Sentencia Contencioso-Administrativo 4686/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 505/2025 de 17 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

La parte demandante impugna la resolución de 13 de septiembre de 2024 (expediente NUM000) de la Oficina de Extranjería de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona que inadmite a trámite la solicitud de renovación de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena presentada por Ernesto el 18 de agosto de 2024. La resolución administrativa objeto de impugnación, indica como causa de denegación:

"Examinada su solicitud, y en base a la consulta de su expediente personal, consta que usted ha dispuesto durante al menos cinco años continuados de autorización de residencia en España. El artículo 30 bis, en relación con el artículo 31.1 de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, establece que los interesados podrán encontrarse en la situación de residencia temporal, que autoriza a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a cinco años, o de residencia de larga duración, en caso de que se haya residido de forma legal, durante cinco años continuados. En vista de lo anterior, procede inadmitir a trámite la prórroga o renovación de la residencia temporal solicitada por ser carente de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000), pudiendo presentar, si cumple los requisitos para ello, una solicitud de autorización de residencia de larga duración o larga duración - UE por los cauces legalmente habilitados"

La parte dispositiva indica:

"Resuelvo inadmitira trámite la solicitud de Autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena renovada solicitada por D/Dª Ernesto , por las causas indicadas en el dorso de la presente resolución, advirtiendo al interesado que en caso de encontrarse en España, y de conformidad con el artículo 28.3c) de la L.O. 4/2000, de 11 de enero, y con el artículo 24 del R.D. 557/2011, de 20 de abril, tiene la obligación de abandonar el país en el plazo de 15 díasa partir del día siguiente a la notificación de esta resolución, en el caso de no disponer por su parte de título que le habilite para permanecer en España. Transcurrido el plazo indicado sin que haya efectuado la salida, podrá iniciarse el oportuno procedimiento sancionador por encontrarse irregularmente en territorio español. Queda exceptuado en caso de que exista, y durante su vigencia, una orden judicial de prohibición de abandono del territorio nacional."

SEGUNDO.- Resolución apelada. Alegaciones de las partes.

La parte recurrente interpuso demanda alegando, en síntesis, que la STSJ Baleares 213/2017, en un caso idéntico, estableció que la Administración está vinculada por precedentes cuando ha admitido renovaciones extraordinarias a terceros; que hay una resolución de la propia Oficina de Extranjería de Barcelona de 02/07/2020 aportada como prueba, que denegó larga duración por ausencias pero reconoció expresamente la posibilidad de solicitar renovación extraordinaria temporal; y que la STSJ Cataluña 3122/2020, declaró que el ordenamiento no prohíbe renovar residencia temporal cuando se deniega larga duración, evitando la irregularidad sobrevenida paradójica del extranjero que cumple requisitos para renovación temporal pero no para larga duración.?

En la contestación a la demanda, la Abogacía del Estado alegó que los artículos 30 bis y 31.1 de la LO 4/2000 establecen dos situaciones excluyentes, la residencia temporal hasta 5 años y la residencia de larga duración a partir de 5 años continuados. Que una vez transcurrido el periodo de 5 años, el extranjero debe obligatoriamente solicitar larga duración, siendo inadmisible la renovación temporal por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000). La Administración argumenta que aceptar lo contrario vulneraría el sistema legal de extranjería, que prevé una progresión lineal y obligatoria hacia la larga duración. Que el solicitante agotó los plazos de renovación ordinaria (60 días previos a caducidad) y extraordinaria (90 días post-caducidad) sin presentar solicitud válida, y que precisamente el art. 148.2 del RD 557/2011 exige permanencia en España sin ausencias superiores a 10 meses para obtener larga duración, requisito que el interesado no cumple por causa propia. Concluye que la inadmisión es ajustada a Derecho, respeta el sistema legal y no genera indefensión.

La sentencia apelada confirmó la legalidad de la resolución administrativa denegatoria. Razona que la inadmisión se basa en que el solicitante ya fue titular de residencia temporal por más de cinco años continuados. Que el artículo 31.1 LO 4/2000 establece que la residencia temporal autoriza permanecer por un período superior a 90 días e inferior a cinco años, siendo la ley suficientemente clara al impedir situaciones de residencia temporal superiores a dicho plazo, concurriendo así causa de inadmisión por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000).

La sentencia examina el documento n.º 4 aportado (resolución 02/07/2020 de Oficina Extranjería Barcelona que permitía renovación extraordinaria tras denegar larga duración), pero concluye que no constituye precedente válido porque se dictó durante las restricciones COVID-19, cuando primaba la protección del derecho a la salud y existían medidas restrictivas de movilidad (estado de alarma, imposibilidad de desplazamiento entre municipios). Que la Administración, ante situación de tal magnitud, estuvo obligada a dar solución a extranjeros que no podían cumplir requisitos por estar obligados a residir en España. Por tanto, no son supuestos idénticos y no existe precedente vinculante.

TERCERO.- Recurso de apelación.

La parte demandante-apelante, funda su recurso en los siguientes motivos:

1) Error en la valoración del precedente administrativo.El recurrente alega que la Juez a quo desestimó incorrectamente el precedente administrativo resolución 02/07/2020 por considerarlo vinculado a circunstancias excepcionales del COVID-19. Argumenta que no existió normativa específica durante la pandemia que obligara a tramitar renovaciones extraordinarias en estos casos, ni la Instrucción 5/2020 de la Dirección General de Migraciones ni la Orden SND/421/2020 establecieron tal posibilidad, ni la propia resolución administrativa lo menciona expresamente como criterio COVID. Sostiene que, habiendo realizado el esfuerzo probatorio de aportar un precedente válido, el tribunal debió reconocer su eficacia vinculante.

2) Aplicación indebida de la STSJ Cataluña 3122/2020 .Critica que la sentencia reconociera la doctrina jurisprudencial que admite que el extranjero quede sin autorización cuando cumple requisitos para renovación temporal pero no para larga duración, pero luego la inaplica por considerar el precedente como excepcional. Alega que debió seguirse la línea establecida por dicha sentencia y conceder el derecho a tramitar renovación extraordinaria, evitando la situación de irregularidad sobrevenida del extranjero que cumple todos los requisitos salvo permanencia física.

Por todo ello suplica a la Sala:

"dicte Sentencia estimando el recurso planteado, estimando la demanda y, en consecuencia, declare la nulidad del acto administrativo recurrido, acordando la admisión a trámite de la solicitud de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena renovada solicitada por mi representado, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración."

En cuanto a la parte demandada-apelada, la Abogacía del Estado insiste en que la resolución de 02/07/2020 aportada como precedente se dictó en contexto excepcional de pandemia COVID-19, cuando existía estado de alarma, restricciones de movilidad y prórrogas automáticas de autorizaciones (Orden SND/421/2020). Que, aunque no hubiera normativa específica que obligara expresamente a admitir renovaciones extraordinarias, la Administración actuó con flexibilidad ante una situación de fuerza mayor donde los extranjeros no podían cumplir requisitos por causas ajenas a su voluntad por permanencia forzosa en España. Por tanto, no constituye precedente válido extrapolable a supuestos ordinarios posteriores donde no concurren tales circunstancias excepcionales.

Sobre la aplicación normativa, defiende la correcta interpretación del artículo 31.1 LO 4/2000, que establece límite temporal máximo de 5 años para residencia temporal, configurándose como norma imperativa que impide renovaciones temporales una vez transcurrido dicho periodo. Sostiene que la inadmisión por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000) es procedente cuando el solicitante ha agotado el régimen temporal y solo puede optar a larga duración.

En relación con la STSJ Cataluña 3122/2020, Alega que dicha sentencia plantea una hipótesis interpretativa pero no establece obligación jurídica de admitir renovaciones temporales tras denegar larga duración, especialmente cuando el incumplimiento del requisito de permanencia física es imputable al propio interesado por ausencias prolongadas voluntarias, no causadas por fuerza mayor.

CUARTO.- Antecedentes administrativos.

La controversia jurídica que se suscita en el presente recurso se circunscribe a determinar si, habiéndose denegado previamente a un extranjero la autorización de residencia de larga duración por incumplimiento del requisito de permanencia física en territorio español establecido en el artículo 148.2 del Real Decreto 557/2011, procede inadmitir a trámite su posterior solicitud de renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que venía disfrutando, con fundamento en que, superados cinco años de residencia legal continuada, únicamente cabe solicitar la autorización de larga duración prevista en el artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000.

De las actuaciones obrantes en el expediente administrativo y en el presente procedimiento resultan acreditados los siguientes hechos:

El recurrente, Don Ernesto, ciudadano bangladesí (NIE NUM001), era titular de una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena habiendo residido legalmente en España de forma ininterrumpida durante más de cinco años.

Con fecha 28 de mayo de 2024, el recurrente presentó solicitud de autorización de residencia de larga duración en España. Mediante requerimiento de 7 de agosto de 2024, la Oficina de Extranjería de Barcelona comunicó que, tras la revisión de su pasaporte, se observaba que había permanecido fuera del territorio español más de diez meses dentro del período de permanencia de cinco años exigible para la obtención de dicha autorización, conforme al artículo 148.2 del Real Decreto 557/2011.

El 18 de agosto de 2024 -dentro del plazo de noventa días naturales posteriores a la fecha de caducidad de su anterior autorización (22 de julio de 2024)-, el recurrente presentó solicitud de renovación extraordinaria de su autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, acompañando la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 71 del Real Decreto 557/2011: contrato de trabajo indefinido con fecha de inicio 3 de abril de 2024, empadronamiento, pasaporte vigente y justificantes de pago de las tasas correspondientes.

Por resolución de 13 de septiembre de 2024, la Subdelegación del Gobierno en Barcelona inadmitió a trámite dicha solicitud por considerar que la misma era carente de fundamento, al haber transcurrido cinco años de residencia legal continuada, circunstancia que, según la Administración, determina que el interesado únicamente puede solicitar autorización de residencia de larga duración, no siendo posible la renovación de la residencia temporal.

Con la demanda se aportó como documento n.º 4 una resolución de la Oficina de Extranjería de Barcelona de fecha 2 de julio de 2020, dictada en expediente de otro ciudadano extranjero, en la que, tras denegar una autorización de residencia de larga duración en España por no acreditar suficientemente la permanencia continuada durante el período de cinco años, se hacía constar expresamente la posibilidad de solicitar la renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que dispone durante los 90 días siguientes a la caducidad de dicha autorización, o antes de que transcurra un mes desde la notificación de esta resolución.

QUINTO.- Resolución del recurso de apelación. Decisión de la Sala.

La cuestión planteada en el presente recurso no encuentra una respuesta explícita en el ordenamiento jurídico vigente. En efecto, ni la Ley Orgánica 4/2000 ni el Real Decreto 557/2011 regulan de forma expresa qué régimen jurídico resulta aplicable cuando, habiendo transcurrido cinco años de residencia legal continuada, se deniega al extranjero la autorización de residencia de larga duración por incumplimiento del requisito de permanencia física (artículo 148.2 del Reglamento), pero concurren los requisitos sustantivos para renovar la autorización de residencia temporal de que venía disfrutando.

El artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000 establece que:

" 1. La residencia temporal es la situación que autoriza a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a cinco años. Las autorizaciones de duración inferior a cinco años podrán renovarse, a petición del interesado, atendiendo a las circunstancias que motivaron su concesión. La duración de las autorizaciones iniciales de residencia temporal y de las renovaciones se establecerá reglamentariamente".

El artículo 30 bis del mismo texto legal, introducido por la Ley Orgánica 2/2009, dispone que:

" 1. Son residentes los extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir.

2. Los residentes podrán encontrarse en la situación de residencia temporal o de residencia de larga duración.".

La Administración recurrida y la sentencia de instancia interpretan estas disposiciones en el sentido de que, transcurridos cinco años de residencia legal, el extranjero queda automáticamente excluido de la posibilidad de renovar su autorización temporal, debiendo solicitar necesariamente la autorización de larga duración, sin que quepa alternativa alguna. Esta interpretación, sin embargo, plantea serias objeciones jurídicas que paso a exponer.

El tenor literal del artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000 establece la duración máxima de cada autorización de residencia temporal ("inferior a cinco años"),no una prohibición absoluta de que, bajo determinadas circunstancias, puedan concederse sucesivas autorizaciones temporales más allá de ese período cuando la autorización de larga duración haya sido denegada por un requisito específico.

La expresión inferior a cinco años constituye un límite temporal de cada autorización considerada individualmente, no un plazo de caducidad del régimen de residencia temporal en su conjunto. Interpretarlo como sostiene la Administración equivaldría a añadir al precepto una prohibición que no figura expresamente en su texto. La interpretación rigorista que conduce a la inadmisión de la solicitud genera una situación de irregularidad sobrevenida para quien venía residiendo legalmente en España, cumplía todos los requisitos materiales para continuar haciéndolo como disponer de contrato de trabajo, recursos económicos suficientes, arraigo, etc. y además presentó su solicitud dentro del plazo legalmente establecido.

El test de proporcionalidad exige verificar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu de cualquier limitación de derechos. En el presente caso, la medida consistente en inadmitir la renovación -con la consecuencia de abocar al interesado a la irregularidad administrativa pese a reunir todos los requisitos materiales para residir legalmente- resulta desproporcionada en relación con la finalidad perseguida por la norma, que es garantizar la permanencia efectiva en España como requisito para la residencia de larga duración.

Existiendo una alternativa menos gravosa como puede ser denegar la larga duración, pero permitir la renovación temporal, apreciamos que la solución adoptada por la Administración es desproporcionada, amén de contradictoria con el acto administrativo que dictó en relación a otro ciudadano en el que le sugería dicha posibilidad (documento nº4 de la demanda).

El régimen jurídico de las autorizaciones de residencia debe interpretarse de forma sistemática, atendiendo a los principios inspiradores de la Ley Orgánica 4/2000, cuyo propio título enuncia como finalidad la integración social de los extranjeros en España. Diversos preceptos del Real Decreto 557/2011 revelan que el ordenamiento jurídico contempla la posibilidad de renovaciones de autorizaciones temporales incluso cuando correspondería, en principio, acceder a la residencia de larga duración. Así destacamos:

El artículo 51.7 relativo a la renovación de residencia no lucrativa establece:

"La autorización de residencia temporal renovada tendrá una vigencia de dos años, salvo que corresponda obtener una autorización de residencia de larga duración o de larga duración-UE".

El artículo 72.1 sobre renovación de residencia y trabajo por cuenta ajena dispone:

" 1. La renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena se hará por un periodo de cuatro años, salvo que corresponda una autorización de residencia de larga duración, y permitirá el ejercicio de cualquier actividad en cualquier parte del territorio nacional, por cuenta ajena y por cuenta propia".

El artículo 109.7 en materia de renovación de residencia y trabajo por cuenta propia prevé:

" 7. La autorización de residencia y trabajo por cuenta propia renovada tendrá una vigencia de cuatro años, salvo que corresponda una autorización de residencia de larga duración, y habilitará a trabajar por cuenta ajena y por cuenta propia. Los efectos de la autorización renovada se retrotraerán al día inmediatamente siguiente al de la caducidad de la autorización anterior".

La expresión utilizada en dichos preceptos "salvo que corresponda"no puede interpretarse como una prohibición absoluta de renovar cuando han transcurrido cinco años, sino como una remisión al cumplimiento de los requisitos específicos para acceder a la larga duración.

Cuando dichos requisitos no concurren -como sucede en el caso de autos por incumplimiento del requisito de permanencia física-, la larga duración no "corresponde", y por tanto es factible la renovación temporal por el período de dos años establecido en los citados preceptos.

La sentencia de esta Sala n.º 3122/2020, de 16 de julio (Rec. 424/2018), invocada por ambas partes en el presente procedimiento, señala con claridad:

" Puede deducirse en una interpretación integral que en la normativa subyace que en los casos en los que no proceda la concesión de la autorización de residencia de larga duración, el solicitante no ha de volver "a la casilla de salida", sino lo procedente podría ser la renovación por otros dos años. Denegar la posibilidad de obtener la renovación puede significar situar al extranjero, quien venía de una situación regular, que quede condenado a la ilegalidad sobrevenida en la residencia en territorio nacional, así como perder la autorización de trabajo, con todo lo que ello conlleva, vulnerándose de esta manera la vocación de integración social que se predica en el propio título de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.Por su parte, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tiene una clara vocación de alcanzar un modelo asentado en promover la cultura de la " regularidad y vinculado al mercado de trabajo ". En conclusión, no existe una previsión normativa expresa de reconducir la denegación de la autorización de larga duración por ausencias, a la renovación de la autorización de residencia temporal y trabajo de que disponía el solicitante, obvio es, si siguen manteniéndose los requisitos".

Y añadíamos:

"A falta de previsión normativa expresa parece paradójico que pueda quedar el extranjero residente legal sin ningún tipo de autorización, o que tenga que volver a obtener la autorización inicial, cuando puede estar cumpliendo los requisitos para acceder a una ulterior renovación, aunque no los alcance para la residencia de larga duración.

Ya adelantamos que consideramos que no está prohibido por el ordenamiento jurídico regulador de la extranjería la posibilidad de obtener una renovación del permiso de residencia y trabajo cuando el interesado ha visto denegada la autorización de larga duración, aunque se haya sobrepasado los plazos de renovación ordinaria (antes de los 60 días naturales a la extinción de la autorización vigente), o extraordinaria (dentro delos 90 días posteriores a la caducidad de la autorización)."

Consta acreditado en autos (documento n.º 4 de la demanda) que, mediante resolución de 2 de julio de 2020, la Oficina de Extranjería de Barcelona denegó a un ciudadano extranjero la autorización de residencia de larga duración por no acreditar suficientemente la permanencia continuada en España durante el período de cinco años, haciendo constar expresamente la posibilidad de solicitar la renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que dispone durante los 90 días siguientes a la caducidad de dicha autorización, o antes de que transcurra un mes desde la notificación de esta resolución.

La sentencia de instancia desestimó la relevancia de este precedente argumentando que la resolución de 2020 se dictó en el contexto excepcional de la pandemia de COVID-19, cuando existían restricciones de movilidad derivadas del estado de alarma, y que por tanto no constituye un precedente válido extrapolable a supuestos ordinarios.

Esta Sala no comparte dicha apreciación puesto que no existe normativa específica COVID que justifique el precedente. La Administración recurrida y la sentencia de instancia no han acreditado la existencia de norma alguna -ni siquiera de instrucción o circular interna- dictada durante la pandemia que estableciera, con carácter excepcional y temporal, la posibilidad de solicitar renovaciones extraordinarias tras denegar autorizaciones de larga duración por ausencias del territorio.

La Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, invocada por la Administración, regulaba la prórroga automática de autorizaciones de residencia y estancia que hubieran caducado durante el período comprendido entre el 15 de diciembre de 2019 y el 21 de junio de 2020, pero nada disponía sobre el régimen de renovaciones tras denegación de la larga duración. La propia resolución administrativa de 2 de julio de 2020 aportada como precedente no menciona la pandemia, el estado de alarma ni normativa COVID alguna como fundamento de su decisión.

Hemos de traer a colación también la sentencia n.º 213/2017, de 30 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears (Rec. 12/2017), que examinó un supuesto sustancialmente idéntico al presente.

"Ciertamente, la parte recurrente y ahora apelante acompañó con su demanda dos copias de resoluciones dictadas por la Delegación de Gobierno de les Illes Balears el 1 de octubre de 2015 y el 25 de septiembre de2012 en donde expresamente en casos idénticos al que hoy nos ocupa, esto es, denegación de permiso de residencia de larga duración por haber estado el solicitante fuera del territorio nacional más de 10 meses en cinco años, se advertía al solicitante de que podía solicitar una renovación extraordinaria de su autorización de residencia y trabajo ya caducada, siempre que reuniera los requisitos para ello. Si bien en el acto del juicio el Abogado del Estado se opuso a esa pretensión subsidiaria, ahora en la oposición a la apelación, nada dice al respecto y guarda silencio.

Desde luego esas dos resoluciones dictadas por la Delegación de Gobierno aportadas por la parte son demostrativas de la veracidad de su argumento y constituyen un precedente que ha de jugar a su favor. Ahora bien, acordar la retroacción para que la Administración haga el ofrecimiento de renovación de la autorización de residencia de la que era titular no resulta operativo, sin perjuicio de que el recurrente pueda hacer valer el derecho que la Delegación de Gobierno ha admitido a terceros y que son precedentes que le vinculan. Por ello debemos estimar parcialmente esa pretensión y sin acordar la retroacción para que la Administración le ofrezca esa posibilidad reconocemos a la parte recurrente el derecho a solicitar de la Delegación de Gobierno en el plazo de caducidad de 15 días a contar a partir de la firmeza de esta sentencia, la renovación de la autorización de residencia temporal de la que era titular, solicitud que la Administración resolverá conforme a derecho, dejando aquí y ahora imprejuzgado el derecho a la obtención de esa futura renovación, por ser cuestión distinta y ajena al acto aquí impugnado. Llegados a este punto cumple estimar parcialmente el recurso de apelación."

Compartimos que no existe justificación jurídica alguna para dispensar un trato desigual a administrados que se encuentran en situaciones jurídicas idénticas. La circunstancia de que el precedente invocado en el presente caso se dictara en 2020, durante la pandemia, carece de relevancia cuando -como se ha razonado- no existió normativa específica COVID que fundamentara aquella decisión administrativa.

Por todo lo expuesto, esta Sala considera que la inadmisión a trámite de la solicitud de renovación extraordinaria formulada por el recurrente constituye una infracción del ordenamiento jurídico, pues no concurre la causa de carencia de fundamento que dicho precepto exige para inadmitir una solicitud.

En consecuencia, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Ernesto, revocando la sentencia n.º 424/2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 15 de Barcelona, estimar el recurso contencioso-administrativo, anular la resolución de 13 de septiembre de 2024 de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, y ordenar a la Administración que admita a trámite su solicitud de renovación extraordinaria de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena presentada el 18 de agosto de 2024 en el expediente NUM000 y la resuelva conforme a Derecho.

SEXTO.- De las costas

El artículo 139 de la LJCA establece que: "2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.".

Dada la estimación del recurso, no procede la condena en costas a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

La parte demandante impugna la resolución de 13 de septiembre de 2024 (expediente NUM000) de la Oficina de Extranjería de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona que inadmite a trámite la solicitud de renovación de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena presentada por Ernesto el 18 de agosto de 2024. La resolución administrativa objeto de impugnación, indica como causa de denegación:

"Examinada su solicitud, y en base a la consulta de su expediente personal, consta que usted ha dispuesto durante al menos cinco años continuados de autorización de residencia en España. El artículo 30 bis, en relación con el artículo 31.1 de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, establece que los interesados podrán encontrarse en la situación de residencia temporal, que autoriza a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a cinco años, o de residencia de larga duración, en caso de que se haya residido de forma legal, durante cinco años continuados. En vista de lo anterior, procede inadmitir a trámite la prórroga o renovación de la residencia temporal solicitada por ser carente de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000), pudiendo presentar, si cumple los requisitos para ello, una solicitud de autorización de residencia de larga duración o larga duración - UE por los cauces legalmente habilitados"

La parte dispositiva indica:

"Resuelvo inadmitira trámite la solicitud de Autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena renovada solicitada por D/Dª Ernesto , por las causas indicadas en el dorso de la presente resolución, advirtiendo al interesado que en caso de encontrarse en España, y de conformidad con el artículo 28.3c) de la L.O. 4/2000, de 11 de enero, y con el artículo 24 del R.D. 557/2011, de 20 de abril, tiene la obligación de abandonar el país en el plazo de 15 díasa partir del día siguiente a la notificación de esta resolución, en el caso de no disponer por su parte de título que le habilite para permanecer en España. Transcurrido el plazo indicado sin que haya efectuado la salida, podrá iniciarse el oportuno procedimiento sancionador por encontrarse irregularmente en territorio español. Queda exceptuado en caso de que exista, y durante su vigencia, una orden judicial de prohibición de abandono del territorio nacional."

SEGUNDO.- Resolución apelada. Alegaciones de las partes.

La parte recurrente interpuso demanda alegando, en síntesis, que la STSJ Baleares 213/2017, en un caso idéntico, estableció que la Administración está vinculada por precedentes cuando ha admitido renovaciones extraordinarias a terceros; que hay una resolución de la propia Oficina de Extranjería de Barcelona de 02/07/2020 aportada como prueba, que denegó larga duración por ausencias pero reconoció expresamente la posibilidad de solicitar renovación extraordinaria temporal; y que la STSJ Cataluña 3122/2020, declaró que el ordenamiento no prohíbe renovar residencia temporal cuando se deniega larga duración, evitando la irregularidad sobrevenida paradójica del extranjero que cumple requisitos para renovación temporal pero no para larga duración.?

En la contestación a la demanda, la Abogacía del Estado alegó que los artículos 30 bis y 31.1 de la LO 4/2000 establecen dos situaciones excluyentes, la residencia temporal hasta 5 años y la residencia de larga duración a partir de 5 años continuados. Que una vez transcurrido el periodo de 5 años, el extranjero debe obligatoriamente solicitar larga duración, siendo inadmisible la renovación temporal por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000). La Administración argumenta que aceptar lo contrario vulneraría el sistema legal de extranjería, que prevé una progresión lineal y obligatoria hacia la larga duración. Que el solicitante agotó los plazos de renovación ordinaria (60 días previos a caducidad) y extraordinaria (90 días post-caducidad) sin presentar solicitud válida, y que precisamente el art. 148.2 del RD 557/2011 exige permanencia en España sin ausencias superiores a 10 meses para obtener larga duración, requisito que el interesado no cumple por causa propia. Concluye que la inadmisión es ajustada a Derecho, respeta el sistema legal y no genera indefensión.

La sentencia apelada confirmó la legalidad de la resolución administrativa denegatoria. Razona que la inadmisión se basa en que el solicitante ya fue titular de residencia temporal por más de cinco años continuados. Que el artículo 31.1 LO 4/2000 establece que la residencia temporal autoriza permanecer por un período superior a 90 días e inferior a cinco años, siendo la ley suficientemente clara al impedir situaciones de residencia temporal superiores a dicho plazo, concurriendo así causa de inadmisión por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000).

La sentencia examina el documento n.º 4 aportado (resolución 02/07/2020 de Oficina Extranjería Barcelona que permitía renovación extraordinaria tras denegar larga duración), pero concluye que no constituye precedente válido porque se dictó durante las restricciones COVID-19, cuando primaba la protección del derecho a la salud y existían medidas restrictivas de movilidad (estado de alarma, imposibilidad de desplazamiento entre municipios). Que la Administración, ante situación de tal magnitud, estuvo obligada a dar solución a extranjeros que no podían cumplir requisitos por estar obligados a residir en España. Por tanto, no son supuestos idénticos y no existe precedente vinculante.

TERCERO.- Recurso de apelación.

La parte demandante-apelante, funda su recurso en los siguientes motivos:

1) Error en la valoración del precedente administrativo.El recurrente alega que la Juez a quo desestimó incorrectamente el precedente administrativo resolución 02/07/2020 por considerarlo vinculado a circunstancias excepcionales del COVID-19. Argumenta que no existió normativa específica durante la pandemia que obligara a tramitar renovaciones extraordinarias en estos casos, ni la Instrucción 5/2020 de la Dirección General de Migraciones ni la Orden SND/421/2020 establecieron tal posibilidad, ni la propia resolución administrativa lo menciona expresamente como criterio COVID. Sostiene que, habiendo realizado el esfuerzo probatorio de aportar un precedente válido, el tribunal debió reconocer su eficacia vinculante.

2) Aplicación indebida de la STSJ Cataluña 3122/2020 .Critica que la sentencia reconociera la doctrina jurisprudencial que admite que el extranjero quede sin autorización cuando cumple requisitos para renovación temporal pero no para larga duración, pero luego la inaplica por considerar el precedente como excepcional. Alega que debió seguirse la línea establecida por dicha sentencia y conceder el derecho a tramitar renovación extraordinaria, evitando la situación de irregularidad sobrevenida del extranjero que cumple todos los requisitos salvo permanencia física.

Por todo ello suplica a la Sala:

"dicte Sentencia estimando el recurso planteado, estimando la demanda y, en consecuencia, declare la nulidad del acto administrativo recurrido, acordando la admisión a trámite de la solicitud de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena renovada solicitada por mi representado, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración."

En cuanto a la parte demandada-apelada, la Abogacía del Estado insiste en que la resolución de 02/07/2020 aportada como precedente se dictó en contexto excepcional de pandemia COVID-19, cuando existía estado de alarma, restricciones de movilidad y prórrogas automáticas de autorizaciones (Orden SND/421/2020). Que, aunque no hubiera normativa específica que obligara expresamente a admitir renovaciones extraordinarias, la Administración actuó con flexibilidad ante una situación de fuerza mayor donde los extranjeros no podían cumplir requisitos por causas ajenas a su voluntad por permanencia forzosa en España. Por tanto, no constituye precedente válido extrapolable a supuestos ordinarios posteriores donde no concurren tales circunstancias excepcionales.

Sobre la aplicación normativa, defiende la correcta interpretación del artículo 31.1 LO 4/2000, que establece límite temporal máximo de 5 años para residencia temporal, configurándose como norma imperativa que impide renovaciones temporales una vez transcurrido dicho periodo. Sostiene que la inadmisión por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000) es procedente cuando el solicitante ha agotado el régimen temporal y solo puede optar a larga duración.

En relación con la STSJ Cataluña 3122/2020, Alega que dicha sentencia plantea una hipótesis interpretativa pero no establece obligación jurídica de admitir renovaciones temporales tras denegar larga duración, especialmente cuando el incumplimiento del requisito de permanencia física es imputable al propio interesado por ausencias prolongadas voluntarias, no causadas por fuerza mayor.

CUARTO.- Antecedentes administrativos.

La controversia jurídica que se suscita en el presente recurso se circunscribe a determinar si, habiéndose denegado previamente a un extranjero la autorización de residencia de larga duración por incumplimiento del requisito de permanencia física en territorio español establecido en el artículo 148.2 del Real Decreto 557/2011, procede inadmitir a trámite su posterior solicitud de renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que venía disfrutando, con fundamento en que, superados cinco años de residencia legal continuada, únicamente cabe solicitar la autorización de larga duración prevista en el artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000.

De las actuaciones obrantes en el expediente administrativo y en el presente procedimiento resultan acreditados los siguientes hechos:

El recurrente, Don Ernesto, ciudadano bangladesí (NIE NUM001), era titular de una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena habiendo residido legalmente en España de forma ininterrumpida durante más de cinco años.

Con fecha 28 de mayo de 2024, el recurrente presentó solicitud de autorización de residencia de larga duración en España. Mediante requerimiento de 7 de agosto de 2024, la Oficina de Extranjería de Barcelona comunicó que, tras la revisión de su pasaporte, se observaba que había permanecido fuera del territorio español más de diez meses dentro del período de permanencia de cinco años exigible para la obtención de dicha autorización, conforme al artículo 148.2 del Real Decreto 557/2011.

El 18 de agosto de 2024 -dentro del plazo de noventa días naturales posteriores a la fecha de caducidad de su anterior autorización (22 de julio de 2024)-, el recurrente presentó solicitud de renovación extraordinaria de su autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, acompañando la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 71 del Real Decreto 557/2011: contrato de trabajo indefinido con fecha de inicio 3 de abril de 2024, empadronamiento, pasaporte vigente y justificantes de pago de las tasas correspondientes.

Por resolución de 13 de septiembre de 2024, la Subdelegación del Gobierno en Barcelona inadmitió a trámite dicha solicitud por considerar que la misma era carente de fundamento, al haber transcurrido cinco años de residencia legal continuada, circunstancia que, según la Administración, determina que el interesado únicamente puede solicitar autorización de residencia de larga duración, no siendo posible la renovación de la residencia temporal.

Con la demanda se aportó como documento n.º 4 una resolución de la Oficina de Extranjería de Barcelona de fecha 2 de julio de 2020, dictada en expediente de otro ciudadano extranjero, en la que, tras denegar una autorización de residencia de larga duración en España por no acreditar suficientemente la permanencia continuada durante el período de cinco años, se hacía constar expresamente la posibilidad de solicitar la renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que dispone durante los 90 días siguientes a la caducidad de dicha autorización, o antes de que transcurra un mes desde la notificación de esta resolución.

QUINTO.- Resolución del recurso de apelación. Decisión de la Sala.

La cuestión planteada en el presente recurso no encuentra una respuesta explícita en el ordenamiento jurídico vigente. En efecto, ni la Ley Orgánica 4/2000 ni el Real Decreto 557/2011 regulan de forma expresa qué régimen jurídico resulta aplicable cuando, habiendo transcurrido cinco años de residencia legal continuada, se deniega al extranjero la autorización de residencia de larga duración por incumplimiento del requisito de permanencia física (artículo 148.2 del Reglamento), pero concurren los requisitos sustantivos para renovar la autorización de residencia temporal de que venía disfrutando.

El artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000 establece que:

" 1. La residencia temporal es la situación que autoriza a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a cinco años. Las autorizaciones de duración inferior a cinco años podrán renovarse, a petición del interesado, atendiendo a las circunstancias que motivaron su concesión. La duración de las autorizaciones iniciales de residencia temporal y de las renovaciones se establecerá reglamentariamente".

El artículo 30 bis del mismo texto legal, introducido por la Ley Orgánica 2/2009, dispone que:

" 1. Son residentes los extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir.

2. Los residentes podrán encontrarse en la situación de residencia temporal o de residencia de larga duración.".

La Administración recurrida y la sentencia de instancia interpretan estas disposiciones en el sentido de que, transcurridos cinco años de residencia legal, el extranjero queda automáticamente excluido de la posibilidad de renovar su autorización temporal, debiendo solicitar necesariamente la autorización de larga duración, sin que quepa alternativa alguna. Esta interpretación, sin embargo, plantea serias objeciones jurídicas que paso a exponer.

El tenor literal del artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000 establece la duración máxima de cada autorización de residencia temporal ("inferior a cinco años"),no una prohibición absoluta de que, bajo determinadas circunstancias, puedan concederse sucesivas autorizaciones temporales más allá de ese período cuando la autorización de larga duración haya sido denegada por un requisito específico.

La expresión inferior a cinco años constituye un límite temporal de cada autorización considerada individualmente, no un plazo de caducidad del régimen de residencia temporal en su conjunto. Interpretarlo como sostiene la Administración equivaldría a añadir al precepto una prohibición que no figura expresamente en su texto. La interpretación rigorista que conduce a la inadmisión de la solicitud genera una situación de irregularidad sobrevenida para quien venía residiendo legalmente en España, cumplía todos los requisitos materiales para continuar haciéndolo como disponer de contrato de trabajo, recursos económicos suficientes, arraigo, etc. y además presentó su solicitud dentro del plazo legalmente establecido.

El test de proporcionalidad exige verificar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu de cualquier limitación de derechos. En el presente caso, la medida consistente en inadmitir la renovación -con la consecuencia de abocar al interesado a la irregularidad administrativa pese a reunir todos los requisitos materiales para residir legalmente- resulta desproporcionada en relación con la finalidad perseguida por la norma, que es garantizar la permanencia efectiva en España como requisito para la residencia de larga duración.

Existiendo una alternativa menos gravosa como puede ser denegar la larga duración, pero permitir la renovación temporal, apreciamos que la solución adoptada por la Administración es desproporcionada, amén de contradictoria con el acto administrativo que dictó en relación a otro ciudadano en el que le sugería dicha posibilidad (documento nº4 de la demanda).

El régimen jurídico de las autorizaciones de residencia debe interpretarse de forma sistemática, atendiendo a los principios inspiradores de la Ley Orgánica 4/2000, cuyo propio título enuncia como finalidad la integración social de los extranjeros en España. Diversos preceptos del Real Decreto 557/2011 revelan que el ordenamiento jurídico contempla la posibilidad de renovaciones de autorizaciones temporales incluso cuando correspondería, en principio, acceder a la residencia de larga duración. Así destacamos:

El artículo 51.7 relativo a la renovación de residencia no lucrativa establece:

"La autorización de residencia temporal renovada tendrá una vigencia de dos años, salvo que corresponda obtener una autorización de residencia de larga duración o de larga duración-UE".

El artículo 72.1 sobre renovación de residencia y trabajo por cuenta ajena dispone:

" 1. La renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena se hará por un periodo de cuatro años, salvo que corresponda una autorización de residencia de larga duración, y permitirá el ejercicio de cualquier actividad en cualquier parte del territorio nacional, por cuenta ajena y por cuenta propia".

El artículo 109.7 en materia de renovación de residencia y trabajo por cuenta propia prevé:

" 7. La autorización de residencia y trabajo por cuenta propia renovada tendrá una vigencia de cuatro años, salvo que corresponda una autorización de residencia de larga duración, y habilitará a trabajar por cuenta ajena y por cuenta propia. Los efectos de la autorización renovada se retrotraerán al día inmediatamente siguiente al de la caducidad de la autorización anterior".

La expresión utilizada en dichos preceptos "salvo que corresponda"no puede interpretarse como una prohibición absoluta de renovar cuando han transcurrido cinco años, sino como una remisión al cumplimiento de los requisitos específicos para acceder a la larga duración.

Cuando dichos requisitos no concurren -como sucede en el caso de autos por incumplimiento del requisito de permanencia física-, la larga duración no "corresponde", y por tanto es factible la renovación temporal por el período de dos años establecido en los citados preceptos.

La sentencia de esta Sala n.º 3122/2020, de 16 de julio (Rec. 424/2018), invocada por ambas partes en el presente procedimiento, señala con claridad:

" Puede deducirse en una interpretación integral que en la normativa subyace que en los casos en los que no proceda la concesión de la autorización de residencia de larga duración, el solicitante no ha de volver "a la casilla de salida", sino lo procedente podría ser la renovación por otros dos años. Denegar la posibilidad de obtener la renovación puede significar situar al extranjero, quien venía de una situación regular, que quede condenado a la ilegalidad sobrevenida en la residencia en territorio nacional, así como perder la autorización de trabajo, con todo lo que ello conlleva, vulnerándose de esta manera la vocación de integración social que se predica en el propio título de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.Por su parte, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tiene una clara vocación de alcanzar un modelo asentado en promover la cultura de la " regularidad y vinculado al mercado de trabajo ". En conclusión, no existe una previsión normativa expresa de reconducir la denegación de la autorización de larga duración por ausencias, a la renovación de la autorización de residencia temporal y trabajo de que disponía el solicitante, obvio es, si siguen manteniéndose los requisitos".

Y añadíamos:

"A falta de previsión normativa expresa parece paradójico que pueda quedar el extranjero residente legal sin ningún tipo de autorización, o que tenga que volver a obtener la autorización inicial, cuando puede estar cumpliendo los requisitos para acceder a una ulterior renovación, aunque no los alcance para la residencia de larga duración.

Ya adelantamos que consideramos que no está prohibido por el ordenamiento jurídico regulador de la extranjería la posibilidad de obtener una renovación del permiso de residencia y trabajo cuando el interesado ha visto denegada la autorización de larga duración, aunque se haya sobrepasado los plazos de renovación ordinaria (antes de los 60 días naturales a la extinción de la autorización vigente), o extraordinaria (dentro delos 90 días posteriores a la caducidad de la autorización)."

Consta acreditado en autos (documento n.º 4 de la demanda) que, mediante resolución de 2 de julio de 2020, la Oficina de Extranjería de Barcelona denegó a un ciudadano extranjero la autorización de residencia de larga duración por no acreditar suficientemente la permanencia continuada en España durante el período de cinco años, haciendo constar expresamente la posibilidad de solicitar la renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que dispone durante los 90 días siguientes a la caducidad de dicha autorización, o antes de que transcurra un mes desde la notificación de esta resolución.

La sentencia de instancia desestimó la relevancia de este precedente argumentando que la resolución de 2020 se dictó en el contexto excepcional de la pandemia de COVID-19, cuando existían restricciones de movilidad derivadas del estado de alarma, y que por tanto no constituye un precedente válido extrapolable a supuestos ordinarios.

Esta Sala no comparte dicha apreciación puesto que no existe normativa específica COVID que justifique el precedente. La Administración recurrida y la sentencia de instancia no han acreditado la existencia de norma alguna -ni siquiera de instrucción o circular interna- dictada durante la pandemia que estableciera, con carácter excepcional y temporal, la posibilidad de solicitar renovaciones extraordinarias tras denegar autorizaciones de larga duración por ausencias del territorio.

La Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, invocada por la Administración, regulaba la prórroga automática de autorizaciones de residencia y estancia que hubieran caducado durante el período comprendido entre el 15 de diciembre de 2019 y el 21 de junio de 2020, pero nada disponía sobre el régimen de renovaciones tras denegación de la larga duración. La propia resolución administrativa de 2 de julio de 2020 aportada como precedente no menciona la pandemia, el estado de alarma ni normativa COVID alguna como fundamento de su decisión.

Hemos de traer a colación también la sentencia n.º 213/2017, de 30 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears (Rec. 12/2017), que examinó un supuesto sustancialmente idéntico al presente.

"Ciertamente, la parte recurrente y ahora apelante acompañó con su demanda dos copias de resoluciones dictadas por la Delegación de Gobierno de les Illes Balears el 1 de octubre de 2015 y el 25 de septiembre de2012 en donde expresamente en casos idénticos al que hoy nos ocupa, esto es, denegación de permiso de residencia de larga duración por haber estado el solicitante fuera del territorio nacional más de 10 meses en cinco años, se advertía al solicitante de que podía solicitar una renovación extraordinaria de su autorización de residencia y trabajo ya caducada, siempre que reuniera los requisitos para ello. Si bien en el acto del juicio el Abogado del Estado se opuso a esa pretensión subsidiaria, ahora en la oposición a la apelación, nada dice al respecto y guarda silencio.

Desde luego esas dos resoluciones dictadas por la Delegación de Gobierno aportadas por la parte son demostrativas de la veracidad de su argumento y constituyen un precedente que ha de jugar a su favor. Ahora bien, acordar la retroacción para que la Administración haga el ofrecimiento de renovación de la autorización de residencia de la que era titular no resulta operativo, sin perjuicio de que el recurrente pueda hacer valer el derecho que la Delegación de Gobierno ha admitido a terceros y que son precedentes que le vinculan. Por ello debemos estimar parcialmente esa pretensión y sin acordar la retroacción para que la Administración le ofrezca esa posibilidad reconocemos a la parte recurrente el derecho a solicitar de la Delegación de Gobierno en el plazo de caducidad de 15 días a contar a partir de la firmeza de esta sentencia, la renovación de la autorización de residencia temporal de la que era titular, solicitud que la Administración resolverá conforme a derecho, dejando aquí y ahora imprejuzgado el derecho a la obtención de esa futura renovación, por ser cuestión distinta y ajena al acto aquí impugnado. Llegados a este punto cumple estimar parcialmente el recurso de apelación."

Compartimos que no existe justificación jurídica alguna para dispensar un trato desigual a administrados que se encuentran en situaciones jurídicas idénticas. La circunstancia de que el precedente invocado en el presente caso se dictara en 2020, durante la pandemia, carece de relevancia cuando -como se ha razonado- no existió normativa específica COVID que fundamentara aquella decisión administrativa.

Por todo lo expuesto, esta Sala considera que la inadmisión a trámite de la solicitud de renovación extraordinaria formulada por el recurrente constituye una infracción del ordenamiento jurídico, pues no concurre la causa de carencia de fundamento que dicho precepto exige para inadmitir una solicitud.

En consecuencia, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Ernesto, revocando la sentencia n.º 424/2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 15 de Barcelona, estimar el recurso contencioso-administrativo, anular la resolución de 13 de septiembre de 2024 de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, y ordenar a la Administración que admita a trámite su solicitud de renovación extraordinaria de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena presentada el 18 de agosto de 2024 en el expediente NUM000 y la resuelva conforme a Derecho.

SEXTO.- De las costas

El artículo 139 de la LJCA establece que: "2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.".

Dada la estimación del recurso, no procede la condena en costas a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

La parte demandante impugna la resolución de 13 de septiembre de 2024 (expediente NUM000) de la Oficina de Extranjería de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona que inadmite a trámite la solicitud de renovación de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena presentada por Ernesto el 18 de agosto de 2024. La resolución administrativa objeto de impugnación, indica como causa de denegación:

"Examinada su solicitud, y en base a la consulta de su expediente personal, consta que usted ha dispuesto durante al menos cinco años continuados de autorización de residencia en España. El artículo 30 bis, en relación con el artículo 31.1 de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, establece que los interesados podrán encontrarse en la situación de residencia temporal, que autoriza a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a cinco años, o de residencia de larga duración, en caso de que se haya residido de forma legal, durante cinco años continuados. En vista de lo anterior, procede inadmitir a trámite la prórroga o renovación de la residencia temporal solicitada por ser carente de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000), pudiendo presentar, si cumple los requisitos para ello, una solicitud de autorización de residencia de larga duración o larga duración - UE por los cauces legalmente habilitados"

La parte dispositiva indica:

"Resuelvo inadmitira trámite la solicitud de Autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena renovada solicitada por D/Dª Ernesto , por las causas indicadas en el dorso de la presente resolución, advirtiendo al interesado que en caso de encontrarse en España, y de conformidad con el artículo 28.3c) de la L.O. 4/2000, de 11 de enero, y con el artículo 24 del R.D. 557/2011, de 20 de abril, tiene la obligación de abandonar el país en el plazo de 15 díasa partir del día siguiente a la notificación de esta resolución, en el caso de no disponer por su parte de título que le habilite para permanecer en España. Transcurrido el plazo indicado sin que haya efectuado la salida, podrá iniciarse el oportuno procedimiento sancionador por encontrarse irregularmente en territorio español. Queda exceptuado en caso de que exista, y durante su vigencia, una orden judicial de prohibición de abandono del territorio nacional."

SEGUNDO.- Resolución apelada. Alegaciones de las partes.

La parte recurrente interpuso demanda alegando, en síntesis, que la STSJ Baleares 213/2017, en un caso idéntico, estableció que la Administración está vinculada por precedentes cuando ha admitido renovaciones extraordinarias a terceros; que hay una resolución de la propia Oficina de Extranjería de Barcelona de 02/07/2020 aportada como prueba, que denegó larga duración por ausencias pero reconoció expresamente la posibilidad de solicitar renovación extraordinaria temporal; y que la STSJ Cataluña 3122/2020, declaró que el ordenamiento no prohíbe renovar residencia temporal cuando se deniega larga duración, evitando la irregularidad sobrevenida paradójica del extranjero que cumple requisitos para renovación temporal pero no para larga duración.?

En la contestación a la demanda, la Abogacía del Estado alegó que los artículos 30 bis y 31.1 de la LO 4/2000 establecen dos situaciones excluyentes, la residencia temporal hasta 5 años y la residencia de larga duración a partir de 5 años continuados. Que una vez transcurrido el periodo de 5 años, el extranjero debe obligatoriamente solicitar larga duración, siendo inadmisible la renovación temporal por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000). La Administración argumenta que aceptar lo contrario vulneraría el sistema legal de extranjería, que prevé una progresión lineal y obligatoria hacia la larga duración. Que el solicitante agotó los plazos de renovación ordinaria (60 días previos a caducidad) y extraordinaria (90 días post-caducidad) sin presentar solicitud válida, y que precisamente el art. 148.2 del RD 557/2011 exige permanencia en España sin ausencias superiores a 10 meses para obtener larga duración, requisito que el interesado no cumple por causa propia. Concluye que la inadmisión es ajustada a Derecho, respeta el sistema legal y no genera indefensión.

La sentencia apelada confirmó la legalidad de la resolución administrativa denegatoria. Razona que la inadmisión se basa en que el solicitante ya fue titular de residencia temporal por más de cinco años continuados. Que el artículo 31.1 LO 4/2000 establece que la residencia temporal autoriza permanecer por un período superior a 90 días e inferior a cinco años, siendo la ley suficientemente clara al impedir situaciones de residencia temporal superiores a dicho plazo, concurriendo así causa de inadmisión por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000).

La sentencia examina el documento n.º 4 aportado (resolución 02/07/2020 de Oficina Extranjería Barcelona que permitía renovación extraordinaria tras denegar larga duración), pero concluye que no constituye precedente válido porque se dictó durante las restricciones COVID-19, cuando primaba la protección del derecho a la salud y existían medidas restrictivas de movilidad (estado de alarma, imposibilidad de desplazamiento entre municipios). Que la Administración, ante situación de tal magnitud, estuvo obligada a dar solución a extranjeros que no podían cumplir requisitos por estar obligados a residir en España. Por tanto, no son supuestos idénticos y no existe precedente vinculante.

TERCERO.- Recurso de apelación.

La parte demandante-apelante, funda su recurso en los siguientes motivos:

1) Error en la valoración del precedente administrativo.El recurrente alega que la Juez a quo desestimó incorrectamente el precedente administrativo resolución 02/07/2020 por considerarlo vinculado a circunstancias excepcionales del COVID-19. Argumenta que no existió normativa específica durante la pandemia que obligara a tramitar renovaciones extraordinarias en estos casos, ni la Instrucción 5/2020 de la Dirección General de Migraciones ni la Orden SND/421/2020 establecieron tal posibilidad, ni la propia resolución administrativa lo menciona expresamente como criterio COVID. Sostiene que, habiendo realizado el esfuerzo probatorio de aportar un precedente válido, el tribunal debió reconocer su eficacia vinculante.

2) Aplicación indebida de la STSJ Cataluña 3122/2020 .Critica que la sentencia reconociera la doctrina jurisprudencial que admite que el extranjero quede sin autorización cuando cumple requisitos para renovación temporal pero no para larga duración, pero luego la inaplica por considerar el precedente como excepcional. Alega que debió seguirse la línea establecida por dicha sentencia y conceder el derecho a tramitar renovación extraordinaria, evitando la situación de irregularidad sobrevenida del extranjero que cumple todos los requisitos salvo permanencia física.

Por todo ello suplica a la Sala:

"dicte Sentencia estimando el recurso planteado, estimando la demanda y, en consecuencia, declare la nulidad del acto administrativo recurrido, acordando la admisión a trámite de la solicitud de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena renovada solicitada por mi representado, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración."

En cuanto a la parte demandada-apelada, la Abogacía del Estado insiste en que la resolución de 02/07/2020 aportada como precedente se dictó en contexto excepcional de pandemia COVID-19, cuando existía estado de alarma, restricciones de movilidad y prórrogas automáticas de autorizaciones (Orden SND/421/2020). Que, aunque no hubiera normativa específica que obligara expresamente a admitir renovaciones extraordinarias, la Administración actuó con flexibilidad ante una situación de fuerza mayor donde los extranjeros no podían cumplir requisitos por causas ajenas a su voluntad por permanencia forzosa en España. Por tanto, no constituye precedente válido extrapolable a supuestos ordinarios posteriores donde no concurren tales circunstancias excepcionales.

Sobre la aplicación normativa, defiende la correcta interpretación del artículo 31.1 LO 4/2000, que establece límite temporal máximo de 5 años para residencia temporal, configurándose como norma imperativa que impide renovaciones temporales una vez transcurrido dicho periodo. Sostiene que la inadmisión por carencia de fundamento ( DA 1ª 4ª LO 4/2000) es procedente cuando el solicitante ha agotado el régimen temporal y solo puede optar a larga duración.

En relación con la STSJ Cataluña 3122/2020, Alega que dicha sentencia plantea una hipótesis interpretativa pero no establece obligación jurídica de admitir renovaciones temporales tras denegar larga duración, especialmente cuando el incumplimiento del requisito de permanencia física es imputable al propio interesado por ausencias prolongadas voluntarias, no causadas por fuerza mayor.

CUARTO.- Antecedentes administrativos.

La controversia jurídica que se suscita en el presente recurso se circunscribe a determinar si, habiéndose denegado previamente a un extranjero la autorización de residencia de larga duración por incumplimiento del requisito de permanencia física en territorio español establecido en el artículo 148.2 del Real Decreto 557/2011, procede inadmitir a trámite su posterior solicitud de renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que venía disfrutando, con fundamento en que, superados cinco años de residencia legal continuada, únicamente cabe solicitar la autorización de larga duración prevista en el artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000.

De las actuaciones obrantes en el expediente administrativo y en el presente procedimiento resultan acreditados los siguientes hechos:

El recurrente, Don Ernesto, ciudadano bangladesí (NIE NUM001), era titular de una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena habiendo residido legalmente en España de forma ininterrumpida durante más de cinco años.

Con fecha 28 de mayo de 2024, el recurrente presentó solicitud de autorización de residencia de larga duración en España. Mediante requerimiento de 7 de agosto de 2024, la Oficina de Extranjería de Barcelona comunicó que, tras la revisión de su pasaporte, se observaba que había permanecido fuera del territorio español más de diez meses dentro del período de permanencia de cinco años exigible para la obtención de dicha autorización, conforme al artículo 148.2 del Real Decreto 557/2011.

El 18 de agosto de 2024 -dentro del plazo de noventa días naturales posteriores a la fecha de caducidad de su anterior autorización (22 de julio de 2024)-, el recurrente presentó solicitud de renovación extraordinaria de su autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, acompañando la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 71 del Real Decreto 557/2011: contrato de trabajo indefinido con fecha de inicio 3 de abril de 2024, empadronamiento, pasaporte vigente y justificantes de pago de las tasas correspondientes.

Por resolución de 13 de septiembre de 2024, la Subdelegación del Gobierno en Barcelona inadmitió a trámite dicha solicitud por considerar que la misma era carente de fundamento, al haber transcurrido cinco años de residencia legal continuada, circunstancia que, según la Administración, determina que el interesado únicamente puede solicitar autorización de residencia de larga duración, no siendo posible la renovación de la residencia temporal.

Con la demanda se aportó como documento n.º 4 una resolución de la Oficina de Extranjería de Barcelona de fecha 2 de julio de 2020, dictada en expediente de otro ciudadano extranjero, en la que, tras denegar una autorización de residencia de larga duración en España por no acreditar suficientemente la permanencia continuada durante el período de cinco años, se hacía constar expresamente la posibilidad de solicitar la renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que dispone durante los 90 días siguientes a la caducidad de dicha autorización, o antes de que transcurra un mes desde la notificación de esta resolución.

QUINTO.- Resolución del recurso de apelación. Decisión de la Sala.

La cuestión planteada en el presente recurso no encuentra una respuesta explícita en el ordenamiento jurídico vigente. En efecto, ni la Ley Orgánica 4/2000 ni el Real Decreto 557/2011 regulan de forma expresa qué régimen jurídico resulta aplicable cuando, habiendo transcurrido cinco años de residencia legal continuada, se deniega al extranjero la autorización de residencia de larga duración por incumplimiento del requisito de permanencia física (artículo 148.2 del Reglamento), pero concurren los requisitos sustantivos para renovar la autorización de residencia temporal de que venía disfrutando.

El artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000 establece que:

" 1. La residencia temporal es la situación que autoriza a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a cinco años. Las autorizaciones de duración inferior a cinco años podrán renovarse, a petición del interesado, atendiendo a las circunstancias que motivaron su concesión. La duración de las autorizaciones iniciales de residencia temporal y de las renovaciones se establecerá reglamentariamente".

El artículo 30 bis del mismo texto legal, introducido por la Ley Orgánica 2/2009, dispone que:

" 1. Son residentes los extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir.

2. Los residentes podrán encontrarse en la situación de residencia temporal o de residencia de larga duración.".

La Administración recurrida y la sentencia de instancia interpretan estas disposiciones en el sentido de que, transcurridos cinco años de residencia legal, el extranjero queda automáticamente excluido de la posibilidad de renovar su autorización temporal, debiendo solicitar necesariamente la autorización de larga duración, sin que quepa alternativa alguna. Esta interpretación, sin embargo, plantea serias objeciones jurídicas que paso a exponer.

El tenor literal del artículo 31.1 de la Ley Orgánica 4/2000 establece la duración máxima de cada autorización de residencia temporal ("inferior a cinco años"),no una prohibición absoluta de que, bajo determinadas circunstancias, puedan concederse sucesivas autorizaciones temporales más allá de ese período cuando la autorización de larga duración haya sido denegada por un requisito específico.

La expresión inferior a cinco años constituye un límite temporal de cada autorización considerada individualmente, no un plazo de caducidad del régimen de residencia temporal en su conjunto. Interpretarlo como sostiene la Administración equivaldría a añadir al precepto una prohibición que no figura expresamente en su texto. La interpretación rigorista que conduce a la inadmisión de la solicitud genera una situación de irregularidad sobrevenida para quien venía residiendo legalmente en España, cumplía todos los requisitos materiales para continuar haciéndolo como disponer de contrato de trabajo, recursos económicos suficientes, arraigo, etc. y además presentó su solicitud dentro del plazo legalmente establecido.

El test de proporcionalidad exige verificar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu de cualquier limitación de derechos. En el presente caso, la medida consistente en inadmitir la renovación -con la consecuencia de abocar al interesado a la irregularidad administrativa pese a reunir todos los requisitos materiales para residir legalmente- resulta desproporcionada en relación con la finalidad perseguida por la norma, que es garantizar la permanencia efectiva en España como requisito para la residencia de larga duración.

Existiendo una alternativa menos gravosa como puede ser denegar la larga duración, pero permitir la renovación temporal, apreciamos que la solución adoptada por la Administración es desproporcionada, amén de contradictoria con el acto administrativo que dictó en relación a otro ciudadano en el que le sugería dicha posibilidad (documento nº4 de la demanda).

El régimen jurídico de las autorizaciones de residencia debe interpretarse de forma sistemática, atendiendo a los principios inspiradores de la Ley Orgánica 4/2000, cuyo propio título enuncia como finalidad la integración social de los extranjeros en España. Diversos preceptos del Real Decreto 557/2011 revelan que el ordenamiento jurídico contempla la posibilidad de renovaciones de autorizaciones temporales incluso cuando correspondería, en principio, acceder a la residencia de larga duración. Así destacamos:

El artículo 51.7 relativo a la renovación de residencia no lucrativa establece:

"La autorización de residencia temporal renovada tendrá una vigencia de dos años, salvo que corresponda obtener una autorización de residencia de larga duración o de larga duración-UE".

El artículo 72.1 sobre renovación de residencia y trabajo por cuenta ajena dispone:

" 1. La renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena se hará por un periodo de cuatro años, salvo que corresponda una autorización de residencia de larga duración, y permitirá el ejercicio de cualquier actividad en cualquier parte del territorio nacional, por cuenta ajena y por cuenta propia".

El artículo 109.7 en materia de renovación de residencia y trabajo por cuenta propia prevé:

" 7. La autorización de residencia y trabajo por cuenta propia renovada tendrá una vigencia de cuatro años, salvo que corresponda una autorización de residencia de larga duración, y habilitará a trabajar por cuenta ajena y por cuenta propia. Los efectos de la autorización renovada se retrotraerán al día inmediatamente siguiente al de la caducidad de la autorización anterior".

La expresión utilizada en dichos preceptos "salvo que corresponda"no puede interpretarse como una prohibición absoluta de renovar cuando han transcurrido cinco años, sino como una remisión al cumplimiento de los requisitos específicos para acceder a la larga duración.

Cuando dichos requisitos no concurren -como sucede en el caso de autos por incumplimiento del requisito de permanencia física-, la larga duración no "corresponde", y por tanto es factible la renovación temporal por el período de dos años establecido en los citados preceptos.

La sentencia de esta Sala n.º 3122/2020, de 16 de julio (Rec. 424/2018), invocada por ambas partes en el presente procedimiento, señala con claridad:

" Puede deducirse en una interpretación integral que en la normativa subyace que en los casos en los que no proceda la concesión de la autorización de residencia de larga duración, el solicitante no ha de volver "a la casilla de salida", sino lo procedente podría ser la renovación por otros dos años. Denegar la posibilidad de obtener la renovación puede significar situar al extranjero, quien venía de una situación regular, que quede condenado a la ilegalidad sobrevenida en la residencia en territorio nacional, así como perder la autorización de trabajo, con todo lo que ello conlleva, vulnerándose de esta manera la vocación de integración social que se predica en el propio título de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.Por su parte, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tiene una clara vocación de alcanzar un modelo asentado en promover la cultura de la " regularidad y vinculado al mercado de trabajo ". En conclusión, no existe una previsión normativa expresa de reconducir la denegación de la autorización de larga duración por ausencias, a la renovación de la autorización de residencia temporal y trabajo de que disponía el solicitante, obvio es, si siguen manteniéndose los requisitos".

Y añadíamos:

"A falta de previsión normativa expresa parece paradójico que pueda quedar el extranjero residente legal sin ningún tipo de autorización, o que tenga que volver a obtener la autorización inicial, cuando puede estar cumpliendo los requisitos para acceder a una ulterior renovación, aunque no los alcance para la residencia de larga duración.

Ya adelantamos que consideramos que no está prohibido por el ordenamiento jurídico regulador de la extranjería la posibilidad de obtener una renovación del permiso de residencia y trabajo cuando el interesado ha visto denegada la autorización de larga duración, aunque se haya sobrepasado los plazos de renovación ordinaria (antes de los 60 días naturales a la extinción de la autorización vigente), o extraordinaria (dentro delos 90 días posteriores a la caducidad de la autorización)."

Consta acreditado en autos (documento n.º 4 de la demanda) que, mediante resolución de 2 de julio de 2020, la Oficina de Extranjería de Barcelona denegó a un ciudadano extranjero la autorización de residencia de larga duración por no acreditar suficientemente la permanencia continuada en España durante el período de cinco años, haciendo constar expresamente la posibilidad de solicitar la renovación extraordinaria de la autorización de residencia temporal de que dispone durante los 90 días siguientes a la caducidad de dicha autorización, o antes de que transcurra un mes desde la notificación de esta resolución.

La sentencia de instancia desestimó la relevancia de este precedente argumentando que la resolución de 2020 se dictó en el contexto excepcional de la pandemia de COVID-19, cuando existían restricciones de movilidad derivadas del estado de alarma, y que por tanto no constituye un precedente válido extrapolable a supuestos ordinarios.

Esta Sala no comparte dicha apreciación puesto que no existe normativa específica COVID que justifique el precedente. La Administración recurrida y la sentencia de instancia no han acreditado la existencia de norma alguna -ni siquiera de instrucción o circular interna- dictada durante la pandemia que estableciera, con carácter excepcional y temporal, la posibilidad de solicitar renovaciones extraordinarias tras denegar autorizaciones de larga duración por ausencias del territorio.

La Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, invocada por la Administración, regulaba la prórroga automática de autorizaciones de residencia y estancia que hubieran caducado durante el período comprendido entre el 15 de diciembre de 2019 y el 21 de junio de 2020, pero nada disponía sobre el régimen de renovaciones tras denegación de la larga duración. La propia resolución administrativa de 2 de julio de 2020 aportada como precedente no menciona la pandemia, el estado de alarma ni normativa COVID alguna como fundamento de su decisión.

Hemos de traer a colación también la sentencia n.º 213/2017, de 30 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears (Rec. 12/2017), que examinó un supuesto sustancialmente idéntico al presente.

"Ciertamente, la parte recurrente y ahora apelante acompañó con su demanda dos copias de resoluciones dictadas por la Delegación de Gobierno de les Illes Balears el 1 de octubre de 2015 y el 25 de septiembre de2012 en donde expresamente en casos idénticos al que hoy nos ocupa, esto es, denegación de permiso de residencia de larga duración por haber estado el solicitante fuera del territorio nacional más de 10 meses en cinco años, se advertía al solicitante de que podía solicitar una renovación extraordinaria de su autorización de residencia y trabajo ya caducada, siempre que reuniera los requisitos para ello. Si bien en el acto del juicio el Abogado del Estado se opuso a esa pretensión subsidiaria, ahora en la oposición a la apelación, nada dice al respecto y guarda silencio.

Desde luego esas dos resoluciones dictadas por la Delegación de Gobierno aportadas por la parte son demostrativas de la veracidad de su argumento y constituyen un precedente que ha de jugar a su favor. Ahora bien, acordar la retroacción para que la Administración haga el ofrecimiento de renovación de la autorización de residencia de la que era titular no resulta operativo, sin perjuicio de que el recurrente pueda hacer valer el derecho que la Delegación de Gobierno ha admitido a terceros y que son precedentes que le vinculan. Por ello debemos estimar parcialmente esa pretensión y sin acordar la retroacción para que la Administración le ofrezca esa posibilidad reconocemos a la parte recurrente el derecho a solicitar de la Delegación de Gobierno en el plazo de caducidad de 15 días a contar a partir de la firmeza de esta sentencia, la renovación de la autorización de residencia temporal de la que era titular, solicitud que la Administración resolverá conforme a derecho, dejando aquí y ahora imprejuzgado el derecho a la obtención de esa futura renovación, por ser cuestión distinta y ajena al acto aquí impugnado. Llegados a este punto cumple estimar parcialmente el recurso de apelación."

Compartimos que no existe justificación jurídica alguna para dispensar un trato desigual a administrados que se encuentran en situaciones jurídicas idénticas. La circunstancia de que el precedente invocado en el presente caso se dictara en 2020, durante la pandemia, carece de relevancia cuando -como se ha razonado- no existió normativa específica COVID que fundamentara aquella decisión administrativa.

Por todo lo expuesto, esta Sala considera que la inadmisión a trámite de la solicitud de renovación extraordinaria formulada por el recurrente constituye una infracción del ordenamiento jurídico, pues no concurre la causa de carencia de fundamento que dicho precepto exige para inadmitir una solicitud.

En consecuencia, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Ernesto, revocando la sentencia n.º 424/2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 15 de Barcelona, estimar el recurso contencioso-administrativo, anular la resolución de 13 de septiembre de 2024 de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, y ordenar a la Administración que admita a trámite su solicitud de renovación extraordinaria de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena presentada el 18 de agosto de 2024 en el expediente NUM000 y la resuelva conforme a Derecho.

SEXTO.- De las costas

El artículo 139 de la LJCA establece que: "2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.".

Dada la estimación del recurso, no procede la condena en costas a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,