PRIMERO.- Constituye el acto objeto de este recurso la Ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona de 27 de enero de 2023, por la que se fijan los criterios de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos en la Zona de Bajas Emisiones de Barcelona y se promueve una movilidad sin emisiones, publicada en el BOP de Barcelona del día 21 de febrero de 2023.
SEGUNDO.- Antes entrar en las cuestiones planteadas haremos breve referencia a los argumentos expuestos por las partes.
Asociación Plataforma de Afectados por las Restricciones Circulatorias (PARC).
1. Antecedentes: se refiere a la sentencia de esta Sala y Sección de 21 de marzo de 2022 que anuló la Ordenanza anterior de 20 de diciembre de 2019.
2. Que la nueva Ordenanza replica la anterior, si bien trata de subsanar aquellos vicios aportando decenas de estudios e informes.
3. Incumplimiento del RD 1052/2022, por el que se regulan las Bajas Emisiones.
No recoge un "Análisis de alternativas a las restricciones absolutas impuestas" porque como tal no pueden considerarse aquellas referidas a rentas inferiores 2 veces del IPREM (hasta 1200 euros) pues difícilmente con estas rentas las personas afectadas dispondrán de vehículo privado por el elevado coste de mantenimiento de los mismos. Tampoco se justifica la no aplicación de medidas diferenciadas por zonas, pues como tal no basta referirse a su complejidad. Y no prevé alternativas de homologación a las emisiones por adaptación del vehículo. Por último, no establece un régimen transitorio de adaptación de vehículos.
4. Incumplimiento reiterado y sistemático de la sentencia anterior dictada en autos 969/2022.
La sentencia anterior determinó que las memorias e informes contenidos en el anterior expediente no cumplían con la función de garantizar que los encargados de tramitar y aprobar la Ordenanza dispusiesen de toda la información necesaria para conocer el impacto de las medidas adoptadas. La nueva Ordenanza no se halla actualizada en cuanto a datos: en 2020 y 2021 todos los barrios cumplieron con los valores límite de inmisión y en 2022 solo se produjo la excepción en los barrios de Ciutat Vella y Sant Gervasi.
5. Vulneración de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Es imprescindible determinar el grado de repercusión de la norma en el gasto público mediante una memoria económica ( art. 129.7 de la L 39/15, sobre las formalidades necesarias para la elaboración y aprobación de las normas con rango inferior a la Ley, art. 7.3 de la LO 2/12, con arreglo al cual la Administración en sus actuaciones ha de tener en cuenta las repercusiones y los efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y las directrices del propio Ayuntamiento de Barcelona, con arreglo a las cuales las propuestas deben ir acompañadas de un análisis de impacto presupuestario y fiscal). Añade que no se ha efectuado previsión alguna sobre las multas que procederá devolver debido a la anulación de la anterior Ordenanza. Y que el Ayuntamiento diseña un Excel con cifras relacionadas con inversión en transporte público, refuerzo y mejora, que no se sustentan en prueba fehaciente, lo que constituye una causa de nulidad. Finalmente, que los vehículos que dejarán de circular a consecuencia de estas medidas supondrán una pérdida de ingresos.
6. Nulidad por falta de motivación y fundamentación.
Refiere que la mayor contaminación proviene del Puerto, del Aeropuerto, de la Zona Franca y de Tersa. Acerca del Puerto, según informe de la federación europea de transporte, las emisiones de SOx de los buques seguirán siendo notablemente más elevadas en relación a la flota de vehículos, incluso después de la introducción del límite mundial de contenido de azufre para 2020 en el ámbito marítimo, siendo actualizada la información en el documento nº 2 aportado, en tanto un crucero contamina más que 4 millones de coches. El Puerto de Barcelona está situado, en óxido de azufre, como el más contaminado del continente en 2022. La medida restrictiva sobre los coches no resulta, pues, proporcional, siendo además que los vehículos que pueden circular contaminarán tanto o más que aquellos a los que no se les permite. Ausencia de ayudas económicas.
7. Nulidad de la Disposición Final 1ª de la Ordenanza (aquí hay que entender que se está refiriendo por el contenido a la Disposición Final 2ª) que habilita para modificar los anexos de la Ordenanza. La aprobación de la Ordenanza según el artículo 11.e de la Carta Municipal es indelegable en la figura del Alcalde o Alcaldesa, que únicamente puede dictar decretos y bandos.
8. Inconstitucionalidad de la Ordenanza según lo dispuesto en el artículo 9.3 de la CE .
Vulnera el principio de irretroactividad al permitir sanciones sobre vehículos que fueron comprados legalmente, e incluso fomentada su compra, como los vehículos diésel.
9. Vulneración del principio de garantía de unidad de mercado.
Lo adecuado hubiera sido permitir a los residentes, empresarios y trabajadores de la zona, seguir circulando para evitar incumplir el principio de unidad de mercado. Añade que la clasificación de vehículos según distintivo de tráfico no es fiable (informe emitido por Ecologistas en Acción, doc. 4), de tal manera que lo adecuado sería permitir el control de emisiones a través de las inspecciones técnicas de vehículos.
10. Las autorizaciones temporales de entrada no son viables, son meras concesiones que no tienen una aplicación práctica real.
Debe permitirse la circulación hasta que se homologue un sistema de filtros con catalizadores reconocido por ITV. Vulneración del art. 20 de la Ley 20/13 (que no existe otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica). Por el contrario, el Ayuntamiento está restringiendo el tráfico en una política de desgaste del ciudadano.
11. Reconoce el derecho a un medio ambiente saludable con arreglo al artículo 45 CE , a velar por el cumplimiento de los objetivos de protección ambiental y de mejora de la calidad del aire, pero añade que los conciudadanos tienen el derecho a desplazarse de la manera más eficiente y cómoda posible, ya sea a través del transporte público o mediante medios privados.
AYUNTAMIENTO DE BARCELONA
1. La presente Ordenanza de 2023 atiende a lo declarado en la sentencia que anuló la Ordenanza de Bajas Emisiones de 2019, y tiene en cuenta además el nuevo marco jurídico que establece la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética y el RD 1052/2022, de 27 de diciembre. También, la modificación del Texto Refundido de la Ley sobre tránsito, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, para introducir la tipificación de la infracción consistente en el incumplimiento de medidas restrictivas de acceso, circulación y estacionamiento en las zonas de bajas emisiones.
2. De la Ley citada importa destacar el artículo 14 que establece la obligatoriedad de la zona de bajas emisiones en municipios de más de 50.000 habitantes antes de 2023, y del Reglamento, el Preámbulo que hace referencia a los principios de cautela y de acción preventiva, para contribuir a mejorar la calidad del aire, siendo que ya resalta que es un objetivo restringir la circulación de determinados vehículos con el objeto de mejorar la calidad del aire.
3. Destaca como documentos previos a la aprobación de la Ordenanza: Memoria General y de Evaluación de Impacto Normativo, a la que se anexan los informes de calidad del aire en Barcelona, que incorpora datos de 2021, elaborado por la Agencia de Salud Pública de Barcelona, Memoria justificativa de la zona de bajas emisiones, emitida por la empresa pública Barcelona Regional, un benchmarking que compara la ZBE de Barcelona con las ciudades europeas de nuestro entorno, informes sobre diferentes alternativas, y porqué se ha adoptado el modelo de prohibir la circulación de determinados vehículos durante 13 horas (días laborables de 7 a 20 h), informe sobre la ZBE y la calidad del aire, informe sobre impacto presupuestario y fiscal, informes sobre coste/beneficio de la ZBE, informe sobre el impacto socioeconómico y territorial, en especial sobre los sectores de población más vulnerables, informe de la Dirección de servicios y movilidad sobre las ZBE, informe técnico justificativo de autorizaciones y exenciones previstas en la ZBE, informe sobre el impacto de género, e informe sobre los posibles efectos sobre la competencia y la unidad de mercado. Resaltando que se ha querido cumplimentar el marco normativo y las referencias en la sentencia que anuló la anterior Ordenanza de 2019 y que puso de relieve como necesarias.
4. Que la Ordenanza nace por mandato legal ( art. 14.3 de la Ley 7/21 ) y porque es uno de los instrumentos esenciales para alcanzar los límites legales y los niveles recomendados por la OMS. Refiere cuales son los contaminantes críticos en Barcelona, NO2, y las partículas PM 10 y PM 2,5.
5. Que los valores de contaminación han ido mejorando desde el 2005, no obstante, se hallan lejos de los valores recomendados por la OMS, y hay que contextualizar el periodo de la pandemia, repuntando la contaminación en el año 2022.
6. Que la zona de bajas emisiones comprende el término municipal de Barcelona, a excepción de Zona Franca Industrial, barrio de Vallvidrera, el Tibidabo y Las Planas y el Puerto Comercial. Abarca un perímetro de 77 Km2, siendo que para la delimitación se remite al artículo 4 del RD 1052/22 y al resultado del Benchmarking Zona de Bajas Emisiones, página 115. Abarca un perímetro de menor tamaño que las consideradas de Londres, Milán, Copenhague o París. Y la falta de competencias sobre el Puerto determina que se haya excluido de la ZBE. Añade que no sería aceptable establecer límites territoriales menos restrictivos dado que se produciría una acumulación de vehículos en las zonas adyacentes deteriorando la calidad del aire en estas zonas, o la calidad acústica.
7. Desde que empieza el proceso de implantación de ZBE hasta la fecha de aprobación de la OZBE de 2023 transcurren casi 6 años, la fase 0 que iría desde el 1 de diciembre de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019 en que la ZBE no funcionaba de manera permanente, y solo entraba en funcionamiento cuando se declaraba un episodio de contaminación por NO2, consistente en la restricción de la circulación de determinadas tipologías de vehículos (distintivo ambiental de la DGT), siendo aprobada a continuación la OZBE 2019 que, si bien fue declarada nula, su ejecución provisional fue denegada por la Sala, y finalmente se aprobó la OZBE 2023 que nos ocupa. Concluye que, tras la aprobación de la Ley 7/2021 y el RD 1052/22, no es cuestionable la obligación de establecer la ZBE utilizando las etiquetas ambientales del art. 5.2 RD. Destaca la finalidad de mejorar la calidad del aire y reducir los gases de efecto invernadero, así como la necesidad de hacer un seguimiento continuo (art. 18 OZBE) que se incorporará en un único informe que se actualizará anualmente.
8. Se establecen medidas proporcionales de exención recogidas en los artículos 14 y 15 de la OZBE, así como la afectación a solo vehículos gasolina anteriores a 2.000 y vehículos diésel anteriores a 2006, siendo que el tráfico rodado contribuye en el NO2 en un 60-70 % y en el caso de las PM el tránsito rodado contribuye en torno a un 35%. Los sistemas a que alude el informe del RACC (folios 563 y ss.) son efectivos en reducir emisiones de NO2 y PM pero pueden representar un incremento de consumo de combustible y emisiones de CO2, siendo que la industria no ha sido capaz de ofrecer una alternativa económicamente rentable, aunque técnicamente sea posible, para todo tipo de vehículos.
9. Sobre la utilidad, se remite a los artículos 43 y 45 de la CE . Sobre la necesidad, a su implantación legal. Sobre la proporcionalidad, a la modulación del impacto a través de medidas de exención contempladas en los arts. 14 y 15 de la OZBE, y a la limitación en los coches diésel a los anteriores a 2006 y a los de gasolina a los anteriores a 2.000, lo que implica que tales vehículos están próximos a su amortización (antigüedades que oscilan entre los 20 y los 14 años), así como que la OZBE 2023 deja fuera de la afectación a coches diésel cuya afectación, de otro modo, sería más importante, aunque la opción fuera ambientalmente más óptima. No resultan inviables las citadas autorizaciones, siendo de hecho, que se utilizan por debajo de sus posibilidades como lo muestran los informes incorporados al expediente administrativo.
10. Acerca del impacto económico y social. Refiere los arts. 7.2 de la LO 2/2012 y 129.7 de la L 39/15. También, que es jurisprudencia del TS que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes, pues se trata de datos cuya completa determinación puede ser imposible en el momento de aprobarse, bastando la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse ( STS Pleno de la Sala Contenciosa de 27 de noviembre de 2006 ). La Memoria de Impacto Presupuestario y Fiscal (folios 317 a 329) cumple con los citados parámetros. Las bonificaciones se enmarcan en la política fiscal ambiental. La mayor parte de los gastos de implantación ya se realizaron con la anterior Ordenanza. Y no se pueden imputar a la nueva Ordenanza gastos futuros y derivados de una normativa anterior (devolución de multas).
11. En cuanto a la Disposición Final 2ª se enmarca en la posibilidad recogida en el artículo 26.2 de la Carta Municipal de Barcelona.
12. No hay retroactividad de disposiciones sancionadoras con arreglo a la DT 2ª de la OZBE.
13. No hay vulneración del principio de garantía de unidad de mercado según los artículos 5 y 16 de la Ley 20/2013 , teniendo en cuenta el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, atendido el interés general sobre la salud pública y el medio ambiente.
TERCERO.- Fijadas las posiciones de las partes conviene precisar cuál es la posición de la normativa sobre Zonas de Bajas Emisiones.
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.
Artículo 43. 1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios (...). 3 (...).
Artículo 45. 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Artículo 139. Principios de buena regulación. (...) 7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO
Artículo 4. Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad. 1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos. 2. (...).
LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
Artículo 7 Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. (...) 3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
REGLAMENTO DE LA UNIÓN EUROPEA Y ACCIÓN POR EL CLIMA
Como pone de relieve la exposición de motivos de la Ley 7/2021, la Unión Europea ha creado dos nuevas figuras fundamentales para determinar el marco de actuación en materia de acción contra el cambio climático, dos grandes herramientas de gobernanza de clima y energía establecidas en el Reglamento 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima: los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de Descarbonización a 2050. Ambas herramientas "han de ser coherentes entre sí, ya que no hay otra forma de asegurar, de manera fiable, inclusiva, transparente y predecible, el logro de los objetivos y metas para el año 2030 y para el largo plazo".
Dicho reglamento de la UE establece en su artículo 1 que, a mas tardar el 31 de diciembre de 2019 y, posteriormente, a más tardar el 1 de enero de 2029 y a partir de dicha fecha cada diez años, cada Estado miembro debe comunicar a la Comisión un plan nacional integrado de energía y clima.
El primer plan abarcará el periodo de 2021 a 2030, teniendo en cuenta la perspectiva a mas largo plazo y los planes siguientes abarcarán el periodo decenal inmediatamente siguiente al final del periodo abarcado por el plan anterior.
LEY 7/2021, DE 20 DE MAYO, DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA
Art. 14.
(...). 3. Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:
a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.
b)(....)
Lo dispuesto en este apartado será aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.
(...)
Se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración Pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente.
Cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente.
REAL DECRETO 1052/2022, DE 27 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULAN LAS ZONAS DE BAJAS EMISIONES
Artículo 1 Objeto y finalidad. 1. Este real decreto tiene por objeto regular los requisitos mínimos que deberán satisfacer las ZBE que las entidades locales establezcan, conforme al artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , de cambio climático y transición energética. 2. (...).
Artículo 3. Objetivos de las Zonas de Bajas Emisiones. 1. La implantación de las ZBE deberá contribuir al cumplimiento de los siguientes objetivos principales: a) Mejorar la calidad del aire. b) Mitigar el cambio climático. 2. (....).
Artículo 4. Delimitación y diseño de las Zonas de Bajas Emisiones. 1. (...) La delimitación prevista en el apartado anterior ha de diseñarse tratando de evitar una mayor concentración de los vehículos en las áreas adyacentes a las ZBE, de manera que, en ningún caso, se deteriore la calidad del aire o la calidad acústica de aquellas. (...) 2. La superficie de la ZBE debe ser adecuada y suficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 3 y proporcional a los mismos. En las ciudades de mayor tamaño, así como en los territorios insulares, se considerará la posibilidad de diseñar varias ZBE. 3. (...).
Artículo 5. Restricción de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos y clasificación ambiental. 1. (...) 2. De acuerdo con la definición de ZBE del artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , las medidas indicadas en el apartado anterior incluirán prohibiciones o restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, según su potencial contaminante. A estos efectos, se empleará la clasificación establecida en el anexo II.E del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos, y sus futuras actualizaciones. Así, las prohibiciones o restricciones de acceso afectarán prioritariamente a los vehículos con mas potencial contaminante y serán proporcionales a los objetivos de calidad del aire y mitigación de gases de efecto invernadero que se hayan dispuesto, lo cual deberá estar suficientemente motivado. (...) 3. (...).
LEY 20/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO
Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio, o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá guardar relación con la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser proporcionado de modo tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. 3 (...)
Artículo 16. Libre iniciativa económica. El acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional y solo podrá limitarse conforme a lo establecido en esta Ley y a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en Tratados y Convenios Internacionales.
LEY 17/2009, DE 23 DE NOVIEMBRE, SOBRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIO Y SU EJERCICIO
Artículo 3. Definiciones. A los efectos de esta Ley se entenderá por: (...) 11. "Razón imperiosa de interés general": razón definida e interpretada por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas a las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de Seguridad Social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.
CARTA MUNICIPAL DE BARCELONA. LEY 22/1998, DE 30 DE DICIEMBRE.
Artículo 26.2 Las normas dictadas por el Ayuntamiento de Barcelona adoptan las formas siguientes: (...) b) Ordenanzas: Las disposiciones de carácter general aprobadas, con finalidad de ordenación social, por el Consell Municipal en ejercicio de la potestad normativa inherente a la autonomía municipal, de valor y eficacia reglamentarios. (...) y d. Decretos de la Alcaldía: las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcalde o Alcaldesa en el ámbito de sus competencias propias, tanto de naturaleza organizativa como de ordenación social, en este caso, en ejecución de los reglamentos y las ordenanzas aprobados por el Consell Municipal. (...)
(Las negritas en los textos son nuestras).
CUARTO.- Expuesta la normativa, conviene traer aquí la jurisprudencia sobre las ZBE, señalando que esta Sala vio los recursos contra la anterior OZBE de 2019, en los recursos que a continuación se detallan y con las partes demandantes que los interpusieron:
1.Autos 43.2020 interpuesto por la Asociación de Familias Numerosas de Cataluña (FANOC). Confirmada por STS ROJ: 2007/2024-ECLI:TS:2024:2007.
2.Autos 58.2020 interpuesto por la Federación Empresarial Catalana de Autotransporte de Viajeros (FECAV).
3.Autos 59.2020 interpuesto por la Asociación de Afectados por las Restricciones Circulatorias. Por providencia del TS de fecha 12 de junio de 2024 se declaró la inadmisión del recurso de casación.
4.Autos 60.2020 interpuesto por la Asociación de Empresarios de Transporte Discrecional de Cataluña (AUDICA). Confirmada en STS ROJ: 1602/2024- ECLI:ES:TS:2024:1602.
5.Autos 61.2020 interpuesto por el Gremio Provincial de Talleres de Reparación y Mantenimiento de Automóviles de Barcelona. Confirmada en STS ROJ 660/2024- ECLI:ES:TS:2024:660.
6.Autos 62.2020 interpuesto por Transporte y Maquinaria de la Construcción, Asociación General de Autónomos-PIMES Transportistas de Cataluña, Federación Catalana de Transporte de Barcelona (TRANSCALIT), Asociación de Transportistas Agrupados Condal (ASTAC CONDAL) y Transprime Spanish Shippers Council. Confirmada en STS ROJ:4853/2023- ECLI:ES:TS:2023:4853.
Todas estas sentencias han sido estimatorias y confirmadas por el Tribunal Supremo en las STS reseñadas, de las que es necesario resaltar que:
1.La cuestión que suscitó interés casacional era determinar si en el juicio de proporcionalidad que debe realizarse en el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria en materia ambiental es posible preponderar los derechos a la movilidad de las personas y la libertad económica y de empresa respecto de los derechos a la salud y al medio ambiente, teniendo en cuenta la naturaleza preventiva, permanente y proactiva de la intervención pública en dicha materia.
2.Las citadas sentencias dieron contestación a esta cuestión señalando que, conforme a lo razonado, la decisión de la Sala de instancia no estaba motivada en la preponderancia de los derechos a la movilidad de las personas y la libertad de mercado respecto a los derechos a la salud y protección del medio ambiente.
3.Por el contrario, lo que afirma la Sala es que los datos manejados no están actualizados pues se hace referencia al informe de emisiones de 2015 -con datos de contaminación hasta 2013- y los últimos datos de contaminación son del año 2017, siendo que estos datos se presentan de forma imprecisa, lo cual afecta especialmente al trámite de participación ciudadana, al no darse una información rigurosa. Es decir, que se adoptan las medidas con datos no actualizados.
4.Añade el Tribunal Supremo que, entre los variados principios que se han recogido en los textos internacionales y europeos, tanto normativos como programáticos, se destaca que en la elaboración de las políticas ambientales se determinen las ventajas y las cargas que puedan resultar, tanto de las medidas que se adopten como de las que se dejen de adoptar, también en relación con la economía de las sociedades afectadas, porque no puede olvidarse que en esta faceta subyace la posibilidad de que puedan prestarse servicios sociales a las comunidades actuales, que no pueden verse significativamente deteriorados con dichas políticas. De tal manera que la Sala ni concluye ni declara que deban primar esos derechos de movilidad y mercado sino pura y simplemente que no se ha podido valorar adecuadamente dicha incidencia por falta de estudios e informes fidedignos.
5.Sin perjuicio de señalar el TS que "otra cosa será que en el juicio de preponderar valores- que en caso de autos no se hace porque no existe información- deban tener mayor relevancia los intereses públicos concretamente afectados que, no cabe dudar, son los vinculados a la protección del medio ambiente que tiene, en apretada síntesis, un valor esencial en sí mismo considerado -protección de los recursos naturales- y reforzado por los derechos humanos a él vinculados, como son la propia calidad de vida, la salud y la propia vida de las personas. Pero esa protección tampoco es absoluta -ningún derecho fundamental lo es- y requeriría ese juicio de preponderancia que en el caso de autos no se ha realizado por ausencia de suficiente justificación".
6.Así, la sentencia de instancia no cuestiona, y lo deja claro en sus razonamientos, que no deban adoptarse medidas para mejorar la calidad del aire en la Ciudad de Barcelona, no habiendo una contradicción entre lo declarado por el Tribunal nacional y el europeo en la sentencia del TJUE de 22 de diciembre de 2022 (Asunto C-125/20).
También conviene reseñar la sentencia del TJUE de 22 de diciembre de 2022, dictada en el asunto C-125/2020, que ha sido dictada con posterioridad a la OZBE 2019, pero es anterior a la OZBE 2023 y que puede introducir luz sobre la cuestión que ahora se analiza
En virtud de la citada sentencia el Tribunal de Justicia decide que:
1)El Reino de España:
- ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008 , relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera mas limpia en Europa, en relación con su anexo XI, al no haber velado porque no se superase de forma sistemática y continuada, por una parte, desde 2010 hasta 2018 inclusive, en las zonas ES0901 Área de Barcelona y ES1301 Madrid y, desde 2010 hasta 2017 inclusive, en la zona ES0902 Vallés-Baix Llobregat, el valor límite anual fijado para el dióxido de nitrogeno (NO2), y, por otra parte, desde 2010 hasta 2018 inclusive, en la zona ES1301, el valor límite horario para el NO2, y,
-ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 23, apartado 1, de la citada Directiva, en relación con su anexo XV, en particular la obligación de velar por que los planes de calidad del aire establezcan medidas adecuadas para que el periodo de superación de los valores límite fijados para el NO2 sea lo más breve posible, al no haber adoptado, desde el 11 de junio de 2010, las medidas adecuadas para garantizar el cumplimiento de esos valores límite en las zonas ES0901 Área de Barcelona, ES0902 Área del Vallés-Baix Llobregat y ES1301 Madrid.
2)Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)El Reino de España cargará con sus propias costas y con nueve décimas partes de las costas de la Comisión Europea.
4)La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
QUINTO.- Antes de entrar en el análisis de la OZBE 2023 actual es preciso también señalar cuales han sido las pruebas propuestas en el presente recurso.
Por la parte ACTORA:
Por reproducido el expediente administrativo. Y documental:
Doc. 1: Sentencia dictada por esta Sala en autos 59.2020.
Doc. 2: Artículo de SOYMOTOR.COM "La realidad de las emisiones: un crucero contamina más que 4 millones de coches".
Doc. 3: Cuentas generales 2021 del Ayuntamiento de Barcelona, citándose especialmente la página 94 del informe de auditoría de cuentas anuales del ejercicio 2021, relativo a la devolución de multas derivadas de la OZBE 2019.
Doc. 4: Informe de Ecologistas en Acción titulado "Mentiras vestidas de etiqueta"
Por el AYUNTAMIENTO DE BARCELONA
Por reproducido el expediente administrativo.
Por aportado el documento nº 1 con el escrito de contestación: Informe sobre los posibles efectos sobre la competencia en el mercado y unidad de mercado de la ZBE.
SEXTO.- Dentro de los numerosos informes del expediente vamos a destacar algunos de ellos, y solo algunas de sus conclusiones, con remisión en lo demás al contenido de los mismos, sin perjuicio de resaltar que el expediente administrativo se compone de aquellos estudios e informes que ha destacado la Administración en su escrito de contestación a la demanda, que han quedado reseñados en el fundamento segundo:
A. Informe de 16.9.22 "Calidad de aire y salud en Barcelona". Emitido por el Servei de Qualitat i Intervenció Ambiental, Agencia de Salut Pública de Barcelona.
Este informe se halla actualizado hasta mediados del año 2022.
En este informe se señala que el dióxido de nitrógeno NO2 es un contaminante muy relacionado con las emisiones del tránsito en la ciudad, estimándose que el 60% de la concentración de este contaminante en el aire de la ciudad proviene del tránsito, de tal manera que los niveles de las estaciones próximas al tránsito son de mediana aproximadamente un 50% más elevados respecto a las estaciones de fondo urbano, más alejadas de las emisiones directas del tránsito.
Las medianas anuales de NO2 en las estaciones de tránsito y de fondo se encuentran muy por encima del valor guía de la OMS durante todo el periodo de estudio. Las medianas anuales de NO2 en las estaciones de tránsito se encuentran también por encima del límite anual normativo establecido por la UE, excepto en los dos últimos años de pandemia (2020-2021). Durante estos dos últimos años las medianas anuales de NO2 han disminuido considerablemente debido al descenso importante de la movilidad motorizada por las restricciones de la pandemia de la COVID-19. Pero los datos acumulados de 2022 muestran el incremento de los niveles de NO2 de manera generalizada en la ciudad. Se muestran en este aspecto diversos gráficos.
Entre las conclusiones, afirma que el aire es el factor ambiental que más perjudica la salud de las personas.
B. Informe de Alternativas de la ZBE en el municipio de Barcelona. Septiembre de 2022. Ayuntamiento de Barcelona. Barcelona Regional.
Destaca que las dos estaciones en donde en los últimos años se ha superado la media anual de NO2 están ubicadas en zonas de tránsito intenso del área de Barcelona (Eixample y Gracia-Sant Gervasi) y por tanto reflejan el comportamiento de este tipo de fuente de emisión y también el volumen importante de población afectada por tratarse de un entorno urbano denso.
En el estudio detallado que realiza sobre medios de transporte concluye que existen alternativas para apostar por otros medios de movilidad, con inversiones en modos alternativos al vehículo privado, a fin de producir un cambio modal en los desplazamientos.
Destaca los planes de movilidad urbana (PMU) de Barcelona y el plan metropolitano de movilidad urbana (PMMU).
C. Análisis del impacto socioeconómico y territorial de la ZBE Rondas de Barcelona. Septiembre 2022. Ayuntamiento de Barcelona.
Analiza las exenciones y autorizaciones temporales y esporádicas para la movilidad de vehículos sin distintivo ambiental, y vehículos extranjeros. Y las medidas complementarias para facilitar el traspaso modal y adaptación del parque vehicular.
Afirma que se habría de continuar incrementando la oferta de transporte público para evitar una posible discriminación de la movilidad de sus habitantes por la ZBE, contribuyendo con el transporte público a disminuir las brechas sociales y mejorar el desarrollo económico. También destaca que son las personas no residentes que se desplazan a la ZBE las más perjudicadas por deficiencias en el transporte. Deficiencias que no observa en los desplazamientos internos dentro de la ZBE.
El estudio recoge detalladamente las cuestiones que impactan a la población y a la economía, y pone de relieve aquellas cuestiones que son susceptibles de mejora (desplazamientos de no residentes dentro de la ZBE especialmente), que se dan aquí por reproducidas.
D.Evaluación del cumplimiento del RD 1052/22, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones. Enero 2023.
Realiza un análisis comparativo de la regulación de la normativa estatal y de la OZBE 2023.
Como decimos, el expediente administrativo se halla compuesto de multiplicidad de estudios, los cuales se refieren a la situación actual, y frente a los que no se ha practicado prueba alguna al objeto de desvirtuar su contenido.
SÉPTIMO.- Una vez expuesto todo lo anterior debemos destacar:
1. La obligatoriedad en la implantación de la ZBE no puede soslayarse, pues viene impuesta legalmente por el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , de cambio climático y transición energética, que obliga a su implantación de forma incondicional en todas las ciudades con más de 50.000 habitantes, como es Barcelona, con un total de habitantes en 2023 que los supera ampliamente, lo que no se cuestiona, incluso a ciudades con más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.
2. Cuyo desarrollo viene regulado en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones.
3.En todas las normas se pone el foco en la mejora de la calidad del aire y en mitigar el cambio climático, a través de reducir las emisiones derivadas de la movilidad.
En este sentido, y a los efectos de poner de relieve la importancia de proteger la calidad del aire cabe señalar que la capa de aire respirable en altitud tiene ya un efecto respiratorio en la salud entre 3.500 m. y 5.500 m. (efecto respiratorio de dificultad evidente, solo adaptados resisten, siendo el oxígeno suplementario recomendable). Por tanto, la contaminación a través de la emisión que afecta a los primeros 3.500 metros es de suma importancia.
4. La ZBE requiere determinar que coches se consideran más contaminantes y el ámbito de la misma, constituyendo una primera diferencia con la anterior Ordenanza 2019 la del ámbito territorial, que pasa de 95 Km2 en la de 2019 a 77 Km2 en la actual. Este ámbito uniforme para toda la zona viene justificado y determinado en la nueva OZBE 2023 en la normativa que refiere la necesidad de evitar la extensión de la contaminación a las zonas adyacentes. En este sentido no puede olvidarse la peculiar configuración geográfica de la ciudad que la Administración destaca. Y que es acorde con lo dispuesto en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, al señalar que ha de diseñarse tratando de evitar una mayor concentración de los vehículos en las áreas adyacentes a las ZBE, de manera que, en ningún caso, se deteriore la calidad del aire o la calidad acústica de aquellas, debiendo ser la superficie de la ZBE adecuada y suficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 3 y proporcional a los mismos.
Establecida actualmente por Reglamento la necesidad de establecer un diseño que trate de evitar una mayor concentración de los vehículos en las áreas adyacentes a las ZBE, de manera que, en ningún caso, se deteriore la calidad del aire o la calidad acústica de aquellas, y atendidas las justificaciones ya señaladas que dan apoyo a su extensión, decae la solicitud de zonificación por anillos de transición o por núcleos, normativa que no se había aprobado cuando fue examinada la OZBE 2019, máxime cuando dicha pretensión tiene un destacado contenido discrecional.
5. Los objetivos quedan claramente delimitados. Y en este sentido conviene subrayar que la OZBE 2023 deja fuera de la misma ámbitos que la Administración considera y admite como contaminantes, pero sobre los que no tiene competencias para actuar, como la zona del Puerto. Nada se puede objetar a esta delimitación que excluye una zona que no puede regular. Lo mismo cabría decir sobre el Aeropuerto, situado en otro término municipal.
6. Desde esta consideración la medida adoptada no pretende la total eliminación de focos contaminantes, sino que se centra en las emisiones que provienen de los vehículos, para lo que se ha establecido la ZBE, determinando, según los estudios realizados a través de las estaciones de control, de tránsito y de fondo, que su contribución a la contaminación es en un 60-70 % para el NO2 y de un 35% en el caso de las PM. Estos datos concretos no han sido objeto de prueba por parte de la parte actora, siendo que en consecuencia no han sido desvirtuados.
7.La fijación de restricciones ha ido acompañada de un numeroso grupo de informes que, en lo sustancial, ya han sido recogidos en el fundamento segundo cuando recoge en las alegaciones de la Administración aquellos que han sido elaborados (punto 3). Estudios que, en toda su extensión, se dan aquí por reproducidos.
8.Los datos de contaminación de los que parte ya se hallan actualizados, y, si bien es cierto que muestran en general una tendencia positiva o de disminución, es preciso considerar que en ellos ha de partirse de dos circunstancias: la incidencia de la pandemia y la no suspensión de la OZBE 2019.
En todo caso, aún con mejora de datos no se puede obviar la obligatoriedad de la ZBE establecida por Ley, que exige una observancia de los datos de contaminación máximos y de una mejora del aire, y del principio de no regresión que establece el artículo 14.3 de la Ley 7/21 , lo que no es sino consecuencia de los principios constitucionales contenidos en los artículos 43. 1. y 45 que hablan de protección, prevención, y conservación de la salud y del medio ambiente.
Esta es también fundamentalmente, como hemos recogido al analizar las STS que confirman las sentencias de esta Sala y Sección, la diferencia principal con aquellos recursos que fueron estimados, pues los informes se hallan actualizados y dan justificación a las medidas adoptadas en el ámbito de la OZBE 2023.
De hecho, la propia parte actora reconoce que son muchos y muy numerosos los informes, aunque afirma que los mismos solo tienen por objeto dar una apariencia contraria con el objetivo de no dar cumplimiento a las sentencias que esta Sala y Sección dictó sobre la OZBE 2019. Pero sobre esta afirmación cabe destacar que las citadas sentencias fueron dictadas en un contexto normativo diferente, y sobre todo lo fueron atendiendo a la ausencia de una justificación suficiente, lo que entrañaba una ausencia de legitimidad en las medidas adoptadas en aquel momento como pone de relieve el Tribunal Supremo al desestimar la casación contra aquellas sentencias. Además, ha quedado dicho que por imperativo de la normativa comunitaria y la nacional que la desarrolla, las Administraciones deben actuar en defensa de la calidad del aire.
En este sentido no podemos dejar de poner de relieve que la parte actora no ha planteado prueba alguna que desvirtúe los datos actualizados ni la bondad de las medidas adoptadas, fundamentadas en numerosos y muy extensos informes y estudios. Con ellos puede, desde luego, mostrarse discrepancia, pero no puede afirmarse una ausencia de motivación. Y no podemos olvidar la posición de la parte actora, que es la obligada a probar que la actuación combatida no se ajusta a derecho y que la norma no se ajusta a los principios de buena regulación que establece el artículo 139 de la Ley 39/2015.
Con la citada documentación en la OZBE 2023 no se puede afirmar, como sí lo hicimos con la anterior OZBE 2019, que los encargados de elaborar y aprobar el proyecto de Ordenanza 2023 no tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación, cúal es la necesidad y oportunidad de la norma, la valoración de las distintas alternativas existentes, y las consecuencias presupuestarias, económicas y jurídicas, especialmente sobre la competencia (alguno de estos extremos serán analizados con mayor detenimiento). Tampoco, que se haya producido un déficit en el trámite de información pública como si se apreció en la anterior OZBE 2019 en la que se afirmó que no se dio una información rigurosa.
9.Acerca de la necesaria progresividad en la implantación de la norma, que permita la adaptación de los ciudadanos, especialmente de los más vulnerables económicamente, y de las empresas, especialmente las de menor tamaño y capacidad económica, es preciso destacar que se han ido implantando medidas restrictivas desde el año 2017 a 2019, con intervención episódica, en que ya se establecían restricciones, y que no cabe olvidar que tales medidas de protección se instauraron en la OZBE 2019 ya no con carácter episódico y que aun cuando la sentencia fue estimatoria no se otorgó la suspensión, habida cuenta los intereses enfrentados y las deficiencias observadas que aconsejaron remitir a la decisión del TS. Lo que implica una transición efectiva hasta la Ordenanza de 2023.
10.Es evidente que afirmaciones de la recurrente relativas a la insuficiencia de las medidas para combatir las emisiones no son discutibles, ni discutidas por la propia Administración, cuando pone de relieve la recurrente el nivel de emisiones en el Puerto, Aeropuerto, la Zona Franca, Tersa o las etiquetas ambientales. Pero es aquí precisamente cuando se muestra por un lado que no es posible entrar en la regulación en un ámbito sobre el que se afirma que no se tiene competencia (el Puerto) o sobre el que se alega la necesidad de ejercer la competencia bajo una proporcionalidad que evite afectar a un gran número de vehículos (solo gasolina y diésel anteriores a 2.000 y 2006 respectivamente), o a actividades económicas en el planteamiento antes dicho y reflejado por el Tribunal Supremo cuando señala que "no puede olvidarse que en esta faceta subyace la posibilidad de que puedan prestarse servicios sociales a las comunidades actuales, que no pueden verse significativamente deteriorados con dichas políticas". El planteamiento de Ecologistas en Acción no apoya a la parte actora salvo que se pretenda una mayor afectación en la ZBE, lo que evidentemente no es lo que se postula, de tal manera que el citado informe de Ecologistas en Acción concluye, entre otras medidas, en la necesidad de "establecer restricciones al uso del vehículo privado" más allá de las etiquetas ambientales. En cuanto a TERSA ésta es una cuestión que no corresponde abordar aquí, excediendo también de la competencia territorial del Consistorio.
11.Acerca de las consecuencias presupuestarias de estas medidas cabe destacar:
- En primer lugar, la eventual devolución de multas o el no cobro de las ya impuestas y no provisionadas en nada atañe a la actual Ordenanza 2023 dado que se trata de consecuencias de una Ordenanza de 2019. Esta circunstancia no se tiene que proyectar sobre una regulación posterior.
- Sobre los datos económicos de implantación, la Administración ha efectuado unos cálculos que aparecen convenientemente expresados, y en los que destaca que la mayor parte de los costes que implica una ZBE ya fueron implementados con la anterior OZBE 2019. En concreto señala como costes: Creación del Registro Metropolitano de Vehículos: 150.000 euros. Proceso de comunicación y difusión a la ciudadanía: 166.525,60 euros. Señalización de la ZBE: 92.117 euros. Sistema de control tecnológico de lector de matrículas por cámaras: 1.053.475 euros.
- Que a nivel del impuesto de circulación de vehículos (IVTM) hay una disminución aceptada y querida por parte de la Administración dado que la ha establecido como medida de fomento, con bonificaciones y exenciones para los vehículos que menos contaminan.
- También es conveniente señalar que la Administración ha cifrado en 189 millones la aportación del Ayuntamiento de Barcelona al Consorcio de la Autoridad del Transporte Metropolitano a los efectos de incentivar modos de movilidad públicos para el cambio modal de transporte. También señala que la totalidad de la flota de vehículos que prestan servicios públicos, sea por el propio Ayuntamiento o por empresas adjudicatarias, está adaptada a la nueva normativa. Así, en el caso de bomberos, de los 100 que dispone, solo 8 no disponen de distintivo ambiental, si bien afirma que apenas prestan servicios. En cuanto a los vehículos de la Guardia Urbana el parque móvil está integrado en su totalidad por vehículos con etiqueta ambiental. Y en Parques y Jardines se ha puesto en marcha una inversión de mas de 6 millones de euros para que en 2027 la totalidad de los vehículos disponga de etiqueta C, 0 o Eco. En lo que respecta a los contratos de vehículos de limpieza todos los vehículos disponen de etiqueta ambiental.
12.Es cierto que las limitaciones a la movilidad se producen por razón de la antigüedad del vehículo, no dándose alternativa alguna a la misma, pero también lo es que esta competencia relacionada con las etiquetas ambientales o su ausencia vienen reguladas por Ley y Reglamento estatales en los términos ya citados, no siendo competencia de la Administración local establecer medidas distintas de contaminación mediante sistemas de homologación, pues compete al Estado su establecimiento con carácter general en todo el territorio nacional, precisamente por la unidad de mercado, entre otros títulos.
Además, la regulación en la Ordenanza ha de referirse al distintivo ambiental de la DGT, ya que, conforme al art. 14 de la Ley 7/21, se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración Pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente (Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre) y Anexo I-A-7 del Real Decreto 1052/2022, que establece las medidas de mejora de la calidad del aire y mitigación de emisiones de cambio climático, concretamente:
"- Listado de posibles medidas y calendario de aplicación. Es recomendable apoyarse en una modelización de calidad del aire para establecer el área mínima y las medidas de restricción necesarias para la consecución de los objetivos de mejora de calidad del aire y mitigación del cambio climático.
-Análisis de alternativas a las restricciones absolutas impuestas a los vehículos más contaminantes, como su modulación horaria, regímenes transitorios de duración suficientemente calibrada para fomentar el trasvase modal a medios de transporte más sostenible como la movilidad activa y el transporte público y, en última instancia, facilitar la transición del parque móvil español hacia vehículos cero emisiones, así como de las posibles excepciones suficientemente justificadas.
-Justificación del ámbito territorial de las ZBE así como, en su caso, de sus subzonas o áreas y correlación con los espacios temporales al amparo de lo dispuesto en los artículos 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, y 18 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
-Justificación de la conformidad de las restricciones de acceso, circulación y aparcamiento y, en su caso, excepciones establecidas, con los artículos 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen jurídico del sector público; 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado, y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
-Estimación de la mejora de la calidad del aire y de la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y estimación del plazo previsto para alcanzar los objetivos fijados de acuerdo con el artículo 3".
Es cierto que el informe del RACC establece la posibilidad de utilizar sistemas retrofit, al tiempo que afirma que la industria no ha sido capaz de ofrecer para turismos o furgonetas una alternativa económicamente rentable, a pesar de que técnicamente es posible, y que tales sistemas son efectivos para reducir las emisiones de NO2 y PM, pero que pueden representar un incremento de consumo de combustible, lo que representa un incremento de gasto para el usuario y un incremento de las emisiones de CO2.También, que los sistemas de reducción de emisiones, tanto en vehículos viejos como los ya incorporados en modelos actuales, son susceptibles de manipulación.
Pero como decimos, es la Ley y el Reglamento quienes marcan la obtención de distintivos ambientales.
13.Acerca de la afectación especial sobre determinados colectivos, por el elevado coste de los vehículos y en consecuencia por la dificultad en su renovación, ésta es una cuestión que aborda la Administración en sus diversos estudios, sin negarla, y que le ha llevado a fomentar el transporte público y, de otro, a establecer moratorias para los afectados, autónomos, microempresas o pymes al establecer medidas en los artículos 15 y 16.
14.Sobre los efectos sobre la competencia y unidad de mercado la Administración pone de relieve la generalidad para todo el territorio nacional de las ZBE, así como del control a través de las etiquetas ambientales que tiene uniformidad para todo el territorio.
A lo que debe añadirse que, como pone de manifiesto la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en su artículo 5 , cuando trata de la necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, éstas motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, añadiendo que cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá guardar relación con la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser proporcionado, de modo tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica, siendo que con arreglo a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, a los efectos de esta Ley se entenderá por: (...) 11. "Razón imperiosa de interés general": razón definida e interpretada por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas a las siguientes: (...), la salud pública, (...), la protección del medio ambiente y (...)".
15.Sobre las exenciones y autorizaciones de acceso, recogidas en los artículos 14 y 15 de la Ordenanza, estas son efectivamente limitadas, precisamente en orden a dar primacía al derecho a la salud, si bien muestran una amplitud suficiente para permitir la circulación en situaciones de especial consideración. En este sentido, no se ha demostrado una falta de proporción con los fines que dan justificación a la OZBE 2023.
Así, entre las primeras se hallan: vehículos dedicados al transporte de personas con movilidad reducida (VPMR), vehículos de servicios de emergencia y esenciales, vehículos dedicados al transporte de personas con enfermedades o discapacitadas que condicionen el uso del transporte público, y vehículos con matrícula extranjera que cumplan los requisitos tecnológicos y de emisiones equivalentes a los distintivos ambientales que amparen el acceso a la ZBE.
Entre las segundas, se contienen hasta un máximo de 10 autorizaciones anuales para los vehículos más contaminantes que no pueden acceder a la ZBE, vehículos singulares conforme al anexo IV, realización de servicios en actividades singulares, pruebas de circulación para los talleres, autorizaciones cuando a la persona titular le falten cinco años para la jubilación y el vehículo sea un instrumento necesario para el ejecución de su actividad, y por último personas con rentas muy bajas, en proporción al número de personas que forman el hogar (que contempla la persona solicitante, cónyuge o persona con la que mantenga una relación análoga de afectividad, y menores de 25 años) según los indicadores del IPREM (indicador público de renta de efectos múltiples).
16.Limitación en los coches diésel a los anteriores a 2006 y a los de gasolina a los anteriores a 2.000, lo que implica que tales vehículos se hallan próximos a su amortización.
17.Acerca de la Disposición Final 1ª es necesario señalar que, como prevé la Carta Municipal de Barcelona, los Decretos de la Alcaldía son "las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcalde o Alcaldesa en el ámbito de sus competencias propias, tanto de naturaleza organizativa como de ordenación social, en este caso, en ejecución de los reglamentos y las ordenanzas aprobados por el Consell Municipal. (...)". De tal manera que cualquier habilitación para modificar los anexos por decreto de la Alcaldía habrá de sujetarse en su contenido a la habilitación que le otorga la citada Carta, sin que en estos momentos pueda ser objeto de un examen preventivo.
En consecuencia, esta Sala concluye, tras el examen y ponderación de los intereses y derechos alegados, en la desestimación del presente recurso contra la Ordenanza de la Zona de Bajas Emisiones de 2023, por los argumentos que han sido expuestos y que dan razón a los motivos por lo que se ha impugnado la OZBE 2023.
OCTAVO.-No procede expresa imposición de costas al amparo del artículo 139 de la LJCA, dado que su examen ha sido necesario para clarificar la situación sometida a este Tribunal.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
