Sentencia Contencioso-Administrativo 505/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 133/2025 de 16 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso de Apelación contra la sentencia nº 54/2025, de 8 de enero de 2025, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Elche, en el procedimiento ordinario 88/2024 desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Torrevieja de 19 de enero de 2024, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 27 de octubre de 2023 que desestimó la solicitud de 4 de agosto de 2022 de revisión excepcional de precios del contrato "Prestación del servicio de redacción del proyecto, dirección y ejecución de las obras de reparación integral del Palacio de los Deportes, Lote 2" por importe de 65.715,26 euros, IVA incluido.

La sentencia rechaza la revisión excepcional de precios pretendida por aplicación de lo dispuesto en el art. 9.1 RDL 3/22: "La revisión excepcional de precios se aprobará, en su caso, por el órgano de contratación previa solicitud del contratista, que deberá presentarla durante la vigencia del contrato y, en todo caso, antes de la aprobación, por el órgano de contratación de la certificación final de obras.".

Afirma la sentencia que:

"Esta certificación final de obras fue aprobada por el órgano de contratación: Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del 13 de abril de 2022, por lo tanto, cuando se presentó la solicitud de revisión excepcional de precios el 4 de agosto de 2022, el plazo ya había precluido.

En sentido análogo ha resuelto el TSJCV en sentencia de 9 de julio de 2024 (...)

En el presente caso, el certificado final de obras es firmado por el director de la obra el 9 de marzo de 2022 y el acta de recepción de obras es firmada el 3 de mayo de 2022. Como señala el informe municipal obrante en EA, el requisito para esta revisión excepcional es que el contrato esté en ejecución y en este sentido, debemos tener en cuenta que, en fecha 10 de marzo de 2022, registro de entrada n.º NUM000 (CSV NUM001), la Directora de la ejecución de la obra junto con el Director de obra aportan Certificado de fin de obra. En la misma línea, consta en el expediente Acta de Recepción de las obras de fecha 13 de abril de 2022 y CSV NUM002, compareciendo representantes de esta Administración, de la empresa contratista adjudicataria, la Dirección Facultativa y Coordinador de Seguridad y Salud y el técnico del expediente, donde se expide Acta de Comprobación Positiva del contrato, y en la que, en este caso, se manifiesta. Igualmente, consta informe del técnico del expediente ya citado en el antecedente tercero de este informe jurídico, en el que se indican los plazos de presentación y aprobación de los distintos documentos determinantes para se pueda adoptar la medida excepcional en materia de revisión de precios, reiterando la existencia, fecha de la certificación final de obra y, derivado de ello, su improcedencia. De todo lo anterior se concluye que el contrato ya se ha recepcionado, lo que supone que las obras ya se han ejecutado.

En definitiva, procedía inadmitir la solicitud de revisión excepcional de precios por haberse presentado de forma extemporánea conforme art. 9.1 RDL 3/22 , por lo que la resolución impugnada era correcta y procede desestimar la demanda (...)"

II.- La mercantil apelante impugna la sentencia planteando Incongruencia, falta de motivación y error en la valoración de la prueba.

Rechaza que la certificación final de obras se aprobara el día 13 de abril de 2022 previamente a la solicitud de 4 de agosto de 2022.

Afirma que la certificación n.º 6 era una certificación ordinaria (correspondiente al mes de enero de 2022, que está firmada en fechas 7, 8 y 9 de marzo de 2022) pero no era la certificación final.

Posteriormente el Ayuntamiento actuó irregularmente, dictando el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local extraordinaria y urgente de 13 de abril de 2022, firmada el 19 de abril de 2022 considerando ahora la Certificación nº 6 como Certificación Final.

El Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 13 de abril de 2022 se adoptó sin el procedimiento y las formalidades exigibles en el artículo 243 LCSP y 166 Real Decreto 1098/2001

El Acta (Documento 484 y 489 del expediente) de recepción de obras se firmó el 3 de mayo de 2022. Y es después de esa recepción cuando dentro del plazo de tres meses el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final.

El Ayuntamiento no puede hacer pasar el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local extraordinaria y urgente de 13 de abril de 2022 como la aprobación de la certificación final.

Considera que la sentencia aplica erróneamente la citada Sentencia del TSJCV de 9 de julio de 2024 referido a un supuesto en el que el Acta de Recepción de la obra se emitió el 23 de febrero de 2022, antes de la entrada en vigor del RDL 3/2022. Por lo tanto, ese contrato no era susceptibles de beneficiarse la revisión excepcional según el artículo 6.1 del RDL 3/2022.

La solicitud no fue extemporánea. El art 9 del citado RDL fija como momento preclusivo la firma de la certificación final. Afirma que si el legislador hubiera querido determinar el momento de la recepción de las obras como momento preclusivo para la presentación de la solicitud así lo habría expresado, y no habría añadido el inciso de todo caso, antes de la aprobación de la certificación final de obras.

Solicita la revocación de la sentencia y la aprobación de la revisión en la cuantía de 65.715,26 € IVA incluido cantidad no discutida.

El Ayuntamiento se opone al recurso de apelación remitiéndose a los datos obrantes en el expediente de donde resulta (como recoge la sentencia) que el director de obra certificó su finalización el 9 de marzo de 2022 (al suscribir la certificación nº 6) y con posterioridad esta certificación fue aceptada al suscribirse el Acta de Recepción de la Obra el 3 de mayo de 2022. El 9 de marzo de 2022 la obra había finalizado y fue aceptada formalmente el 3 mayo de 2022 aunque se aprobara la última certificación por Acuerdo de Junta de Gobierno antes, el 13 de abril de 2022, rectificando el error en la aprobación realizada por Alcaldía.

Señala que el legislador ha querido limitar el derecho a la revisión excepcional de precios del RDl 3/2022 al momento de la finalización de la ejecución de la obra, que concreta en el momento en que se ha formalizado el acta de recepción y se ha emitido la certificación final.

Considera que la Sentencia de instancia de la STSJCV, habiéndose aplicado correctamente los requisitos del artículo 9.1 del RDL 3/2022.

SEGUNDO.- La Sala acepta la argumentación contenida en la sentencia de primera instancia.

- La Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Torrevieja, en sesión celebrada el día 20 de enero de 2021, acordó aprobar expediente, memoria justificativa, cuadro de características técnicas, pliego técnico y administrativo y gasto correspondiente para la contratación de "Redacción del proyecto, Dirección y Ejecución de las obras de reparación integral del Palacio de los Deporte.

- Mediante acuerdo de 30 de abril de 2021 se adjudicó el contrato a la recurrente. Se procedió a la firma del contrato con fecha 20 de mayo de 2021 y con fecha 25 de mayo de 2021 se procede a la firma del acta de inicio.

- en fecha 13 de abril de 2022 se firmó el Acta de Recepción de las obras,

- Mediante Decreto nº 2022-1977 de fecha 7/04/2022 (doc. 426) se aprobó la certificación nº 6 y mediante Decreto fime nº 2022-2352 de fecha 28/04/2022 (doc. 429) se dejo sin efecto el anterior por entender que la certificación 6 era la Certificación Final

-- En fecha 4 de agosto de 2022, la recurrente solicitó la revisión excepcional de precios debido al incremento de costes, cuantificada en 65.715,25 €

- Dicha solicitud es desestimada conforme al informe del Director General de Asesoría Jurídica del Ayuntamiento (fecha 17/10/2023) en los siguientes términos:

"Teniendo el contrato una duración inicial de 5 meses para la ejecución de las obras, siendo las fechas de inicio y finalización de ejecución de la obra del 10/08/2021 al 10/01/2022; habiéndose producido una ampliación del plazo de ejecución hasta el día 01/03/2022, debido a la paralización de las obras durante 15 días por celebración de evento deportivo, el órgano de contratación expide acta de comprobación de finalización de obras positiva en fecha 13/04/2022.

Constando aprobación de la certificación última por el órgano de contratación el 13/04/2022 ( NUM003).

Así lo indica el informe técnico favorable del Ingeniero CCP municipal de fecha 2023-10-05 y CSV NUM004, transcrito en el antecedente Tercero, en relación a las fechas indicadas:

"La fecha del certificado fin de obra es del 9 de marzo de 2022.

El acta de fin de obra es de 13 de abril de 2022."

En el presente expediente, el contratista presentó la solicitud de revisión de precios el 04/08/2022, aportando subsanación requerida en fecha 03/11/2022.

En consecuencia, no se cumpliría la condición de haber presentado la solicitud de revisión de precios durante la vigencia del contrato y siempre antes de la aprobación del certificado final de obras. En conclusión, dado que la solicitud de la revisión excepcional de precios se produjo posteriormente a la aprobación por el órgano de contratación de la certificación final de obras, no se cumplen todos los requisitos exigidos en el Real Decreto Ley 3/2022 para el reconocimiento de la revisión excepcional de precios."

- El Informe del Técnico municipal, encargado del contrato también señala:

"los plazos de presentación y aprobación de los distintos documentos que rigen el procedimiento de revisión excepcional de precios son los siguientes:

-Presentación de la solicitud de revisión excepcional de precios: 4 de agosto de 2022.

-Certificado de fin de obra: 9 de marzo de 2022.

-Acta de recepción de las obras: 3 de mayo de 2022.

-Certificación de fin de obra, que en este caso es la última certificación de la obra pues ésta no ha tenido liquidaciones: Aprobada por Junta de Gobierno Local con fecha 19 de abril de 2022, y que correspondía al mes de enero de 2022.

Por tanto, no es cierto que no hay certificación final de obra. Sí lo hay, y como se ha indicado en este caso es la última certificación ordinaria de la misma, y precisamente por esa razón el órgano que ha aprobado dicha certificación es el Órgano de Contratación, esto es, la Junta de Gobierno Local "

TERCERO.-El Real Decreto 3/2022 contempla una revisión excepcional de precios que responde a las excepcionales circunstancias sociales y económicas que ha producido la pandemia desencadenada por el virus SARS-CoV-2 que han repercutido de una manera directa en la ejecución de determinados contratos del sector público. Tal y como explica la exposición de Motivos se justifica porque "Tras el descenso experimentado en 2020, los precios de las materias primas han subido con fuerza en 2021 en el contexto de la recuperación económica. El alza extraordinaria del coste de determinadas materias primas que resultan necesarias para la ejecución de ciertas unidades de obra, ha repercutido de manera intensa en los contratos de obras.

Todo ello ha tenido como consecuencia que la ejecución de un número significativo de contratos se haya dificultado notablemente, pues los contratistas han visto cómo se alteraba fuertemente la economía de estos contratos por causa de un incremento extraordinario de ciertos costes, incremento que era imprevisible en el momento de la licitación y que excedería del que pueda ser incluido en el riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público.

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, permite en su artículo 103 la revisión periódica y predeterminada para los contratos de obra del sector público a través del mecanismo de la revisión de precios, aplicable cuando el contrato se haya ejecutado al menos en un 20 por ciento de su importe y hayan transcurrido dos años desde su formalización. Sin embargo, la magnitud y el carácter imprevisible del alza experimentada en el último año por los precios de un número limitado de materias primas indispensables para la realización de determinadas obras no es posible afrontarla con dicho mecanismo en aquellos contratos cuyos pliegos no incorporan revisión de precios, así como en aquellos que, incorporándola, no hubieran transcurrido dos años desde su formalización o no se hubiera ejecutado el 20 por ciento de su importe.

Ante esta circunstancia, notablemente perjudicial para el interés público subyacente en cualquier contrato del sector público y que también afecta severamente a los operadores económicos del sector de la obra civil, se ha considerado oportuno adoptar medidas urgentes y de carácter excepcional para, únicamente en estos supuestos, permitir una revisión excepcional de los precios del contrato"

Por tanto la finalidad por la que se aprueba el RDley 3/2022 respondía a la necesidad de lograr el restablecimiento del equilibrio económico de este tipo de contratos de obra pública, alterado con ocasión del imprevisible incremento extraordinario de los costes de ciertas materias primas necesarias en el sector de la construcción y que excede del riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público, ampliado posteriormente por el Real Decreto 6/2022 por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

Conforme al art 6 "Excepcionalmente, en los contratos públicos de obras, ya sean administrativos o privados, adjudicados por cualquiera de las entidades que formen parte del sector público estatal que se encuentren en ejecución, licitación, adjudicación o formalización a la entrada en vigor de este real decreto-ley, o cuyo anuncio de adjudicación o formalización se publique en la plataforma de contratación del sector público en el periodo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, se reconocerá al contratista la posibilidad de una revisión excepcional de precios siempre que concurra la circunstancia establecida en este real decreto-ley.

Igual posibilidad de revisión excepcional de precios se le reconocerá al contratista en aquellos contratos públicos de obras, ya sean administrativos o privados, adjudicados por cualquiera de las entidades que forman parte del sector público estatal, cuyo anuncio de licitación se publique en la plataforma de contratos del sector público en el plazo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto ley y cuyo pliego de cláusulas administrativas particulares establezca una fórmula de revisión de precios, siempre que concurra la circunstancia establecida en este real decreto-ley.

Dicha revisión excepcional se reconocerá con independencia del régimen jurídico que por razón temporal o de la materia se aplique al contrato.

Esta previsión será también aplicable a los contratos privados de obras a que alude el artículo 26 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014".

El artículo 7 de este RDley 3/222 dispone: "1. La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es, una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final". (...).

Por su parte, según el artículo 9.1"la revisión excepcional de precios se aprobará, en su caso, por el órgano de contratación previa solicitud del contratista, que deberá presentarla durante la vigencia del contrato y, en todo caso, antes de la aprobación, por el órgano de contratación de la certificación final de obras".

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 243 de la LCSP, es con la recepción de la obra cuando se debe entender cumplido y ejecutado el contrato, señalando que "dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato". Por tanto, d una vez ejecutado el contrato, la primera actuación es recibir la obra y extender el acta de conformidad que constata su correcta ejecución y el cumplimiento de las restantes obligaciones; a ello sigue la aprobación de la certificación final de tal obra, documento que detalla las obras que se han ejecutado; y la última actuación tiene lugar con la liquidación o pago de la obra debidamente comprobada y certificada.

Pero lo que aquí se aplica es el artículo 9.1 del Real Decreto-ley 3/2022, según el cual, la solicitud de la revisión extraordinaria del precio se deberá presentar "durante la vigencia del contrato y, en todo caso, antes de la aprobación, por el órgano de contratación de la certificación final de obras".

En el presente supuesto el Certificado de fin de obra es de fecha 9 de marzo de 2022. El Acta de recepción de las obras de 3 de mayo de 2022. y la liquidación fue aprobada por Junta de Gobierno Local con fecha 19 de abril de 2022, y que correspondía al mes de enero de 2022 no existiendo ninguna otra liquidación.

En el informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado 40/2022, que se remite al informe 14/2022, se dice:

"Sobre el ámbito temporal de aplicación del RD-ley 3/2022 ya se ha pronunciado esta Junta Consultiva en su informe 14/2022 del que podemos hacer un resumen a estos efectos. Señalamos en el citado informe que para determinar a qué momento se refiere el precepto cuestionado como límite final del periodo en que puede nacer el derecho a la revisión excepcional de precios hemos de partir del conjunto del contenido de la norma que la regula, que se recoge en los artículos 6 a10 del RDley 3/22. Resulta especialmente ilustrativo de la intención del legislador el hecho de que el artículo 7 de la norma indique que "La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final". Parece claro que el legislador ha querido limitar el derecho a la revisión excepcional de precios al momento de la finalización de la ejecución de la obra, que concreta en el momento en que se ha formalizado el acta de recepción y se ha emitido la certificación final.

Resulta claro que, si el derecho se reconoce únicamente durante ese periodo y hasta que se han realizado tales trámites del procedimiento de ejecución del contrato, no puede llegarse a otra conclusión diferente respecto del precepto anterior (artículo 6), que alude a los casos susceptibles de revisión excepcional de precios.

La anterior conclusión viene apoyada por la normativa general de la contratación pública, representada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 ( LCSP) de cuyos artículos 210 y 243 se deduce que en el momento en que en el contrato de obras se ha producido la recepción formal y se ha aprobado la certificación final, conforme a la LCSP la prestación ya se ha ejecutado y, por tanto, la ejecución ha terminado.

Esta conclusión, como señala nuestro informe 14/22, se hace patente por dos circunstancias:

"Por el hecho de que la propia LCSP señale con nitidez que si durante la recepción se observa que las obras no se hallan en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las instrucciones precisas fijando un plazo para remediar aquellos, no formalizándose el acta hasta que las obras se encuentren en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas. Incluso acontece que, si transcurrido el plazo otorgado para la reparación de los defectos observados el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato, en este caso por culpa del contratista.

Porque el artículo 166 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas señala que, tras la recepción, se redactará la correspondiente relación valorada y el director de la obra expedirá y tramitará la correspondiente certificación final, que deberá ser aprobada en el plazo de dos meses, contados a partir de la recepción de la obra y que será abonada, en su caso, al contratista dentro del plazo de dos meses a partir de su expedición a cuenta de la liquidación del contrato."

Resulta lógico que el RDL 3/22 haya situado en ese momento el límite final del periodo durante el cual puede surgir el derecho a una revisión excepcional de precios, precisamente porque en ese momento ha finalizado la ejecución del contrato. Tal cosa es igualmente congruente con el hecho de que el artículo 8, al tratar los criterios de cálculo de la revisión excepcional de precios, ordene que la cuantía se cifre en el incremento calculado sobre el valor de las certificaciones, incluida la certificación final, y hasta su conclusión, expresión que se refiere a la conclusión de la ejecución.

Por tanto, en respuesta a la primera de las cuestiones planteadas cabe indicar que el derecho a la revisión excepcional de precios solo se puede reconocer en contratos de obras hasta el momento de la finalización de la ejecución de la obra, esto es, hasta el momento en que se ha formalizado el acta de recepción y se ha emitido la certificación final".

Esta sección en sentencia 446/2024 (Recurso: 21/2024) 09 de julio de 2024 ( ROJ: STSJ CV 4063/2024 - ECLI:ES:TSJCV:2024:4063 ) ya indico:

"El razonamiento del recurso de apelación es la divergente interpretación que hace la parte demandante-apelante de los arts. 6 , 7 y 9 del Real Decreto 2/2022 . Pese a lo expuesto en el recurso de apelación, la sentencia reconoce que cumple con el art. 9.1 del RDLey 3/2022 " aunque la solicitud se presentó en fecha 28 de abril de 2022 -por tanto, antes de la aprobación por el órgano de contratación de la certificación final de obras, en fecha 4 de agosto de 2022" todo el debate se centra en el párrafo primero del art. 6.1 se encuentren en ejecución, licitación, adjudicación o formalización a la entrada en vigor de este real decreto -ley.

El Real Decreto Ley 3/2022 su publicó en el BOE núm. 52, de 2 de marzo de 2022 y entró en vigor ese mismo día según la disposición final octava . Lo que pone de relieve la resolución administrativa y sentencia apelada es que cuando solicita la revisión extraordinaria -28.4.2022 - el contrato había finalizado, no sólo antes de la solicitud sino antes de la entrada en vigor del real decreto ley 23 de febrero de 2022. El art. 210 de la Ley 9/2017 nos dice que e l contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo con los términos de este y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación. La prueba de que se ha realizado la prestación y cumplido el contrato es Acta Final de Obra en fecha 23 de febrero de 2022. Vamos de desestimar el recurso".

La solución más plausible es la desestimación del recurso

CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Procede imponer las costas procesales al apelante con el límite de 1500 euros por todo concepto

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación