Sentencia Contencioso-Administrativo 1606/2024 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1272/2022 de 14 de mayo del 2024

PRIMERO: Objeto del recurso contencioso-administrativo y posición de la parte demandante

La Federació Catalana d'Halterofília impugna en este proceso la resolución del Consell Català de l'Esport, de 8 de marzo de 2022, por la que se revoca totalmente la subvención otorgada a la demandante, convocada en apoyo a la acción de las federaciones deportivas catalanas y uniones deportivas de clubs y asociaciones para el año 2019.

La actora participó en la convocatoria anticipada para la concesión de subvenciones para el apoyo de la acción de las federaciones deportivas catalanas. Manifieta que en el procedimiento aportó las justificaciones documentales relativas a los gastos subvencionables. Entre esta documentación, se incluyó el informe de auditoría que, concluía que no se habían observado hechos o circunstancias que pudieran suponer un incumplimiento de la normativa aplicable o de las condiciones impuestas para percibir la subvención, con la salvedad del apartado f).

En sicho apartado f), en el que se verifica que la entidad beneficiaria dispone de los documentos originales acreditativos de los gastos justificativos incluidos en la relación del apartado e) y de su pago, constataba que durante su revisión no se les había facilitado la contabilidad de la entidad, advirtiendo que no habían podido verificar el correspondiente registro contable de las facturas y pagos.

Como consecuencia de la revisión de la documentación, el Consell Català de l'Esport comunicó una serie de aspectos sobre la documentación justificativa presentada en la que se estimó acreditada la cantidad de 87.339,56 euros. No estaban acreditados 16.771,34 euros, quedando pendientes de justificar los gastos por 12.212,33 euros, de los 97.220,00 euros concedidos.

La demandada practicó un requerimiento, cuya anulación postula la demanda, porque se indujo a error a la entidad en la creencia que la renuncia que se le ofrecía era parcial y no total como finalmente se resolvió. Considera que el requerimiento previo ha de ser anulado porque contiene un error manifiesto y gravísimo que privó a la Federación demandante de su derecho de poder justificar correctamente en el periodo extraordinario la subvención recibida.

A su entender, del requerimiento se desprendía que la entidad tenía dos opciones y que si se escogía la opción b) la renuncia afectaba a la parte pendiente de justificar; en al caso, no era necesario presentar el informe de auditoría.

La Administración, al iniciar el procedimiento de revocación total de la subvención, consideró que la presentación del informe de auditoria no solo se exigía en el apartado a), sino también en el b). Alega la aplicación del principio 'contra proferentem'y concluye que las consecuencias de la mala y errónea redacción en el requerimiento previo no pueden recaer en la parte que no la ha redactado.

En consecuencia, la Administración, en virtud de un requerimiento defectuoso ha privado a la actora de la posibilidad de justificar la subvención correctamente y, como consecuencia de ello, se ha iniciado la revocación de la subvención.

Como segundo motivo ataca la resolución del expediente de revocación por falta de motivación, porque no se ha examinado la alegación sobre el requerimiento previo, lilimitándose a basarse en que no se aportó la documentación justificativa en plazo, obviando cuál fue la causa por la que dicha documentación no se presentó (optar por la renuncia de la letra b) del requerimiento previo), teniendo en cuenta que la demandante presentó alegaciones en el procedimiento de revocación, adjuntando nuevo informe del auditor lo que hubiera permitido a la administración demanda revisar de nuevo la documentación justificativa.

Este criterio, señala, iría en contra del criterio mantenido en el propio expediente administrativo (docs. 57, comunicado interno y 58, informe del subdirector general de actividades deportivas e infraestructuras) que consideraba esa posibilidad, de modo que, solo si en el plazo de audiencia de la fase de alegaciones a la revocación a incoar no aportaba la documentación, entonces procedería revocar la subvención y la federación debería devolver la cantidad recibida en concepto de anticipo.

Reitera que, no había presentado la documentación por culpa de la redacción del requerimiento previo del que no se desprendía lo que finalmente interpretó la Administración que también en el caso de renuncia parcial debía aportar el informe requerido. Máxime cuando en al presentar alegaciones aportó toda la documentación acreditativa y un nuevo informe del auditor que constata que se verificó y comprobó el registro contable en el ejercicio 2019 de todos los justificantes de la subvención y la corrección de las anomalías detectadas en la contabilización de los justificantes correspondientes.

Pese a ello, el CCE se separó del precedente y obvió la documentación justificativa aportada, acordando revocar la subvención otorgada y requiriendo el reintegro de las cantidades ya recibidas y los intereses de demora sin tener en cuenta que la actora había hecho todo lo posible para justificar correctamente los gastos subvencionables y que cuando fue requerida en el periodo extraordinario cumplió con las exigencias presentadas por el órgano competente del CCE escogiendo una de las dos opciones que le ofreció. A su entender desaparece la premisa necesaria para aplicar el art. 99.1 del Texto Refundido de la Ley de Finanzas Públicas.

Por lo tanto, el error que deriva del requerimiento, no puede recaer en la entidad subvencionada, que es una asociación privada sin ánimo de lucro y a la que le causará un perjuicio de grandes subvenciones.

En su tercer motivo, aduce que el requerimiento previo debe ser anulado porque junto con las actuaciones posteriores se ha generado indefensión en la recurrente. El requerimiento ofrecía dos opciones alternativas. Con posterioridad, se entendió que no lo eran y se privó a la demandante el derecho a aportar la justificación correspondiente a la subvención anticipada. En consecuencia, sostiene que estamos ante un acto carente de los requisitos formales indispensables para conseguir sus objetivos, que incurre en un error grave y que le ha generado indefensión porque no ha podido alegar ni probar en el expediente lo que ha considerado oportuno (STSJ 163/2016, de 13 de marzo y STS de 11 de mayo de 2004).

Invoca, igualmente, el art. 43 del Decreto 58/2010, de 4 de mayo que obliga a las administraciones públicas a proteger y dar soporte a las federaciones deportivas catalanas, mientras ajusten su actividad al ordenamiento jurídico.

En base a todo ello, concluye que la Administración demandada ha causado un perjuicio irreparable a los intereses y derechos legítimos de la Federación demandante a consecuencia de la pérdida de la posibilidad de justificar la subvención en el periodo extraordinario previsto legalmente en el art. 70.3 de la Ley 38/2003, ya que se ha visto obligada a devolver el 80% del anticipo ya recibido, cuando ha satisfecho con él los gastos que sí están acreditados, tal como ya resultaba del requerimiento previo.

Solicita que se dicte sentencia estimando el recurso y, en consecuencia, declarando la nulidad de la resolución recurrida, así como del requerimiento previo y de todas las actuaciones posteriores.

SEGUNDO: Posición de la parte demandada

Para la demandada, que se opone al recurso, la incoación del procedimiento de revocación de la subvención fue debida a las irregularidades advertidas en el control de la justificación de la subvención (convocada para el apoyo a la acción de las federaciones deportivas catalanas y uniones deportivas y asociaciones para el año 2019). El procedimiento finalizó con la resolución impugnada, dictada por la Secretaria General de l'Esport, que acordó la revocación total con la obligación de reintegrar el importe anticipado por 77.776,00 euros, más intereses de demora. Dicha revocación vino motivada en que el informe del auditor aportado por la FCH no pudo verificar los correspondientes registros contables de las facturas y pagos.

En relación con el requerimiento previo, recuerda que la base 16.2 de la Resolución PRE/784/2018 obligaba a los beneficiarios a acreditar la realización de la actividad y cumplir con los requisitos y condiciones que determinan la concesión mediante los justificantes de los gastos que han de cubrir el importe financiado, en este caso debía justificarse aportando el informe de un auditor (por ser de importe superior a 60.000,00 euros) y la cuenta justificativa debía contener los documentos que se relacionan en las bases, esto es la memoria de ejecución y la memoria económica (bases 16.3; 16.4.a.3 y 16.4).

Para la Administración el objeto del requerimiento, que se dictó al amparo del art. 70.3 del Real Decreto 887/2006, era claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones interesadas, ya que se requería a la actora para que aportara un informe válido del auditor tal como preveían las bases de la convocatoria de subvención. La actora, en cambio, no presentó el informe del auditor, sino que renunció a la parte de la subvención referida a los gastos de gestión pendientes de justificar por importe de 12.212,33 euros, (según se cuantificaban en el propio requerimiento).

En definitiva, sostiene que la renuncia de la actora le eximía de justificar el importe indicado, pero dicha renuncia no le permitía convalidar el defecto de justificación de aportación del informe auditor válido y con eficacia acreditativa del resto de partidas subvencionables. A su entender, esta interpretación no se deriva de la lectura del requerimiento cursado por la Administración ni permite hacer una interpretación que se ajuste a la normativa que regulan las subvenciones públicas y en contra de las bases de la subvención.

En cuanto a la aportación posterior, nos dice que se produjo el 19 de abril de 2021, fecha muy posterior a la finalización del plazo para presentar la justificación económica de la subvención y de la presentación de la respuesta al requerimiento de documentación (24 de septiembre de 2020), trámite al que se tenía que incorporar. Por consiguiente, el informe no puede tener la eficacia pretendida ni formal porque no se presentó la documentación con el requerimiento. Tampoco al conocer el oficio en el que se le indicaba la falta de acreditación correcta de la justificación de la subvención con entrega del expediente. El informe no se presentó hasta que se le comunicó el acuerdo de incoación del expediente de revocación. Tampoco se justificó materialmente porque no se valida que la contabilidad de la entidad recurrente acreditaba la correcta imputación de gastos, al haber detectado irregularidades y carencias de los registros contables de la FCH) ( STSJ de Catalunya, de 14 de noviembre y de 24 de noviembre de 2019).

Niega que la Administración haya ido en contra de sus propios actos porque llas comunicaciones a las que se refiere son internas y no constituyen la expresión de una voluntad del órgano administrativo que se expresa en la resolución administrativa, (STSJ de 19 de marzo de 2021). Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO: Resolución de la controversia

3.1 La actora participó en la convocatoria para la concesión de subvenciones para el apoyo de la acción de las federaciones deportivas catalanas, publicada el 5 de diciembre de 2018, Resolución PRE/2487/2018, cuyas bases habían sido aprobadas por Resolución PRE/784/2018, de 17 de abril.

Para la demandante, la revocación de la subvención estaría relacionada con un error manifiesto y grave del requerimiento cursado a la entidad en el que se le comunicaba el resultado de la revisión de la documentación presentada para justificar la subvención solicitada, en virtud de la cual había percibido un anticipo.

Debemos partir de que, durante el procedimiento, la actora aportó diversas documentales con el fin de justificar los gastos subvencionables. Entre ellos un informe de auditoría en cuyo apartado f) (de verificación de que la entidad beneficiaria disponía de los documentos originales acreditativos de los gastos justificativos incluidos en la relación del apartado e) y de su pago). Rersulta del mismo que el auditor dejaba constancia de que durante su revisión no le había sido facilitada la contabilidad de la entidad. En consecuencia, no había podido verificar el correspondiente registro contable de las facturas y pagos. La entidad actora enlaza este primer motivo con que se vio en la imposibilidad de justificar la subvención durante el periodo extraordinario que prevé en el art. 70 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.

Sostiene que el requerimiento de documentación que recibió en fase de justificación de la subvención establecía dos opciones alternativas y que ella optó por la del apartado b) que le permitía renunciar a la parte de la subvención no justificada sin necesidad de aportar ningún tipo de documentación más (entre ella, un nuevo informe del auditor corrigiendo los defectos apreciados); al ser interpretado de otro modo, entiende que este requerimiento es nulo ya que le generó indefensión.

El procedimiento de autos, como ha quedado dicho, se inició con la resolución PRE/2847/2018, de 28 de noviembre, por la cual se abrió convocatoria anticipada del procedimiento para la concesión de subvenciones para el apoyo a la acción de las federaciones deportivas catalanas y las uniones deportivas y clubs y asociaciones para el año 2019, publicada en el DOGC de 5 de diciembre de 2018, cuyas bases reguladoras del procedimiento para la concesión de dichas subvenciones se regían por la resolución PRE/784/2018, de 17 de abril, (DOGC de 23 de abril de 2018).

La base 16 regula la justificación por las entidades beneficiarias de las subvenciones de la aplicación de los fondos percibidos (de acuerdo con los art. 30 y 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, y la Orden ECO/172/2015, de 3 de junio, sobre las formas de justificación de subvenciones y disconformidad con lo que prevé la base 16.

De conformidad con la base 16.2, las entidades debían presentar la documentación justificativa del 100% de las actividades de cada uno de los programas previstos, con carácter general, en el plazo indicado (como máximo el 15 de octubre del año de la convocatoria o, en el plazo máximo de un mes previsto para el supuesto del último párrafo de la base 15.1).

En este caso, como la subvención era por importe superior a 60.000 euros, debía acogerse a la modalidad de cuenta justificativa con aportación de informe de auditor (base 16.3.a).

Además, la base 16.4 obligaba a las personas beneficiarias a presentar cuenta justificativa del cumplimiento el objeto de la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos, de acuerdo con la modalidad de la letra a), es decir, en la modalidad de cuenta justificativa con la aportación de informe de auditor al que se refiere la base 16.3.a).

La cuenta justificativa y el informe del auditor tenían que contener la documentación y condiciones siguientes: a.1 memoria de ejecución de un plan de actuación con indicación de las actividades realizadas en cada subprograma, datos técnicos correspondientes y resultados obtenidos, según el modelo personalizado enviado por correo electrónico a cada entidad después de la concesión de la subvención y a.2 memoria económica sobre el coste de las actividades realizadas para cada uno de los subprogramas, donde constasen los requisitos que relaciona la base.

Por otra parte, conforme a la base 4.a.3, el informe de auditor debía realizarse por auditores inscritos en el ROAC, estando sujeto a las obligaciones del art. 8 de la Orden ECO/172/2015, de 3 de junio.

El auditor debía revisar la cuenta justificativa para verificar los gastos y su pago o el vencimiento, así como el importe y la procedencia de financiación de la actividad objeto de ayuda (fondos propios y otras subvenciones o recursos).

Además, el auditor debía ser el mismo que auditaba las cuentas anuales de la entidad, si estuviera obligada a ello; en otro caso la beneficiaria podía designar auditor y el informe debía elaborarse de acuerdo con los procedimientos y el modelo establecido en la Orden ECO/172/2015, de 3 de junio, sobre formas de justificación de subvenciones. En el ejercicio de su función, el auditor tenía que detallar los procedimientos de revisión y su alcance entre los que no se podían aplicar técnicas de muestreo estadístico; indicar las comprobaciones que hubiera realizado y poner de relieve todos los hechos que pudieran suponer un incumplimiento por parte de la persona beneficiaria, con un nivel de detalle que permitiera al órgano gestor formular conclusiones.

El resto de obligaciones de las entidades beneficiarias se regulan en la base 17, entre ellas:

"j) Disposar dels llibres comptables, els registres diligenciats i altres documents degudament auditats en els termes que exigeix la legislació mercantil i sectorial aplicable al beneficiari en cada cas, així com tots els estats comptables i els registres específics que siguin exigits per les bases reguladores de les subvencions, amb la finalitat de garantir l'exercici adequat de les facultats de comprovació de control."

La resolución PRE/784/2018, en su art. 16 y s.s.estableció que los beneficiarios estaban obligados a acreditar ante la entidad concedente la realización de la actividad y a cumplir con los requisitos y condiciones que determinan la concesión mediante los justificantes de los gastos que debían cubrir el importe financiado.

No es un hecho cuestionado que el informe aportado con la justificación económica de la subvención dejaba constancia de que no se había facilitado al auditor la contabilidad de la entidad, por lo que no había podido verificar el correspondiente registro contable de las facturas y pago.

Dentro de la actividad de comprobación consta, en el folio 878 del Ea, el informe de revisión de la documentación justificativa de la subvención de la actora (en relación con la documentación que relaciona), que había sido aportada por la entidad dentro de plazo. Del expediente resultaba que en la memoria de ejecución "Els imports de despesa i els de la subvenció segueixen sense coincidir amb el document d'acceptació",por lo que el cap de l'Àrea d'Alt Rendiment i Esport Federat acordó dar traslado del expediente promovido por la FCH para seguir el trámite correspondiente.

En este contexto se produce el requerimiento enviado a la FCH, en el que se informaba a la actora sobre la situación de justificación incorrecta de la subvención que le había sido otorgada y concedida mediante resolución de concesión de 27 de junio de 2019. Sin perjuicio de ulteriores controles que pudieran determinar los órganos competentes, se le trasladaban las observaciones formuladas por el Área d'alt rendiment i esport federat que constataba lo siguiente:

"1.2. Memòria d'execució.

- Els imports de despesa i els de la subvenció segueixen sense coincidir amb el document d'acceptació".

Sobre la verificación de los documentos que integraban la justificación presentada, refería la carencia apreciada en el punto 2.f) del informe del auditor que dejaba constancia de que durante su revisión no le habías sido facilitada "la comptabilitat de l'entitat"por lo que no había podido "verificar el corresponent registre comptable de les factures i pagaments...".

Igualmente, significaba que no habían podido revisar la declaración y pago del IRPF, tercer trimestre y de la seguridad social del mes de septiembre de 2019, que al tiempo de evacuar el informe estaban pendientes de pago.

Se incluía una relación de gastos no acreditados y se relacionaban las operaciones cuyos gatos no habían sido considerados como acreditadas y/o elegibles.

Ahora interesa destacar que se dejaba constancia de que en la consideración previa refería que la Sección de apoyo a entidades deportivas había revisado los justificantes aportados con el resultado que constaba en los cuadros añadiendo que:

:

"Atès el punt n. 2(f) de l'informe de l'auditor, que es reprodueix al punt 2.1 d'aquest requeriment previ, la justificació, malgrat l'acreditació i elegibilitat d'una part dels justificants presentats, resulta INCORRECTA fins que no es presenti un nou informe de l'auditor,en el que es pugui constatar la verificació per part d'aquest, d'haver comprovat el registre comptable a l'exercici 2019 de tots els justificants de la subvenció, així com la correcció en les anomalies detectades en la comptabilització dels justificantscorresponents" (la negrita es nuestra).

Al mismo tiempo, informaba de los gastos que no habían sido considerados acreditados y/o elegibles.

Finalmente, en este contexto, apartado 3º "Presentación de nueva documentación" y teniendo en cuenta que había finalizado el plazo para justificar correctamente el 100% de la subvención otorgada, en atención al art. 70.3 del Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio de desarrollo, que indica que en el caso de "incorrecció de la justificació d'una subvenció davant de l'òrgan concedent, dins del termini establert, aquest requerirà al beneficiari per a que en el termini de 15 dies hàbils la presenti",le indicaba que disponía de "dues opcions".La actora, como se ha dicho más arriba, sostiene que la redacción, que a continuación se transcribe, era confusa

a) Presentar compte o comptes justificatius que arribin a justificar correctament, amb despeses elegibles, el 100% de la subvenció atorgada, esmenant l'observació feta per l'Àrea d'alt rendiment i esport federat i atendre les conclusions de l'informe de l'auditor. Les operacions ja considerades acreditades i / o elegibles no es tornaran a consignar als futurs comptes.

b) Presentar escrit de renúncia a la part de la subvenció pendent de justificar(articles 90 i 91 de la LRJPAC i de l'article 53.2 de la LLRJPAPC)" [la negrita es nuestra].

Pues bien, teniendo en cuenta la opción alternativa que ofrecía el requerimiento hemos de colegir que el requerimiento es confuso y que la interpretación que hizo la actora es razonable, pues se le daba a entender que podía renunciar a la "parte de la subvención pendiente de justificar",sin exigirle a efectos de que fuera efectiva tal renuncia la presentación de documentación alguna. Carece de toda lógica que se justifiquen correctamente los gastos y se aporte informe del auditor referido al 100% de la subvención, como exigía el apartado 1º para renunciar a parte de la subvención.

Además, en el punto primero hacía referencia a "presentar cuenta o cuentas justificativas que llegaran a justificar correctamente el 100% de la subvención otorgada enmendando la observación del Área de alto rendimiento y deporte federado"y a atender a las conclusiones del informe del auditor, previsión independiente a la renuncia parcial del apartado 2º.

Carece de toda lógica que la acatora viniera obligada a justificar correctamente todos los gastos y a aportar un informe del auditor referido al 100% de la subvención, como exigía el apartado 1º, para después renunciar a la parte de la subvención de los gastos sin justificar. En definitiva, en este apartado debía habers incluido también la exigencia de justificar la parte que no fuera objeto de renuncia y la exigencia del informe, al que venía obligado por las bases de la convocatoria, teniendo en cuenta que en el requerimiento se informaba de los gastos que no se habían justificado y los que sí.

Interpretado todo ello, en su conjunto, entendemos que el requerimiento practicado por la Administración demandada es confuso, especialmente, en su punto 3 donde incluye las dos opciones que se ofrecían a la FCH, opciones que no se complementan ni son compatibles.

Es evidente que la ilegalidad, por confusión, de dicho requerimiento ha de comportar la anulación del mismo y de las actividades posteriores porque, reiteramos, se indujo a error a la entidad y se le generó indefensión, cuando las federaciones deportivas catalanas constituidas de acuerdo con lo que dispone el Decreto 58/2010, de 4 de mayo, han de ser objeto de especial protección por parte de las administraciones públicas de Cataluña (art. 43).

Resulta igualmente relevante la comunicación y el informe jurídico, de 4 de febrero de 2021, evacuado en el expediente de autos (folios 895 a 897 del Ea), cuya observancia hubiera permitido subsanar las negativas consecuencias del defectuoso requerimiento. La justificación del informe jurídico que refiere la actora está relacionada, sin duda, en la advertencia de la falta de claridad del requerimiento, Entendemos que la previsión que contiene se formula a modo de subsanación y en atención al principio de economía procesal. El informe destaca que si:

"... la Federació Catalana d'Halterofília, durant el preceptiu tràmit d'audiència de la fase d'al·legacions de l'expedient de revocació a incoar, no presentés la memòria d'execució correcta i el nou informe de l'auditor en què es pogués constatar la verificació per part d'aquest d'haver comprovat el registre comptable a l'exercici 2019 de tots els justificants de la subvenció així com la correcció en les anomalies detectades en la comptabilització dels justificants..."que relaciona y no es menester reproducir.

La Administración, en cambio, tramitó un expediente de revocación amparado en una confusión recada por ella misma. Entendemos que la resolución de revocación, además de no tener en cuenta el nuevo informe del auditor presentado junto con las alegaciones a la incoación del expediente de revocación, no es conforme a Derecho porque ha generado indefensión en la demandante y sus consecuencias resultan desproporcionadas. La actora tiene que justificar que cumple con los requisitos de la subvención, pero la buena Administración requiere no inducir a confusión al interesado.

Por todo ello se impone la estimación del recurso y, en consecuencia, la anulación de la resolución impugnada y del requerimiento defectuoso a fin de que, con retroacción de las actuaciones, regularice el procedimiento y, tras los trámites procedentes, dicte la resolución que proceda conforme a Derecho.

CUARTO: Costas

Imponer las costas causadas en este proceso a la parte demandada, cuyas pretensiones han sido íntegramente desestimadas, si bien con el límite máximo de 2.000,00 euros, IVA incluido, al amparo del art. 139 de la LJCA.