l'Ajuntament com a tercers pels danys i perjudicis que les infraccions que els motiven hagin causat, i de la no liquidació per part municipal dels treballs finalment no executats.

En la tramitació de l'expedient, es donarà audiència al contractista perquè pugui formular al·legacions dins un termini de cinc dies naturals i l'òrgan de contractació resoldrà, prèvia l'emissió dels informes pertinents.

L'òrgan competent per imposar les sancions per infraccions lleus serà el regidor delegat en l'àmbit de la contractació; les sancions per infraccions greus i molt greus correspondrà imposar-les a l'òrgan de contractació.

Per a les infraccions molt greus en que es proposi la resolució del contracte es seguirà el procediment previst en l'article 109 del RGLCAP, amb el compliment dels requisits que hi figuren".

4.6. A la vista de lo expuesto, no puede compartirse el criterio de la sentencia de instancia acerca de que el fundamento de la penalidad de 60.000 euros se encuentra en la cláusula 23.5, en concreto, en el siguiente párrafo ""L'imposició de penalitzacions serà independent de l'obligació del contractista d'indemnitzar tant a l'Ajuntament com a tercers pels danys i perjudicis que les infraccions que els motiven hagin causat, i de la no liquidació per part municipal dels treballs finalment no executats".

Hemos de recordar que la imposición de penalidades debe respetar el principio de tipicidadque, como señala la STC 218/2005, de 12 de septiembre, implica la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta. En este caso, la resolución administrativa impugnada no identifica qué infracción de las tipificadas en el PCAP se imputa a la actora.

El artículo 27 de la Ley 40/2015 establece que "1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título de la Ley 7/1985, de 2 de abril",y el apartado 4 del mismo artículos se dice que "Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica".

En la STC 146/2015, de 25 de junio (recurso 6280/2012) se dice que "El principio de legalidad penal, en su vertiente material, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) y comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de sus correspondientes sanciones ( lex certa ), en virtud del cual el legislador debe promulgar normas concretas, precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones ( STC 185/2014, de 6 de noviembre , FJ 8). De esta manera, ese principio, no sólo fija el límite interpretativo de los preceptos en la subsunción irrazonable en el tipo que resulta aplicado, bien por la interpretación que se realiza de la norma, bien por la operación de subsunción en sí, de manera, que de sobrepasarse tal límite, la sanción impuesta resultaría sorpresiva para su destinatario ( SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6 ; y 185/2014, de 6 de noviembre , FJ 5), sino que "impone, por razones de seguridad jurídica y de legitimidad democrática de la intervención punitiva, no sólo la sujeción de la jurisdicción sancionadora a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla" ( STC 137/1997, de 21 de julio , FJ 6)".

El artículo 212.1 del TRLCSP de 2011, anteriormente transcrito, establece que los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato y el apartado 7 establece que cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

En el presente caso, en la condición 16 del PPT se hace referencia a las penalizaciones por incumplimiento de los plazos fijados y se dice que "En cas d'incompliment dels terminis d'una tasca de manteniment o de qualsevol prestació del servei, mereixedor de penalització, s'estarà al que explícitament es fixa a continuació, i en general al que disposa el règim de penalitzacions del PCAP.

La constitució en mora en el compliment de cadascun dels terminis no precisarà d'avís previ, i l'Administració imposar una penalització econòmica de:

-100 € per cada dia de demora per treballs no urgents.

-500 € per als treballs urgents per emergències, en el cas que no es produeixin danys materials.

-L'import total de les reparacions pels danys que s'ocasionen, en el supòsit d'avisos urgents que no hagin estat atesos".

Por lo tanto, en el PPT se establecen unas penalidades para el caso de incumplimiento de los plazos en la prestación del servicio, con remisión a lo dispuesto en la propia condición y en el régimen de penalidades del PCAP, en cuya cláusula 23.4 se tipifican las altas contractuales y en la cláusula 23.5 se determinan las sanciones contractuales correspondientes.

Como se ha dicho, la resolución impugnada no incardina el incumplimiento de la actora en un concreto apartado de una determinada falta contractual. La demandada se limita a sostener que el fundamento de la penalidad impuesta se encuentra en la previsión contenida en la cláusula 23.5 que señala que la imposición de penalidades será independiente de la obligación del contratista de indemnizar tanto al Ayuntamiento como a terceros por los daños y perjuicios que las infracciones que las motivan hayan causado y de la no liquidación por parte municipal de los trabajos finalmente no ejecutados. Este apartado no tipifica ninguna infracción sino que simplemente señala que la imposición de penalidades por la comisión de alguna de las faltas contractuales a las que se refiere la cláusula 23.4 será compatible con la obligación del contratista de indemnizar daños y perjuicios y con la no liquidación por parte municipal de los trabajos no ejecutados. Dicho de otro modo, la imposición de una penalidad por alguna de las faltas contractuales tipificadas en la cláusula 23.4 no excluye el pago de la indemnización de daños y perjuicios que se hubieran podido causar ni tampoco exige que el Ayuntamiento liquide los trabajos no ejecutados.

Ahora bien, sigue resultando imprescindible para poder imponer una penalidad que la resolución subsuma los hechos declarados probados en un tipo previamente descrito, es decir, en alguna de las faltas contractuales a las que se refiere la cláusula 23.4, lo que no ha acontecido. No podemos olvidar que la coincidencia de una conducta con el supuesto de hecho de una norma tipificante es una condición esencial de los hechos determinantes de la penalidad impuesta, por lo que su inexistencia provoca indefectiblemente la ilegalidad de la resolución impugnada.

Es por todo ello que el recurso de apelación ha de ser estimado y con revocación de la sentencia de instancia, estimar el recurso contencioso-administrativo formulado por la actora.

QUINTO.Costas

Estimado el recurso de apelación, no se hace expresa condena en costas y tampoco procede la imposición de las causadas en la instancia.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo