Sentencia Contencioso-Administrativo 1360/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1251/2024 de 14 de abril del 2025

PRIMERO. La sentencia apelada. Alegaciones del escrito de apelación y oposición de la parte apelada

Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia nº 43/2024, de fecha 09/02/2024, dictada en el procedimiento ordinario 591/2022, seguido por el Juzgado Contencioso nº 12 de Barcelona.

La sentencia estima el recurso al entender que la solicitud de modificación de la autorización debe entenderse concedida por silencio positivo, rechazando, de forma motivada, los óbices alegados por la parte demandada para sostener lo contrario, que eran, concretamente, los siguientes:

1- La falta de desarrollo por parte de la administración educativa de los estudios a distancia de enseñanza postobligatoria de formación profesional de enseñanzas deportivas de grado medio y grado superior de la especialidad de fútbol comporta que no haya un procedimiento administrativo que regule la materia. La STS de 28 de febrero de 2010 (rec. 303/2004) dispone que la ficción del silencio positivo sólo se aplica a procedimientos predeterminados.

2- Tampoco opera el silencio positivo cuando afecta al servicio público o a la potestad autoorganizativa de la administración, que en este caso se sustanciaría en la modificación de autorizaciones de enseñanza, cuya oferta fija la administración educativa. Cita STS de 25 de junio de 2014 (rec. 3111/2012)

3- Faltan los requisitos para la obtención de la autorización. Cita STS 97/2010, de 3 de febrero).

Así, en cuanto al primer motivo, el juez a quorazona que "no puede decirse que no exista un procedimiento administrativo específico que regule cómo modificar una autorización para la impartición a distancia de enseñanzas por un centro educativo privado. Como antes se ha expuesto, existe un procedimiento específico para ello, que es el regulado en el capítulo 2 del Decreto 122/2012, de 9 de octubre, del procedimiento de autorización y de comunicación previa para la apertura de centros educativos privados, cuyo artículo 10 prevé además expresamente que el silencio será positivo en caso de no dictarse resolución en el plazo de tres meses. El hecho de que la administración no haya desarrollado el Decreto 25/2014, de 25 de febrero, de ordenación general de enseñanzas deportivas de régimen especial no implica que no exista un procedimiento específico para modificar la autorización, que ya estaba regulado."

La sentencia apelada rechaza que el supuesto resuelto por la STS de 28 de febrero de 2010 (rec. 303/2004) -que había sido invocada por la Generalitat para defender que no se estaba ante un supuesto de silencio positivo-, sea aplicable al caso que nos ocupa.

Por último, en cuanto al tercer argumento esgrimido por la parte demandada, en la sentencia apelada se razona lo siguiente:

"En relación al tercer motivo de denegación, la sentencia a la que alude la demandada no ha podido ser encontrada por esta Juzgadora. En cualquier caso, el artículo 24 de la Ley 39/2015 sólo excepciona del silencio positivo: los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Por su parte, el artículo 54 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto , de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña dispone las siguientes excepciones al silencio positivo:

a) Los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición a que se refieren el artículo 29 de la Constitución y el artículo 29.5 del Estatuto de autonomía.

b) Los casos en que una norma con rango de ley, por razones imperiosas de interés general, o una norma de derecho europeo establecen lo contrario.

c) Los procedimientos cuya estimación de la solicitud tiene como consecuencia la transferencia a la persona interesada o a terceras personas de facultades relativas al dominio público o al servicio público.

d) Las solicitudes que tienen como consecuencia la transferencia de facultades relativas a los bienes o a los derechos de carácter patrimonial de las administraciones materialmente afectadas al uso público o al servicio público.

e) Los procedimientos cuya estimación de la solicitud puede comportar la concesión de ayudas y subvenciones públicas, y, en general, los procedimientos que tienen por objeto o se refieren a la reclamación de cantidades que implican el pago a cargo de las administraciones públicas.

f) Los recursos de alzada, excepto en los casos en que se interpongan contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud no resuelta expresamente en el plazo establecido por la normativa de aplicación.

g) Los recursos potestativos de reposición y los recursos extraordinarios de revisión, así como los demás procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

h) Las solicitudes relativas a los procedimientos para la revisión de actos administrativos nulos.

i) Las solicitudes de indemnización relativas a reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas catalanas.

No estamos ante ninguno de estos supuestos. Debe recordarse además que el artículo 10 del Decreto 122/2012 expresamente prevé el silencio positivo en supuestos de modificación de una autorización para impartir las enseñanzas comprendidas en el sistema educativo por parte de centros educativos privados."

En el recurso de apelación se dice que entre ambas partes se sigue otro procedimiento ( recurso ordinario 282/2022, seguido ante el Juzgado Contencioso nº 17 de Barcelona), cuya sentencia también ha sido recurrida ante esta misma Sala y sección.

Seguidamente se afirma que:

"...l'administració competent en la matèria, és a dir, la Generalitat de Catalunya no ha desenvolupat a dia d'avui la modalitat a distància dels ensenyaments esportius en règim especial (que és el que es sol·licita). Aquesta modalitat està prevista però no desenvolupada en quant als requeriments necessaris (disposar d'espais, equipament, recursos i professorat que en garanteixin la qualitat; ex art. 28.2 Reial Decret 1363/2007, de 24 d'octubre, pel qual s'estableix l'ordenació general dels ensenyaments esportius de règim especial). Així, malgrat que el Decret 25/2014, de 25 de febrer, d'ordenació general dels ensenyaments esportius de règim especial, preveu la modalitat a distància d'aquests ensenyaments, aquesta no està desenvolupada. L'Ordre EDU/193/2021, de 13 d'octubre, pel la qual s'organitzen els ensenyaments de formació professional inicial en la modalitat d'educació no presencial, només fa referència als cicles formatius (mitjà i superior), no als cursos d'especialització, en la modalitat no presencial. I d'altra banda, el Decret 67/2007, de 20 de març, pel qual es regulen els ensenyaments de formació professional inicial en la modalitat no presencial, només desplega reglamentàriament la modalitat a distància dels ensenyaments de formació professional inicial. En definitiva, la modalitat a distància de l'ensenyament esportiu de règim especial està prevista, però no desplegada per l'administració en quant a requeriments necessaris per impartir-lo i, en conseqüència, amb relació als requeriments necessaris per a la seva autorització."

De ello deriva la Generalitat que falta un procedimiento administrativo para la autorización para impartir estas enseñanzas en la modalidad a distancia, por lo que se está ante una de las excepciones a la aplicación del silencio positivo.

Y se añade que "en no estar establerts els requisits necessaris per impartir-los, no existeixen tampoc els requisits per autoritzar-los de manera que la petició d'autorització està mancada dels requisits essencials per obtenir-la".

Se pretende que se estime el recurso de apelación, se revoque la sentencia apelada y se dicte otra desestimando las pretensiones de la demanda.

La parte actora se opone al recurso de apelación alegando que "No cabe ninguna excepción al silencio positivo porque la solicitud de mi representado se realizó dentro de un marco previamente establecido en el artículo 11 del Decreto 122/2012, de 9 de octubre , del procedimiento de autorización y comunicación previa para la apertura de centros educativos privados en Catalunya",añadiendo que procedimiento administrativo por la autorización/modificación de la autorización de centros de enseñanza privado es el mismo para el régimen general y para el régimen especial, y que, para acreditarlo, se aportó con el escrito de demanda la autorización que recibió CENAFE en la modalidad presencial del régimen especial de acuerdo al decreto 122/2012, de 9 de octubre, y que "el cumplimiento de los requisitos fijados en la normativa vigente en relación numérica entre alumnos y docentes, las instalaciones y la capacidad" para impartir la formación a distancia solicitada está regulado por la administración, y ya fue examinada con informes preceptivos de inspección de educación favorables constando autorización administrativa de fecha 28 de febrero de 2014",añadiendo que "existe un modelo de solicitud con un procedimiento específico para la autorización de la formación a distancia y están "colgados" en la web de la administración demandada".

También se añade por la parte apelada que sí existe un procedimiento especifico de autorización de formación a distancia de enseñanzas deportivas de régimen especial, y que, para acreditarlo, , aportaron la resolución desestimatoria dictada en otro procedimiento similar por no cumplirse uno de los requisitos exigidos.

SEGUNDO. El precedente que es cita en el recurso de apelación

Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo planteada, debemos hacer una breve referencia al recurso seguido entre ambas partes (recurso ordinario 282/2022, ante el Juzgado Contencioso nº 17 de Barcelona), cuya sentencia también fue recurrida ante esta misma Sala y sección.

Ahora bien, como a ambas partes les consta, ese recurso de apelación se siguió con el nº de esta sección 188/2024, y tenía por objeto la sentencia nº 17/2024, dictada en el citado procedimiento ordinario antes citado, que, en su parte dispositiva, acordó:

"PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil CENAFE ESCUELAS, S.L.; anular, por ser contraria al sentido positivo del silencio, la resolución expresa firmada en fecha 1 de junio de 2022, y condenar al Consorci demandado a que emita el certificado de silencio administrativo positivo.

SEGUNDO.- No imponer las costas a ninguna de las partes."

Pues bien, esta misma sección recientemente se ha dictado la sentencia nº 92/2025, que estimó el recurso de la Administración, pero esta estimación se justificaba en el hecho de que el recurso contencioso se interpuso en la instancia sin haber agotado la vía administrativa:

"En el presente caso, una vez dictada resolución expresa, no estamos ante una desestimación presunta de la solicitud de certificado de silencio administrativo positivo sino ante la desestimación de la modificación de la autorización.

Conforme a la doctrina expuesta, es cierto que la actora no estaba obligada a ampliar el recurso frente a la Resolución de 1 de junio de 2022, por lo que pudo optar por no solicitar la ampliación y continuar el procedimiento frente a la desestimación presunta de la solicitud de certificado de silencio positivo. Ahora bien, una cosa es que no estuviera

obligada a ampliar el recurso y otra distinta que resultara procedente admitir la ampliación frente a una resolución que no era definitiva en vía administrativa. Además, la actora pudo solicitar la ampliación del recurso frente a la desestimación presunta del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 1 de junio de 2022 y una vez dictada la resolución de 6 de octubre de 2022 que desestimaba dicho recurso de alzada, pudo haber optado por ampliar o no el recurso frente a la misma.

Ahora bien, lo que no podía hacer era ampliar el recurso frente a la resolución de 1 de junio de 2022, que no era definitiva en vía administrativa, y una vez dictada resolución expresa del recurso de alzada (6 de octubre de 2022) formular recurso independiente frente a la misma. No puede obviarse que la resolución que puso fin al procedimiento iniciado para obtener la modificación solicitada es la Resolución de 6 de octubre de 2022 y que frente a la misma se interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue tramitado por el JCAB nº 12, en procedimiento ordinario 591/2022, en el que se dictó sentencia estimatoria de fecha 9 de febrero de 2024 , que anuló la resolución impugnada y ordenó a la demandada que emitiese certificado de silencio administrativo positivo. Tal sentencia ha sido apelada, tramitándose en esta misma Sala y Sección recurso de apelación 306/2024 , pendiente de señalamiento para deliberación y fallo.

En definitiva, se han tramitado dos procedimientos ordinarios en dos juzgados distintos en relación a la misma solicitud de modificación a enseñanza no presencial."

Así, en la sentencia de esta misma sección nº 92/2025 ha quedado imprejuzgada la cuestión de fondo. Además, esa sentencia no es firme, ya que recientemente se ha admitido por esta sección el recurso de casación interpuesto por la actora, sin perjuicio de lo que posteriormente pueda resolver el Tribunal Supremo en cuanto a su admisión.

TERCERO. Resolución de la controversia

Puede adelantarse que el recurso va a ser desestimado.

En efecto, hay que partir del dato de que, con fecha 09/02/2022, la parta actora -ahora apelada-, solicitó al Consorci d'Educació la modificación de la autorización del centro CENAFE BARCELONA, con código de centro nº 8074355, para impartir la formación a distancia del bloque común, especifico y complementario del centro, y, transcurridos tres meses desde que esa solicitud tuvo entrada en el registro del órgano competente para resolver (el propio Consorcio), fue estimada por silencio positivo

Así, el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP) establece que "1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general".

De otra parte, la solicitud de la actora no puede incardinarse en ninguno de los supuestos expresamente previstos en la propia LPACAP como excepciones a esa regla general del silencio positivo, esto es: los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución; aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; o los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados (con la excepción de que si el recurso de alzada se ha interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo).

Además, hay que tener en cuenta que el Decreto de la Generalitat 122/2012, de 9 de octubre, regula el procedimiento de autorización y de comunicación previa para la apertura de centros educativos privados, y en su capítulo 2, regula el procedimiento de autorización para impartir las enseñanzas comprendidas en el sistema educativo. De otra parte, el artículo 11.1 d) de dicho decreto establece que la impartición no presencial de enseñanzas autorizadas es una circunstancia que comporta la modificación de la autorización. Y el artículo 12 sujeta este tipo de modificación de la autorización al mismo procedimiento que la autorización.

Por último, debe citarse el artículo 10, que, al regular la resolución del procedimiento de autorización, dispone: "2. Esta resolución se emite en el plazo máximo de tres meses. Transcurrido el plazo para resolver sin haberse notificado resolución expresa, la parte interesada puede entender estimada su solicitud."

Así, no puede sostenerse que no existiera un procedimiento para autorizar la impartición no presencial de enseñanzas autorizadas.

Tampoco es admisible que la apelante sostenga que "l'administració competent en la matèria, és a dir, la Generalitat de Catalunya no ha desenvolupat a dia d'avui la modalitat a distància dels ensenyaments esportius en règim especial",y se arguya que, esa falta de desarrollo, ha de conducir a que no pueda invocarse la estimación por silencio. Y ello porque resulta cuanto menos sorprendente que, habiéndose reconocido en el artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Catalunya (en adelante EAC) de 1979 que "Es de la competencia plena de la Generalidad la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen; de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución , y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía",después de más de 40 años, la Generalitat no haya regulado la modalidad a distancia de las enseñanzas deportivas en régimen general. Además, el artículo 131 del actualmente vigente EAC, completa esa regulación.

Llegados a este punto debe recordarse que el artículo 149.3 de la Constitución Española dispone que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas. Pues bien, si la Generalitat no ha regulado la modalidad a distancia de las enseñanzas deportivas en régimen general -como dice-, resulta aplicable, en virtud de la cláusula de supletoriedad del derecho estatal, el Real Decreto 2641/1980, de 7 de noviembre, sobre regulación de la modalidad de enseñanza a distancia impartida por Centros privados.

De otra parte, el artículo 24.2 de la LPACAP dispone que "La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento",añadiéndose en los apartados 3 y 4 del mismo artículo 24 que:

"3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver."

Y debe compartirse la fundamentación de la sentencia de instancia relativa a que solicitud de modificación de la autorización como centro privado CENAFE BARCELONA para la impartición no presencial del bloque especifico, común y complementario de las enseñanzas deportivas de técnico deportivo grado medio y grado superior en fútbol, fue estimada por silencio positivo, porque transcurrieron más de tres meses desde que la presentó sin que se resolviese expresamente. De ahí que el Consorci d'Educació solo podía dictar una resolución expresa si fuera confirmatoria del silencio positivo ya producido.

CUARTO. Costas

En cuanto a las costas, de acuerdo con el artículo 139.2, en los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

Como quiera que se desestiman íntegramente las pretensiones del recurso de apelación, la condena en costas a la apelante es obligada, sin que concurran circunstancias que justifiquen su no imposición, si bien limitada a la cantidad de 1.000 euros por todos los conceptos (IVA incluido), en uso de la facultad que confiere el artículo 139.3 de la LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,