Sentencia Contencioso-Administrativo 720/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 68/2025 de 19 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Avanza Movilidad Levante S.L. cuestiona, en el proceso, la adecuación jurídica de una decisión adoptada el 28 de marzo de 2025 por el Hble. Sr. conseller de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio.

Esta decisión resuelve:

"DESESTIMAR la reclamación interpuesta (...) solicitando una compensación por déficit de explotación en la prestación del servicio público de transporte de viajeros por carretera entre BENIDORM-RINCÓN DE LOIX-ALTEA LA VELLA-L'ALFÁS DEL PI-GUADALEST-CALA DE FINESTRAT (CVA-006)" (parte dispositiva).

"... La reclamante invoca como motivos jurídicos que justifican la formulación de su reclamación en los siguientes:

(i) Extinción del título concesional y prestación del servicio en precario.

(ii) Sobre la existencia de un elevado déficit de explotación.

(iii) Sobre el enriquecimiento injusto de la Administración".

"... TERCERO.- SOBRE LA EXTINCIÓN DEL TÍTULO CONCESIONAL Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO EN PRECARIO (...) En la resolución de 4 de octubre de 2016, acto firme que fue consentido, se requiere a la mercantil LLORENTE BUS S.L. para que prolongue su gestión hasta que finalice el procedimiento tendente a determinar la subsiguiente prestación del servicio incoado el 28 de diciembre de 2012, sin que en ningún caso esté obligado a continuarlo por un periodo superior a 12 meses, sin perjuicio de que esta prolongación pueda ser mayor si, transcurrido dicho plazo, no existe por su parte, manifestación expresa en contrario".

"Desde la finalización de la prórroga, la empresa en ningún momento ha manifestado su deseo a esta administración de interrumpir el servicio ni requerir formalmente la extinción del título concesional".

"... No existe en el Derecho administrativo contractual una situación de prestación de servicios públicos de titularidad de la Administración "en precario".

"... el recurrente, sin venir obligado a ello, ha prolongado voluntariamente la gestión del servicio, y lo ha hecho en los términos y condiciones previstas inicialmente pues esta no se ha extinguido, en ninguna forma admitida en derecho".

"... Así la expresa aplicabilidad del principio de riesgo y ventura (...) ha de soportar la mayor onerosidad que para él pueda significar su ejecución".

"... CUARTO.- SOBRE LA PRETENDIDA EXISTENCIA DE UN ELEVADO DÉFICIT DE EXPLOTACIÓN. En segundo lugar y, en base a todo lo expuesto en el fundamento de derecho tercero, la reclamante no ostenta derecho alguno a la compensación que reclama de 9.419.927,86 €".

"... No obstante, se hace constar lo siguiente respecto al mismo (...) 3. En ese informe se rehacen o "recalculan" los ingresos y gastos a partir de las cuentas anuales y los informes de gestión y de auditoría independientes de las sociedades contratistas y de acuerdo a criterios estimativos establecidos ad hoc, sin atender a lo establecido en la Orden PRE/907/2014, de 29 de mayo".

"... QUINTO.- SOBRE EL SUPUESTO ENRIQUECIMIENTO INJUSTO DE LA ADMINISTRACIÓN (...) no se cumplen los requisitos para su oposición, concretamente la conducta de la reclamante fue voluntaria y por su propia iniciativa decidió prolongar la prestación del servicio" (de sus antecedentes de hecho y fundamentos de derecho).

SEGUNDO.- La muy elevada indemnización económica pedida por Avanza Movilidad Levante S.L. en el suplico del escrito de demanda que ha presentado en el procedimiento ordinario 68/2025 (8.400.068,84 €):

"correspondientes al déficit de explotación padecido en la explotación de la CVA-006, en régimen de precario, más un beneficio del 6% en el periodo que comprende desde 4 de octubre de 2018 a 15 de octubre de 2023" (también de este suplico),

tiene su origen en (a)estas tres afirmaciones matriciales:

-el contrato pactado el 23 de febrero de 2000 entre la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte y Juan Alcaraz S.A, contrato de transporte de viajeros por carretera entre BENIDORM-RINCÓN DE LOIX-ALTEA LA VALLE-L'ALFÀS DEL PI-GUADALEST-CALA DE FINESTRAT (CVA-006), finalizó su tiempo máximo de duración en el mes de octubre de 2018:

"... la reclamación presentada se refiere al periodo en el que el contrato ya se había extinguido" (demanda, página 3).

"... Imposibilidad de prorrogar un contrato extinguido (...) prohibición de las prórrogas contractuales tácitas e indefinidas" (página 18);

-a partir de esta fecha, Avanza Movilidad Levante S.L. continuó prestando el servicio a pesar de que éste era deficitario. Por:

"... responsabilidad y para evitar los perjuicios a los usuarios del transporte público y al interés general que hubiera provocado la interrupción del servicio" (demanda, página 6);

-desde el mes de octubre de 2018, en el vínculo trabado entre la sociedad actora y la Generalitat ya no rige el principio del riesgo y ventura. Debiendo ser resarcida la parte solicitante de la tutela judicial por la totalidad del déficit generado hasta el mes de octubre de 2023:

"... Sin embargo, la prestación de los servicios incluidos en la CVA-006 se prolongó en situación de déficit hasta el 15 de octubre de 2023, fecha en la que la sociedad inició la prestación en virtud del nuevo contrato CE- 706, que le fue adjudicado directamente como medida de emergencia" (demanda, página 13).

"... Inaplicabilidad de las cláusulas contractuales y del principio de riesgo y ventura a la prestación realizada tras la extinción del contrato" (de su página 25).

Considerando, además, que (b)la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio se ha enriquecido, de modo indebido, a cuenta de Avanza Movilidad Levante S.L.:

"... no soportó las pérdidas que se generaron (...) como consecuencia del retraso en la licitación de los nuevos contratos (...) continuó prestando el servicio (...) pese a haber expirado sus obligaciones contractuales, soportando de esta forma unas pérdidas gravosas" (página 36).

Siendo este órgano administrativo el único responsable de la gran demora que media entre la finalización del tiempo máximo al que podía llegar el contrato firmado en el año 2000 y el tiempo real de ejecución del mismo por parte de esta empresa.

En cuanto a la justificación del importe reclamado en la controversia, se remite al (c)informe pericial que acompañó a la solicitud presentada el 14 de octubre de 2024 ante el registro telemático de la Generalitat.

El informe fue redactado en ese mes de octubre de 2024 por el economista D. Mauricio.

Habiéndose presentado otro, redactado también por el Sr. Mauricio, con el escrito de demanda. Según su página tercera, son dos (de cuatro que ahí se mencionan) los objetivos principales a los que tiende la:

"... 2. METODOLOGÍA PARA EL CÁLCULO DE LA CANTIDAD A RECLAMAR".

"... Esta metodología nos permite:

- Identificar de manera independiente e indubitada los ingresos efectivos de la explotación y de los costes reales efectivos de la prestación del servicio del transporte de viajeros por carretera de la CVA006 para el periodo de análisis.

- La cuantía exacta del resultado de la explotación, conformado exclusivamente por los costes netos de explotación (costes incurridos menos ingresos obtenidos) para el período objeto de este informe".

En fin (d),la representación procesal de Avanza Movilidad Levante S.L. dice que:

-esta empresa tiene derecho a que a la cantidad a la que llega la diferencia entre los "ingresos" y los "gastos" del periodo que va del mes de octubre de 2018 al mes de octubre de 2023, se le añada el 6% del beneficio industrial.

Citando el Anexo I del Reglamento (CE) nº1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007. Sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera;

-las obligaciones contables a las que se remite el acto administrativo de 28 de marzo de 2025, que rechazó la solicitud presentada el día 14 de octubre de 2024, únicamente serían aplicables (alega) a las concesiones de transporte terrestre competencia de la Administración del Estado:

"... las obligaciones establecidas por la Orden PRE/907/2014, de 29 de mayo, solo resultan de aplicación a los servicios de competencia estatal" (apelación, página 45).

A lo que adiciona el argumento de que:

"... La Administración demandada nunca ha requerido a la sociedad la presentación de la contabilidad analítica establecida por la mencionada Orden" (también de su página 45);

-le corresponde el interés de demora de:

"... la totalidad de la cantidad reclamada hasta su completo pago, según lo indicado en el apartado 110 de este escrito" (demanda, suplico).

TERCERO.- Accedemos, en parte, a las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada que se solicitan en el procedimiento ordinario 68/2025:

"... indemnizar (...) en las siguientes cantidades: (a) 8.400.068,84 euros correspondientes al déficit de explotación padecido en la explotación de la CVA-006, en régimen de precario, más un beneficio del 6% en el periodo que comprende desde 4 de octubre de 2018 a 15 de octubre de 2023. (b) 43.939,99 euros correspondiente al déficit de explotación padecido en la línea de "RELLEU-AIGUES-CAMPELLO-SAN JUAN-ALICANTE", más un beneficio del 6% en el periodo que comprende desde el 15 de octubre de 2023 al 31 de agosto de 2024. (c) Los intereses de demora aplicables a la totalidad de la cantidad reclamada hasta su completo pago, según lo indicado en el apartado 110 de este escrito" (escrito de demanda, suplico).

La decisión del tribunal tiene en cuenta lo siguiente:

1.- "... El plazo máximo de 2 años finalizó el 4 de octubre de 2018, sin que la Generalitat Valenciana hubiera licitado la nueva concesión" (escrito de demanda, página 8); "... prohibición de las prórrogas contractuales tácitas e indefinidas" (escrito de demanda, página 18).

a.- El escrito de contestación a la demanda que en los autos 68/2025 ha presentado la Sra. letrada de la Generalitat incide, en este punto litigioso, sobre un extremo que también fue ya subrayado por la resolución, de 28 de marzo de 2025, del Sr. conseller de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio: Avanza Movilidad Levante S.L. no fue obligada, en ningún momento, a continuar con la prestación del servicio de transporte de viajeros por carretera CVA-006 más allá del día 4 de octubre de 2017.

Y si continuó desplegándolo fue porque le interesó a esta empresa.

Alegaciones que vincula tanto a los términos contenidos en un acuerdo, de 4 de octubre de 2016, del Sr. director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad (es el documento número 20 del expediente administrativo) como A la actuación seguida por Avanza Movilidad Levante S.L. entre la emisión de este acuerdo de octubre 2016, que no impugnó, y la presentación de una cierta solicitud en el mes de febrero de 2022:

"... esta resolución es aceptada por AVANZA, y por descontado, en ningún momento es recurrida (...) Por tanto, es un acto firme y consentido por parte de AVANZA" (página 5).

"... No es hasta su escrito de 10 de febrero de 2022 (documento 76 del expediente) que la recurrente manifiesta a esta Administración la situación deficitaria del servicio (...) Y ante esta solicitud, la Administración actúa diligentemente (...) se procede a formalizar un contrato de emergencia" (página 7).

Asimismo, estima que:

"... la prórroga acordada en aquel momento, no solo cabía, sino que fue legítima, estaba contemplada por la legislación aplicable".

"... fue una prórroga obligatoria en los primeros 12 meses para la recurrente, y voluntaria por parte de ésta, que prolongaba su gestión por años, consintiendo con las sucesivas actualizaciones de tarifas" (contestación a la demanda, página 4).

Para la Sra. letrada de la Generalitat, sí son aplicables las estipulaciones contractuales fijadas en el pacto del año 2000:

"... el contrato de concesión se mantiene en vigor, al haber prolongado la operadora su gestión por voluntad propia. La reclamante, al continuar prestando el servicio tras la finalización de la prórroga, lo hizo bajo las mismas condiciones contractuales, asumiendo los riesgos inherentes a su gestión. Así la expresa aplicabilidad del principio de riesgo y ventura, que proclama el mencionado artículo 17 LOTT" ( contestación a la demanda, páginas 17 y 18).

Con cita de una sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2018. Recurso de casación 3122/2025:

"... El Tribunal subraya que solo si la Administración impusiera la continuidad en la prestación del servicio (...) cabría analizar la posible responsabilidad por el desequilibrio económico-financiero" (de su página 18).

b.- La resolución adoptada el 4 de octubre de 2016 por el Sr. director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad - que, como destaca la Generalitat, no fue recurrida - tiene este alcance:

"Estando próxima la finalización del plazo concesional sin que haya concluido el procedimiento tendente a determinar la subsiguiente prestación del servicio, iniciado por acuerdo de la Dirección General de Transportes y Logística de fecha 28 de diciembre de 2012, esta Dirección General, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 97.3 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, requiere a la mercantil LLORENTE BUS S.L., para que prolongue su gestión hasta que finalice el referido procedimiento, sin que en ningún caso esté obligado a continuarla por un periodo superior a 12 meses, sin perjuicio de que esta prolongación pueda ser mayor si, transcurrido dicho plazo, no existe por su parte, manifestación expresa de contrario".

Según el artículo 97.3 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (en la redacción vigente en el año 2016):

"3. Cuando finalice el plazo concesional sin que haya concluido el procedimiento tendente a determinar la subsiguiente prestación del servicio, el concesionario, a requerimiento de la Administración, prolongará su gestión hasta la finalización de dicho procedimiento, sin que en ningún caso esté obligado a continuarla durante un plazo superior a doce meses".

c.- Como se ha visto supra,para Avanza Movilidad Levante S.L. no se conforma ni a la normativa ni a la doctrina jurisprudencial aplicable la posibilidad de establecer prórrogas tácitas, indefinidas, en lo que hace al tiempo de duración del contrato firmado el 23 de abril de 2020 entra la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes y Juan Alcaraz S.A.:

"... 4.1. PLAZO DE LA CONCESIÓN.

La presente concesión, en aplicación de la disposición transitoria segunda de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación del Transporte Terrestre, tendrá un plazo de duración hasta el día 4 de octubre del 2011" (documento número 1 del expediente administrativo).

Aquí se atiene a estos preceptos:

- artículo 35.3 de la Ley 6/2011, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunitat Valenciana:

"3. A la finalización del contrato de servicio público de transporte, éste podrá ser prorrogado excepcionalmente por el tiempo necesario para que se produzca la adjudicación al siguiente operador, tiempo que en ningún caso podrá superar dos años";

- artículo 85 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres:

"... No obstante lo dispuesto en los artículos 72.4 y 73.1, en caso de interrupción de un servicio público de transporte regular de viajeros de uso general o de riesgo inminente de que dicha interrupción se produzca, la Administración podrá adoptar una medida de emergencia en forma de adjudicación directa o de acuerdo formal de prórroga de un contrato de gestión de servicio público o de exigencia de prestar determinadas obligaciones de servicio público.

El acuerdo en este sentido del órgano contratante de la Administración pondrá fin a la vía administrativa, será inmediatamente ejecutivo y su cumplimiento resultará obligatorio para el contratista.

La duración del contrato que se adjudique o de la prórroga que se imponga en el supuesto anteriormente previsto no podrá ser superior a dos años".

- artículo 5.5 del Reglamento (CE) 1370/2007, de 23 de octubre, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera:

"5. En caso de interrupción de los servicios o de riesgo inminente de tal situación, la autoridad competente podrá adoptar una medida de emergencia en forma de adjudicación directa o de acuerdo formal de prórroga de un contrato de servicio público, o de exigencia de prestar determinadas obligaciones de servicio público. El operador de servicio público tendrá derecho a recurrir la decisión de imponer la prestación de determinadas obligaciones de servicio público. La adjudicación o prórroga de un contrato de servicio público como medida de emergencia, o la imposición de dicho contrato, no excederá de dos años".

d.- Para la Sala:

-de las cuestiones litigiosas que plantea el procedimiento ordinario 68/2025, la más fácil de resolver es aquélla que hemos situado como encabezamiento del punto 1 de este fundamento de derecho;

-y es que el ordenamiento jurídico y la doctrina jurisprudencial aplicable son taxativos en lo que hace a la calificación que ha de darse a la conducta seguida por la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructura y Territorio. En el marco de la "concesión del servicio público de transporte de viajeros por carretera entre BENIDORM-RINCÓN DE LOIX-ALTEA LA VELLA-L'ALFÁS DEL PI-GUADALEST-CALA DE FINESTRAT (CVA-006)";

-su calificación es la de que ésta contraría el derecho aplicable.

Por cuanto el derecho en modo alguno permitía dar continuidad a la prestación de este servicio durante un lapso muy superior al máximo recogido en la Ley 6/2011, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunitat Valenciana:

"3. A la finalización del contrato de servicio público de transporte, éste podrá ser prorrogado excepcionalmente por el tiempo necesario para que se produzca la adjudicación al siguiente operador, tiempo que en ningún caso podrá superar dos años" (artículo 35);

-así, habiendo concluido esos dos años el 4 de octubre de 2018, el servicio siguió desplegándose durante algo más de otros cinco años;

-tiene razón, desde luego, la defensa en juicio de Avanza Movilidad Levante S.L. cuando sostiene que las prórrogas tácitas y/o indefinidas no se acomodan a la normativa de contratación del sector público;

-y, por ello, es indiferente que esta sociedad no impugnase la decisión que el 4 de octubre de 2016 adoptó el Sr. director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad:

"Estando próxima la finalización del plazo concesional sin que haya concluido el procedimiento tendente a determinar la subsiguiente prestación del servicio, iniciado por acuerdo de la Dirección General de Transportes y Logística de fecha 28 de diciembre de 2012, esta Dirección Genera (...) requiere a la mercantil LLORENTE BUS S.L., para que prolongue su gestión hasta que finalice el referido procedimiento, sin que en ningún caso esté obligado a continuarla por un periodo superior a 12 meses, sin perjuicio de que esta prolongación pueda ser mayor si, transcurrido dicho plazo, no existe por su parte, manifestación expresa de contrario";

-o que no pusiese en conocimiento de la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio la existencia de un déficit en la gestión del servicio hasta transcurridos casi tres años y medio a contar desde el mes de octubre de 2018:

"... III. Que, por el transcurso de los plazos contractuales de duración, el contrato de concesión del servicio público se ha extinguido. Sin embargo, como esa Dirección General conoce, la compañía ha seguido prestando los respectivos servicios públicos en "precario", por responsabilidad y para evitar perjuicios a los usuarios de los mismos.

IV. Que, no obstante lo anterior, los ingresos recibidos en todo este periodo han sido sensiblemente inferiores a los gastos que la compañía ha tenido que incurrir para la prestación de los citados servicios, lo que les ha conllevado muy significativos perjuicios económicos".

"... VII. Que, además, esta situación se ha visto significativamente agravada tras el inicio de la pandemia generada por el Covid-19".

"... o bien a través de una contraprestación que cubra todos los gastos de la explotación e incluya un beneficio razonable, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1370/2007".

"... SOLICITO (...) en virtud de lo expuesto, adopte las medidas que resulten necesarias ante el riesgo cierto de interrupción del servicio".

Solicitud presentada el día 11 de febrero de 2022 ante el registro telemático de la Generalitat. Es el documento nº76 del expediente administrativo;

-cuando la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio incumplió la debida tramitación del procedimiento tendente a obtener un nuevo contratista para la prestación de los muy diferentes (y numerosos) servicios de transportes adscritos a la concesión CVA-006;

-y cuando el tribunal concede también relieve al argumento vertido en las páginas 28 y siguientes del escrito de demanda. Argumento sobre el que se construye el fundamento de derecho tercero de la misma:

"... TERCERO (...) Imposibilidad de cesar en la prestación hasta que la Administración adoptara medidas para evitar la interrupción del servicio";

2.- "... Inaplicabilidad de las cláusulas contractuales y del principio de riesgo y ventura" (escrito de demanda, página 25).

a.- Este punto de la controversia es más complejo de resolver.

Siendo indudable, como se ha anotado en el punto 1, que el contrato firmado el 23 de febrero del año 2000, por el Sr. secretario general de la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes y Juan Alcaraz S.L., ha continuado desplegando sus efectos, durante más de cinco años, en una situación de ilegalidad, la siguiente cuestión que abre el procedimiento ordinario 68/2025 ha de dar contestación a la siguiente pregunta: esta "ilegalidad", ¿determina o aboca al establecimiento, entre las partes, de un régimen económico diverso al previsto en el contrato del año 2000?

Esa diversidad de régimen económico es, precisamente, la tesis por la que aboga la parte solicitante de la tutela judicial. Tesis según la que, y una vez extinguido el contrato, ya no hay razón suficiente que imponga que la relación trabada entre Avanza Movilidad Levante S.L. y la Generalitat deba seguir las pautas que regían el vínculo de 23/02/2000:

"... no resulta aplicable al periodo de prolongación de la prestación las cláusulas contractuales ni, por tanto, su régimen económico" (demanda, página 25).

"... En resumen, habiéndose extinguido el contrato en fecha 4 de octubre de 2018, se produce una prolongación de la gestión, ya sin amparo contractual, en régimen de precario" (escrito de conclusiones de la parte actora, página 18).

Tales reglas han de ser sustituidas, para Avanza Movilidad S.L. por otras distintas. Cuya expresión viene conformada por la diferencia que medie entre los ingresos que haya obtenido por la explotación del servicio menos los gastos generados por el desarrollo de esa actividad. A lo que adiciona un beneficio del 6%:

"... Habiéndose extinguido el contrato y no siendo posible su prórroga, la sociedad continuó prestando el servicio, por lo que se produce una prolongación de la gestión, ya sin amparo contractual" (demanda, página 25).

"... Tal y como explicaremos a continuación, el esquema de retribución establecido en la normativa aplicable coincide con el solicitado por la sociedad en su reclamación, esto es, costes totales del servicio más un beneficio industrial razonable" (página 37).

b.- La Generalitat, en cambio, sostiene que:

"... La reclamante, al continuar prestando el servicio tras la finalización de la prórroga, lo hizo bajo las mismas condiciones contractuales, asumiendo los riesgos inherentes a su gestión. Así la expresa aplicabilidad del principio de riesgo y ventura, que proclama el mencionado artículo 17 LOTT, hace que el contratista, al igual que se beneficia de las mayores ventajas que en relación con las previstas le depare la dinámica del contrato, ha de soportar la mayor onerosidad que para él pueda significar su ejecución" (resolución, de 28 de marzo de 2025, del Hble. Sr. conseller de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio. Fundamento de derecho tercero).

O, en el escrito de contestación a la demanda:

"... En las concesiones de transporte de viajeros por carretera, esa regla se concreta en que el concesionario presta el servicio a riesgo y ventura, a cambio de las tarifas que abonan los usuarios. Ni la ley ni el contrato aseguran al concesionario la cobertura de sus pérdidas (...) ni, mucho menos, la obtención de un "beneficio industrial" razonable (...) pues es una característica esencial de este tipo de contratos la transferencia efectiva del riesgo operacional" (página 12).

c.- Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) mantenía, hasta hace muy poco tiempo, que la relación jurídica seguida en los contratos públicos cuyo plazo total de duración había vencido ya, había de ser la mismaque la pactada entre el dueño del servicio o de la concesión y una tercera empresa o particular.

Característico de tal criterio es la STSJCV, 5ª, 436/2024, de 3 de julio. Procedimiento ordinario 366/2023.

En ella se incluyen estas declaraciones:

"... a.- La temática abierta en el procedimiento ordinario 366/2023 ha sido resuelta ya por la Sala, entre otras, en STSJCV 377/2024, de 12 de junio (procedimiento ordinario 326/2023); y STSJCV 298/2024, de 14 de mayo (procedimiento ordinario 314/2023).

En ellas hemos llegado a la conclusión de que los principios de equilibrio económico de un contrato público; aplicación del denominado ius variandiy prohibición del enriquecimiento injusto no legitiman para dejar de lado las estipulaciones contractuales que rigen la vida de un contrato que ya ha finalizado. Y que se prorroga fuera del tiempo máximo recogido en el vínculo.

Lo que coincide con el caso del procedimiento ordinario 366/2023, seguido entre ISS Facility Services S.A. y la Generalitat.

Así, habiéndose establecido en la cláusula séptima del pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato firmado el 2 de abril de 2013 que la prestación del servicio de cocina y comedor, en una residencia para personas mayores dependientes en Burriana, duraría un máximo de seis años (incluidas las prórrogas que puedan pactar las partes), éste se alargó por exigencia de la Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas:

"... Cláusula 7. Plazo de ejecución (...) siempre que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas no exceda de seis años".

b.- En este punto 2 del fundamento de derecho segundo reproducimos gran parte de la sentencia de la Sala de 12 de junio de 2024.

En el punto 3 aplicamos esta sentencia a la concreta situación fáctica y alegaciones planteadas por la sociedad demandante del procedimiento ordinario 366/2023.

Sentencia 377/2024, de 12 de junio (procedimiento ordinario 326/2023):

"... 1.- "... situación anómala (...) se está beneficiando de ello" (escrito de demanda, página 6).

a.- Existe ya criterio del tribunal sobre la temática litigiosa abierta en el procedimiento ordinario 326/2023.

Se trata de una STSJCV, 5ª, de 14 de mayo de 2024. Dictada en el procedimiento ordinario POR 314/2023.

En ella hemos declarado que la finalización del tiempo máximo de prestación de un determinado servicio no legitima para variar los términos contractuales en lo relativo al precio pactado por esta prestación. Que ya no sería - por hipótesis - el establecido en el convenio vigente entre las partes del proceso, incluida su actualización, sino uno distinto. Acomodado (según el solicitante de la tutela judicial en el procedimiento ordinario 314/2023) a los costes reales de prestación del servicio público de que se trata.

Reproducimos, en el apartado b) de este punto 1º del fundamento de derecho segundo, la parte más trascendente de esta sentencia de la Sala, Sección Quinta, de 14 mayo 2024.

Y en el punto 2º del fundamento de derecho segundo, damos contestación específica a los argumentos manejados en el procedimiento ordinario 326/2023 por parte de Eulen Servicios Sociosanitarios S.L.

c.- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana de 14/05/2024:

"... 2.- "... procedió a conformar su factura en atención al coste efectivo - precio de mercado - del servicio" (escrito de demanda, página 11).

a.- La Sala discrepa de la postura jurídica que sigue Gestió Sociosanitaria al Mediterrani S.L.

En lo que hace a si cabe sustituir,en el marco de un contrato ya finalizado (al haber transcurrido su tiempo total, incluido prórrogas), el módo de cálculo del precio recogido en el vínculo contractual.

Por otra forma de cálculo distinto.

Los razonamientos que maneja su representación procesal no nos parecen lo suficientemente taxativos y acordes al ordenamiento legal y doctrina jurisprudencial aplicable como para efectuar ese salto o modulación entre:

-por una parte, lo previsto en el contrato firmado en el procedimiento CNMY15/02-2/42;

-por otra, el uso del criterio de "precio de mercado" que corresponda:

"... ante la coyuntura excepcional concurrente, dicho valor económico ya no resulta imputable, al no existir sometimiento a la "oferta económica"dispuesta en su día" (escrito de demanda, página 13).

La primera alegación de que hace uso Gesmed S.L. es el de que como el contrato ha finalizado, nos encontramos ante una situación jurídica nueva. Que ha de conformarse, para una de las prestaciones básicas del sinalagma, con el abono del precio según cuál sea la "situación del mercado" existente.

Más allá de abogar por este resultado, falta la base normativa y/o jurisprudencial que soporte esta consecuencia. Consecuencia que es extraña a la vinculación contractual y al hecho de que, aún situándose la relación vigente entre Gesmed S.L. y la Conselleria de Servicios Sociales, Igualdad y Vivienda fuera del tiempo máximo contractual, la prestación sigue desarrollándose en sus mismos términos y con los mismos caracteres. Y, por tanto, el precio habrá de seguir el molde fijado en el vínculo.

b.- Partiendo de la base de que es reiterado el criterio seguido por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo. En cuanto al acceso a la figura de la revisión de precios por más que el contrato haya finalizado y el pago se efectúe, por el ente público titular del servicio, al través de la figura jurídica del enriquecimiento injusto".

"... c.- La segunda razón parte de los caracteres de "excepcionalidad" (escrito de demanda) del requerimiento de continuación en la prestación del servicio. Y del hecho de que ha de dejarse de lado la normativa contractual al continuar el servicio más allá del tiempo máximo mencionado en el contrato de 31 mayo 2016.

Aún así, y por más situación excepcional que concurra, ello no es motivo suficiente que avale la variación en el cálculo del precio establecido en el contrato.

Más cuando (y sobre todo cuando) hay reiterada doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo que garantiza la inanidad, para el contratista, de la continuidad de la prestación vía revisión de precios. Por más que ésta se sitúe extramuros del marco temporal máximo recogido en el contrato".

2.- "... derecho al cobro de los costes en que ha incurrido y del beneficio dejado de obtener" (escrito de demanda, página 9).

Ninguno de los argumentos mencionados supracomo justificativos del derecho al abono de 17.551,75 €. En concepto de "indemnización" por los daños que se habrían ocasionado a Eulen Servicios Sociosanitarios S.A. por la continuidad de un contrato de servicios de gestión integral de una vivienda tutela en Castellón entre el 1 de noviembre de 2021 y el 18 de julio de 2022, tienen peso suficiente como para dar lugar a la invalidez jurídica de la actuación presunta seguida por la Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas.

Así:

-considera la sociedad actora que:

"... El TRLCSP de 2011, a diferencia de la actual LCSP de 2017, no contempla expresamente la posibilidad de ordenar a la empresa adjudicataria la continuidad del servicio de forma transitoria, por lo que cualquier prórroga (...) carece de cobertura jurídica" (escrito de demanda, páginas 5 y 6).

La irregularidaden la que se ha situado la vida del contrato de prestación del servicio de una vivienda tutelada en Castellón no determina, sin más, que la empresa afectada por ella debe ser "indemnizada" en los términos pedidos en el escrito de demanda que Eulen Servicios Sociosanitarios S.A. ha pedido en el procedimiento ordinario 326/2023.

Como se ha anotado en el punto 1, la Sala es contraria a la variación de los términos convencionales pactados. Dado que:

"... falta la base normativa y/o jurisprudencial que soporte esta consecuencia. Consecuencia que es extraña a la vinculación contractual y al hecho de que, aún situándose la relación vigente entre Gesmed S.L. y la Conselleria de Servicios Sociales, Igualdad y Vivienda fuera del tiempo máximo contractual, la prestación sigue desarrollándose en sus mismos términos y con los mismos caracteres. Y, por tanto, el precio habrá de seguir el molde fijado en el vínculo";

-"... genera un beneficio a la Administración (enriquecimiento injusto) que está recibiendo el servicio por un precio desactualizado".

En el caso litigioso que se sigue en el procedimiento ordinario 326/2023, la Sala no estima justificado el enriquecimiento injusto.

Y es que la prueba aportada consiste en: nóminas de los trabajadores; pagos efectuados; tablas salariales; cotizaciones sociales; declaración de la responsable del área económico-financiera de Eulen Servicios Sociosanitarios S.A.; cita de los costes y aplicación del beneficio industrial y gastos generales.

Manteniendo que:

"... Todo ello da como resultado que el valor del servicio asciende a 158.216,95 euros.

Sin embargo, el precio facturado por mi representada durante el periodo de prórroga forzosa, ascendió únicamente a 140.665,20 euros (importe sin IVA)" (demanda, página 11).

Sin la aportación de una prueba pericial que lo acredite, la Sala no da por probado que el precio "actualizado" del servicio fuese el de 158.216,95 €. En lo que respecta al periodo discutido (es decir, entre noviembre de 2021 y julio de 2022)

Lo que además, per se,tampoco es razón suficiente para abocar a la variación del régimen convencional suscrito el 21 de noviembre de 2018;

-para que exista un desequilibrio económico-financierode un contrato, los presupuestos a cumplir son muy taxativos. Y de ellos no obra prueba alguna en el procedimiento ordinario 326/2023. Al simplemente darse éste por supuesto con el intermedio de la afirmación de que:

"... o de la garantía del equilibrio económico financiero del contrato, mi representada tiene derecho a percibir una compensación económica por el tiempo que continuó en el servicio sin que exista relación contractual con la administración" (escrito de demanda, página 8).

Falta, así, la prueba del cómo y en qué medida el equilibrio del contrato de 21/11/2018 se ha roto precisamente porque se alargó en contra de las previsiones recogidas en él;

-tampoco nos situamos, en fin, dentro del ámbito del ius variandi.

Que es también alegado, en el escrito de demanda, como justificativo de la pretensión indemnizatoria por un alcance económico de 17.551,75 €".

"... - para esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, mientras no haya doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que así lo determine, la continuidad de un contrato más allá de su tiempo máximo no supone, per se,que éste se coloque en un marco de:

- bien desequilibrio económico para el contratista;

- bien de enriquecimiento injusto de la Administración;

- el desequilibrio no nace de la continuidad del contrato. Debe nacer de la existencia de éste (del desequilibrio) vigente el mismo.

Sin embargo, nada ha dicho al respecto la representación procesal de ISS Facility Services S.A. Mostrando, ante este tribunal, de qué manera:

- el servicio era deficitario con anterioridad a la finalización de la última prórroga;

- qué peticiones planteó al respecto, y de qué módo éstas encajaban en los limitados supuestos legalesque habilitan para arrumbar el principio del riesgo y ventura. Y equilibrar económicamente la prestación de comedor y cocina en una residencia de personas mayores dependientes;

- se trata de aplicar una figura jurídica (el desequilibrio económico-financiero) a un contrato del que se prescinde de todos sus términos.

Por lo que no tiene sentido su puesta en práctica en el POR 366/2023;

- tampoco obra mayor justificación en lo relativo al ius variandi.

Más allá de reproducir una sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1986 y dos sentencias de Tribunales Superiores de Justicia: Andalucía, sede de Sevilla, del 29 de septiembre de 2017; y Castilla y León (no dice sede) del 2 de junio de 2017".

d.- Postura que ha sido recientemente cambiada por la Sección Quinta. Al llegar a la conclusión, en dos sentencias dictadas en el mes de noviembre de 2025, que tenían razón las sociedades peticionarias del logro de una indemnización económica. Indemnización que fundaban en los daños que se les ocasionaron por el mayor tiempo en el que sus respectivos contratos estuvieron vigentes (frente al máximo previsto en ellos).

Alargamiento del vínculo que, como sucede en el caso que se sigue en el POR 68/2025, también tenía que ver con la demora administrativa en iniciar, tramitar y concluir el expediente administrativo relativo a la obtención de un nuevo prestatario del servicio público de que se trata.

De cualquier modo, se trataba de contratos con un objeto muy diversoa aquél sobre el que incide el contrato atenido al procedimiento ordinario 68/2025. Al tratarse de contratos de prestación de servicios, donde el riesgo operacionales muy inferior al que corresponde al actual contrato litigioso.

Sin embargo, esta circunstancia no excluye el debido seguimiento del actual criterio al que se atiene la Sección Quinta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sin que tampoco habilite para no seguir este criterio el hecho que resalta el acto administrativo de 28/03/2025:

"... Tal compensación resulta todavía más improcedente (si cabe) cuando, como ocurre en este caso, el concesionario no estaba obligado a continuar con la prestación del servicio".

e.- Así, La Sala ha dicho, en una de estas sentencias (es la STSJCV, 5ª, 640/2025, de 14 de noviembre. Procedimiento ordinario 412/2024):

"... del contrato de servicio de gestión integral de la residencia de personas mayores dependientes del centro de día de Puerto de Sagunto (...) solicitando la (...) compensación por el mantenimiento de la prestación del servicio durante el periodo de prórroga".

"... La Administración se opone a la demanda (...) Se remite a las sentencias de esta Sala, entre otras, la sentencia núm. 436/2024, de 3 de julio".

"... TERCERO.- En cuanto a la pretensión indemnizatoria, a propósito de la continuidad del servicio (...) Aceptamos la cuantía reclamada debidamente justificada a través del exhaustivo informe pericial que ha analizado el incremento de precios en periodo de prórroga forzosa comprendido entre el 1 de junio de 2020 y el 31 de diciembre de 2023: IPC 16,90%; bebidas alimentos 29,11%; energía 10,80%".

"... la administración no ha opuesto nada al contenido, cálculos y consideraciones contenidos en dicho informe pericial, salvo la inclusión del B.I., limitándose a indicar que el precio ha de mantenerse conforme al "molde" fijado en el contrato original, es decir, el precio por plaza y día, sin que quepa introducir fórmulas ajenas a dicho sistema, argumentación que rechazamos en cuanto no se ha alterado el sistema simplemente se ha actualizado conforme al incremento de precios acreditado, debidamente justificadas las partidas en el informe pericial analizando la contabilidad de la empresa" (de sus fundamentos de derecho).

"... FALLAMOS (...) 3.- Se reconoce como situación jurídica individualizada el derecho de la demandante a ser indemnizada en la cantidad reclamada en su escrito de demanda, junto con los intereses legales desde la fecha de la firmeza de la presente resolución".

f.- Dentro de la doctrina jurisprudencial aplicable, queremos resaltar la STS 1.356/2025, de 27 de octubre. Recurso de casación 6.338/2022. ECLI: ES: TS: 2025: 4790.

Dictada en el marco de un contrato de:

"... gestión del servicio público de ayuda a domicilio" (de su antecedente de hecho primero),

a favor del Ayuntamiento de A Coruña.

En el que este municipio había impuesto al contratista la prórroga forzosa del vínculo durante un determinado tiempo:

"... El objeto del proceso eran la prórroga forzosa y su ampliación acordadas por el Ayuntamiento de A Coruña" (fundamento de derecho primero).

"... no hay previsto en el pliego un plazo máximo de duración de la prórroga o prórrogas" (fundamento de derecho tercero).

"... Debemos partir de que, en los contratos de actividad - como el que nos ocupa -, a diferencia de los contratos de resultado, el tiempo actúa como un elemento externo que define y limita la prestación. En consecuencia, una vez expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente por cumplimiento".

"... Y tampoco pueden olvidarse las extremadas cautelas con que, con carácter general, regula ahora la posibilidad de que la Administración, al amparo del artículo 29.4, prolongue la prestación del servicio, pues la condiciona no solo al interés público, sino a la imprevisibilidad, la existencia de licitación en curso y a un plazo máximo.

Todo ello, reiteramos, expresivo de la trascendencia de la fijación de un plazo cierto de duración del contrato".

"... Por otra parte, el interés público subyacente en la continuidad de la prestación no es suficiente para justificar la imposición de la continuidad del servicio al margen de la previsión contractual, como resulta ahora claro del artículo 29.4 de la LCSP" (fundamento de derecho tercero).

"... Y, actuando como Tribunal de apelación (...) La anulación del acuerdo de prórroga y su ampliación por efecto de la sentencia tiene como efecto (...) (la) indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario, el 1 de abril de 2020, hasta que cesó en su prestación, basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio de ayuda a domicilio que no se hubieran satisfecho por la Administración; todo ello a determinar en ejecución de sentencia" (fundamento de derecho cuarto).

g.- Con tales parámetros, este tribunal obtiene las siguientes conclusiones:

-estamos en desacuerdo con la afirmación, de la parte actora, de que a partir del mes de octubre de 2018 la relación jurídica entablada (y mantenida durante un amplio espacio temporal. Hasta octubre 2023) entre los litigantes se sitúa extramuros, fuera del espacio de alcance y dicción del contrato firmado el 23 de febrero de 2000 entre el Sr. secretario general de la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes y Juan Alcaraz S.A.;

-ello no es posible al contrariar, de forma tajante, la realidad fáctica acaecida durante este tiempo. En el que Avanza Movilidad Levante S.L. ha estado cobrando, a los usuarios de las diferentes líneas englobadas en la concesión CVA006, las tarifas fijadas por la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio;

-espacio de tiempo en el que el contratista ha ido pidiendo el aumento de las tarifas aplicables a la concesión. Y la Generalitat ha ido dictando resoluciones al efecto.

Amén de otra multiplicidad de actuaciones nítidamente contractuales. Como las diversas solicitudes de reequilibrio económico financiero (y, por tanto, contractual) presentadas por Avanza Movilidad Levante S.L. como consecuencia de las restricciones de movilidad originadas por las medidas restrictivas tomadas para intentar frenar la expansión del virus del covid 19;

-una mención a alguna de estas circunstancias aparece en los antecedentes de hecho de la resolución. de 28 de marzo de 2025, que conforma el objeto del procedimiento ordinario 68/2025:

"... Cuarto. Revisión del régimen tarifario y su reestructuración para la implantación de una estructura tarifaria zonal y su actualización".

"... Mediante resolución de 21 de junio de 2019 del director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad se revisan con carácter general las tarifas (...) presenta recurso de alzada".

"... resolución de 1 de julio de 2020 (...) se revisan con carácter general las tarifas (...) presenta recurso de alzada (...) "... resolución de 27 de junio de 2023 (...) se revisan con carácter general las tarifas (...) presenta recurso de alzada".

"... Séptimo. Reclamación de compensación por efectos COVID y ayudas e indemnizaciones recibidas.

En fecha 15 de junio de 2020 por Llorente Bus S.L. se solicita compensación por el desequilibrio generado por la situación de hecho derivada (de) la crisis sanitaria originada por el COVID-19 y las medidas oportunas para combatirla".

"... DECRETO 88/2020 (...) a empresas que prestan transporte público regular de viajeros de uso general. A dicha convocatoria presenta solicitud la empresa Llorente Bus S.L. con fecha 10 de agosto de 2020, a la que se le conceden ayudas por importe 392.413,84 €".

"... con fecha 9 de noviembre de 2020, a la que se le concede una indemnización por 1.969.798,50 € mediante resolución de 17 de diciembre de 2020 del Conseller de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad".

"... con fecha 27 de octubre de 2021, a la que se le concede una indemnización por importe 1.401.169,71 € mediante resolución de 28 de diciembre de 2020 del Conseller de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad";

-la vigencia de un estatuto contractual deriva también de algunos de los escritos presentados por la recurrente. Como es el caso de sus conclusiones, página 14:

"... las causas del déficit en ningún caso eran imputables a la sociedad, sino a la propia Administración, por los retrasos en las revisiones tarifarias de los ejercicios 2018 y 2019 (...) por las obras de remodelación de toda la zona centro de Benidorm (2018-2020), así como por la insuficiencia de las medidas de compensación adoptadas frente a las consecuencias derivadas de la Covid-19";

-con lo que sí coincidimos (con la parte demandante) es con su afirmación de que:

"... La prolongación de la duración de la prestación más allá del plazo contractual e incluso del plazo máximo legamente establecido, es una situación que no podía ser prevista en los riesgos tenidos en cuenta en el momento de la formalización del contrato, por lo que no puede considerarse un riesgo asumido por el concesionario" (escrito de demanda, página 25);

-esta conformidad se asienta en los datos que hemos ido recogiendo en el apartado segundo del fundamento de derecho tercero de la sentencia:

- en la actualidad, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, considera que la relación entablada entre un contratista de la administración y el dueño de la prestación (un ente público), una vez finalizado el tiempo máximo de duración del contrato, no se ve afectada por uno de los principios medulares que rige la contratación pública;

- este principio es el del riesgo y ventura del contratista en la ejecución del contrato;

- así, en la STSJCV, 5ª, 640/2025, de 14 de noviembre, hemos dicho que:

"... del contrato de servicio de gestión integral de la residencia de personas mayores dependientes del centro de día de Puerto de Sagunto (...) solicitando la (...) compensación por el mantenimiento de la prestación del servicio durante el periodo de prórroga".

"... TERCERO.- En cuanto a la pretensión indemnizatoria, a propósito de la continuidad del servicio (...) Aceptamos la cuantía reclamada debidamente justificada a través del exhaustivo informe pericial que ha analizado el incremento de precios en periodo de prórroga forzosa comprendido entre el 1 de junio de 2020 y el 31 de diciembre de 2023: IPC 16,90%; bebidas alimentos 29,11%; energía 10,80%".

"... limitándose a indicar que el precio ha de mantenerse conforme al "molde" fijado en el contrato original, es decir, el precio por plaza y día, sin que quepa introducir fórmulas ajenas a dicho sistema, argumentación que rechazamos en cuanto no se ha alterado el sistema simplemente se ha actualizado conforme al incremento de precios acreditado, debidamente justificadas las partidas en el informe pericial analizando la contabilidad de la empresa";

- una consecuencia de esta índole parece exhalarse también de los términos finales de la STS 1356/2025, ECLI 4790:

"... Y, actuando como Tribunal de apelación (...) La anulación del acuerdo de prórroga y su ampliación por efecto de la sentencia tiene como efecto (...) (la) indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario, el 1 de abril de 2020, hasta que cesó en su prestación, basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio de ayuda a domicilio que no se hubieran satisfecho por la Administración; todo ello a determinar en ejecución de sentencia" (fundamento de derecho cuarto);

-de cualquier modo, han de resaltarse las notorias diferencias que median entre los contratos que han dado lugar a estas sentencias del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia y el contrato litigioso. En sede de aplicación/falta de aplicación de ese principio del riesgo y ventura del contratista;

-y es que el contrato de "prestación del servicio público de transporte de viajeros por carretera entre BENIDORM-RINCÓN DE LOIX-ALTEA LA VELLA-L'ALFÁS DEL PI-GUADALEST-CALA DE FINESTRAT (CVA-006)" presenta un riesgo operacionalmuchísimo más acusado que en el supuesto de contratos de servicios de residencias;

-ello hace más complejo poner en tela de juicio el riesgo y ventura del contratista;

-de cualquier modo, esta Sala considera que ha de atenerse al criterio ya sentado por la STSJCV, 5ª, 640/2025, de 14 de noviembre

-resaltando nosotros la importante incongruencia que existe entre:

- el comportamiento seguido por Avanza Movilidad Levante S.L. entre los meses de octubre de 2018 (cuando el contrato ya ha finalizado su duración legal y contractual máxima) y el mes de febrero de 2022 (cuando presenta una solicitud de compensación económica):

"... IV. Que, no obstante lo anterior, los ingresos recibidos en todo este periodo han sido sensiblemente inferiores a los gastos que la Compañía ha tenido que incurrir para la prestación de los citados servicios, lo que les ha conllevado muy significativos perjuicios económicos" (solicitud de 11 febrero 2022. Documento 76 del expediente administrativo).

Durante cerca de tres años y medio,esta sociedad nada dijo en lo relativo a la colocación del pacto extramuros de las lindes contractuales. Ni acerca de los perjuicios económicos que se le estaban causando con la prórroga ilícita del vínculo. Perjuicios que, luego, ubica fuera del espacio propio, característico, de un contrato con la naturaleza de aquel establecido entre la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes y Juan Alcaraz S.A.: el del riesgo operacional;

- su reclamación de daños, presentada el 14 de octubre de 2024 en el registro telemático de la Generalitat:

"... mi representada prestó por tanto el servicio público "en precario"(...) en esencia, se caracteriza por lo siguiente: Es independiente a la relación contractual originaria y, por tanto, ajena al principio de riesgo y ventura (...) Carece de soporte documental".

"... en esta situación de precario, no cabe imponer al prestatario que (...) se continúen aplicando las prestaciones de un contrato extinguido. Por ello, se formula la presente reclamación" (de las páginas 13 y 14. Documento 87 del expediente administrativo);

-sin que el tribunal tenga por probada la coincidencia entre los hechos determinantes del conflicto y la siguiente alegación:

"... en este caso, mi representada reclamó de forma reiterada a la Administración demandada la existencia de un déficit de explotación y la necesidad de resarcimiento del mismo" (escrito de conclusiones de la parte actora. Página 14);

Sin que las reuniones citadas en la demanda muestren esa situación de reiterada reclamación del "déficit de explotación y la necesidad de resarcimiento del mismo";

-es una notoria disonancia. Que hace que el Sr. conseller de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio afirme que:

"... QUINTO.- SOBRE EL SUPUESTO ENRIQUECIMIENTO INJUSTO DE LA ADMINISTRACIÓN (...) En definitiva, la reclamante parece que haya estado prestando voluntariamente el servicio a riesgo y ventura de la explotación de la concesión CVA-006 pero con la expectativa de que una vez extinguida tras suscribir el nuevo contrato CE- 706, formularía una reclamación económica. Esta estrategia resulta no solamente jurídicamente inaceptable, sino reprochable desde el punto de vista de la buena fe de las partes";

-pero de este comportamiento la Sala no extrae ninguna consecuencia como para limitar los derechos económicos pedidos por Avanza Movilidad Levante S.L.

3.- "... La existencia de un déficit de explotación (...) Novadays S.L., ha elaborado un nuevo dictamen" (escrito de demanda, páginas 14 y 15).

a.- A partir de la página 31 del escrito de demanda (hasta la 45), la representación procesal de Avanza Movilidad Levante S.L. va explicando y justificando el por qué la indemnización que corresponde a esta sociedad, por los perjuicios que le ha generado la continuidad en la prestación del servicio de transporte de viajeros por carretera CVA-006, llega a:

"... (a) 8.400.068,84 euros correspondientes al déficit de explotación padecido en la explotación de la CVA-006, en régimen de precario, más un beneficio del 6% en el periodo que comprende desde 4 de octubre de 2018 a 15 de octubre de 2023" (demanda, suplico).

Las explicaciones se centran en dos apartados.

El primero se adscribe a la afirmación de que el cálculo de los daños se ha realizado siguiendo lo dispuesto por el ordenamiento jurídico:

"... 4.2.- La adecuación a la normativa aplicable de la fórmula propuesta por la sociedad para calcular la retribución de los servicios prestados.

95. Tal y como explicaremos a continuación, el esquema de retribución establecido en la normativa aplicable coincide con el solicitado por la sociedad en su reclamación, esto es, costes totales del servicio más un beneficio industrial razonable" (demanda, página 37).

Esta "normativa aplicable" vendría conformada por el Anexo I del Reglamento (CE) 1370/2007, de 23 de octubre, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.

Reproduciendo, en las páginas 37 y 38, esta parte del mismo:

"ANEXO

Reglas aplicables a la compensación en los casos indicados en el artículo 6, apartado 1

1. Las compensaciones vinculadas a contratos de servicio público adjudicados directamente conforme al artículo 5, apartados 2, 4, 5 o 6, o las vinculadas a una regla general deberán calcularse conforme a las reglas fijadas en el presente anexo.

2. La compensación no podrá rebasar el importe correspondiente a la incidencia financiera neta, que equivale a la suma de las incidencias, positivas o negativas, del cumplimiento de la obligación de servicio público en los costes y los ingresos del operador de servicio público. Las incidencias se evaluarán comparando la situación de cumplimiento de la obligación de servicio público con la situación que se hubiera producido si la obligación no se hubiera cumplido. Para calcular la incidencia financiera neta, la autoridad competente se guiará por el siguiente esquema:

- los costes derivados en relación con una obligación de servicio público o una serie de obligaciones impuestas por la autoridad o las autoridades competentes, que figuren en un contrato de servicio público o en una norma general,

- menos cualquier incidencia financiera positiva surgida en la red explotada con arreglo a la obligación o las obligaciones de servicio público de que se trate,

- menos los ingresos procedentes de tarifas o cualquier otro ingreso producido al cumplir la obligación o las obligaciones de servicio público de que se trate,

- más un beneficio razonable,

- igual a la incidencia financiera neta".

Y, según el artículo 6.1.:

"Compensaciones de servicio público

1. Toda compensación vinculada a una regla general o a un contrato de servicio público deberá cumplir lo dispuesto en el artículo 4, con independencia de las modalidades de adjudicación del contrato. Toda compensación, cualquiera que sea su naturaleza, vinculada a un contrato de servicio público adjudicado directamente conforme al artículo 5, apartados 2, 4, 5 o 6, o vinculada a una regla general deberá además ajustarse a lo dispuesto en el anexo".

El segundo apartado coincide con los datos que vertebran el informe pericial acompañado a su escrito de demanda. Informe realizado el 20 de mayo de 2025 por el economista D. Mauricio.

Reproducimos aquí, en una pequeña parte, cuatro puntos de este informe:

"... 1. OBJETO Y ALCANCE DE ESTE DICTAMEN.

El objeto de este informe que se solicita a NOVADAYS, es la realización de un análisis económico financiero de la explotación de la concesión (...) para el periodo desde 4 de octubre de 2018 a 14 de octubre de 2023. Se excluye de dicho periodo las fechas que transcurren entre 15 de marzo de 2020 y 31 de diciembre de 2021".

"... por lo que se solicita a NOVADAYS, analice para el período definido anteriormente la existencia o no de un desequilibrio económico de la concesión" (página 1).

"... 7. IDENTIFICACIÓN DEL DESEQUILIBRIO DE LA EXPLOTACIÓN DE LA CVA006 EN EL PERIODO DE 4/10/2018 A 14/10/2023. Excluido el período 14 marzo 2020 a 31 de diciembre de 2021.

Una vez identificados tanto los ingresos como los gastos que de manera objetiva corresponden a la prestación del servicio de la CVA006 en el periodo considerado, y calculado el beneficio industrial razonable que debiera obtener la sociedad que presta dicho servicio podemos construir una cuenta de resultados de la explotación para dicho periodo" (página 13).

"... 8. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA GESTIÓN DE LA EXPLOTACIÓN.

(...) El análisis comparado de los ratios e indicadores de la explotación nos indican un servicio muy eficiente respecto a los costes, tanto kilométricos como indirectos en su comparativa con los indicadores sectoriales del transporte interurbano.

Asimismo, si realizamos la comparativa con uno de los principales ratios de referencia en el sector del transporte urbano (Eficiencia Productiva, que intenta medir el total de los costes de explotación en relación con el total de kilómetros recorridos), también podemos concluir que los ratios de la CVA006 presentan un mejor comportamiento que la media sectorial" (página 18).

"... 11. CONCLUSIONES.

(...) IV. La cuantificación de la cantidad como compensación a recibir para compensar el déficit de la explotación de la CVA006 (...) -8.4000.068,84 €, incluyendo el beneficio industrial, pero sin incluir los intereses de demora" (página 21).

b.- Se han resaltado ya, en el primer fundamento de derecho, las objeciones que la resolución de 28 de marzo de 2025 puso al informe, realizado también por este perito, acompañado a la solicitud de 14 octubre 2024:

"... No obstante, se hace constar lo siguiente respecto al mismo (...) 3. En ese informe se rehacen o "recalculan" los ingresos y gastos a partir de las cuentas anuales y los informes de gestión y de auditoría independientes de las sociedades contratistas y de acuerdo a criterios estimativos establecidos ad hoc, sin atender a lo establecido en la Orden PRE/907/2014, de 29 de mayo, por la que se implanta un modelo de contabilidad analítica en las empresas contratistas que prestan los servicios de transporte regular de viajeros de uso general, en la que se establece la metodología y los criterios a emplear para asignar gastos e ingresos a las actividades, contabilidad analítica que la empresa nunca ha presentado ante esta administración en los términos que dispone el artículo 6 de dicha orden" (fundamento de derecho cuarto).

El escrito de contestación a la demanda observa que:

"... el informe pericial no se basa en la contabilidad segregada de la actividad de la concesión CVA-006 y su respectiva cuenta analítica verificada por un experto independiente, que exige el artículo 19.7 de la LOTT y que AVANZA no aporta, sino en una serie de hipótesis realizadas a partir de una contabilidad agregada de toda la línea de negocio que tiene en la zona" (de sus páginas 23 y 24).

Atacando también los "criterios de reparto basados en Tasas de Reparto (Activity Drivers)"de que ha hecho uso el perito de Avanza Movilidad Levante S.L.:

"... Este procedimiento de asignación implica la aceptación de una serie de hipótesis de partida que no solo no han sido acreditadas, sino que resultan metodológicamente cuestionables" (también página 25).

"... la metodología empleada por NOVADAYS carece del rigor técnico y contable exigible a un informe pericial con efectos indemnizatorios, al apoyarse en asignaciones indirectas sin trazabilidad ni respaldo documental individualizado basado en la contabilidad segregada de la actividad de la concesión CVA-006 y su respectiva cuenta analítica verificada por un experto independiente, que exige el artículo 19.7 de la LOTT" ( página 26 de la contestación).

Discutiendo, en fin, la imputación de ciertas partidas de costes. Como son las de personal y estructura:

"... el peso del personal no vinculado directamente a la conducción (taller y resto) alcanza niveles inusualmente elevados en relación con el total de costes de personal, situándose entre un 20% y un 42% en función del ejercicio considerado.

Este porcentaje excede ampliamente los umbrales habitualmente empleados en el sector del transporte público regular de viajeros, donde, incluso en contextos organizativos complejos, el personal no conductor suele representar en torno al 10% del coste del personal conductor".

"... Asimismo, se constata que diversas partidas identificables como costes indirectos generales o compartidos (entre ellas, servicios exteriores, alquileres, suministros, partes del personal, etc) se han imputado al servicio CVA-006 como si fueran plenamente atribuibles, sin que se haya acreditado su distribución real ni su justificación individualizada. El peso relativo de estas partidas dentro del total de costes directos del servicio alcanza valores comprendidos entre el 27,5% y el 44,7%, cifras que resultan notoriamente superiores a las utilizadas comúnmente en la estimación de costes generales de estructura, que, en el ámbito del transporte público, oscila habitualmente entre el 12% y el 13% del total de costes directos" (escrito de contestación a la demanda, páginas 27 y 28).

c.- En la página 2 del informe realizado el día 20 de mayo de 2025 por el economista D. Mauricio se indica que:

"... Esta unidad de negocio de BENIDORM representa, por tanto, la información económica contable con el nivel más bajo de desagregración de la actividad de la CVA006 a analizar".

"La Unidad de Negocio BENIDORM integra las siguientes actividades y servicios diferenciados, todas ellas relacionadas con el transporte de viajeros por autobús:

- CVA006 Benidorm (...)

- Urbano de Villajoyosa.

- Servicios de Actividad Escolar.

- Servicio Discrecional.

- Otros Servicios".

Y, a renglón seguido:

"Tomando por tanto la información contable registrada en las cuentas de pérdidas y ganancias de la unidad de negocio Benidorm tal y como se integran en las cuentas anuales auditadas, hemos realizado los siguientes trabajos: (...)

- Asignación de una correcta imputación de ingresos y gastos a la actividad de la CVA006 (...) y por tanto necesita de un proceso de asignación según una Tasa de Reparto (Activity Driver).

- Para el caso de la UNIDAD DE NEGOCIO DE BENIDORM, en opinión de NOVADAYS, la relación del total de kilómetros de servicio de transporte que realizan las líneas integradas en la CVA006 respecto del total de kilómetros de la unidad de negocio de Benidorm es sin duda el mejor Activity driverpara un correcto proceso de asignación de algunos de los ingresos y costes indirectos (...)".

- Adicionalmente (...) también recurriremos para algunos conceptos de ingresos y gastos a otras tasas de reparto que pudieran permitir un mejor proceso de asignación, como pueden ser la tasa de viajeros o la tasa de horas de servicio".

d.- Solución de la Sala.

La misma está integrada por los siguientes datos:

-estimamos correcto el punto de partida de la solicitud indemnizatoria. Que se adscribe a la reproducción del Anexo I del Reglamento (CE) 1370/2007;

-a este respecto, Avanza Movilidad Levante S.L. entiende que de la redacción de este anexo se deriva la conclusión de que:

"... La compensación del contratista no podrá superar la incidencia financiera neta que se corresponde con la suma de incidencias, positivas y negativas, derivadas de los costes e ingresos asociados a la prestación del servicio público" (de su escrito de demanda, página 38);

- conclusión avalada por el informe pericial que el 20 de mayo de 2025 realizó D. Mauricio.

Además, nada ha opuesto, en este ámbito litigioso, la Sra. letrada de la Generalitat. Sin que tampoco exista mención alguna a ello en la resolución que el 28 de marzo de 2025 adoptó el Sr. conseller de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio;

-con este punto de partida, ha de comprobarse si la suma recogida en la conclusión IV de este perito es también correcta, adecuada:

"... IV. La cuantificación de la cantidad como compensación a recibir para compensar el déficit de la explotación de la CVA006 para el periodo desde 4 de octubre de 2018 a 14 de octubre de 2023 ascendería a - 8.400.068,84 €, incluyendo el beneficio industrial, pero sin incluir los intereses de demora y el tipo de interés legal que proceda" (página 21);

-el tribunal reduce este importe en un 25%. Al considerar que existen dudas relevantes acerca de la veraz coincidencia, en la realidad de las cosas, entre los daños pedidos por Avanza Movilidad Levante S.L. en el procedimiento ordinario 68/2025 versusreales perjuicios que se le han ocasionado por la continuidad indebida de la prestación, entre octubre del año 2018 y octubre de 2023, de un servicio de transporte público regular de viajeros. Excluido el periodo del 14 de marzo de 2020 al 31 de diciembre de 2021;

-una fuente primordial de las dudasviene conformada, desde luego, por el hecho de que, como anota la Sra. letrada de la Generalitat:

"... la metodología empleada por NOVADAYS carece del rigor técnico y contable exigible a un informe pericial con efectos indemnizatorios, al apoyarse en asignaciones indirectas sin trazabilidad ni respaldo documental individualizado basado en la contabilidad segregada de la actividad de la concesión CVA-006 y su respectiva cuenta analítica verificada por un experto independiente, que exige el artículo 19.7 de la LOTT" ( página 26 de la contestación a la demanda);

-ello así, los cálculos económicos que se realizan por un perito, a instancia de la parte interesada en lograr un muy elevado reconocimiento patrimonial de la jurisdicción contencioso-administrativa, entran en un elevado margen de incertidumbre en cuanto a la precisión y certeza de esos cálculos.

Lo que es el caso de la controversia abierta en el procedimiento ordinario 68/2025. Donde el perito aplica unas ciertas tasas de reparto para obtener los costes a que han tenido que hacer frente los servicios incluidos en la concesión CVA-006:

"... hemos realizado los siguientes trabajos: (...)

- Asignación de una correcta imputación de ingresos y gastos a la actividad de la CVA006 (...) y por tanto necesita de un proceso de asignación según una Tasa de Reparto (Activity Driver);

-y el origen de la "incertidumbre" es responsabilidad de Avanza Movilidad Levante S.L.

Que, si bien no estaba vinculada por la normativa estatal (al encontrarnos ante una concesión titularidad de la Comunitat Valenciana) que reclama, en el apartado 7 del artículo 19 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres:

"7. A efectos de contabilidad, las empresas contratistas de servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración, deberán tratar cada uno de ellos como una actividad separada, gestionándola como una división contable independiente y distinta de cualquier otra que realicen, esté o no relacionada con el transporte de viajeros",

debió, sin duda, acomodar a esta exigencia la prestación de una concesión de transporte regular de viajeros tan importante como aquella sobre la que incide el POR 68/2025:

"... A efectos de contabilidad (...) gestionándola como una división contable independiente y distinta" (artículo 19.7 LOTT) ;

-al no hacerlo, y mantener la contabilidad con otras prestaciones tan disímiles y heterogéneas como las citadas en la página segunda del informe pericial del Sr. Mauricio:

"... Esta unidad de negocio de BENIDORM representa, por tanto, la información económica contable con el nivel más bajo de desagregración de la actividad de la CVA006 a analizar".

"La Unidad de Negocio BENIDORM integra las siguientes actividades y servicios diferenciados, todas ellas relacionadas con el transporte de viajeros por autobús:

- CVA006 Benidorm (...)

- Urbano de Villajoyosa.

- Servicios de Actividad Escolar.

- Servicio Discrecional.

- Otros Servicios",

lo que ha hecho es colocar su pretensión de reconocimiento de una situación personal individualizada en unos términos que chocan con la certeza y precisiónque acabamos de mencionar.

Que no permite incertidumbres al respecto. Y que sanciona esas incertidumbres bien con un rechazo de tal pretensión. Bien con una disminución de la misma;

-la circunstancia de que la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio en ningún momento exigiese a Avanza Movilidad Levante S.L. la llevanza de una contabilidad separada para la concesión de transporte regular de viajeros CVA-006 (lo que es un hecho que se da por probado en el POR 68/2025), habilita a esta parte procesal a aplicar un régimen de imputación de costes tal como el que efectúa el informe pericial acompañado a su escrito de contestación a la demanda.

Pero también determina y aboca a que esta pretensión indemnizatoria se sitúe en un marco mucho más dudoso que si hubiese llevado una contabilidad separada de la concesión CVA-006;

-una muestra de estas dudas es la disonancia que media entre lo pedido con la reclamación administrativa de 14 de octubre de 2024 (9.419.927,86 %, más un beneficio del 6%) frente a lo pedido en el suplico del escrito de demanda: 8.444.008,83 € más ese beneficio del 6%.

Diferencia tan notable que de ninguna forma es justificada, in situ,por el perito Sr. Mauricio en su informe de 20 de mayo de 2025. Al limitarse a decir que:

"... VIII. Es importante indicar que, el análisis más pormenorizado de los datos aportados para la realización de este dictamen, respecto del análisis realizado para el informe previo fechado en octubre de 2024, nos ha permitido el empleo de criterios más restrictivos para la validación de los datos utilizados, y por tanto hemos conseguido cuantificar la cantidad total a reclamar como compensación de manera cierta, indubitada y objetiva en este dictamen" (página 19).

Sin más detalle;

-como también falta una explicación plausible, en el escrito de conclusiones que se ha presentado por la empresa recurrente, de los cálculos erróneos vigentes en sede de personal y costes de infraestructura (véase lo reproducido supradel escrito de contestación a la demanda), el tribunal asume que la consecuencia que ha de darse a la petición indemnizatoria es una que reduzca la misma en un 25%.

Lo que supone recoger, en la parte dispositiva de la sentencia que dictamos en el procedimiento ordinario 68/2025, el derecho de Avanza Movilidad Levante S.L. a que la Generalitat le indemnice en seis millones trescientos mil y cincuenta y un euros con sesenta y tres céntimos (6.300.051,63 €).

Que resulta de descontar el 25% de 8.400.068,84 € (que es 2.100.017,21 €).

Por los perjuicios que le ha generado la continuidad indebida, entre octubre de 2018 y octubre de 2023, de la concesión de transporte de viajeros por carretera BENIDORM-RINCÓN DE LOIX-ALTEA LA VELLA-L'ALFÁS DEL PI-GUADALEST-CALA DE FINESTRAT (CVA-006).

Más la cantidad pedida en el suplico del escrito de demanda por el déficit de explotación de la línea de transporte "Relleu-Aigues-Campello-San Juan-Alicante":

"... (b) 43.939,99 euros correspondiente al déficit de explotación padecido en la línea de "RELLEU-AIGUES-CAMPELLO-SAN JUAN-ALICANTE".

Al no haberse formulado aquí oposición al logro de este importe en el escrito de contestación a la demanda.

4.- "... el importe del beneficio razonable, quedó acreditado mediante el informe de Novadays" (escrito de demanda, página 44); "... A dicho importe se le ha de añadir el (...) interés legal en concepto de demora" (escrito de demanda, página 44).

a.- La Sala accede a incrementar la diferencia existente entre, por una parte, los ingresos obtenidos en el marco de la concesión "de transporte de viajeros por carretera entre BENIDORM-RINCÓN DE LOIX-ALTEA LA VELLA-L'ALFÁS DEL PI-GUADALEST-CALA DE FINESTRAT (CVA-006)" entre los meses de octubre de 2018 a octubre de 2023; y, por otra, los costes de la misma, con el 6% del beneficio industrial.

Al ser legítimo, a la vista de las menciones normativas que se efectúan en el escrito de demanda presentado por Avanza Movilidad Levante S.L., ese reconocimiento del derecho a que se logre un determinado beneficio por la prestación del servicio en el seno de un estado de ilegalidad.

Porcentaje que ya aparece incluido en la cantidad total que el perito de esta sociedad recogió en el punto cuarto de sus conclusiones:

"... IV. La cuantificación de la cantidad como compensación a recibir para compensar el déficit de la explotación de la CVA006 para el periodo desde 4 de octubre de 2018 a 14 de octubre de 2023 ascendería a - 8.400.068,84 €, incluyendo el beneficio industrial, pero sin incluir los intereses de demora y el tipo de interés legal que proceda" (página 21).

Cometiendo un error, el suplico de la demanda, al añadir a estos ocho millones cuatrocientos mil euros, el beneficio industrial (con ese valor del 6%) de tal importe:

"... (a) 8.400.068,84 euros correspondientes al déficit de explotación padecido en la explotación de la CVA-006, en régimen de precario, más un beneficio del 6% en el periodo que comprende desde 4 de octubre de 2018 a 15 de octubre de 2023. (b) 43.939,99 euros correspondiente al déficit de explotación padecido en la línea de "RELLEU-AIGUES-CAMPELLO-SAN JUAN-ALICANTE", más un beneficio del 6% en el periodo que comprende desde el 15 de octubre de 2023 al 31 de agosto de 2024".

b.- La suma reconocida en la parte dispositiva de la sentencia se incrementa con el interés legal del dinero a partir del día siguiente al de notificación de la misma a la Sra. letrada de la Generalitat.

Las diferencias que este tribunal ha encontrado entre lo pedido por Avanza Movilidad Levante S.L. frente a lo reconocido por nosotros como indemnización debida por la Generalitat, avalan este resultado.

Que es disímil a lo que pretendía esta empresa en el punto 112 de su demanda.

Donde inicia la deuda de intereses en una época muy anterior:

"... (a) Dies a quo:Para cada ejercicio, el 1 de enero del año siguiente (por ejemplo, para el ejercicio 2020, el 1 de enero de 2021)" (página 44).

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional, no se efectúa atribución de costas procesales en el procedimiento ordinario 68/2025.