Sentencia Contencioso-Administrativo 4177/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1109/2023 de 24 de noviembre del 2025

PRIMERO: Objeto del recurso contencioso-administrativo y posición de la parte demandante

La parte actora, la entidad profesional GREMI PROVINCIAL DE TALLERS DE REPARACIÓ I MANTENIMENT D'AUTOMÒBILS DE BARCELONA, impugna en este proceso el Acuerdo, de 27 de enero de 2023, adoptado por el Plenario del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, que aprobó definitivamente la Ordenanza por la que se fijan los criterios de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos en la zona de bajas emisiones de Barcelona y se promueve una movilidad sin emisiones. Esta segunda Ordenanza de la ZBE fue publicada en el BOPB de 21 de febrero de 2023.

A. Sucintamente, en el marco de la exposición fáctica, nos dice lo siguiente:

1º) Examina los antecedentes relativos a la primera Ordenanza de la ZBE de 2019, y las sentencias del Tribunal Supremo que la revisaron, ratificando la nulidad declarada por sentencia de esta misma Sección nº 972/2022, de 21 de marzo (proceso seguido entre las mismas partes).

2º) Refiere el nuevo marco normativo, con el desarrollo efectuado por el Real Decreto 1052/2022, que, acogiendo las deficiencias apreciadas por los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y Cataluña, complementa el procedimiento de participación, debate público, motivación y análisis de la proporcionalidad y de alternativas, así como incluir un análisis adecuado de los impactos económicos, sociales, sobre el mercado y la competencia, de costes y beneficios, y de cargas administrativas, imponiendo la obligación de que quede constancia de todo ello en los correspondientes expedientes. Más concretamente, la disposición reglamentaria exige establecer y recoger en los proyectos los objetivos cuantificables para mejorar la calidad del aire; una superficie adecuada. proporcional y suficiente de la ZBE para cumplir los objetivos; que las prohibiciones o restricciones de acceso sean proporcionales a los objetivos, elaborar un proyecto con carácter previo al establecimiento de una ZBE, con el contenido mínimo del Anexo IA, y realizar análisis de las consecuencias en la competencia y el mercado.

3º) Falta de idoneidad del acto administrativo, finalidad tuitiva de la Ordenanza y necesidad de datos atender a incorruptibles. Cuestiona que las prohibiciones de circulación a vehículos privados sean un imperativo legal.

Refiere la necesidad de motivar las medidas y su idoneidad, con el fin de evitar incurrir en arbitrariedad y de dejar huérfano el compromiso de implantación de un modelo de desarrollo sostenible, finalidad que persigue la Ley 7/2021. Ello es aún más exigible tras las sentencias que declararon la nulidad de la Ordenanza de 2019 y la finalidad tuitiva a la que se refiere el Real Decreto 1052/2022.

Recuerda que el marco normativo actual permite incluso "degradar"las medidas restrictivas en función de la mejora de los resultados medioambientales y pasa a examinar los defectos de la Ordenanza impugnada.

4º) Falta de inventario de emisiones y ponderación objetiva. Nos dice que, según el Ayuntamiento, en 2023 no se superaron los límites de contaminación marcados por la UE. En el informe de Emisiones actualizado a 2018, elaborado por la entidad "Barcelona Regional" (solicitado por la parte como complemento), únicamente dos estaciones (la de Gracia y la del Eixample Esquerra) incumplían ocasionalmente, aunque dentro de los límites permitidos en número de picos/año, los niveles de contaminación atmosférica. Se cumplía con los estándares de polución fijados por la UE, de aplicación mediante la transposición de las Directivas, pero no con las recomendaciones de la OMS (inferiores). Se apoya, también, en el Informe de la "Qualitat de l'aire i salut a Barcelona",elaborado por l'AGÈNCIA DE LA SALUT PÚBLICA DE BARCELONA (l'ASPB), en septiembre de 2022, destacando las deficiencias que, a su juicio, contiene el informe a efectos de realizar la deseada ponderación en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Añade que: (i) a pesar de que el Anexo II del Real Decreto 102/2011 establece que la superación de los umbrales superior e inferior de evaluación se determinará sobre la base de las concentraciones registradas durante los cinco años anteriores, el informe de l'ASPB, y por tanto el expediente, añade, no aporta el inventario de emisiones de los últimos cinco años; (ii) el modelo de inmisiones incorpora determinada información, pero no incluye ni justifica sus estimaciones y conclusiones; (iii) califica de insuficiente la transparencia, por comparativa con el Informe de Barcelona Regional de 2015; (iv) sobre la información de la Red de Vigilancia y Previsión de la Contaminación Atmosférica (XVPCA, siglas en catalán) para prevenir, vigilar y corregir la contaminación atmosférica (creada por la Ley 22/1983), señala que complementariamente realiza diversos estudios y evaluaciones adicionales, sin explicar ninguna de las deficiencias en la Red o mejora aportada a los medios que utiliza l'ASPB, para sus estudios y evaluaciones adicionales, por lo demás desconocidos; (v) apunta vagas referencias para discriminar el tráfico del vehículo privado, justificando el descenso en emisiones NO2 de los ejercicios 2020 y 2021. No es fiable ni atiende a la tendencia decreciente de 2011, ni el mayor descenso en el tráfico portuario y aeroportuario que padeció el tráfico portuario y aéreo, según gráficos y fuente que reproduce.

5º) No hay objetivos cuantificables ni se tienen en cuenta las demás fuentes de contaminación. A pesar de la imperatividad de la normativa que cita, en el expediente de autos no existe el sistema de objetivos evaluables requerido. Se desconoce la apuesta objetiva del Consistorio sobre la calidad del aire y su relación causal respecto a las medidas e intensidad de aplicación uniforme en toda la ZBE. Los objetivos evaluables, sostiene, no pueden desconocer la contribución a las emisiones de fuentes de contaminación que afectan al territorio de competencia municipal, con cita del Puerto (en su conjunto a la zona industrial y portuaria), sistemas de calefacción y sistemas de climatización, que debería haberse motivado para no incurrir en arbitrariedad, así como para respetar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva. Apunta que la exclusión del ámbito portuario, sería la que justificaría que casi no se mencionen, ni se contemplen, datos de emisiones, para determinar su contribución a las inmisiones de la ciudad y así, permitir un estudio de alternativas.

Refiere "l'INFORME D'ALTERNATIVES DE LA ZBE DEL MUNICIPI DE BARCELONA",que reconoce que el puerto (mercaderías) es el segundo factor antrópico que más contribución tiene en términos de emisiones al que se suma la importante llegada de pasajeros (cruceros), aunque dicha actividad es de competencia estatal. Recuerda que forma parte del Consejo de Administración la primera teniente de alcalde del Ayuntamiento demandado (Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, que aprueba el TRLPEMM). De acuerdo con la XVPCA, la única estación más cercana a la zona excluida es el captador del "Port Vell", que solo mide PM10. Por consiguiente, califica de sorprendente la falta de iniciativa del Consistorio para barajar datos de dicha fuente de emisión y cumplir con su obligación legal, teniendo en cuenta la previsión de que el tráfico del puerto como sus emisiones aumenten, incluso en el escenario óptimo por la introducción alta de fuentes energéticas como el gas o la electrificación.

También menciona el Aeropuerto, como otra fuente de contaminación importante -colindante al municipio de Barcelona, que el informe de Barcelona Regional de junio de 2021, prevé un aumento de emisiones por el incremento del tráfico aéreo en el aeropuerto de Barcelona.

Estas omisiones, a excepción del uso del vehículo privado, eliminan cualquier posibilidad de ponderación para establecer un sistema de objetivos y determinar si la restricción solo a la circulación de los vehículos privados es suficiente y proporcionada.

6º) La incineradora TERSA: Instrucción penal en curso por posible delito medioambiental. Esta incineradora está situada entre Barcelona y Sant Adrià del Besos, ámbito de la ZBE de la Ordenanza, y está siendo investigada judicialmente por un Juzgado de Badalona (aporta dos autos de entrada y registro, como últimas diligencias conocidas). Dicha empresa es titularidad del Ayuntamiento y de l'Àrea Metropolitana de Barcelona. Refiere que la práctica de las diligencias descansaba en la existencia de indicios fundados de que, en determinados momentos de su funcionamiento, en la planta de residuos investigada se podía estar utilizando un algoritmo, en concreto el denominado T2s, que podría no estar proporcionando resultados reales a la Administración, y que por este motivo la empresa estaría contando con la renovación de las licencias de actividad que cada año le viene concediendo la Generalitat.

También este hecho pondría bajo sospecha la propia tramitación del expediente de la Ordenanza, en relación con la contribución de la inmisión de NO2 en Barcelona y desvirtuaría las mediciones de la propia estación de control de Barcelona, la XVPCA.

7º) Otros incumplimientos relacionados con la proporcionalidad por: (i) alternativas insuficientes: El retrofit de vehículos en relación con la afectación de las prohibiciones o restricciones de acceso que afectan prioritariamente a los vehículos con más potencial. Han de ser proporcionales a los objetivos de la calidad del aire y mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, todo ello estando suficientemente motivado (Anexo 1-A del Real Decreto 1052/2022, en especial el punto 7).

Para la recurrente, la justificación de las restricciones debe realizarla el Ayuntamiento en aras a su propia autonomía y los estudios que encargue, sin que el expediente aporte el análisis de las alternativas y justificaciones que exige el reglamento pese a detectar "nichos" donde podría justificarse excepciones a las restricciones absolutas impuestas a los vehículos más contaminantes, refiriendo la existencia de sistemas para controlar dicho exceso de emisiones, con cita específica del retrofit o de la adaptación tecnológica de los vehículos para reducir sus emisiones.

Examina el Anexo 7 del Informe de Alternativas de la ZBE, que: (i) examina la contribución del transporte rodado, como mayor emisor de NO2, aunque explica la razón de sacarlo de un análisis de 2017, desactualizado; y (ii) reconoce el -45% de bajada de las inmisiones del transporte rodado, sin realizar análisis de la causa del descenso.

También la referida Encuesta de Movilidad en Día Laborable, de 2017, distinguía dos tipos de movilidad privada (obligada: por trabajo o estudios y personal), combinación que califica de artificiosa, ya que se trata como bloque uniforme la movilidad privada, sin atender a las particularidades, origen y destino y alternativas de transporte público eficiente en los casos en que se cuente con este tipo de transporte. Concluye que, aun existiendo la posibilidad de aplicar medidas concretas a trayectos concretos, el Ayuntamiento opta injustificadamente por la medida más restrictiva de prohibir indiscriminadamente los vehículos, por ahora, sin distintivo ambiental.

8º) En relación con el retrofit o la adaptación tecnológica, como alternativa a la prohibición, según consta en el informe del RACC, no se limita a los vehículos más viejos sin distintivo ambiental, sino que es una solución tecnológica con más viabilidad en el mercado en cuanto más valor tiene el vehículo. El informe del RACC acoge que este sistema se aplica, con éxito, en el Reino Unido y Alemania (con ZBE menos restrictivas que la de Barcelona) y propone tres opciones, siendo la tercera, aceptar los vehículos modificados, incluyéndolos en los registros de exenciones de la AMB. En cambio, no se prevé ninguna excepción ni se explica la razón.

Refiere que en el Ea se solicitó informe del Ministerio de Industria y de la Dirección General de Tráfico, contestando solo el primero, en el marco de sus competencias sobre la regulación y homologación. No obstante, este procedimiento, no supone un cambio de etiqueta ambiental, que es competencia de la DGT (que se basa en la antigüedad para la clasificación del potencial contaminante de los vehículos). Tilda de falta de voluntad de la Administración para ejercer su potestad reguladora y sancionadora, pues la Ordenanza solo promueve la compra de un vehículo de motor nuevo, excluyendo la compra de vehículos de segunda mano de los que se permite su circulación, cuando esta segunda opción es la única para muchos ciudadanos y, para otros, es la más prudente atendida su capacidad económica.

9º) La Memoria presupuestaria y Fiscal, cuya fecha de elaboración no consta. Prevé el gasto del sistema de control tecnológico de lector de matrículas por cámaras, si bien este dato no coincide con el que se recoge como adjudicado.

No obstante, omite la previsión de sus gastos: (el mantenimiento y su control meteorológico; monitorización y seguimiento continuo; el plan de comunicación, participación y sensibilización; los nuevos gastos que han supuesto el 2º expediente de elaboración de la Ordenanza; la posible devolución de sanciones recaudadas bajo la 1ª Ordenanza y renovación pendiente de finalizar (por haber adaptado a la normativa de la flota de vehículos de los servicios públicos municipales internos y/o externos).

En cuanto a los posibles gastos de movilidad de los vehículos residentes, no se precisa suficientemente las consideraciones apreciadas por el Consistorio, por lo que su previsión es inerte o insuficiente.

10º) El impacto fiscal: la Ordenanza declara que no tiene ninguna repercusión directa en la regulación de los impuestos, las tasas, ni los precios públicos, aunque admite la hipótesis de repercusión en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, sin mayor análisis ni cuantificación ni previsión económica del impacto de la medida con carácter estructural.

Justifica la falta de análisis respecto al resto de vehículos afectados, con domicilio fiscal fuera de BCN, pese a que la ZBE afecta a territorios de otros municipios, pero nada prevé sobre los ingresos por la tasa de registro y autorización para acceder a la ZBE o sobre la incidencia en el coste indirecto (a través de tasas e impuestos de los sujetos pasivos si disminuye su cuenta de explotación) que supondrán las restricciones al comercio, talleres, industrias, etc. ante la disfunción en la facturación por retirar artificialmente determinados vehículos y entrar nuevos.

Del mismo modo, cuestiona la mención de una tendencia a la baja del padrón fiscal de vehículos por no considerar determinadas variables; o las menciones y explicaciones en cuanto al IVTM, que son aparentes y sin ponderar su repercusión, no cumpliendo con el art. 129.7 de la Ley 39/2015: el objetivo político estaba fijado antes de cualquier análisis y sigue sin adaptarse al rigor que actualmente exige la normativa vigente y la jurisprudencia.

11º) Análisis del coste - beneficio: el informe se aportó sin firmar y en él no se identificaba a su autor. Admite que, en sede de complemento de expediente, la Administradora comunicó la identidad de su autor, aunque sigue sin estar firmado ni por el responsable ni por el funcionario responsable y representante del Ayuntamiento.

Cuestiona, por insuficiente, el contenido y la conclusión de que la ZBE es una actuación positiva, porque los beneficios ambientales generados compensan los costes de llevarla a cabo. Además, se basa en datos desactualizados y, entre otros ejemplos, señala que la partida más importante de los costes corresponde al adelanto en el cambio de vehículos que no cumplen los requisitos de la ZBE, sin contemplar los costes privados o baraja solo estimaciones, que no datos, de emisiones de los vehículos y reconoce una tendencia descendente de las emisiones con o sin ZBE, que se producirá con la implantación de la ZBE, pero no analiza el impacto y, de forma injustificada, no utiliza los datos obtenidos durante los efectos de la pandemia, despreciando el periodo a partir de la nueva normalidad (21 de junio de 2020) y solo baraja estimaciones, que no datos, de emisiones de los vehículos (no de otra fuente) y, a partir de su régimen teórico de consumo de combustibles (que no de mediciones), y aun así reconoce una tendencia descendente de las emisiones con o sin ZBE y que con la implantación de la ZBE se produciría una reducción de la movilidad, sin analizar el impacto y las alternativas para personas y colectivos que protagonizan dicha reducción.

Cuestiona la utilización de los datos del "Handbook on the external costs of transport",que demuestra hasta qué punto los costes externos y de infraestructura están internalizados por los impuestos y cargos actuales para todos los países y modos de transporte.

Al valorar los costes de cambio de vehículo, por estimativa, utiliza un estudio que no forma parte del expediente actual, refiere resultados de otros trabajos externos al expediente y omite cualquier referencia a la capacidad económica de las personas afectadas, como si todas ellas tuvieran la misma capacidad teórica. Además, parte de que el coste no es el valor del vehículo nuevo, sino el adelanto de su adquisición; el coste no evalúa que la renovación del parque tiene sobre la competencia y el mercado (venta y postventa), porque el informe sobre los posibles efectos sobre la competencia en el mercado y en la unidad de mercado en la ZBE reconoce unos efectos concretos en este mercado, si bien concluye que la aplicación de la ZBE no perjudica al sector del vehículo privado y que activa la competencia (cita a empresas de renting y leasing), olvidando la repercusión en el tejido de las micro pymes del sector (como sería el caso de los talleres, especialmente, los más de 800 ubicados en el municipio de Barcelona).

B. En sus fundamentos de Derecho, sostiene que se han vulnerado los arts. 9, 103.1, 106 y 137 de la CE, en relación con el art. 45 de la CE y el art. 3.3 del TUE; las Directrices para la elaboración de las normas municipales; el art. 129 de la Ley 39/2015; el art. 7.3 de la Ley 2/2012; de Estabilidad Económica y Sostenibilidad Financiera; el art 7.g) del Real Decreto Legislativo 6/2015; el art. 49 de la LBRL y el Real decreto 1052/2022, además de la jurisprudencia del TS y TC que cita.

Por todo ello, solicita que:

(i) Se declare nula y contraria a Derecho la Ordenanza impugnada, "per la qual es fixen els criteris d'accés, circulació i estacionament de vehicles en la Zona de Baixes Emissions de Barcelona i es promou una mobilitat sense emissions".

(ii) Subsidiariamente, que se declare la nulidad de los siguientes artículos: 1.1; art. 3; art. 9; art. 15; todo el Capítulo 4 relativo al régimen sancionador; Disposición Final Primera y Anexos 1 y 2.

SEGUNDO: Posición de la parte demandada

La Administración se opone al recurso. Recuerda los antecedentes, en relación con la ZBE de 2019, cuya anulación motivó que se iniciaran trabajos para aprobar una nueva Ordenanza, teniendo en cuenta lo declarado en la sentencia y el marco jurídico aplicable (Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, sustancialmente el art. 14, y el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre que regula las zonas de bajas emisiones. Dentro de esta normativa, hay que incluir, ahora, la modificación de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, para introducir la infracción consistente en el incumplimiento de las medidas restrictivas de acceso, circulación y estacionamiento en zonas de bajas emisiones.

2.1 Señala que en el Ea obra el informe, de 12 de enero de 2023, folios 888 a 921, que concluye que la Ordenanza se adecúa a los requisitos mínimos que deben satisfacer las entidades locales en el establecimiento de las zonas de bajas emisiones. Por lo demás, añade, la Ordenanza de autos, que cumple con los requerimientos expuestos 7 también con los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad, considerándose su aprobación el instrumento más adecuado para conseguir el fin perseguido ( art. 4 de la Ley 40/2015 y principios de buena regulación, arts. 129 de la Ley 39/2015, y directrices para la elaboración de normas municipales, aprobadas por la Comisión de Gobierno, de 15 de abril de 2015). Por lo demás, no adopta medidas restrictivas de derechos ni obligaciones a las personas destinatarias que no sean necesarias ni que, en cualquier caso, no hayan sido valoradas como las más ajustadas, atendidas las circunstancias, habiéndose examinado el impacto que pudiera tener sobre diferentes sectores sociales y económicos.

En prueba de que en el expediente se han cumplido todos los requisitos que el nuevo contexto normativo exige, en los términos que ya resolvió la sentencia nº 969/2022, sobre la Ordenanza de 2019, relaciona los informes que se anexan a la memoria para establecer una ZBE, que se anexan a la memoria:

(i) Informe sobre la calidad del aire en Barcelona (de la Agencia de Salud Pública de BCN), que incorpora datos de 2021 y acredita la situación de contaminación atmosférica por superación de los límites máximos de dióxido de nitrógeno, NO2, y de las partículas en suspensión PM10 y PM2,5, gravemente perjudiciales para la salud y el medio ambiente;

(ii) Memoria justificativa de la ZBE en términos de cambio climático, emitido por la empresa pública Barcelona Regional que examina la evolución de la ciudad de BCN en términos de consumo de energía y emisiones de gases de efecto invernadero, la movilidad y su planificación y el impacto en la ZBE;

(iii) Un Benchmarking - punto de referencia para comparar la ZBE de BCN con las ciudades europeas de nuestro entorno y conocer el rumbo que sigue Europa en la materia;

(iv) Informes sobre las diferentes alternativas por las que se puede optar para establecer la ZBE en Barcelona y razones por las que se ha adoptado el modelo actual;

(v) Informe de la ABE y la calidad del aire que justifica el establecimiento y la delimitación de su ámbito territorial;

(vi) Informe sobre el impacto presupuestario y fiscal;

(vii) Informes sobre el coste/beneficio que supone la implantación de la ZBE (rentabilidad social de la puesta en marcha de la ZBE, que concluye en los beneficios ambientales que genera);

(viii) Informe sobre el impacto socioeconómico y territorial: valora le impacto del establecimiento, en especial, sobre sectores de población más vulnerables;

(ix) Informe de la Dirección de servicios y movilidad de la ZBE, que señala que ésta es uno de los instrumentos más importantes para la planificación de una nueva movilidad urbana;

(x) Informe técnico justificativo de autorizaciones y exenciones previstas en la ZBE;

(xi) Informe sobre el impacto de género; e

(xii) Informe sobre los posibles efectos sobre la competencia y unidad de mercado, que no quedan afectados.

2.2 Respecto al informe de la calidad del aire y salud de Barcelona, de la Agencia de Salud Pública, de septiembre de 2022, que se cuestiona porque no atiende a la tendencia decreciente de los niveles de contaminación y que tampoco ha tenido en consideración otras fuentes de contaminación como el puerto o el aeropuerto, nos dice que ha tenido en cuenta que el NO2 está muy relacionado con las emisiones de tráfico en la ciudad y que alcanza un 60% de la concentración de este contaminante, según medición de las estaciones de tráfico: Eixample; Gracia-Sant Gervasi y Plaza Universidad.

También el resultado de las estaciones de fondo, que son las que miden los niveles de contaminación de la ciudad producidos por diversos orígenes una vez se han mezclado y sin que estén afectados por ninguna vía principal (+10.000 vehículos/día) en un radio de 300 metros, ni por ninguna otra fuente puntual de emisión cercana, según gráfico de media anual, según datos de 2020 y 2021, cuyos datos han de contextualizarse adecuadamente con la pandemia. Y si bien el nivel del NO2 ha descendido paulatinamente, desde 2005, está alejado del nivel guía de la OMS (10µg/m3). No solo esto: hasta 2020, las estaciones de tráfico (que son las que miden las emisiones de NO2 procedentes exclusivamente del tráfico rodado), tenían valores superiores al 40µg/m³, que es el que establece la UE. En 2022, se aprecia un incremento de los niveles de NO2 de forma generalizada en la ciudad y las medidas del periodo enero-agosto muestran que vuelven a superar el valor límite anual de la UE citado, en los entornos de tráfico intenso, con una medida acumulada de 43µg/m3 (lo que se atribuye al retorno de la normalidad pre-pandemia y supone un incremento de las emisiones de NO2 durante 2022, respecto a 2021, del 22%).

Como contaminantes críticos en la ciudad de BCN que superan los límites normativos de la UE y los niveles de guía recomendados por la OMS, refiere el PM10, mezcla heterogénea de diversas fuentes de emisión, cuyo nivel se ha mantenido más o menos estable, cumpliendo el valor límite de la UE pero superando permanentemente el nivel guía de la OMS, si bien de enero a junio de 2022 ha sufrido un incremento de media del 18% respecto del primer semestre de 2021.

En cuanto al PM2,5, partículas finas que presentan mayor correlación con los vehículos motorizados y los niveles en las estaciones de tráfico, son de media 15% superiores a las estaciones de fondo urbano. La media anual de estas partículas se mantiene por encima de la guía de la OMS, en 2020-2021, si bien cumple con el nivel de la UE, aunque con el retorno a la normalidad pre-pandemia, se ha incrementado de media un 21%, durante 2022, respecto a 2021, y de forma más importante en las calles de tráfico intenso).

A continuación, reproduce el informe de l'ASPB, del que podemos destacar que:

(a) La XVQAB dispone de 10 estaciones fijas de medición, que se clasifican en estaciones de tráfico o de fondo, según su localización y son representativas de las diferentes situaciones de contaminación en Barcelona. Además, la ciudad dispone de unidades móviles y otros métodos indicativos para realizar estudios de detalle y actualizar anualmente un mapa con concentración de los contaminantes en cada una de las calles de la ciudad; (b) El 5 % de la población ha estado expuesta a concentraciones de NO2 superiores al límite legal del NO2 durante 2021 y el 35% ha quedado expuesta a concentraciones superiores al límite legal de la UE, variando en función de los distritos; el 100% se expone a concentraciones de NO2 superiores al nivel de guía de la OMS (incluso en los años de pandemia); (c) las partículas MP10 y MP2,5 no muestran ninguna tendencia de descenso desde 2013. Las particulas MP10, menos relacionadas con las emisiones de tráfico, están estables, pero las MP2,5 muestran una tendencia al alza y a partir de 2022, se incrementa las concentraciones de partículas en la ciudad.

Sostiene que las alegaciones de la demanda no rebaten dichos datos y se limitan a cuestionar el informe de l'ASPB, que permite concluir que un escenario en el que circulen sin limitación los vehículos más contaminantes supondría el retorno a una situación en la que los niveles de contaminación procedentes del tráfico rodado se situarían por encima de lo establecido por la UE (recordando el procedimiento abierto contra el Reino de España).

Por otra parte, señala que la existencia de otras fuentes de contaminación no es excusa para adoptar medidas para garantizar la calidad del aire, pues de no entender así, nunca podrían adoptarse dichas medidas y que no puede operar ni sobre el Puerto o el Aeropuerto. En cuanto a la empresa TERSA tampoco es argumento para dejar sin efecto y cuestionar la zona de delimitación de las bajas emisiones de autos.

(b) Refiere el impacto de la contaminación del aire en la salud, y el examen que se hace de esta cuestión en el informe de 2022 de l'ASPB, ya sea por exposición crónica o por episodios de contaminación y el impacto de los niveles sobre la mortalidad, el asma infantil y el cáncer de pulmón, concluyendo que el índice de mortalidad atribuible a la contaminación. Por consiguiente, desde l'ASPB se acoge la necesidad de mejorar la calidad del aire en la ciudad, lo que requiere la adopción de medidas estructurales tendentes a reducir de manera significativa el número de vehículos que circulan y a reducir las emisiones del tráfico.

2.3 En relación a que el Ayuntamiento no ha tenido en cuenta, otras alternativas, a la limitación de vehículos como es el sistema retrofit, y a la alegación de que el análisis del coste/beneficio que supone la OZBE es incompleto, nos dice que constan en el expediente diversos estudios desde el punto de vista técnico, científico, económico y social que figuran en los anexos 7, 8 y 17 de la memoria General (donde se refiere que la elección del vehículo privado para desplazamientos, obedece a un criterio de comodidad, no por trabajo o estudios; las aportaciones al déficit de explotacion del transporte público y otras inversiones efectuadas por la Gerencia de movilidad e infraestructuras y BIMSA, medida que califica de positiva).

Además, las medidas adoptadas para mejorar la calidad del aire, no consisten solo en establecer o delimitar una ZBE. Esta medida ha de ir acompañada de otras para que la reducción de la contaminación sea factible, justificándose el alcance territorial que abarca, aunque no se consiga en todas las estaciones de la Red o la agenda de la ciudad para disminuir los gases de efecto invernadero (GEI), de modo que las limitaciones al uso del vehículo privado habrían de llevar a un cambio modal del transporte (hacia el transporte colectivo o a un cambio de vehículo menos contaminante).

Refiere los datos de la incidencia de la ZBE en la calidad del aire; el impacto socio económico y territorial de la ZBE, estudiando en detalle la relación existente entre la desigualdad económica y la movilidad, apreciando la disminución de los turismos sin distintivo ambiental que, además, no se distribuyen por igual en número en toda la ciudad; la renovación del censo; la estimación de personas afectadas por las restricciones de circulación; la progresividad en la aplicación de la ZBE (desde la fase 0 desde el 1 de diciembre de 2017 hasta la aprobación de la Ordenanza de 2023, pasando por una Ordenanza de 2019 que fue declarada nula, aunque no se solicitó la ejecución provisional ni se acordó la suspensión); el traspaso modal a otras formas de transporte y la adaptación del parque de vehículos (Plan Metropolitano de Movilidad Urbana 2019-2024). El informe también aprecia que las rentas más bajas no están particularmente afectadas por las restricciones de circulación.

Respecto a las restricciones de acceso a la circulación de los vehículos más contaminantes, afectan a los incluidos en alguna de las categorías de vehículos, L, M o N y que no tengan distintivo ambiental, según la clasificación que resulta del Anexo II del Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, en relación con el art. 5.2 del Real Decreto 1052/2022.

También se valora: (i) la integración del proyecto de ZBE con otros instrumentos de planificación; (ii) los objetivos a alcanzar con la delimitación de la ZBE; (iii) el cumplimiento de los requerimientos de la ZBE en materia de cambio climático e impulso modal y eficiencia energética; (iv) los requerimientos en materia de ruidos; (v) el contenido mínimo de la ZBE y los plazos de revisión; (vi) el sometimiento del proyecto de ZBE a información pública; (vii) el sistema de monitorización y seguimiento, describiéndose la red; (viii) el Benchmaking Zonas de Bajas Emisiones, respecto a la delimitación geográfica, teniendo en cuenta el condicionante geográfico de la ciudad y la imposibilidad de concebir las diferentes áreas o distritos como compartimentos estancos. De ahí que las concentraciones de los contaminantes atmosféricos en aire ambiente en puntos de medida fijo que se pueden encontrar en la ciudad, sean representativas de todas las realidades; y (ix) que, pese a que los vehículos más contaminantes respetan la definición del Real Decreto 2822/1998.

Se encargó un estudio del RACC, que informó que el sistema de retrofit puede ser efectivo para reducir las emisiones, aunque también puede tener un efecto más contaminante.

Todos los informes han dado respuesta a las carencias advertidas por las sentencias que anularon la Ordenanza ZBE 2019.

En definitiva, la Ordenanza está motivada, respeta el principio de proporcionalidad y resulta útil y necesaria para producir efectos de contención de la contaminación ambiental, sin olvidar sus efectos positivos (renovación del parque móvil, beneficios ambientales, etc.).

2.4 En cuanto a la supuesta insuficiencia de la Memoria de Impacto Económico Social y de la Memoria de Impacto Presupuestario y Fiscal de la OZBE, examina la necesidad de valorar las repercusiones y efectos que para el gasto público pueda tener un determinado proyecto normativo, conforme a la obligación que establece el art. 7.2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, en relación con el art. 129.7 de la Ley 39/2015, que se refiere a la necesidad de cuantificar el impacto económico cuando afecte a los ingresos y gastos públicos, presentes o futuros, que no pueden ser otros que aquellos en los que tuviera que incurrir la administración pública autora de la norma cuya aprobación se propone.

Del mismo modo, considera que la extensión y contenido de la Memoria Económica es suficiente, teniendo en cuenta la jurisprudencia sobre esta cuestión ( Sentencia del Pleno del Tribunal Supremo, de 17 de noviembre de 2006), exponiendo que la Memoria de Impacto Presupuestario y Fiscal de la Ordenanza cumple con los parámetros legales, porque: (i) no afecta per se a los ingresos tributarios porque no incide en la regulación de ninguno de los tributos aplicables; (ii) la recaudación por el IVTM se ha ido reduciendo, ya con anterioridad a la OZBE2019; (iii) los gastos de implantación se llevaron a cabo, en su mayor parte, en aplicación de la OZBE2019; (iv) la casi práctica totalidad de la flota de vehículos públicos está totalmente adaptada a la OZE2023; (v) los gastos por transporte público, no repercuten en los presupuestos del Ayuntamiento, sino del Consorcio de la Autoridad del Transporte Metropolitano y se insertan en el Plan de Inversiones de la propia entidad de transporte. Aun así, a finales de 2021, el 71% de la flota de autobuses estaba conformada por vehículos con etiqueta ambiental; (vi) sobre la incentivación de modos de movilidad más sostenible, además de las bonificaciones por el IVTM, señala la aportación por el Ayuntamiento al presupuesto del Consorcio de la ATM, que se ha aumentado progresivamente (189 en 2022).

Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO: Resolución de la controversia

3.1 Objeto de este recurso contencioso-administrativo

El recurso contencioso administrativo se interpone contra el Acuerdo adoptado en fecha 27 de enero de 2023 por el Plenario del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, por el que se aprueba definitivamente la Ordenanza por la que se fijan los criterios de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos en la zona de bajas emisiones de Barcelona y se promueve una movilidad sin emisiones, publicada en el BOPB de 21 de febrero de 2023 (en adelante 2OZBE 2023).

3.2 Deliberación conjunta de esta impugnación con la planteada en el recurso 125/2023.

Como hemos dicho en la sentencia nº 4173/2025, dictada en el recurso ordinario 175/2023:

«TERCERO.-Fijadas las posiciones de las partes conviene precisar cuál es la posición de la normativa sobre Zonas de Bajas Emisiones.

CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.

Artículo 43. 1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud.2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios(...). 3 (...).

Artículo 45. 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Artículo 139. Principios de buena regulación.(...) 7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO

Artículo 4. Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos. 2. (...).

LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

Artículo 7 Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.(...) 3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

REGLAMENTO DE LA UNIÓN EUROPEA Y ACCIÓN POR EL CLIMA

Como pone de relieve la exposición de motivos de la Ley 7/2021, la Unión Europea ha creado dos nuevas figuras fundamentales para determinar el marco de actuación en materia de acción contra el cambio climático, dos grandes herramientas de gobernanza de clima y energía establecidas en el Reglamento 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima: los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de Descarbonización a 2050. Ambas herramientas "han de ser coherentes entre sí, ya que no hay otra forma de asegurar, de manera fiable, inclusiva, transparente y predecible, el logro de los objetivos y metas para el año 2030 y para el largo plazo".

Dicho reglamento de la UE establece en su artículo 1 que, a mas tardar el 31 de diciembre de 2019 y, posteriormente, a más tardar el 1 de enero de 2029 y a partir de dicha fecha cada diez años, cada Estado miembro debe comunicar a la Comisión un plan nacional integrado de energía y clima.

El primer plan abarcará el periodo de 2021 a 2030, teniendo en cuenta la perspectiva a mas largo plazo y los planes siguientes abarcarán el periodo decenal inmediatamente siguiente al final del periodo abarcado por el plan anterior.

LEY 7/2021, DE 20 DE MAYO, DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Art. 14.

(...). 3. Los municipios de más de 50.000 habitantesy los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenibleque introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

a. El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.

b. (....)

Lo dispuesto en este apartado será aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

(...)

Se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración Pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restriccionesde acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente.

Cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente.

REAL DECRETO 1052/2022, DE 27 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULAN LAS ZONAS DE BAJAS EMISIONES

Artículo 1 Objeto y finalidad.1. Este real decreto tiene por objeto regular los requisitos mínimos que deberán satisfacer las ZBE que las entidades locales establezcan, conforme al artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , de cambio climático y transición energética. 2. (...).

Artículo 3. Objetivos de las Zonas de Bajas Emisiones.1. La implantación de las ZBE deberá contribuir al cumplimiento de los siguientes objetivos principales: a) Mejorar la calidad del aire. b) Mitigar el cambio climático. 2. (....).

Artículo 4. Delimitación y diseño de las Zonas de Bajas Emisiones.1. (...) La delimitación prevista en el apartado anterior ha de diseñarse tratando de evitar una mayor concentración de los vehículos en las áreas adyacentes a las ZBE, de manera que, en ningún caso, se deteriore la calidad del aire o la calidad acústica de aquellas.(...) 2. La superficie de la ZBE debe ser adecuada y suficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 3 y proporcional a los mismos. En las ciudades de mayor tamaño, así como en los territorios insulares, se considerará la posibilidad de diseñar varias ZBE. 3. (...).

Artículo 5. Restricción de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos y clasificación ambiental.1. (...) 2. De acuerdo con la definición de ZBE del artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , las medidas indicadas en el apartado anterior incluirán prohibiciones o restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, según su potencial contaminante. A estos efectos, se empleará la clasificación establecida en el anexo II.E del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos,y sus futuras actualizaciones. Así, las prohibiciones o restricciones de acceso afectarán prioritariamente a los vehículos con mas potencial contaminante y serán proporcionales a los objetivosde calidad del aire y mitigación de gases de efecto invernadero que se hayan dispuesto, lo cual deberá estar suficientemente motivado. (...) 3. (...).

LEY 20/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO

Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio, o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá guardar relación con la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser proporcionado de modo tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. 3 (...)

Artículo 16. Libre iniciativa económica. El acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional y solo podrá limitarse conforme a lo establecido en esta Ley y a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en Tratados y Convenios Internacionales.

LEY 17/2009, DE 23 DE NOVIEMBRE, SOBRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIO Y SU EJERCICIO

Artículo 3. Definiciones. A los efectos de esta Ley se entenderá por:(...) 11. "Razón imperiosa de interés general": razón definida e interpretada por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas a las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública,la preservación del equilibrio financiero del régimen de Seguridad Social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambientey del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.

CARTA MUNICIPAL DE BARCELONA. LEY 22/1998, DE 30 DE DICIEMBRE.

Artículo 26.2 Las normas dictadas por el Ayuntamiento de Barcelona adoptan las formas siguientes: (...) b) Ordenanzas:Las disposiciones de carácter general aprobadas, con finalidad de ordenación social, por el Consell Municipal en ejercicio de la potestad normativa inherente a la autonomía municipal, de valor y eficacia reglamentarios. (...) y d. Decretos de la Alcaldía:las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcalde o Alcaldesa en el ámbito de sus competencias propias, tanto de naturaleza organizativa como de ordenación social, en este caso, en ejecución de los reglamentos y las ordenanzas aprobados por el Consell Municipal. (...)

(Las negritas en los textos son nuestras).

CUARTO.-Expuesta la normativa, conviene traer aquí la jurisprudencia sobre las ZBE, señalando que esta Sala vio los recursos contra la anterior OZBE de 2019, en los recursos que a continuación se detallan y con las partes demandantes que los interpusieron:

1. Autos 43.2020 interpuesto por la Asociación de Familias Numerosas de Cataluña (FANOC). Confirmada por STS ROJ: 2007/2024 -ECLI:TS:2024:2007.

2. Autos 58.2020 interpuesto por la Federación Empresarial Catalana de Autotransporte de Viajeros (FECAV).

3. Autos 59.2020 interpuesto por la Asociación de Afectados por las Restricciones Circulatorias. Por providencia del TS de fecha 12 de junio de 2024 se declaró la inadmisión del recurso de casación.

4. Autos 60.2020 interpuesto por la Asociación de Empresarios de Transporte Discrecional de Cataluña (AUDICA). Confirmada en STS ROJ: 1602/2024 - ECLI:ES:TS:2024:1602 .

5. Autos 61.2020 interpuesto por el Gremio Provincial de Talleres de Reparación y Mantenimiento de Automóviles de Barcelona. Confirmada en STS ROJ 660/2024 - ECLI:ES:TS:2024:660 .

6. Autos 62.2020 interpuesto por Transporte y Maquinaria de la Construcción, Asociación General de Autónomos-PIMES Transportistas de Cataluña, Federación Catalana de Transporte de Barcelona (TRANSCALIT), Asociación de Transportistas Agrupados Condal (ASTAC CONDAL) y Transprime Spanish Shippers Council. Confirmada en STS ROJ:4853/2023 - ECLI:ES:TS:2023:4853 .

Todas estas sentencias han sido estimatorias y confirmadas por el Tribunal Supremo en las STS reseñadas, de las que es necesario resaltar que:

1. La cuestión que suscitó interés casacional era determinar si en el juicio de proporcionalidad que debe realizarse en el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria en materia ambiental es posible preponderar los derechos a la movilidad de las personas y la libertad económica y de empresa respecto de los derechos a la salud y al medio ambiente, teniendo en cuenta la naturaleza preventiva, permanente y proactiva de la intervención pública en dicha materia.

2. Las citadas sentencias dieron contestación a esta cuestión señalando que, conforme a lo razonado, la decisión de la Sala de instancia no estaba motivada en la preponderancia de los derechos a la movilidad de las personas y la libertad de mercado respecto a los derechos a la salud y protección del medio ambiente.

3. Por el contrario, lo que afirma la Sala es que los datos manejados no están actualizados pues se hace referencia al informe de emisiones de 2015 -con datos de contaminación hasta 2013- y los últimos datos de contaminación son del año 2017, siendo que estos datos se presentan de forma imprecisa, lo cual afecta especialmente al trámite de participación ciudadana, al no darse una información rigurosa. Es decir, que se adoptan las medidas con datos no actualizados.

4. Añade el Tribunal Supremo que, entre los variados principios que se han recogido en los textos internacionales y europeos, tanto normativos como programáticos, se destaca que en la elaboración de las políticas ambientales se determinen las ventajas y las cargas que puedan resultar, tanto de las medidas que se adopten como de las que se dejen de adoptar, también en relación con la economía de las sociedades afectadas, porque no puede olvidarse que en esta faceta subyace la posibilidad de que puedan prestarse servicios sociales a las comunidades actuales, que no pueden verse significativamente deteriorados con dichas políticas. De tal manera que la Sala ni concluye ni declara que deban primar esos derechos de movilidad y mercado sino pura y simplemente que no se ha podido valorar adecuadamente dicha incidencia por falta de estudios e informes fidedignos.

5. Sin perjuicio de señalar el TS que "otra cosa será que en el juicio de preponderar valores- que en caso de autos no se hace porque no existe información- deban tener mayor relevancia los intereses públicos concretamente afectados que, no cabe dudar, son los vinculados a la protección del medio ambiente que tiene, en apretada síntesis, un valor esencial en sí mismo considerado -protección de los recursos naturales- y reforzado por los derechos humanos a él vinculados, como son la propia calidad de vida, la salud y la propia vida de las personas. Pero esa protección tampoco es absoluta -ningún derecho fundamental lo es- y requeriría ese juicio de preponderancia que en el caso de autos no se ha realizado por ausencia de suficiente justificación".

6. Así, la sentencia de instancia no cuestiona, y lo deja claro en sus razonamientos, que no deban adoptarse medidas para mejorar la calidad del aire en la Ciudad de Barcelona, no habiendo una contradicción entre lo declarado por el Tribunal nacional y el europeo en la sentencia del TJUE de 22 de diciembre de 2022 (Asunto C-125/20 ).

También conviene reseñar la sentencia del TJUE de 22 de diciembre de 2022, dictada en el asunto C-125/2020 , que ha sido dictada con posterioridad a la OZBE 2019, pero es anterior a la OZBE 2023 y que puede introducir luz sobre la cuestión que ahora se analiza

En virtud de la citada sentencia el Tribunal de Justicia decide que:

1. El Reino de España:

- ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008 , relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera mas limpia en Europa, en relación con su anexo XI, al no haber velado porque no se superase de forma sistemática y continuada, por una parte, desde 2010 hasta 2018 inclusive, en las zonas ES0901 Área de Barcelona y ES1301 Madrid y, desde 2010 hasta 2017 inclusive, en la zona ES0902 Vallés-Baix Llobregat, el valor límite anual fijado para el dióxido de nitrogeno (NO2), y, por otra parte, desde 2010 hasta 2018 inclusive, en la zona ES1301, el valor límite horario para el NO2, y,

-ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 23, apartado 1, de la citada Directiva, en relación con su anexo XV, en particular la obligación de velar por que los planes de calidad del aire establezcan medidas adecuadas para que el periodo de superación de los valores límite fijados para el NO2 sea lo más breve posible, al no haber adoptado, desde el 11 de junio de 2010, las medidas adecuadas para garantizar el cumplimiento de esos valores límite en las zonas ES0901 Área de Barcelona, ES0902 Área del Vallés-Baix Llobregat y ES1301 Madrid.

2. Desestimar el recurso en todo lo demás.

3. El Reino de España cargará con sus propias costas y con nueve décimas partes de las costas de la Comisión Europea.

4. La Comisión Europea cargará con sus propias costas.

QUINTO.-Antes de entrar en el análisis de la OZBE 2023 actual es preciso también señalar cuales han sido las pruebas propuestas en el presente recurso.

(...)

SEXTO.-Dentro de los numerosos informes del expediente vamos a destacar algunos de ellos, y solo algunas de sus conclusiones, con remisión en lo demás al contenido de los mismos, sin perjuicio de resaltar que el expediente administrativo se compone de aquellos estudios e informes que ha destacado la Administración en su escrito de contestación a la demanda, que han quedado reseñados en el fundamento segundo:

A. Informe de 16.9.22 "Calidad de aire y salud en Barcelona".Emitido por el Servei de Qualitat i Intervenció Ambiental, Agencia de Salut Pública de Barcelona.

Este informe se halla actualizado hasta mediados del año 2022.

En este informe se señala que el dióxido de nitrógeno NO2 es un contaminante muy relacionado con las emisiones del tránsito en la ciudad, estimándose que el 60% de la concentración de este contaminante en el aire de la ciudad proviene del tránsito, de tal manera que los niveles de las estaciones próximas al tránsito son de mediana aproximadamente un 50% más elevados respecto a las estaciones de fondo urbano, más alejadas de las emisiones directas del tránsito.

Las medianas anuales de NO2 en las estaciones de tránsito y de fondo se encuentran muy por encima del valor guía de la OMS durante todo el periodo de estudio. Las medianas anuales de NO2 en las estaciones de tránsito se encuentran también por encima del límite anual normativo establecido por la UE, excepto en los dos últimos años de pandemia (2020-2021). Durante estos dos últimos años las medianas anuales de NO2 han disminuido considerablemente debido al descenso importante de la movilidad motorizada por las restricciones de la pandemia de la COVID-19. Pero los datos acumulados de 2022 muestran el incremento de los niveles de NO2 de manera generalizada en la ciudad. Se muestran en este aspecto diversos gráficos.

Entre las conclusiones, afirma que el aire es el factor ambiental que más perjudica la salud de las personas.

B. Informe de Alternativas de la ZBE en el municipio de Barcelona. Septiembre de 2022.Ayuntamiento de Barcelona. Barcelona Regional.

Destaca que las dos estaciones en donde en los últimos años se ha superado la media anual de NO2 están ubicadas en zonas de tránsito intenso del área de Barcelona (Eixample y Gracia-Sant Gervasi) y por tanto reflejan el comportamiento de este tipo de fuente de emisión y también el volumen importante de población afectada por tratarse de un entorno urbano denso.

En el estudio detallado que realiza sobre medios de transporte concluye que existen alternativas para apostar por otros medios de movilidad, con inversiones en modos alternativos al vehículo privado, a fin de producir un cambio modal en los desplazamientos.

Destaca los planes de movilidad urbana (PMU) de Barcelona y el plan metropolitano de movilidad urbana (PMMU).

C. Análisis del impacto socioeconómico y territorial de la ZBE Rondas de Barcelona. Septiembre 2022. Ayuntamiento de Barcelona.

Analiza las exenciones y autorizaciones temporales y esporádicas para la movilidad de vehículos sin distintivo ambiental, y vehículos extranjeros. Y las medidas complementarias para facilitar el traspaso modal y adaptación del parque vehicular.

Afirma que se habría de continuar incrementando la oferta de transporte público para evitar una posible discriminación de la movilidad de sus habitantes por la ZBE, contribuyendo con el transporte público a disminuir las brechas sociales y mejorar el desarrollo económico. También destaca que son las personas no residentes que se desplazan a la ZBE las más perjudicadas por deficiencias en el transporte. Deficiencias que no observa en los desplazamientos internos dentro de la ZBE.

El estudio recoge detalladamente las cuestiones que impactan a la población y a la economía, y pone de relieve aquellas cuestiones que son susceptibles de mejora (desplazamientos de no residentes dentro de la ZBE especialmente), que se dan aquí por reproducidas.

D. Evaluación del cumplimiento del RD 1052/22, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones. Enero 2023.

Realiza un análisis comparativo de la regulación de la normativa estatal y de la OZBE 2023.

Como decimos, el expediente administrativo se halla compuesto de multiplicidad de estudios, los cuales se refieren a la situación actual, y frente a los que no se ha practicado prueba alguna al objeto de desvirtuar su contenido.

SÉPTIMO.-Una vez expuesto todo lo anterior debemos destacar:

1. La obligatoriedad en la implantación de la ZBE no puede soslayarse, pues viene impuesta legalmente por el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , de cambio climático y transición energética, que obliga a su implantación de forma incondicional en todas las ciudades con más de 50.000 habitantes, como es Barcelona, con un total de habitantes en 2023 que los supera ampliamente, lo que no se cuestiona, incluso a ciudades con más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

2. Cuyo desarrollo viene regulado en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones.

3. En todas las normas se pone el foco en la mejora de la calidad del aire y en mitigar el cambio climático, a través de reducir las emisiones derivadas de la movilidad.

En este sentido, y a los efectos de poner de relieve la importancia de proteger la calidad del aire cabe señalar que la capa de aire respirable en altitud tiene ya un efecto respiratorio en la salud entre 3.500 m. y 5.500 m. (efecto respiratorio de dificultad evidente, solo adaptados resisten, siendo el oxígeno suplementario recomendable). Por tanto, la contaminación a través de la emisión que afecta a los primeros 3.500 metros es de suma importancia.

4. La ZBE requiere determinar que coches se consideran más contaminantes y el ámbito de la misma, constituyendo una primera diferencia con la anterior Ordenanza 2019 la del ámbito territorial, que pasa de 95 Km2 en la de 2019 a 77 Km2 en la actual. Este ámbito uniforme para toda la zona viene justificado y determinado en la nueva OZBE 2023 en la normativa que refiere la necesidad de evitar la extensión de la contaminación a las zonas adyacentes. En este sentido no puede olvidarse la peculiar configuración geográfica de la ciudad que la Administración destaca. Y que es acorde con lo dispuesto en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, al señalar que ha de diseñarse tratando de evitar una mayor concentración de los vehículos en las áreas adyacentes a las ZBE, de manera que, en ningún caso, se deteriore la calidad del aire o la calidad acústica de aquellas, debiendo ser la superficie de la ZBE adecuada y suficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 3 y proporcional a los mismos.

Establecida actualmente por Reglamento la necesidad de establecer un diseño que trate de evitar una mayor concentración de los vehículos en las áreas adyacentes a las ZBE, de manera que, en ningún caso, se deteriore la calidad del aire o la calidad acústica de aquellas, y atendidas las justificaciones ya señaladas que dan apoyo a su extensión, decae la solicitud de zonificación por anillos de transición o por núcleos, normativa que no se había aprobado cuando fue examinada la OZBE 2019, máxime cuando dicha pretensión tiene un destacado contenido discrecional.

5. Los objetivos quedan claramente delimitados. Y en este sentido conviene subrayar que la OZBE 2023 deja fuera de la misma ámbitos que la Administración considera y admite como contaminantes, pero sobre los que no tiene competencias para actuar, como la zona del Puerto. Nada se puede objetar a esta delimitación que excluye una zona que no puede regular. Lo mismo cabría decir sobre el Aeropuerto, situado en otro término municipal.

6. Desde esta consideración la medida adoptada no pretende la total eliminación de focos contaminantes, sino que se centra en las emisiones que provienen de los vehículos, para lo que se ha establecido la ZBE, determinando, según los estudios realizados a través de las estaciones de control, de tránsito y de fondo, que su contribución a la contaminación es en un 60-70 % para el NO2 y de un 35% en el caso de las PM. Estos datos concretos no han sido objeto de prueba por parte de la parte actora, siendo que en consecuencia no han sido desvirtuados.

7. La fijación de restricciones ha ido acompañada de un numeroso grupo de informes que, en lo sustancial, ya han sido recogidos en el fundamento segundo cuando recoge en las alegaciones de la Administración aquellos que han sido elaborados (punto 3). Estudios que, en toda su extensión, se dan aquí por reproducidos.

8. Los datos de contaminación de los que parte ya se hallan actualizados, y, si bien es cierto que muestran en general una tendencia positiva o de disminución, es preciso considerar que en ellos ha de partirse de dos circunstancias: la incidencia de la pandemia y la no suspensión de la OZBE 2019.

En todo caso, aún con mejora de datos no se puede obviar la obligatoriedad de la ZBE establecida por Ley, que exige una observancia de los datos de contaminación máximos y de una mejora del aire, y del principio de no regresión que establece el artículo 14.3 de la Ley 7/21 , lo que no es sino consecuencia de los principios constitucionales contenidos en los artículos 43. 1. y 45 que hablan de protección, prevención, y conservación de la salud y del medio ambiente.

Esta es también fundamentalmente, como hemos recogido al analizar las STS que confirman las sentencias de esta Sala y Sección, la diferencia principal con aquellos recursos que fueron estimados, pues los informes se hallan actualizados y dan justificación a las medidas adoptadas en el ámbito de la OZBE 2023.

De hecho, la propia parte actora reconoce que son muchos y muy numerosos los informes, aunque afirma que los mismos solo tienen por objeto dar una apariencia contraria con el objetivo de no dar cumplimiento a las sentencias que esta Sala y Sección dictó sobre la OZBE 2019. Pero sobre esta afirmación cabe destacar que las citadas sentencias fueron dictadas en un contexto normativo diferente, y sobre todo lo fueron atendiendo a la ausencia de una justificación suficiente, lo que entrañaba una ausencia de legitimidad en las medidas adoptadas en aquel momento como pone de relieve el Tribunal Supremo al desestimar la casación contra aquellas sentencias. Además, ha quedado dicho que por imperativo de la normativa comunitaria y la nacional que la desarrolla, las Administraciones deben actuar en defensa de la calidad del aire.

En este sentido no podemos dejar de poner de relieve que la parte actora no ha planteado prueba alguna que desvirtúe los datos actualizados ni la bondad de las medidas adoptadas, fundamentadas en numerosos y muy extensos informes y estudios. Con ellos puede, desde luego, mostrarse discrepancia, pero no puede afirmarse una ausencia de motivación. Y no podemos olvidar la posición de la parte actora, que es la obligada a probar que la actuación combatida no se ajusta a derecho y que la norma no se ajusta a los principios de buena regulación que establece el artículo 139 de la Ley 39/2015 .

Con la citada documentación en la OZBE 2023 no se puede afirmar, como sí lo hicimos con la anterior OZBE 2019, que los encargados de elaborar y aprobar el proyecto de Ordenanza 2023 no tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación, cúal es la necesidad y oportunidad de la norma, la valoración de las distintas alternativas existentes, y las consecuencias presupuestarias, económicas y jurídicas, especialmente sobre la competencia (alguno de estos extremos serán analizados con mayor detenimiento). Tampoco, que se haya producido un déficit en el trámite de información pública como si se apreció en la anterior OZBE 2019 en la que se afirmó que no se dio una información rigurosa.

9. Acerca de la necesaria progresividad en la implantación de la norma, que permita la adaptación de los ciudadanos, especialmente de los más vulnerables económicamente, y de las empresas, especialmente las de menor tamaño y capacidad económica, es preciso destacar que se han ido implantando medidas restrictivas desde el año 2017 a 2019, con intervención episódica, en que ya se establecían restricciones, y que no cabe olvidar que tales medidas de protección se instauraron en la OZBE 2019 ya no con carácter episódico y que aun cuando la sentencia fue estimatoria no se otorgó la suspensión, habida cuenta los intereses enfrentados y las deficiencias observadas que aconsejaron remitir a la decisión del TS. Lo que implica una transición efectiva hasta la Ordenanza de 2023.

10. Es evidente que afirmaciones de la recurrente relativas a la insuficiencia de las medidas para combatir las emisiones no son discutibles, ni discutidas por la propia Administración, cuando pone de relieve la recurrente el nivel de emisiones en el Puerto, Aeropuerto, la Zona Franca, Tersa o las etiquetas ambientales. Pero es aquí precisamente cuando se muestra por un lado que no es posible entrar en la regulación en un ámbito sobre el que se afirma que no se tiene competencia (el Puerto) o sobre el que se alega la necesidad de ejercer la competencia bajo una proporcionalidad que evite afectar a un gran número de vehículos (solo gasolina y diésel anteriores a 2.000 y 2006 respectivamente), o a actividades económicas en el planteamiento antes dicho y reflejado por el Tribunal Supremo cuando señala que "no puede olvidarse que en esta faceta subyace la posibilidad de que puedan prestarse servicios sociales a las comunidades actuales, que no pueden verse significativamente deteriorados con dichas políticas". El planteamiento de Ecologistas en Acción no apoya a la parte actora salvo que se pretenda una mayor afectación en la ZBE, lo que evidentemente no es lo que se postula, de tal manera que el citado informe de Ecologistas en Acción concluye, entre otras medidas, en la necesidad de "establecer restricciones al uso del vehículo privado" más allá de las etiquetas ambientales. En cuanto a TERSA ésta es una cuestión que no corresponde abordar aquí, excediendo también de la competencia territorial del Consistorio.

11. Acerca de las consecuencias presupuestarias de estas medidas cabe destacar:

? En primer lugar, la eventual devolución de multas o el no cobro de las ya impuestas y no provisionadas en nada atañe a la actual Ordenanza 2023 dado que se trata de consecuencias de una Ordenanza de 2019. Esta circunstancia no se tiene que proyectar sobre una regulación posterior.

? Sobre los datos económicos de implantación, la Administración ha efectuado unos cálculos que aparecen convenientemente expresados, y en los que destaca que la mayor parte de los costes que implica una ZBE ya fueron implementados con la anterior OZBE 2019. En concreto señala como costes: Creación del Registro Metropolitano de Vehículos: 150.000 euros. Proceso de comunicación y difusión a la ciudadanía: 166.525,60 euros. Señalización de la ZBE: 92.117 euros. Sistema de control tecnológico de lector de matrículas por cámaras: 1.053.475 euros.

? Que a nivel del impuesto de circulación de vehículos (IVTM) hay una disminución aceptada y querida por parte de la Administración dado que la ha establecido como medida de fomento, con bonificaciones y exenciones para los vehículos que menos contaminan.

? También es conveniente señalar que la Administración ha cifrado en 189 millones la aportación del Ayuntamiento de Barcelona al Consorcio de la Autoridad del Transporte Metropolitano a los efectos de incentivar modos de movilidad públicos para el cambio modal de transporte. También señala que la totalidad de la flota de vehículos que prestan servicios públicos, sea por el propio Ayuntamiento o por empresas adjudicatarias, está adaptada a la nueva normativa. Así, en el caso de bomberos, de los 100 que dispone, solo 8 no disponen de distintivo ambiental, si bien afirma que apenas prestan servicios. En cuanto a los vehículos de la Guardia Urbana el parque móvil está integrado en su totalidad por vehículos con etiqueta ambiental. Y en Parques y Jardines se ha puesto en marcha una inversión de mas de 6 millones de euros para que en 2027 la totalidad de los vehículos disponga de etiqueta C, 0 o Eco. En lo que respecta a los contratos de vehículos de limpieza todos los vehículos disponen de etiqueta ambiental.

12. Es cierto que las limitaciones a la movilidad se producen por razón de la antigüedad del vehículo, no dándose alternativa alguna a la misma, pero también lo es que esta competencia relacionada con las etiquetas ambientales o su ausencia vienen reguladas por Ley y Reglamento estatales en los términos ya citados, no siendo competencia de la Administración local establecer medidas distintas de contaminación mediante sistemas de homologación, pues compete al Estado su establecimiento con carácter general en todo el territorio nacional, precisamente por la unidad de mercado, entre otros títulos.

Además, la regulación en la Ordenanza ha de referirse al distintivo ambiental de la DGT, ya que, conforme al art. 14 de la Ley 7/21 , se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración Pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente (Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre) y Anexo I-A-7 del Real Decreto 1052/2022, que establece las medidas de mejora de la calidad del aire y mitigación de emisiones de cambio climático, concretamente:

"- Listado de posibles medidas y calendario de aplicación. Es recomendable apoyarse en una modelización de calidad del aire para establecer el área mínima y las medidas de restricción necesarias para la consecución de los objetivos de mejora de calidad del aire y mitigación del cambio climático.

-Análisis de alternativas a las restricciones absolutas impuestas a los vehículos más contaminantes, como su modulación horaria, regímenes transitorios de duración suficientemente calibrada para fomentar el trasvase modal a medios de transporte más sostenible como la movilidad activa y el transporte público y, en última instancia, facilitar la transición del parque móvil español hacia vehículos cero emisiones, así como de las posibles excepciones suficientemente justificadas.

-Justificación del ámbito territorial de las ZBE así como, en su caso, de sus subzonas o áreas y correlación con los espacios temporales al amparo de lo dispuesto en los artículos 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre , y 18 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

-Justificación de la conformidad de las restricciones de acceso, circulación y aparcamiento y, en su caso, excepciones establecidas, con los artículos 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen jurídico del sector público ; 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado, y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

-Estimación de la mejora de la calidad del aire y de la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y estimación del plazo previsto para alcanzar los objetivos fijados de acuerdo con el artículo 3".

Es cierto que el informe del RACC establece la posibilidad de utilizar sistemas retrofit, al tiempo que afirma que la industria no ha sido capaz de ofrecer para turismos o furgonetas una alternativa económicamente rentable, a pesar de que técnicamente es posible, y que tales sistemas son efectivos para reducir las emisiones de NO2 y PM, pero que pueden representar un incremento de consumo de combustible, lo que representa un incremento de gasto para el usuario y un incremento de las emisiones de CO2.También, que los sistemas de reducción de emisiones, tanto en vehículos viejos como los ya incorporados en modelos actuales, son susceptibles de manipulación.

Pero como decimos, es la Ley y el Reglamento quienes marcan la obtención de distintivos ambientales.

13. Acerca de la afectación especial sobre determinados colectivos, por el elevado coste de los vehículos y en consecuencia por la dificultad en su renovación, ésta es una cuestión que aborda la Administración en sus diversos estudios, sin negarla, y que le ha llevado a fomentar el transporte público y, de otro, a establecer moratorias para los afectados, autónomos, microempresas o pymes al establecer medidas en los artículos 15 y 16.

14. Sobre los efectos sobre la competencia y unidad de mercado la Administración pone de relieve la generalidad para todo el territorio nacional de las ZBE, así como del control a través de las etiquetas ambientales que tiene uniformidad para todo el territorio.

A lo que debe añadirse que, como pone de manifiesto la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en su artículo 5 , cuando trata de la necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, éstas motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, añadiendo que cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá guardar relación con la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser proporcionado, de modo tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica, siendo que con arreglo a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, a los efectos de esta Ley se entenderá por: (...) 11. "Razón imperiosa de interés general": razón definida e interpretada por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas a las siguientes: (...), la salud pública,(...), la protección del medio ambientey (...)".

15. Sobre las exenciones y autorizaciones de acceso, recogidas en los artículos 14 y 15 de la Ordenanza, estas son efectivamente limitadas, precisamente en orden a dar primacía al derecho a la salud, si bien muestran una amplitud suficiente para permitir la circulación en situaciones de especial consideración. En este sentido, no se ha demostrado una falta de proporción con los fines que dan justificación a la OZBE 2023.

Así, entre las primeras se hallan: vehículos dedicados al transporte de personas con movilidad reducida (VPMR), vehículos de servicios de emergencia y esenciales, vehículos dedicados al transporte de personas con enfermedades o discapacitadas que condicionen el uso del transporte público, y vehículos con matrícula extranjera que cumplan los requisitos tecnológicos y de emisiones equivalentes a los distintivos ambientales que amparen el acceso a la ZBE.

Entre las segundas, se contienen hasta un máximo de 10 autorizaciones anuales para los vehículos más contaminantes que no pueden acceder a la ZBE, vehículos singulares conforme al anexo IV, realización de servicios en actividades singulares, pruebas de circulación para los talleres, autorizaciones cuando a la persona titular le falten cinco años para la jubilación y el vehículo sea un instrumento necesario para el ejecución de su actividad, y por último personas con rentas muy bajas, en proporción al número de personas que forman el hogar (que contempla la persona solicitante, cónyuge o persona con la que mantenga una relación análoga de afectividad, y menores de 25 años) según los indicadores del IPREM (indicador público de renta de efectos múltiples).

16. Limitación en los coches diésel a los anteriores a 2006 y a los de gasolina a los anteriores a 2.000, lo que implica que tales vehículos se hallan próximos a su amortización.

17. Acerca de la Disposición Final 1ª es necesario señalar que, como prevé la Carta Municipal de Barcelona, los Decretos de la Alcaldía son "las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcalde o Alcaldesa en el ámbito de sus competencias propias, tanto de naturaleza organizativa como de ordenación social, en este caso, en ejecución de los reglamentos y las ordenanzas aprobados por el Consell Municipal. (...)". De tal manera que cualquier habilitación para modificar los anexos por decreto de la Alcaldía habrá de sujetarse en su contenido a la habilitación que le otorga la citada Carta, sin que en estos momentos pueda ser objeto de un examen preventivo.

En consecuencia, esta Sala concluye, tras el examen y ponderación de los intereses y derechos alegados, en la desestimación del presente recurso contra la Ordenanza de la Zona de Bajas Emisiones de 2023, por los argumentos que han sido expuestos y que dan razón a los motivos por lo que se ha impugnado la OZBE 2023.»

3.3 El informe no firmado y el resultado de la prueba pericial

Los razonamientos transcritos en el apartado anterior son plenamente aplicables al caso y resuelven las cuestiones planteadas en este proceso.

Solo nos queda añadir, en primer lugar, que el defecto de firma de un informe, cuya autoría ha quedado acreditada en autos, y sin que se hubiera articulado prueba alguna al respecto por la parte actora que la desvirtuara, carece de efectos invalidantes porque, queda clara la autoría del informe y la falta de firma, mero requisito formal, no ha generado indefensión en el recurrente.

En segundo lugar, resulta significativo que la prueba pericial judicial propuesta por la parte actora y declarada pertinente y admitida por el Tribunal, a cuyo resultado nos remitimos por no ser necesaria su reproducción, no ha refrendado las alegaciones de la recurrente, por lo que sus argumentos no pueden sustituir los del Consistorio que viene obligado imperativamente a aprobar una Ordenanza de Zonas de Bajas Emisiones, con el fin de conseguir mejorar la calidad del aire en los términos impuestos por la normativa ya relacionada, y que se sustentan en abundantes informes, con datos actualizados, que justifican las medidas adoptadas que son necesarias, están debidamente motivadas y resultan proporcionadas.

CUARTO. - Costas

La cuestión que se suscita en este recurso plantea serias dudas de hecho y de derecho, por lo que no procede imponer las costas causadas a ninguna de las partes, al amparo del art. 139 de la LJCA.