Sentencia Contencioso-Administrativo 9/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 290/2025 de 13 de enero del 2026

PRIMERO.-En el presente proceso la parte demandante por AYUNTAMIENTO DE MONSERRAT y "HIDRAGUA GESTIÓN INTEGRAL DE AGUAS DE LEVANTE S.A". contra "sentencia núm. 203/2025 de 10 de junio de 2025 que "desestima recurso frente a desestimación por silencio administrativo de la petición, registrada en fecha 18 de mayo de 2023, ante el Ayuntamiento de Montserrat, por la que se interesaba que el Ayuntamiento procediese al reconocimiento del déficit de la explotación y, consecuentemente, la compensación económica a HIDRAQUA por la imposición de la prórroga forzosa del servicio, así como la aprobación de la tarifa autosuficiente propuesta para la gestión del servicio municipal de agua potable de Montserrat durante el ejercicio 2023. DECLARANDO QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO NO ES AJUSTADO A DERECHO Y DEBE SER REVOCADO, DEBIENDO EL AYUNTAMIENTO DEMANDADO PROCEDER AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DICTADA POR EL JUZGADO N º 3 DE ESTA LOCALIDAD DE FECHA 4 DE JULIO DE 2019 EN EL PLAZO DE TRES MESES Y DICTAR RESOLUCIÓN LIQUIDACIÓN EL CONTRATO PRORROGADO EN ESTA LITIS".

SEGUNDO.-Los motivos de la sentencia son los siguientes:

a) Se debe cumplir la sentencia del juzgado de lo contencioso n º 3 de esta localidad de fecha cuatro de julio de 2019 confirmada por sentencia fue confirmada por la STSJCV TSJCV: 2020:8690de fecha 1 de diciembre de 2020.

b) El fallo desestima el recurso, pero impone al Ayuntamiento de Monserrat la obligación de realizar la liquidación en el plazo de tres meses.

TERCERO.-Los motivos del recurso de apelación son los siguientes:

A. RECURSO DE APELACIÓN DE HIDRAGUA

1. Incongruencia omisiva de la sentencia recurrida:

- Vulneración de la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 Constitución Española) y del artículo 33.1, artículo 56 y artículo 67.1 de la LJCA, al no responder a las pretensiones planteadas en la demanda formulada por esta representación y desestimar el recurso con una motivación arbitraria y no fundada en Derecho, sin entrar a resolver el fondo de las cuestiones planteadas incurriendo con ello en incongruencia omisiva.

2. Incongruencia extra petita, al pronunciarse sobre cuestiones no planeadas.

3. Falta de motivación y arbitrariedad de la sentencia recurrida.

4. Fallo contradictorio e incongruente.

B. Por el Ayuntamiento de Monserrat.

a) Incongruencia extra petita.

b) El fallo es contradictorio.

CUARTO.-La primera cuestión a dilucidar será la incongruencia denunciada por ambas partes:

A) Pretensión de la parte demandante:

(...) 1º.- Anule y revoque la desestimación por silencio administrativo de la petición de fecha 18 de mayo de 2023 del Ayuntamiento de Montserrat por la que se interesaba el reconocimiento del déficit de explotación y, consecuentemente, la compensación económica

2º.- Reconozca el derecho de HIDRAQUA a ser compensada por el déficit de explotación, calculado como los costes de explotación no cubiertos por los ingresos del servicio, como consecuencia de la continuidad impuesta en la prestación de los servicios de abastecimiento de agua en el municipio de Montserrat para el período 2019 a 2022, cifrando el mismo en la cantidad de SEISCIENTOS CINCO MIL CUARENTA Y CINCO EUROS CON NUEVE CÉNTIMOS (605.045,09 €).

3º.- Condene al Ayuntamiento de Montserrat a estar y pasar por dicho

pronunciamiento condenándole a abonar a mi representada el citado déficit de explotación, más los intereses legales.

4º.- Se tenga por desistida a HIDRAQUA, respecto de la petición de aprobación de la tarifa propuesta para el ejercicio 2023, sin perjuicio del déficit de explotación y/o compensación que pueda ser reclamada por esta representación por la no aprobación de tarifa suficiente para el ejercicio 2023 y posteriores, y de la nueva solicitud de aprobación de tarifa que pueda formularse por mi mandante, una vez ya conocidos los costes correspondientes al ejercicio 2023 (...).

B) Fallo de la sentencia:

(...) Que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mercantil HIDRAQUA GESTION INTEGRAL DE AGUAS DE LEVANTE S.A representada por la Procuradora D ª CARMEN INIESTA SABATER asistida de Letrado D º CARMEN SANCHEZ MEDINA BALADA contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud presentada ante el Ayuntamiento demandado el 18 de mayo de 2023 por la que se interesa que el Ayuntamiento procediese al reconocimiento del déficit de la explotación y acordara una compensación económica por la imposición de una prórroga forzosa del servicio, así como la aprobación de la tarifa autosuficiente propuesta para la gestión del servicio municipal de agua potable de Montserrat durante el ejercicio 2023 DECLARANDO QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO NO ES AJUSTADO A DERECHO Y DEBE SER REVOCADO, DEBIENDO EL AYUNTMAIENTO DEMANDADO PROCEDER AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DICTADA POR EL JUZGADO N º 3 DE ESTA LOCALIDAD DE FECHA 4 DE JULIO DE 2019 EN EL PLAZO DE TRES MESES Y DICTAR RESOLUCIÓN LIQUIDACIÓN EL CONTRATO PRORROGADO EN ESTA LITIS.(...).

Vamos a analizar la incongruencia extra petita denunciada por ambas partes. Está conectada con el art. 24.1 de la CE, el Tribunal Constitucional ha dictado numerosas sentencias sobre este tema, por todas nos vamos a fijar en el fundamento de derecho sexto de la núm. 178/2014, incurre en exceso una resolución judicial (normalmente sentencia) cuando concede o se pronuncia sobre una pretensión no deducida por los litigantes, aunque fuera implícitamente, (criterio que ratifica la STC 149/2025 de 30 de octubre de 2025 (fd. 6- ECLI:ES:TC:2025:149). El Juzgado incurre en incongruencia, en efecto, como quiera que la Administración denuncia el contrato que vinculaba a las partes desde 1998 a 2018, el criterio es confirmado por sentencia del Juzgado ratificado por la Sala, como quiera que la empresa sigue prestando el servicio sin revisión desde 2015, solicita que se le compense por el déficit estructural del propio servicio.

La sentencia, sin analizar la cuestión desestima la pretensión, pero de forma sorprendente concluye que la desestimación tácita del Ayuntamiento de Monserrat no es ajustada a derecho y debe liquidar el contrato prorrogado en el plazo de tres meses.

Por su parte, el objeto del proceso era la liquidación del déficit durante el periodo 2019 a 2022 que la sentencia no analiza; con lo cual, incurre incongruencia omisiva, según la sentencia del Tribunal Constitucional nº 152/2015, de 6 de julio de 2015 reiterada en las SSTC 165/2020 y 7/2021:

(...) existe incongruencia denominada omisiva o ex silentio cuando "el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido". Ahora bien, para que este tipo de incongruencia se verifique es necesario, según hemos señalado, que la discrepancia del litigante con la resolución dictada se refiera en verdad a la respuesta judicial otorgada y no a la motivación de la misma, ya que el vicio de incongruencia requiere, en todo caso, un defecto del fallo o de la parte dispositiva, no de "los fundamentos que la nutren para dar respuesta a las alegaciones de las partes" ( STC 36/2006, de 13 de febrero , FJ 1). Es esencial, en este punto, la distinción efectuada en nuestra doctrina entre las meras alegaciones de los litigantes, que sólo pueden afectar a la motivación de la resolución, y las auténticas pretensiones formuladas, que son las únicas que pueden determinar un desajuste del fallo con aquellas -y, por ende, un vicio de incongruencia omisiva- ( SSTC 174/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; 36/2006, de 13 de febrero, FJ 3 , y 25/2012, de 27 de febrero , FJ 3)(...).

La sentencia debe ser revocada en su totalidad y realizar un planteamiento ajustado a los problemas planteados en el proceso.

QUINTO.-Un contrato cuando está prorrogado legalmente, en principio, se rige por las mismas normas que el contrato original. Puede ocurrir que el contratista no esté conforme con la prórroga en cuyo caso si se le obliga a continuar puede poner de relieve la falta de equilibrio de contrato por la subida de precios, en cuyo caso se debe analizar cada caso concreto.

Una vez finalizado el contrato, no olvidemos que los precios por los que licita el contratista tienen un horizonte temporal, se cuestiona si el demandante tiene derecho a una indemnización por los sobrecostes que ha tenido que soportar consecuencia de la "prolongación" del despliegue de la actividad sin contrato que dura años.

No es objeto de discusión, que el contrato de servicio, de acuerdo con lo dispuesto en los pliegos rectores y en el contrato suscrito, fue denunciado y finalizó en 2018 (criterio que asumió la sentencia de fecha 4 de julio de 2019, y finalmente ratificó la sentencia nº1022/2020, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia, de fecha 1 de diciembre de 2020 donde se desestimó el recurso de apelación).

Una vez que finaliza un contrato administrativo, los efectos son los siguientes:

a) La prórroga -cuando está prevista en los pliegos- es obligatoria para el contratista, salvo que concurra la causa del art. 198.6 (falta de pago).

b) En ningún caso podrá producirse la prórroga por el consentimiento tácito de las partes ( art. 29.2 de la Ley 29/2017)-

c) El Ayuntamiento ha mantenido al contratista y obligado a una prórroga excepcional del art. 29.4 de la Ley 9/2017; sin embargo, en este caso no se da ninguna de las circunstancias exigidas por el precepto:

- Que al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación

- Que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario o, tratándose de un contrato basado en un acuerdo marco o un contrato específico en el marco un sistema dinámico de adquisición, se hayan enviado las invitaciones a presentar oferta del nuevo contrato basado o específico al menos quince días antes de la finalización del contrato originario.

- Que el motivo sea por incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicacióny existan razones de interés público para no interrumpir la prestación.

Cuando no se cumplen los requisitos del art. 29.4 de la Ley 9/2017, la Administración no puede imponer la prórroga forzosa ni como hemos visto cabe la prórroga tácita, supone:

- Que la garantía se extingue, es decir, que la prestación se está ejecutando sin garantía ya que la prórroga es ilegal.

- El contratista no está obligado a continuar con la prestación, es decir, se puede negar a seguir ejecutando el contrato.

En definitiva, en el supuesto examinado, a partir del 2018 la Administración impuso una prórroga ilegal y sin tener cubierta la garantía. El precepto está pensando en una demora máxima de nueve meses cuando se dan los requisitos del precepto. El criterio ha sido fijado por esta Sala y Sección Quinta en sentencias núm. 690/2025 de 2 de diciembre de 2025 (rec. 11/2025), núm. 668/2025 de 25 de noviembre de 2025 (rec. 10/2025) o núm. 592/2025 de 28 de octubre de 2025 (rec. 218/2025) y podemos verlo así mismo en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 1356/2025 de 27 de octubre de 2025 (rec. 6338/2022-ECLI:ES:TS:2025:4790). Según esta sentencia:

1. Declara manifiestamente contrarias a derecho este tipo de prórrogas.

2. La anulación del acuerdo de prórroga y su ampliación por efecto de la sentencia tiene como efecto el restablecimiento de la situación jurídica individualizada del recurrente, de conformidad con el artículo 71.1 b)de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; con indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario durante los años 2019, 2020 y 2021 y 2022 basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio.

En definitiva, según acabamos de exponer, la empresa tiene derecho a ser indemnizado por la prórroga. En este caso solicita que se le compense por el déficit de explotación. La respuesta del Tribunal como cuestión teórica es que esa pretensión debemos estimarla, cuestión diferente que vamos a analizar es la cuantificación de ese déficit que pasamos a analizar.

SEXTO.-Para cuantificar el déficit de explotación debemos tener presentes como criterios básicos: (1) Que el precio base son las cifras del contrato que estuvo prestando desde 1998 hasta el 7 de enero de 2018; (2) que la última revisión de precios se había producido en 2015; (3) las tarifas no se volverían a revisar hasta las actualmente vigentes publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia nº 9265 de 27 de enero de 2022.

Hemos examinado la prueba pericial realizada en 2024 por D. Roman, Economista y Profesor del Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental Universidad Politécnica de Catalunya y vemos que toma como punto de partida los análisis económicos realizado por la Administración para sustituir el sistema vigente y proceder a la municipalización del servicio y proyecta los criterios para los ejercicios objeto de debate 2019, 2020, 2021 y 2022. Sobre este último ejercicio nos dice la Administración que la empresa podría haber pactado o propuesto a la administración, a lo largo de estos años, cambios o modificaciones económicas para el incremento de costes que se nos opone de contrario. Nada se lo impedía y nada ha hecho. Continua afirmando que nunca ha sido voluntad del Ayuntamiento lucrarse a costa de la demandante y así se pone de manifiesto con el expediente de modificación de las tarifas de agua y conservación de contadores (doc. 1 expediente tarifario remitido como ampliación expediente por el Ayuntamiento) y que fueron finalmente aprobadas y publicadas en el DOGV de fecha 18 de enero de 2022 (se realizó una actualización de los importes de la tarifa conforme el procedimiento simplificado del art. 14 del Decreto de la Generalitat, revisión o actualización de ingresos que no tiene en cuenta los costes reales que está soportando el gestor, a diferencia de la revisión del 9.4 del contrato y ordinaria que regula el art. 7 del Decreto 68/2013)

A) En primer lugar, analiza los ingresosprocedentes del servicio de abastecimiento, correspondientes a la facturación emitida a los abonados del municipio por los servicios de abastecimiento y conservación de acometidas y contadores, configurada a través de los Padrones de Facturación con un resultado total de 6.683.734,25 €.

B) Después analiza los costes sin IVAya que la empresa no es el consumidor final. Las partidas de costes consideradas se han clasificado en cuatro categorías:

Los que corresponden a gastos respaldados por nóminas o facturas: Personal, compra de agua, energía, analíticas, mantenimiento y materiales, etc: costes directos.

Los que se obtienen por criterios de asignación: costes indirectos.

Los que corresponden a apuntes contables: Amortizaciones, provisiones y coste financieros.

Otros costes no incluidos en la reclamación: Gastos generales y Beneficio industrial.

El resultado es el siguiente.

a) Coste de personal:

- Con dedicación completa: 973.658,42 €.

- Con dedicación parcial: 79.128,45 €

- Total: 1.052.786,86 euros

b) Costes de electricidad:

- 26.286,83 euros.

c) Compra de agua:

-2.939.570,50 euros.

d) Costes de mantenimiento y materiales:

- 1.343.129,15 €

e) Analíticas:

- 95.702,99 €

f) Otros de costes directos

- 97.964,99 euros.

g) Costes indirectos:

-479.731,09

Resultan unos costes de 6.035.072,41 euros.

C) A continuación realiza un análisis de los costes que corresponden a apuntes contables:

a) Amortizaciones: 16.715,42 €.

b) Previsiones impagados: 87.598,25 €.

c) Gastos financieros: 54.463,81 €.

D) Fondo de Reversión y Fondo de Renovación vinculados al contrato de Montserrat:

- cifrar el Fondo de Reversión y el Fondo de Renovación en 886.904,80 € y 208.000,00 € respectivamente.

E) Beneficio industrial.

-362.104,34

F) Fondo de Reversión y el Fondo de Renovación en 886.904,80 € y 208.000,00 € respectivamente.

El resumen de los costes totales de la gestión del contrato de Montserrat en régimen de prórroga forzosa lo podemos ver en la página núm. 37 del dictamen con saldo de la gestión del contrato antes de gastos generales y beneficio industrial de 588.305,02 € y como saldo de la gestión del contrato de Montserrat en régimen de prórroga forzosa -1.553.916,61.

Estamos de acuerdo con la prueba pericial que en sus conclusiones nos dice que el déficit de explotación, calculado como el saldo entre ingresos percibidos y costes incurridos antes de considerar gastos generales y beneficio industrial (costes de explotación más gastos procedentes de apuntes contables), correspondiente al período analizado 2019-2022, asciende al total de 588.305,02 €. Por último, sobre los costes de explotación se han calculado los costes generales, que representan un 10% del total de costes de explotación (603.507,24 €) y el beneficio industrial, que siendo un 6% de los costes de explotación, resultan ser 362.104,34 €.

Existe discordancia entre la cantidad reclamada por la parte demandante 588.305,02 € y los 605.045,09 € que reclama la empresa demandante, la explica perfectamente la demanda donde la empresa afirma que el criterio de la empresa es la aplicación de la amortización anual a pesar de encontrarse el contrato ya finalizado, tal y conforme se constata en la documentación contable de la mercantil, y el criterio de la pericial el de la liquidación de dichas amortizaciones íntegramente a la finalización de la prestación del servicio. Por lo tanto, al importe anterior definido como el saldo antes de GG Y BI (588305,02 €), se debe añadir el importe correspondiente a las amortizaciones financieras de inversiones no previstas en tarifa, por importe de 16740,15 €.

Respecto a la prueba pericial que presentó el Ayuntamiento de Monserrat no podemos aceptar sus conclusiones:

1. Concluye que el resultado de esta contra pericial que es HIDRAQUA es quien debe al Ayuntamiento en esta liquidación 1.165.095,68 € si HIDRAQUA tuviese derecho a los Gastos Generales y al Beneficio Industrial. Si no fuera así el saldo sería de 1.668.297,97 € favorables al Ayuntamiento. Por lo tanto, muy alejado de las pretensiones de HIDRAQUA.

Esos números del informe del PWACS (D. Pedro Antonio) pero que desde el punto de vista técnico suscriben: Romeo (Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos) Dña. Candelaria (Ingeniera de Montes Directora de Gestión del Agua y Recursos Hídricos) se contradicen con la revisión de precios que aprobó el Ayuntamiento de Monserrat en 2015 y 2022.

2. Los números del perito de la parte demandante, en cierto modo, ya estaban reflejados en el estudio económico del servicio para llevar a cabo la municipalización que tomaba como parámetro el resultado de explotación de los años 2015, 2016 y 2017.

Posteriormente, como afirma la empresa demandante/apelante existe estudio de viabilidad del año 2021 del Ayuntamiento de Montserrat, tras optar por la gestión indirecta del servicio, elaboró y aprobó en Pleno el Estudio de Viabilidad para la licitación del servicio de abastecimiento de agua del municipio de Montserrat. El mismo ha sido reconocido y analizado por sendos peritos en el acto de su ratificación y resulta un documento público que fue publicado en Boletín Oficial de la Provincia nº 59 de 29 de marzo de 2021 (nº de registro de BOPV 2021/4856). El citado estudio, tal y como se reconoce en su apartado 6.1.1 es elaborado sobre la base de los datos reales disponibles correspondientes al servicio de los años2018, 2019 y primer trimestre de 2020, es decir que abarca parte del periodo aquí reclamado y, como se ha acreditado en autos, considera datos y costes prácticamente idénticos a los reclamados en el presente procedimiento.

En definitiva, en principio rechazamos la valoración y números que se realizan en esta prueba pericial. Resulta un tanto absurdo que unas tarifas que no se actualizaban desde el año 2015 supongan para la empresa "continuadora del servicio" un enorme beneficio. De haber dado verosimilitud la Administración a esos números no hubiera actualizado las tarifas en 2022 con la particularidad de la misma.

SÉPTIMO.-A pesar de lo expuesto en el punto anterior, existe un concepto que vamos a analizar y que no ha sido tomado en consideración por el perito de la parte demandante, se trata de los denominados "ingresos no tarifarios":

(...) que recibe el Concesionario por realizar trabajos que vienen recogidos en los pliegos (instalación de contadores, acometidas, obras, etc.). Sin embargo, los costes asociados a dichos ingresos si que han sido considerados por el Concesionario. Estimamos, que dichos ingresos son del 6% de los ingresos tarifarios, que suponen 401.024,06 € para HIDRAQUA, a lo largo de los años 2019-2022.(...).

No se calculan costes reales sino estimativos del 6%:

- Año 2019: 95.558,78

- Año 2020: 101.899,08

- Año 2021: 98.719,07

- Año 2022: 104.847,12

- Total: 401.024,06 €

La contestación de la empresa a esta objeción es que la pericial del Ayuntamiento resulta intrascendente en este punto en tanto en cuanto no procede la imputación de ingresos no tarifarios del servicio al no encontrarse incluidos en la reclamación los costes no tarifarios vinculados a dichos ingresos no tarifarios. Asimismo, se ha podido constatar en la práctica de la prueba que los ingresos no tarifarios reconocidos por el Ayuntamiento en sus estudios económicos del servicio previos eran inferiores al 1%, siendo, por tanto, el 6% propuesto por el perito de la administración del todo incongruente con la realidad del servicio (conclusión sexta).

Acogemos esta explicación de la empresa en tanto en cuento se trata de una mera cantidad "estimativa" que no se corresponde con los estudios económicos previos del propio Ayuntamiento y, además, no están incluidos en la reclamación de costes.

Vamos a estimar el recurso en la cantidad fijada por el perito de la parte demandante (588.305,02 €) por tanto la estimación en este punto será parcial.

OCTAVO.-De conformidad con el art. 139 de la Ley 29/1998, no procede hacer expresa imposición de costas a la Administración al haber sido estimado en parte el recurso. En cuanto a la apelación de la Administración porque ha sido estimada en cuanto a la incongruencia omisiva, por tanto, sin costas.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.