Sentencia Contencioso-Administrativo 527/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 229/2025 de 14 de julio del 2026

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de fecha 05/03/2025 de la Secretaria Autonómica del Sistema Sociosanitario desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de fecha 3/01/2025 de revocación de delegación de competencias efectuada al Ayuntamiento de Potríes mediante Resolución de la Vicepresidenta de Igualdad y Políticas Inclusivas de fecha 1/06/2023 para la construcción de una residencia y un centro de día para personas mayores dependientes en el municipio de Potríes.

Afirma el demandante que la denegación de la prolongación de los plazos para el cumplimiento de la delegación de competencias es anulable por contravenir los preceptos 42 a 46 de la Ley 3/2019, de Servicios Sociales Inclusivos y constituir una evidente desviación de poder; Incumplimiento del principio de proporcionalidad e infracción del principio de equidad, buena fe y confianza legítima.

Afirma que los retrasos que ha sufrido el proyecto no son causados por falta de diligencia o de corrección técnica en la gestión administrativa. Los plazos previstos para la ejecución de las obras eran absolutamente imposibles de cumplir ofreciéndose un reajuste realista del calendario, consensuado con responsables de la Conselleria, a los efectos de poder cumplir su propio Plan de Infraestructuras.

La resolución de la delegación fue notificada al Ayuntamiento en julio 2023, en pleno cambio de corporación tras las elecciones municipales. A ello añade la escasa plantilla (una Secretaria-interventora, una administrativa y un auxiliar administrativo) que obligo a contratar a una empresa consultora externa, para que le prestara la asistencia jurídica y administrativa.

La adjudicación del proyecto de ejecución de la residencia se retrasó por la presentación de tres Recursos Especiales ante el TACRC.

Considera que en lugar de revocar la delegación de competencias la Conselleria hubiera podido adoptar una medida menos drástica como la ejecución por sí misma de la competencia delegada.

La Generalitat rechaza la existencia de abuso de derecho e infracción de los principios de proporcionalidad, equidad, buena fe, afirmando que la Conselleria se limita a ejercer la competencia que le corresponde de conformidad con los arts 148 y 149 de la ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat de Régimen local de la Comunidad Valenciana y la Disposición Adicional 18ª de la Ley 3/2019, de 18 de enero, de servicios sociales inclusivos de la Comunidad. No habiendo una justificación adecuada de la inactividad y el retraso de los plazos de las actuaciones acordadas. Se remite al informe de la DG de Infraestructuras Sociosanitarias en fecha 03/12/2024 (folios 251 a 254 del expediente administrativo) que evidencia el incumplimiento de (no se ha formalizado el contrato para la redacción del proyecto básico y de Ejecución).

SEGUNDO .- Hechos que resultan del expediente:

- El 29/06/2021 el Ayuntamiento de POTRIES presentó solicitud de adhesión al Plan de Infraestructuras de servicios sociales 2021-2015, aprobado por la Resolución de la Vicepresidenta y consellera de Igualdad y Políticas Inclusivas de fecha 29 de junio de 2021 y solicitud de delegación de competencias para la construcción de una Residencia y un Centro de Día para personas mayores dependientes.

- El 16/05/2023 la Dirección General de Infraestructuras de Servicios Sociales dicta propuesta de resolución de delegación con ámbito de vigencia para las anualidades 2023, 2024 y 2025, y aceptada la delegación de competencias en los términos señalados por el Ayuntamiento de POTRIES mediante acuerdo de 24/05/2023.

- El1/06/2023 se dictó Resolución de delegación de competencias, modificada por resolución de 08/01/2024. Se fija el coste de actuación en 16.957.952,76 € con la siguiente distribución:

Anualidad 2023: 18.149,99 €

Anualidad 2024: 4.077.393,8 €

Anualidad 2025: 12.682.409,29 €

- En fecha 14/02/2024 y 9/05/2024, la Dirección General de Infraestructuras requirió al Ayuntamiento que presentara certificado de acuerdo plenario de aprobación de la previsión y planificación de la actuación cuya vigencia finaliza el 31- 12-2025.

- En fecha de 27/05/2024, el Ayuntamiento remitió certificado del acuerdo adoptado el 15/05/2024, en el que se aprueba el cronograma de la ejecución.

- En fecha 19/08/2024 el Ayuntamiento remite certificado del acuerdo plenario adoptado solicitando ampliación de la vigencia de la delegación y remitiendo un nuevo cronograma finalizando en 2028:

Año 2023: 18.149,99 €

Año 2024: 0,00 €

Año 2025: 450.000,00€ ·

Año 2026: 6.450.000,00 €

Año 2027: 8.200.000,00 €

Año 2028: 1.839.802,77€.

- Mediante Acuerdo de la Secretaría Autonómica de fecha 05/12/2024 se dispuso:

"1.- denegar la ampliación de la vigencia de la delegación solicitada por el Ayuntamiento de Potríes por los motivos expuestos

2.- acordar y dar traslado del acuerdo de inicio del expediente de revocación de la resolución de la Vicepresidenta para la construcción de una residencia y centro de día para personas mayores dependientes deniega la ampliación. (...)"

- Mediante Resolución de 03/01/2025 de la Secretaría Autonómica se acuerda revocar la delegación de competencia.

TERCERO.- La sala no accede a la pretensión de invalidez de la resolución deducida en los presentes autos.

Planteaba la recurrente que la denegación de la prolongación de los plazos para el cumplimiento de la delegación de competencias era anulable por contravenir los preceptos 42 a 46 de la Ley 3/2019, de Servicios Sociales Inclusivos y constituir una evidente desviación de poder.

Frente al Acuerdo de la Secretaría Autonómica de fecha 05/12/2024 se interpuso recurso contencioso administrativo (POR 32/2005 de la sección Cuarta de este Tribunal).

En fecha 6/2/2026 se dictó Auto núm. 33/26 inadmitiendo el mismo.

Fundamenta su pretensión anulatoria en la desviación de poder por parte de la administración.

El artículo 70.2, párrafo segundo, de la Ley 29/1998 entiende por" desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico".

El Tribunal Supremo en sentencia de 7 de julio de 2008 (recurso de casación 72/2007; ref. EDJ 2008/124127), en su fundamento jurídico cuarto indica:

"La desviación de poder, según señala la sentencia de 30 de noviembre de 2007 , con referencia a la de 13 de junio de 2000 , "como vicio constitucionalmente conectado con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, es considerada por la ley como motivo de nulidad de los actos administrativos".

La desviación de poder supone la desviación teleológica en la actividad administrativa desarrollada; una intención torcida en la voluntad administrativa que el acto exterioriza, en definitiva una distorsión entre el fin para el que se reconocen las facultades administrativas por el ordenamiento jurídico y el que resulta de su ejercicio concreto, aunque el fin perseguido sea de interés público, de ahí que sea preciso examinar cada caso concreto, debiéndose demostrar por quien la invoca que el acto impugnado, ajustado a la legalidad extrínseca, no responde en su motivación interior al sentido teleológico de la actividad administrativa, y teniendo en cuenta que, ante la presunción de legalidad del acto, no basta con meras conjeturas o sospechas, debiéndose aportar los datos suficientes para crear en el Tribunal la convicción moral de su existencia.

El Tribunal Supremo en sentencia de la Sala Tercera 1.375/2020, de 21 octubre (rec. 6.895/2018) señala:

"Entre otras muchas sentencias de esta Sala, en la STS de 16 de marzo de 1999 hemos señalado que "la desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de este concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la Ley.

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984 .

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce la Sentencia de 8 de noviembre de 1978 .

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .

e) En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil , con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987 .

f) La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.

g) Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas sentencias de esta sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992 , 25 de febrero de 1993 , 2 de abril y 27 de abril de 1993 ) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine".

Una reiterada jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea, de la que es representativa la STJUE de 14 de julio de 2006 (Endesa, S. A. contra Comisión), ha sintetizado el anterior concepto de desviación de poder, señalando al efecto que la misma concurre "cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1984, Lux/Tribunal de Cuentas, C-69/83 , Rec. pg. 2447, apartado 30; de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88 , Rec. pg. I-4023, apartado 24; de 13 de julio de 1995, Parlamento/Comisión, C-156/93 , Rec. pg. I-2019, apartado 31; de 14 de mayo de 1998, Windpark Groothusen/Comisión, C-48/96 P, Rec. pg. I- 2873, apartado 52, y de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo, C-110/97 , Rec. pg. I-8763, apartado 137)"».

Indica la STS 9 de marzo de 2010 (recurso de casación 835/2006, EDJ 2010/26490):"En todo caso, debemos recordar que, entre otras muchas, en la STS de 16 de marzo de 1999 hemos señalado que "La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico...".

Aplicando la doctrina jurisprudencial no entendemos acreditado que la actuación de la Administración ha estado investida de manifiesta desviación de poder. Recordemos que fue denegada expresamente la ampliación de plazo pretendida por exceso respecto del límite temporal de la delegación (diciembre 2025).

En segundo lugar, es clarificador el informe de la DG de Infraestructuras Sociosanitarias de fecha 03/12/2024 (folios 251 a 254 del expediente administrativo) que refleja el incumplimiento de los plazos por el Ayuntamiento:

La resolución de la delegación de competencias es de fecha 01/06/2023, habiéndose publicado la licitación para la redacción del proyecto básico y de ejecución el 29/12/2023.

En fecha 17/05/2024 se debía formalizar la adjudicación del contrato para la redacción de proyecto. Plazo incumplido en la fecha del informe

En fecha 21/11/2024 se debía haber presentado el proyecto básico y de ejecución para obtener el visado preceptivo a través de la plataforma OVARA, siendo que en la fecha de la emisión del informe no se había presentado el mismo.

"Dichos incumplimientos suponen un retraso en las actuaciones previstas y aprobadas por la corporación que compromete que la delegación de competencias se pueda realizar dentro del ámbito de vigencia de la resolución de delegación. Asimismo, se informa que existe un incumplimiento también del último cronograma presentado por la entidad junto con la petición de ampliación del plazo de vigencia solicitada."

La recurrente pretendió una ampliación de plazo a diciembre 2028 excediendo del límite de la delegación que finalizaba en diciembre 2025 siendo rechazado por la administración por falta de justificación señalando que "La complejidad de los procedimientos de contratación no son en ningún caso motivo suficiente que justifique la petición de la autorización del Consell para comprometer un gasto en ejercicio futuros que exceden con mucho el ámbito de vigencia de la delegación, teniendo en cuenta que ha transcurrido un año y medio desde la resolución de delegación de competencias y todavía no se ha formalizado el contrato para la redacción del Proyecto Básico y de Ejecución que pudiera servir de soporte a una justificada solicitud de ampliación.

No habiendo justificado la entidad adecuadamente la inactividad y el retraso de los plazos de las actuaciones acordados por el Pleno, no existen motivos para conceder la ampliación de plazo de vigencia de la delegación más allá de la establecida originariamente ya que la ampliación de la vigencia de la delegación solo puede ser otorgada cuando la misma sea viable y siempre y cuando concurran razones de interés público y eficacia, tal y como ya se indicó en el requerimiento de fecha 10/07/2024.

La ejecución del Plan Convivint mediante la delegación de competencias en las entidades locales tiene como principal objetivo facilitar el ejercicio de la competencia por la Administración que ostenta una situación más favorable para ello, en este caso la entidad local, y con la finalidad de agilizar la tramitación de los procedimientos e incrementar la eficacia de los diferentes órganos administrativos; por lo que la inactividad y la falta de agilidad en la ejecución de las actuaciones por parte de las entidades locales desvirtúa el objetivo de tal delegación. El establecimiento de un plazo de vigencia para la ejecución de las actuaciones delegadas tiene como fin que la entidad delegada actúe con la eficacia y la diligencia debida para terminar el objeto de la delegación dentro del plazo de vigencia".

Conforme a lo dispuesto en el art 149 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana "1. Si la entidad local incumpliera las obligaciones que se derivan de la Ley de delegación, de la resolución de delegación o de los términos del correspondiente convenio, o de los programas y directrices a que se refiere el artículo 148.2, el Consell le advertirá de ello formalmente y, si mantuviere su actitud transcurrido el plazo de un mes desde la recepción del escrito de advertencia, podrá revocar la delegación o, en su caso, resolver el convenio suscrito.

2. Por razones de interés público debidamente justificadas el Consell podrá revocar la delegación o revisar su contenido.

3. El acuerdo de revocación se publicará en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana".

El requerimiento tuvo lugar Mediante escrito de fecha 10/7/2024 de la directora general de Infraestructuras Sociosanitarias.

Rechazamos la infracción del principio de proporcionalidad, buena fe y confianza legitima. Como señala la administración lo único que se ha producido es la revocación de la delegación, por aplicación del precepto legal, fundada en el incumplimiento del ayuntamiento.

El TCO en sentencia 42/2022, de 21 de marzo (BOE núm. 103, de 30 de abril de 2022) ECLI:ES:TC:2022:42 se pronuncia en los siguientes términos:

"Desde la perspectiva que es propia de este tribunal, el principio de confianza legítima, como expresión o vertiente de los principios más generales de seguridad jurídica y de legalidad sancionadora, habilita al ciudadano para realizar una conducta legítima bajo el amparo de una previa y consolidada actuación de la administración pública, con apariencia de licitud, y le protege frente a cambios relevantes no justificados de los criterios de actuación administrativa que le hayan generado un perjuicio para sus legítimos derechos e intereses que no tenga la obligación de soportar. En consecuencia, los elementos necesarios para poder acogerse al principio de confianza legítima serían los siguientes:

a) Conducta legítima del ciudadano. La confianza legítima no puede ser alegada cuando la conducta ciudadana no encuentra amparo alguno en el ordenamiento jurídico, es decir, cuando se trata de una conducta notoriamente ilegal. No se puede invocar la seguridad jurídica, que es el fundamento del principio de confianza legítima, respecto de conductas que sean antijurídicas.

b) Conducta basada en una previa y consolidada actuación administrativa. El ciudadano ha de desarrollar su conducta sobre la base de hechos externos concluyentes, que revelen de forma inequívoca un determinado criterio de actuación administrativo. No puede tratarse de meras suposiciones o deducciones implícitas de la actividad o inactividad administrativa, ni tampoco de meras opiniones o interpretaciones divergentes del ordenamiento jurídico, que tienen su cauce normal de resolución en la vía jurisdiccional correspondiente. c) Apariencia de licitud de la actuación administrativa. El ciudadano ha de realizar su conducta con la creencia racional y fundada de que es adecuada a Derecho. El principio de confianza legítima solo protege frente a una actuación administrativa que, precisamente por su apariencia de legitimidad, ha motivado la conducta ciudadana. El ciudadano no debe adecuar su conducta a las actuaciones administrativas manifiestamente ilegales.

d) Quebrantamiento de la confianza depositada en la actuación administrativa. La esencia de este principio se pone de manifiesto ante una modificación relevante de los criterios de actuación consolidados previamente, sin justificación alguna. De esta forma, se defrauda la confianza del ciudadano que, hasta entonces, había guiado su actuación conforme a los parámetros establecidos por la administración. La modificación ha de referirse a elementos relevantes de la actuación administrativa, es decir, que produzcan efectos en la esfera de bienes y derechos del ciudadano, y que no ofrezcan una justificación suficiente basada, por ejemplo, en hechos imprevisibles o causas de fuerza mayor o de prevalencia del interés público. e) Perjuicio para el ciudadano que no tenga la obligación de soportar. El principio de confianza legítima solo puede tener virtualidad en los casos en que, como consecuencia del cambio de actuación administrativa, se ha producido un perjuicio para el ciudadano, no necesariamente económico o patrimonial. Además, debe tratarse de un perjuicio que el ciudadano no esté obligado a soportar, de forma que las causas imprevisibles, de fuerza mayor o de prevalencia del interés público podrían justificar un cambio en la actuación administrativa. f) Protección frente a la actuación administrativa. El principio de confianza legítima protege al ciudadano ante una modificación injustificada de la actuación administrativa, mediante su declaración de nulidad y el consiguiente restablecimiento de sus derechos e intereses. Eso no impide una eventual indemnización de daños y perjuicios, pero no estaría basada en el principio de confianza legítima, sino que habría de ajustarse a los requisitos previstos en la normativa vigente para la protección de otros derechos como el de propiedad (Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre expropiación forzosa) o para la declaración de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas ( arts. 32 y siguientes LRJSP ). g) El principio de confianza legítima es predicable respecto de la actividad discrecional de la administración, pero no puede entrar en juego cuando se trata de una actividad reglada, porque entonces la conducta administrativa y la del ciudadano solo pueden adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y su eventual incumplimiento dará lugar a las acciones legales correspondientes. El principio de confianza legítima no puede superponerse a lo dispuesto en la propia legalidad, que es la máxima expresión de la seguridad jurídica".

Incumplida las obligaciones asumidas por la administración local no cabe hablar ni de cambio de criterio ni de infracción del principio de confianza legitima, máxime teniendo en consideración que la delegación amparada en el Plan Convivint pretendía una agilización de la tramitación de los procedimientos e incrementar la eficacia de los órganos administrativos, delegando las competencias a la administración local y el ámbito temporal de dicho plan de infraestructuras exigía que las obras estuviesen terminadas antes de 2025.

El recurso debe desestimarse.

CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Procede verificar condena en costas a la demandante fijándose el límite de 1.500 €.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo