Sentencia Contencioso-Administrativo 526/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 422/2024 de 23 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Constituye objeto de recurso la la Resolución de 21 de octubre de 2024 del Director General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras se aprueba resolver el expediente de contratación 7/2021 "OBRA DE AMPLIACIÓN Y ADECUACIÓN PUNTUAL DEL CENTRO DE SALUD DE ALGEMESÍ", formalizado con la mercantil AITANA ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y SERVICIOS, S.L, por la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados inicialmente.

Plantea la parte recurrente que procede la resolución contractual, al amparo de lo dispuesto en el art 245.2.c) LCSP: "la suspensión de las obras por plazo superior a ocho meses por parte de la Administración".

Afirma que entre el 16 de diciembre de 2021 y el 25 de abril de 2022, fecha de firma de las dos actas de comprobación de replanteo transcurren más de cuatro meses de suspensión. Y conforme a la cláusula 41 del PCAP, y artículo 245 b) de la Ley 9/2017 la suspensión de la iniciación de las obras por plazo superior a cuatro meses es causa de resolución del contrato.

Instada la resolución contractual por el contratista por dicha causa, en fecha 12 de agosto de 2022 registra un escrito en el que desiste de su solicitud de resolución contractual.

Alega que la obra está suspendida de facto desde el día 1 de junio de 2023, lo que se acredita con el contenido de las certificaciones ordinarias de obra ejecutada.

En mayo de 2023 se certifica obra ejecutada por importe de 16.579,31 Euros.

En los meses de junio y julio se certifica 2.373,51 Euros/mes correspondiente a la partida de seguridad y salud .

Solicita se dicte sentencia que:

"Anule y deje sin efecto la resolución de Resolución de 21 de octubre de 2024 del Director General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras de la Consellería de Sanidad de la Comunidad Valenciana, en la que acuerda la resolución del contrato de obras por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados.

- En consecuencia con lo anterior, acuerde la resolución del contrato desde el día 29 de marzo de 2024 o, subsidiariamente, condene y ordene a la Administración demandada a dar por resuelto el contrato desde la fecha 29 de marzo de 2024, por haber estado suspendida la ejecución de la obra por plazo superior a ocho meses.

- En todo caso, condene a la Administración demandada a liquidar el contrato, y al pago de los daños y perjuicios irrogados en la cantidad de 86.984,27 Euros así como al abono de los intereses legales generados desde el 29 de marzo de 2024".

La administración demandada se opone al recurso considerando que resulta aplicable la causa prevista en el art 211.1.g) de la Ley 9/2017: "la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205; o cuando dándose las circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por ciento del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido" por ser la primera en el tiempo, remitiéndose al informe de Dirección General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras de fecha 21 de marzo de 2025 , que acompaña, y al dictamen del CJC

I.- Hechos:

1º- El proyecto básico y de ejecución se aprobó el día 7 de enero de 2020.

Mediante Resolución de la Subsecretaría de la Conselleria de Sanidad de 27 de octubre de 2021 se adjudica el contrato de obra de ampliación y adecuación puntual del Centro de Salud de Algemesí (expediente 7/2021) por importe de 1.489.996,29 € más IVA del 21% . Total 1.802.895.51 €.

-El contrato se formalizo el 16 de noviembre de 2021

2º- Acta de comprobación del replanteo:

- El 24 de noviembre de 2021 el Servicio de Infraestructuras convocó al contratista y a la Dirección Facultativa a la comprobación del replanteo, advirtiéndose en ese acto las dificultades en cuanto a los trabajos a realizar en el entorno de un centro de transformación de energía eléctrica (la existencia de una línea de alta tensión que atravesaba la parcela)

- El 7 diciembre la dirección facultativa procedió a realizar consulta con la compañía distribuidora, para verificar el alcance de los trabajos a realizar en el centro de transformación

- El 16 de diciembre de 2021, se firma el acta de comprobación del replanteo e inicio de la obra, con carácter negativo alegando el contratista la existencia de la línea de alta tensión que atraviesa la parcela, y un Centro de Transformación, que debía de haber sido detectada previamente, antes de iniciar el procedimiento de licitación. .

- El 24 de enero de 2022, se citaron la dirección facultativa, el contratista y el técnico del Servicio de Infraestructuras e Inversiones de esta Conselleria, y la compañía distribuidora de energía eléctrica, para verificar el alcance del proyecto en el entorno del centro de trasformación. El técnico de la compañía indicó que una de las líneas eléctricas de alta tensión, que teóricamente debía discurrir por vía pública (acera o calzada), accedía al centro a través de la parcela.

- El 26 de abril de 2022, se firma el acta de comprobación del replanteo e inicio de la obra, con carácter negativo, por idénticas razones

- El 6 de julio de 2022, el Departamento de Salud de la Ribera, remitió a la Conselleria un nuevo programa funcional que modificaba y actualizaba las necesidades según la siguiente justificación:

- El Plan Funcional inicial, se corresponde con un periodo prepandémico COVID -19.

- Las medidas organizativas y funcionales tras el COVID-19 exigen un redimensionamiento de consultas y áreas asistenciales

- La aplicación del Plan Estratégico de Atención Primaria comporta un incremento de la plantilla y un cambio en el modelo de enfermería que pasa a tener ratios n1/1 requiriendo un importante número de consultas.

- La implantación del Plan de Salud Mental requiere la reserva de espacios específicos en la zona básica

- Las condiciones arquitectónicas del consultorio auxiliar (Parque Salvador Castell), requieren redistribución y concentrar en el CSI, parte de la actividad asistencial.

- La dotación de nuevos equipamientos tecnológicos requiere espacios específicos para cirugía menor, ecografía y retinografía.

- El 20 de julio de 2022, se remitió dicho nuevo plan funcional a la empresa contratista y a la dirección facultativa de la obra, solicitando a este último informe sobre alcance e implicaciones del citado nuevo plan funcional sobre el proyecto actual.

- El 18 de noviembre de 2022, se firma el acta de comprobación del replanteo e inicio de la obra, con carácter positivo.

3- ejecución de las obras:

-el 18 de noviembre 2022 se firma el acta de comprobación de replanteo autorizándose la ejecución de las siguientes obras; gestión y retirada de fibrocemento; desvío de líneas eléctricas; y cambio de ubicación del grupo electrógeno.

Se recoge en dicha acta la necesidad de la redacción, supervisión y aprobación de un proyecto modificado y la modificación del contrato de obras.

- El 10 de febrero de 2023, la Subdirección General a solicitó al Servicio de Contratación Centralizada y Departamental, la propuesta para continuación provisional de las obras en tanto se procediera a la tramitación de la modificación del contrato de obras.

-El 14 de febrero de 2023 la dirección facultativa remitió escrito en el que solicitaba:

--- autorización para la redacción del Proyecto Modificado nº1.

--- ampliación sobre el presupuesto de adjudicación de 897.875,60 €, que representa un incremento del 49,80 % respecto el presupuesto origen.

--- incrementar el plazo de ejecución previsto de las obras en 6 meses.

- El 2 de marzo de 2023, el Servicio de Contratación remitió escrito a la Subdirección General de Alta Tecnología, Inversiones e Infraestructura, en el que se indica que, de acuerdo con el artículo 245.2 de la LCSP, la continuación provisional de las obras no sería de aplicación si la modificación de las obras superara el 20% del precio inicial.

-El 4 de mayo de 2023, la Subdirección General de Alta Tecnología, Inversiones e Infraestructuras solicitó al Servicio de Contratación no proseguir con la tramitación de la continuación provisional de las obras, dado que el importe estimado previsto de la modificación superaría el 20% del precio inicial del contrato.

- El 30 de mayo de 2023 se notificó la resolución de aprobación del gasto correspondiente a la redacción del Proyecto Modificado nº1

- El 9 de junio de 2023, se recibió informe de la dirección facultativa, suscrito por ésta y contratista, proponiendo la suspensión de las obras en tanto no se realicen:

--- la redacción del Proyecto Modificado nº1, en el que se recojan todos los cambios necesarios para la ejecución de los trabajos.

--- la supervisión y aprobación del Proyecto Modificado nº1.

- la modificación del contrato de obras.

Se emite Informe del Servicio de Infraestructuras proponiendo la suspensión de la ejecución de la obra.

-El 22 junio de 2023, se firma el acuerdo de inicio del procedimiento de suspensión de ejecución del contrato de obras, concediéndole a la contratista trámite de alegaciones por 10 días hábiles, puesto a disposición del contratista el 23 de junio, accediendo el día 3 de julio de 2023.

El día 17 de julio de 2023, venció el plazo para realizar alegaciones, sin presentarse.

El 24 de julio de 2023, la Abogacía General de la Generalitat emite el preceptivo informe sobre la suspensión.

- El 27 de julio de 2023, el Subsecretario de la Conselleria emite resolución de suspensión contractual hasta la aprobación del modificado

- El 1 de agosto de 2023 se suscribió el acta de suspensión.

-El 11 de marzo de 2024 se remitió oficio a la contratista adjuntando el Proyecto Modificado nº1 aprobado, y se concedió trámite de audiencia

- El 22 de marzo de 2024, último día del plazo, la mercantil trata de acceder a la notificación, pero al haber caducado el enlace, la Administración vuelve a poner a disposición el proyecto el día 26 de marzo de 2024.

- El 29 de marzo de 2024, la empresa contratista remite escrito solicitando:

--- La resolución del contrato de obras

--- El abono en concepto de indemnización de daños y perjuicios la cantidad de 86.984,27 € correspondientes 6 por cien del precio de adjudicación del contrato de las obras dejadas de realizar en concepto de beneficio industrial, IVA excluido.

--- la devolución de la garantía definitiva.

- El 18 de junio de 2024, el Director General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras dictó resolución, en la que se indica la imposibilidad de ser atendida la solicitud de resolución del contrato por la causa alegada, al concurrir otra causa de resolución previa

Se acuerda:

--- El inicio del procedimiento de resolución parcial del expediente por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados inicialmente, en los trabajos pendientes de ejecutar y cuya cuantía asciende a 1.753.395,70.-€ (IVA incluido).

--- Conceder un trámite de audiencia a la contratista.

.- Tras efectuar el trámite de alegaciones y emitir los dictamens precpetivos, el 19 de septiembre de 2024, se remite el expediente al Consell Jurídic Consultiu,

- El 8 de octubre de 2024, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu emite el dictamen 527/2024 conforme con la resolución por causa prevista en el artículo 211.1.g) en relación con el artículo 206.2 de la LCSP con los efectos establecidos en el artículo 213.4 , resultando improcedente el pago al contratista de la indemnización del 3 por ciento de la prestación dejada de realizar, al haber rechazado la modificación contractual propuesta por la Administración.

- El 21 de octubre de 2024 se acuerda:

- Resolver el expediente de contratación por la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados inicialmente.

- Ordenar la realización de las actuaciones de comprobación, medición y liquidación.

- Devolver las garantías definitivas depositadas por el contratista.

- Liberar el crédito resultante de la parte del contrato pendiente de ejecutar por la cuantía de 1.753.395,70 € .

SEGUNDO.- En los casos en que concurran diversas causas de resolución del contrato con diferentes efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción, deberá atenderse a la que haya aparecido con prioridad en el tiempo.Resulta evidente la primigenia causa de resolución, imposibilidad de ejecución del contrato en los términos inicialmente establecidos conforme al proyecto aprobado.

Ambas partes tienen voluntad de resolver el contrato, si bien difieren en la causa invocada, lo que tiene consecuencias en los efectos de la resolución. A este respecto, debemos partir del artículo 211.2 de la LCSP, según el cual "En los casos en que concurran diversas causas de resolución del contrato con diferentes efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción, deberá atenderse a la que haya aparecido con prioridad en el tiempo ".

Nos remitimos a lo expuesto en STS 8/3/2022, num 295/2022 (ECLI ES:TS:2022:859) Fjco 2º:

"(...)la Abogacía del Estado apoya su tesis en el artículo 211.2 de la LCSP 2017, que prevé que de concurrir " diversas causas de resolución del contrato con diferentes efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción, deberá atenderse a la que haya aparecido con prioridad en el tiempo" , precepto que recoge de manera literal la doctrina del Consejo de Estado (vgr. dictamen 47.892, de 4 de julio de 1985). Ciertamente esta novedad encaja más bien con otra: la supresión de la imperatividad de la resolución si el concurso está en fase de ejecución ( cf. artículo 213.3 ); pero no deja de ser ilustrativa cuando en las circunstancias expuestas en este Fundamento de Derecho, cabe ponderar qué causa de resolución prevalece.

- Como hemos indicado en los antecedentes de hecho al resumir las alegaciones de las partes, la parte recurrida, que en la fecha de su escrito de oposición al recurso ya conocía el criterio de la Sala manifestado en las sentencias 1653/2020 y 1666/2020, ambas de 3 de diciembre de 2020 , advierte que este recurso presenta diferencias con los casos resueltos en las dos sentencias que acabamos de citar, tanto de carácter fáctico, ya que el Ministerio nunca llegó a incoar un procedimiento de resolución por incumplimiento culpable antes de la apertura de la fase de liquidación, como de carácter jurídico, pues en este caso los contratos se rigen por el TRLCAP y no por la LCSP.

Sin embargo, tales alegaciones no pueden prosperar, pues en las sentencias que resuelven los recursos de casación precedente no existe referencia alguna a que el Ministerio de Transporte llegara a incoar un procedimiento por incumplimiento antes de la apertura de la fase de liquidación, sino al contrario, como se indica en la STS 1653/2020 (casación 186172019) , "en el caso de autos hubo un incumplimiento esencial por el contratista consistente en dejar de abonar los cánones concesionales desde el año 2011, lo que fue constatado por la Administración antes de la declaración de concurso el 4 de febrero de 2014 aunque el expediente de resolución fuera formalmente incoado en fecha posterior."

Tampoco puede compartirse que las sentencias precedentes de esta Sala aplicaran a los hechos por ellas enjuiciados una normativa distinta a la que resulta de aplicación en este recurso, que hemos tenido en cuenta y aplicado en este recurso, que constituye en marco de referencia de este recurso. En efecto, la STS 1653/2020 señala expresamente (FJ 5º.3, antes transcrito) que "Al contrato de autos es aplicable al caso el TRLCAP", y con estas iniciales la referida sentencia se está refiriendo según expresa en su FJ 1º.5. al "texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio (en adelante, TRLCAP)", que es la norma aplicable en este caso, como señala la propia parte recurrida en su escrito de impugnación del recurso de casación (Fundamento 1º).

La cita que efectúa la STS 1653/2020 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) se efectúa no como la norma aplicable al caso, sino para indicar (FJ 5º.8) que "...la Abogacía del Estado apoya su tesis en el artículo 211.2 de la LCSP 2017, [...] precepto que recoge de manera literal la doctrina del Consejo de Estado"..., y efectivamente, como es de ver en el dictamen del Consejo de Estado de 14 de abril de 2016 (expediente 179/2016), recaído en este asunto, el Consejo de Estado ha venido manteniendo en multitud de dictámenes, "desde el dictamen número 37.688, de 14 de julio de 1971 hasta el dictamen nº 681/2009, de 21 de mayo, por citar dos de ellos, alejados en el tiempo", que "cuando concurran varias causas de resolución se aplicará la primera que aparezca en el tiempo."

Resulta conforme la resolución contractual por la causa aplicada por la administración a la vista de la imposibilidad de ejecución del proyecto en los términos redactados ante la existencia de línea de alta tensión en la parcela, asi como las nuevas exigencias constructivas del centro de Salud.

El 27 de julio de 2023 se suspendió la ejecución del contrato "hasta la redacción del proyecto modificado y aprobación del mismo", accediendo en sede electrónica a la notificación de esta resolución el contratista el 2 de agosto.

El 1 de agosto de 2023, se suscribió acta de suspensión de la ejecución del contrato.

El 12 de marzo de 2024, se traslada al contratista el proyecto modificado concediendo tramite de alegaciones.

Ante la caducidad del enlace la empresa el 22 de marzo solicita que se le envíe de nuevo, remitido el 26 de marzo . La empresa dejó transcurrir el plazo sin efectuar alegaciones.

El 29 de marzo de 2024, la contratista presentó escrito solicitando la resolución del contrato con base en el artículo 245.c) de la LCSP, por la suspensión de las obras por plazo superior a ocho meses por parte de la Administración.

El 18 de junio de 2024, se inició el procedimiento de resolución del contrato de obra objeto de estudio, por la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados inicialmente, en los trabajos pendientes de ejecutar cuya cuantía asciende 1.753.395,70 €

La primera causa de resolución es la prevista en el artículo 211.1g)

Por otra parte desde la suspensión de ejecución de la obra acordada por resolución del 27 de julio de 2023, suscrita el acta de suspensión el 1 de agosto, notificada el 2 de agosto de 2023, hala fecha de solicitud de resolución contractual (29 de marzo) no han transcurrido 8 meses.

Se adjunta informe del director técnico Superior De Gestión Y Seguimiento De Programas Europeos, Ingeniero Industrial Del Servicio De Infraestructuras y Arquitecto Jefe en los siguientes términos:

"no puede ser aceptada la pretensión de la contratista dirigida a la resolución del contrato por la causa alegada, pues concurre con otra causa de resolución prevista en la Ley de aplicación automática, verificada con anterioridad e imputable directamente al propio contratista.

Resulta doctrina consolidada del Consejo de Estado que cuando concurren diversas causas de resolución del contrato, con diferentes efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción, debe atenderse a la que haya aparecido con prioridad en el tiempo.

En efecto, el artículo 206 de la LCSP, en los supuestos de tramitación de modificaciones de contrato derivadas de causas no previstas en los pliegos, cuando impliquen, aislada o conjuntamente con otras anteriores, una alteración en su cuantía superior al 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido, advierte que solo será acordada por el órgano de contratación previa conformidad por escrito del contratista, resolviéndose el contrato, en caso contrario, de conformidad con lo establecido en la letra g) del apartado 1 del artículo 211.

En este caso, AITANA ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y SERVICIOS, S.L. ignoró el plazo de audiencia concedido al objeto de recabar su conformidad «de forma expresa» respecto de la aceptación o no a los precios fijados y, una vez vencido el plazo, comparece con un escrito solicitando la resolución del contrato con motivo de la suspensión de las obras por plazo superior a ocho meses por parte de la Administración. De la particular forma de actuar del contratista solo cabe interpretar el escrito manifestando su intención de resolver el contrato como un rechazo expreso a los precios fijados y por ende a la modificación del contrato por el importe resultante. Cualquier otra interpretación impediría la debida aplicación de la causa de resolución prevista en el art. 206 que la contra trata de eludir por los efectos de la resolución del contrato a causa de su rechazo a la modificación tramitada"

Rechaza una suspensión tacita de la ejecución de la obra teniendo en cuenta que existe un acta expresa de suspensión firmada de conformidad por el contratista de fecha 1 de agosto 2023:

"dado que existe una materialización expresa y formal de la suspensión de la obra, la cual ha sido firmada y, por ende, aceptada por la contratista, no procede alegar en este momento una suspensión tácita, que solo operaría de manera subsidiaria en el caso de que nunca se hubiera formalizado la suspensión. Por lo tanto, se ha producido un cambio de criterio de manera incongruente, arbitraria y a conveniencia de la contratista, con el único propósito de obtener el reconocimiento al derecho de percibir la pretendida indemnización, infringiendo la doctrina de los actos propios,

(...)En este caso, no cabe apreciar incumplimiento culpable por parte del contratista, puesto que en el supuesto estudiado al contratista le asiste el derecho a oponerse a los nuevos precios fijados, no estando ante ninguna de las causas específicas de resolución del contrato de obras contempladas en el artículo 245 de la LCSP; y ello es evidente ya que el artículo 206 se remite expresamente al artículo 211, no existiendo por tanto incumplimiento culpable del contratista sino el ejercicio por parte de este de un derecho legalmente reconocido al rechazo de la modificación propuesta por la Administración "

El recurso debe desestimarse

TERCERO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Procede la imposición de las costas procesales al recurrente con el limite de 1500 euros.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación