Sentencia Contencioso-Administrativo 393/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1222/2025 de 25 de febrero del 2026

PRIMERO: Crítica de la parte apelante

La actora impugna en segunda instancia la sentencia arriba indicada que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, de 31 de marzo de 2023, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, de 26 de agosto de 2022, que le había denegado la Tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea, como hijo a cargo mayor de 21 años.

Señala como hechos probados los siguientes:

(i) El recurrente, nació en Gambia el NUM000 de1999 y solicitó en país de origen un Visado de Familiar de Comunitario, que le fue concedido.

(ii) Entró en España el 14 de abril de 2022, según resulta del pasaporte.

(iii) El 20 de mayo de 2022 presentó ante la Subdelegación del Gobierno en Barcelona la expedición de tarjeta de familiar de ciudadano comunitario, en su calidad de hijo de español, mayor de 21 años.

(iv) Desde la misma fecha consta empadronado en el mismo domicilio que el reagrupante.

(v) No se ha negado el vínculo de parentesco alegado (con el padre).

(vi) Junto al recurso de reposición aportó documentación que acreditaba las remesas dinerarias, recibidas por el demandante para su sustento en el país de origen.

(vii) Consta un documento expedido por fedatario público en el que se manifiesta que el recurrente, en su país, no tiene empleo ni programa de manutención y que depende de su padre para sus necesidades básicas, quien le hace un giro de una cantidad de euros para sus necesidades.

(viii) En el expediente administrativo consta la capacidad económica del padre pare mantener a su hijo, el recurrente.

Alega que la resolución impugnada no ha tenido en cuenta que al actor le fue concedido un visado para viajar a España y que se cumplen todos los requisitos para obtener el permiso solicitado.

Critica la sentencia porque (i) no ha considerado suficientemente acreditado que el actor estuviese a cargo de su padre, español, en el país de origen; ello ha sido rechazado porque (a) las remesas remitidas hacían "a un año concreto"y (b) no se explicitaba ni demostraba la situación anterior del recurrente en su país (con quién vivía, la existencia de otros parientes que se hicieran cargo de él, u otros elementos a tener en cuenta en la situación de hallarse a cargo); (ii) omite pronunciarse sobre el hecho de que la misma Administración que denegó la Tarjeta de residencia temporal de familiar de la UE al actor, otorgó un visado para poder entrar en España. A su entender, esto sería suficiente para estimar el recurso porque existe una incongruencia entre dos órganos de la misma Administración, de personalidad jurídica única, con cita del art. 47.1 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y arts. 3.1, letras d y e), de la Ley 40/2015, conforme a los que la Administración General del Estado debe respetar en su actuación los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y actividades de gestión, así como también los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; se habría producido también una infracción de la teoría de los actos propios, el principio de economía procesal y el principio de confianza legítima; (iii) no se ha tenido en cuenta la obligación de los poderes públicos de proteger social, económica y jurídicamente a la familia ( art. 39 de la CE), para garantizar que todos los miembros de una familia que reside legalmente en España puedan vivir efectivamente juntos en el país, de modo que lo único que se requiere es que sea reconocido, efectivamente, el derecho a residir en España, como miembro integrante real, efectivo y dependiente económicamente (en el país de origen, en España y, previsiblemente, en el futuro) de la familia de un ciudadano español; (iv) se desconoce el principio de proporcionalidad, en virtud del cual las cargas administrativas impuestas o establecidas a los particulares deben ser reducidas al mínimo; (v) el recurrente cumple todos los requisitos para obtener el permiso solicitado y, más concretamente, el requisito de haber estado a cargo del reagrupante en el país de origen, donde siempre ha necesitado su apoyo material para cubrir sus necesidades básicas en su país de origen, como después en España (acreditado por la documental presentada junto al recurso de reposición y en la solicitud de la tarjeta inicial, que acreditan las transferencias), puesto que se hallaba sin trabajo y sin medios económicos (folios 61 y 62 del Ea). Además, el Sr. Conrado, acredita disponer de medios económicos para mantener a su hijo, folios 29 a 51 del EA, lo cual está acreditado también por los envíos de dinero que se relacionan en el folio 63 del EA; y (vi) en cuanto a la cuestión del visado / autorización, invoca la STS de15 de noviembre de 2011 dictada por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, rec. cas. nº 5348/2009 [ECLI: ES:TS:2011:7480].

Solicita que se declare haber lugar al recurso de apelación presentado, se revoque la sentencia de instancia y se estime la pretensión de la demanda de anular la resolución administrativa impugnada por ser contraria a Derecho, con imposición de costas a la Administración demandada.

SEGUNDO: Oposición de la parte apelada

El Abogado del Estado se opone al recurso, partiendo del régimen jurídico de la autorización de autos: la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; el Real Decreto 240/2007 y su desarrollo por la Orden PRE/1490/2012, de 9 de julio, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2004, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

Afirma que, adicionalmente, deben ponderarse, como causas de denegación específicas, si los antecedentes del Interesado ponen de manifiesto que representa un riesgo para el orden público, para lo que es necesario que la conducta constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, por razón de orden público, tal como recoge el artículo 15 del RD 240/2007, que permite denegar la expedición de las tarjetas de residencia por razones de orden público, de seguridad pública y de salud pública, valoración que no comporta un nuevo juicio de reproche sancionador al interesado, porque se trata de una decisión preventiva frente a los peligros que para la sociedad puedan producirse a la vista de la conducta ya demostrada por el individuo, lo cual no equivale a otorgar naturaleza sancionadora a esta potestad, sino que se verifica un juicio de idoneidad del interesado para permanecer en España.

A tales efectos, invoca la STSJ de Cataluña, de 1 de diciembre de 2015, rec. 443/2012 y las sentencias que en ella se citan, en relación con el requisito de que el extranjero se encuentre a cargo del reagrupante, que no equivale a un derecho de alimentos, sino que se requiere un "apoyo material, como situación de hecho, no se prueba por la mera existencia de transferencias bancarias periódicas",y exige la carencia de ingresos, bienes propios o cotizaciones que garanticen su sustento independiente del reagrupante y, desde una perspectiva del ciudadano de la Unión Europea que faculta la aplicación del régimen, requiere la aportación de apoyo material suficiente para garantizar autónomamente la suficiencia del familiar en su residencia en España y que se pruebe la existencia continuada y periódica de esas transferencias en todos los meses y también los años previos a la solicitud.

Además, expone el art. 3.2 c) 2ª de la Orden PRE/1490/2012, que establece los medios económicos suficientes en los casos de personas que no ejerzan actividad laboral alguna y la valoración de su suficiencia, de forma individualizada y teniendo en cuenta la situación personal del familiar solicitante, acogiéndose como tal la tenencia de recursos que sean superiores al importe que cada año fije la Ley de Presupuestos Generales del Estado para generar el derecho a recibir una prestación no contributiva. En este caso, teniendo en cuenta la situación personal y familiar del interesado para el año 2016 sería de 5.150,60 euros anuales ( art. 45.Uno de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado, para 2016), ya que "la necesidad de apoyo material debe darse en el estado de origen o de procedencia de dichos ascendientes en el momento en que soliciten establecerse con el ciudadano comunitario"( STS de 25 de febrero de 2016(recurso nº 2827/15), que se hizo eco de la STJUE, de 9 de enero de 2007, asunto C-1/05), concluyendo que, en esta caso, no está acreditada la situación del recurrente de haberse hallado a cargo de su padre español en el país de origen, porque las remesas remitidas hacían referencia a un año concreto y no se explicita ni demuestra la situación anterior del recurrente en su país, con quién vivía, la existencia de otros parientes que se hicieran cargo de él, u otros elementos a tener en cuenta en la situación de hallarse a cargo.

Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO: Resolución de la controversia planteada en esta segunda instancia

3.1 Régimen jurídico aplicable a la autorización de autos

El actor presentó su solicitud el 20 de mayo de 2022, por lo que no le es aplicable el del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, sino el Real Decreto 204/2007.

La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, en su art. 2º define, a los efectos de dicha Directiva, lo que se entenderá por:

"1)«Ciudadano de la Unión»: toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.

2)«Miembro de la familia»:

(...)

c) los descendientes directosmenores de 21 años o a cargoy los del cónyuge o de la pareja definida en la letra b);

(...)".

El art. 7 regula el derecho de residencia por más de tres meses

"1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o

b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida,

c)

- está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por el Estado miembro de acogida con arreglo a su legislación o a su práctica administrativa, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional, y

- cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, o

d) es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).

2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.

3. A los efectos de la letra a) del apartado 1, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en los siguientes casos:

a) si sufre una incapacidad laboral temporal resultante de una enfermedad o accidente;

b) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo;

c) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado tras concluir un contrato de trabajo de duración determinada inferior a un año o habiendo quedado en paro involuntario durante los primeros doce meses, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo. En este caso, la condición de trabajador se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses;

d) si sigue una formación profesional. Salvo que se encuentre en situación de paro involuntario, el mantenimiento de la condición de trabajador exigirá que la formación guarde relación con el empleo previo.

4. No obstante lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 y en el apartado 2, únicamente el cónyuge, la pareja registrada a que se refiere la letra b) del punto 2 del artículo 2 y los hijos a cargo tendrán el derecho de residencia como miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que cumple los requisitos de la letra c) del apartado 1 anterior.El apartado 2 del artículo 3 se aplicará a sus ascendientes directos a cargo y a los de su cónyuge o pareja de hecho registrada." (la negrita es nuestra).

La transposición de esta normativa, al ámbito interno tuvo lugar mediante el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, cuyo art. 2º establece los presupuestos para la aplicación de este régimen a familiares de ciudadanos de la Unión, como sigue:

"El presente real decreto se aplica también, cualquiera que sea su nacionalidad, y en los términos previstos por éste, a los familiares de ciudadano de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, cuando le acompañen o se reúnan con él, que a continuación se relacionan:

(...)

c) A sus descendientes directos, y a los de su cónyuge o pareja registrada siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal, o se haya cancelado la inscripción registral de pareja, menores de veintiún años, mayores de dicha edad que vivan a su cargo, o incapaces.

d) A sus ascendientes directos, y a los de su cónyuge o pareja registrada que vivan a su cargo, siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal, o se haya cancelado la inscripción registral de pareja."

Además, el artículo 8 regula la residencia superior a tres meses con tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, en los siguientes términos:

"1. Los miembros de la familia de un ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo especificados en el artículo 2 del presente real decreto, que no ostenten la nacionalidad de uno de dichos Estados, cuando le acompañen o se reúnan con él, podrán residir en España por un período superior a tres meses, estando sujetos a la obligación de solicitar y obtener una «tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión».

2. La solicitud de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá presentarse en el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en España, ante la Oficina de Extranjerosde la provincia donde el interesado pretenda permanecer o fijar su residencia o, en su defecto, ante la Comisaría de Policía correspondiente. En todo caso, se entregará de forma inmediata un resguardo acreditativo de la presentación de la solicitud de la tarjeta, que será suficiente para acreditar su situación de estancia legal hasta la entrega de la tarjeta.La tenencia del resguardo no podrá constituir condición previa para el ejercicio de otros derechos o la realización de trámites administrativos, siempre que el beneficiario de los derechos pueda acreditar su situación por cualquier otro medio de prueba.

3. Junto con el impreso de solicitud de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, cumplimentado en el modelo oficial establecido al efecto, deberá presentarse la documentación siguiente:

a) Pasaporte válido y en vigor del solicitante. En el supuesto de que el documento esté caducado, deberá aportarse copia de éste y de la solicitud de renovación.

b) Documentación acreditativa, en su caso debidamente traducida y apostillada o legalizada, de la existencia del vínculo familiar, matrimonio o unión registradaque otorga derecho a la tarjeta.

c) Certificado de registro del familiar ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo al que acompañan o con el que van a reunirse.

d) Documentación acreditativa, en los supuestos en los que así se exija en el artículo 2 del presente real decreto, de que el solicitante de la tarjeta vive a cargo del ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo del que es familiar.

e) Tres fotografías recientes en color, en fondo blanco, tamaño carné.

4. La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud. La resolución favorable tendrá efectos retroactivos, entendiéndose vigente la situación de residencia desde la fecha acreditada de entrada en España siendo familiar de ciudadano de la Unión.

5. La tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión tendrá una validez de cinco años a partir de la fecha de su expedición, o por el período previsto de residencia del ciudadano de la Unión o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, si dicho periodo fuera inferior a cinco años."

3.2 Normativa que regula la necesidad de visado

La necesidad de visado resulta de la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los estados miembros. El país del que es ciudadano el recurrente, Gambia, consta relacionado en el Anexo I del Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, siendo de aplicación al caso el art. 3.1 conforme al cual, los "nacionales de los terceros países enumerados en la lista del anexo I deberán estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros".

La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en sus arts. 25 a 28, ambos inclusive, regula el régimen de entrada y salida del territorio español, estableciéndose en el art. 25 los requisitos para la entrada:

"1. El extranjero que pretenda entrar en España deberá hacerlo por los puestos habilitados al efecto, hallarse provisto del pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, que se considere válido para tal fin en virtud de convenios internacionales suscritos por España y no estar sujeto a prohibiciones expresas. Asimismo, deberá presentar los documentos que se determinen reglamentariamente que justifiquen el objeto y condiciones de estancia, y acreditar medios de vida suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios.

2. Salvo en los casos en que se establezca lo contrario en los convenios internacionales suscritos por España o en la normativa de la Unión Europea, será preciso, además, un visado.

No será exigible el visado cuando el extranjero se encuentre provisto de la tarjeta de identidad de extranjero o, excepcionalmente, de una autorización de regreso.

(...)"

El art. 25 bis regula los tipos de visado, en lo que ahora interesa:

"1. Los extranjeros que se propongan entrar en territorio español deberán estar provistos de visado, válidamente expedido y en vigor, extendido en su pasaporte o documento de viaje o, en su caso, en documento aparte, salvo lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 25 de esta Ley.

2. Los visados a que se refiere el apartado anterior serán de una de las clases siguientes:

(...)

b) Visado de estancia, que habilita para una estancia ininterrumpida o estancias sucesivas por un período o suma de períodos cuya duración total no exceda de tres meses por semestre a partir de la fecha de la primera entrada."

Por su parte, el art. 27 regula la expedición del visado

"1. El visado se solicitará y expedirá en las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de España, salvo en los supuestos excepcionales que se contemplen reglamentariamente o en los supuestos en los que el Estado español, de acuerdo con la normativa comunitaria sobre la materia, haya acordado su representación con otro Estado miembro de la Unión Europea en materia de visados de tránsito o estancia.

2. La concesión del visado:

a) Habilitará al extranjero para presentarse en un puesto fronterizo español y solicitar su entrada.

b) Habilitará al extranjero, una vez se ha efectuado la entrada en territorio español, a permanecer en España en la situación para la que hubiese sido expedido, sin perjuicio de la obligatoriedad de obtener, en su caso, la tarjeta de identidad de extranjero.

3. Reglamentariamente se establecerá la normativa específica del procedimiento de concesión y expedición de visados, conforme a lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . En dicho procedimiento podrá requerirse la comparecencia personal del solicitante.

4. El ejercicio de la potestad de otorgamiento o denegación de visados se sujetará a los compromisos internacionales vigentes en la materia y se orientará al cumplimiento de los fines de la política exterior del Reino de España y de otras políticas públicas españolas o de la Unión Europea, como la política de inmigración, la política económica y la de seguridad ciudadana.

(...)"

3.3 Resolución de la controversia

3.3.1 Vulneración de actos propios y principios de economía procesal y de confianza legítima

La parte actora viene a alegar que la Administración ha vulnerado el principio de no ir contra actos propios, economía procesal y el principio de confianza legítima, al no mantener una unidad de criterio. A su entender, tal contradicción resultaría de que al habérsele concedido el visado para entrar en España no se le puede denegar la autorización de residencia solicitada. A dichos efectos, cita la STS de 15 de noviembre, rec. 5348/2009 (ECLI: ES:TS:2011:7480), que estimó el recurso en virtud de unos argumentos que entiende aplicables. Pues bien, no podemos aceptar tales alegatos.

En primer lugar, debe considerarse que, a diferencia de la situación actual, la STS invocada estimó el recurso porque, habiéndose concedido por el órgano competente una autorización de residencia temporal para reagrupación por la Administración al allí recurrente, se encontró con que el Cónsul, por una simple apreciación personal y sin datos objetivos, denegó la obtención del visado, con lo que frustraba la eficacia de la autorización concedida. Es más, en la STS no se niega que pudiera revocarse aquella autorización inicial de residencia, pero, en su caso, debería llevarse a cabo por las causas y procedimiento legalmente establecido (revisión de oficio). En consecuencia, este supuesto no tiene nada que ver con el de autos.

En segundo lugar, no existe contradicción alguna por el hecho de haber obtenido el visado, que se le concedió para entrar en España y permanecer en territorio nacional un determinado periodo de tiempo (máximo), con la denegación de la autorización de residencia solicitada que se rige por la normativa arriba reseñada y para cuya obtención ha de cumplir con los requisitos normativamente establecidos.

Esta diferencia resulta también del Título II, rubricado "Régimen jurídico de los extranjeros";por una parte, el capítulo I, referido a la entrada y salida del territorio español y, por otra, el capítulo II, de la autorización de estancia y de residencia.

El art. 25bis regula los tipos de visado, válidamente expedido, en vigor, extendido en el pasaporte o documento de viaje o en documento aparte, que han de obtener los extranjeros que se propongan entrar en territorio español, y que precisen dicho visado. El visado concedido, en este caso de estancia (ap. 2.b) , habilitaba al actor a estar en España durante un periodo de 90 días (su duración total no puede exceder de tres meses por semestre a partir de la fecha de la primera entrada).

3.3.2 Circunstancias fácticas

El actor nació el NUM000 de 1999. Cumplió los 21 años el 15 de junio de 2020. El 15 de junio de 2021 cumplió 22 años.

Consta que el reagrupante efectuó remesas mensuales durante el año 2021 (de enero a diciembre, 12 remesas) según documento aportado en sede de reposición, folio 63 del Ea por importes entre 94 y 303 euros.

De acuerdo con la norma, antes citada, el descendiente menor de 21 años no debe acreditar estar a cargo del reagrupante, sino solo aquel que tenga 21 o más años ( art. 2 del Real Decreto 240/2007).

La primera remesa que consta en el documento aportado se produjo el 5 de enero de 2021, cuando el recurrente tenía 21 años. El 1 de junio de 2021 se produjo la sexta remesa, cuando todavía tenía 21 años.

El recurrente cumplió 22 años el 15 de junio de 2021, constando las remesas de los meses siguientes (de julio a diciembre, ambos inclusive).

El recurrente, provisto de visado, entró en España el 14 de abril de 2022. Presentó la solicitud de expedición de tarjeta de familiar de ciudadano de la UE, el 20 de mayo de 2022, por su condición de hijo de español (folio 22 del Ea). En vía administrativa no se ha cuestionado su filiación (folio 23 y s.s. del Ea).

Desde el 20 de abril de 2022, consta inscrito en el padrón municipal en el mismo domicilio que el reagrupante y otras tres personas que podrían ser familia del reagrupante, el sr. Conrado (la sra. Eloisa, nacida en 1973, el sr. Luciano, nacido en 2006, y el sr. Carlos Francisco, nacido en 2003, folio 27 del Ea). En total constan empadronados 5 personas.

Constan tres nóminas del progenitor, una de septiembre, otra de noviembre y dos de diciembre de 2021 y paga extra (1498,93 euros, 1465,22 euros; 1251,03 y 1671,03 euros, folios 40 y s.s.) y la resolución, de 26 de abril de 2022, en la que se reconoce al reagrupante una pensión de jubilación, con una pensión inicial de 888,80 euros (14 pagas)(folio 29 y s.s. del Ea), tras haber cotizado 24 años y 45 días, según vida laboral. En la declaración de IRPF, ejercicio 2021, constando 4 hijos (2006, 2028, 2013 y 2017) y Nazario (folio 34 del EA).

La resolución inicial impugnada denegó la autorización por dos motivos: (i) no haber acreditado que el recurrente estaba a cargo de su progenitor en su país de origen y (ii) no haber acreditado que la unidad familiar tuviera recursos suficientes.

Hemos dicho que con el recurso de reposición la actora aportó documentación en la que se relacionaban las remesas dinerarias recibidas por el recurrente para su sustento en el país de origen, que, como dice la sentencia de instancia, "oscilan entre los 101 euros y los 303, durante los meses de enero a diciembre de 2021"(folio 63 del Ea). Adjuntó también una traducción jurada, folio 61 del Ea, del documento que figura en el folio 62 del EA.

Toda esta documentación no fue valorada por la Administración al desestimar el recurso de reposición en su resolución de 31 de marzo de 2023

El TS, en su Sentencia nº 1256/2025, de 8 de octubre 2025, rec. cas. 138/2024, ECLI: ES:TS:2025:4441, examina el concepto jurídico indeterminado "a cargo", sentando la siguiente doctrina casacional:

"Como venimos advirtiendo, nos ocupa una autorización basada en vínculos familiares estrechos con ciudadanos españoles y resulta rechazable caer en la consideración de que el sustento que los padres presten a sus hijos dependerá de unos ingresos ponderables ya que el compromiso de mantenimiento, aún más allá de los 21 años, responde al nexo o vínculo y el auxilio económico, en ciertos casos holgado y en otros más humilde, dependerá de las circunstancias que rodeen a cada núcleo familiar como pueden ser el nivel de ingresos y gastos, costumbres en la alimentación, atención a necesidades básicas y, en definitiva, las variadas condiciones de cada familia que deberán ser ponderadas, por tanto, caso por caso por la Administración que debe resolver sobre la concesión de la autorización de residencia y por los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo que revisarán dichas resoluciones [entérminos análogos nos pronunciamos en la STS n.º 1.131/2020, de 29 de julio (RC 2657/2018 )].

Resulta también de interés a estos efectos -aunque se refiera a ascendientes y no a descendientes- la cita de la STS n.º 1.755/2020, de 16 de diciembre (RC 4538/2018 ) que, a su vez, transcribía literalmente el párrafo de la STJUE de 9 de enero de 2007 (Asunto C-1/05. Yunying Jia contra Migrationsverket ) que interpretaba el requisito de encontrarse "a cargo", señalando que: "Para determinar si los ascendientes del cónyuge de un ciudadano comunitario están a cargo de éste, el Estado miembro de acogida debe apreciar si, a la vista de sus circunstancias económicas y sociales, no están en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas. La necesidad del apoyo material debe darse en el Estado de origen o de procedencia de dichos ascendientes em[n] el momento en que solicitan establecerse con el ciudadano comunitario".

D.-Igualmente, hemos de poner en la balanza la protección del derecho a la vida familiar que se reconoce en el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y al efecto destacamos la sentencia del TJUE de 8 de julio de 2011 (C-371/08 , Nural Ziebell/Land Baden-Württemberg) que recoge "se precisa que, antes de adoptar tal decisión, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida deberán tomar en consideración la duración de la residencia del interesado en el territorio de ese Estado, su edad, las consecuencias de la expulsión para la persona afectada y para los miembros de su familia, y los vínculos de esa persona con el Estado de residencia o la ausencia de vínculos con el Estado de origen",a ñadiendo (82) que "[a]l llevar a cabo esa valoración, tales autoridades están obligadas, además, a velar por el respeto tanto del principio de proporcionalidad como de los derechos fundamentales del interesado y, en particular, del derecho al respeto de su vida privada y familiar" (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2010 , Bozkurt, antes citada, apartados 57 a 60 y jurisprudencia citada). Derecho, a la vida familiar, igualmente tomado en consideración por las SSTEDH de 13 de julio de 1995 (Asunto Nasri c. Francia ) y de 26 de junio de 2014 (Asunto Ukaj c. Suiza ).

Este derecho a la vida familiar debe ser considerado por la Administración en las resoluciones en las que entre en juego dicho derecho y forma parte de su deber de motivación que se consagra en el artículo 35 de la LPACAP y en el artículo 20 de la LO 4/2000 .

Y, por otra parte, corolario del deber de motivación es el principio de proporcionalidad que impone la ponderación de todas las circunstancias concurrentes para el caso de que las decisiones denegatorias impliquen una salida del territorio nacional [ SSTS n.º 1.336/2019, de 9 de octubre (RC 7077/2018 ); n.º 1.398/2019, de 21 de octubre (RC 7229/2018 ), n.º 558/2022, de 11 de mayo (RC 7466/2019 ) y, una más reciente, n.º 1.107/2025, de 3 de septiembre (RC 4425/2023 )]. Y, en el mismo sentido, nuestro Tribunal Constitucional, en su sentencia 42/2020, se funda en la sentencia del TJUE de 28 de febrero de 2020, C- 836/18, para establecer la obligación de ponderación de las circunstancias fácticas que determinan la relación de dependencia en el caso de autorizaciones de residencia de familiar de ciudadano de la Unión.

SEXTO.-La respuesta a la cuestión casacional.

Tras estas consideraciones, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que nos ha planteado el auto de admisión debe ser la siguiente:

"(i) El concepto "a cargo" recogido en el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril , y, más específicamente cuando aparece referido en el artículo 124.3 b) en la redacción dada por el artículo único .11 del Real Decreto 629/2022 , es un concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde conformar a la Administración competentey, en última instancia, a los órganos jurisdiccionales de este orden llamados a revisar las resoluciones administrativas.

(ii) Para esa concreción deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias específicas -familiares, económicas y sociales- del solicitante, de las que pueda inferirse que no está en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas por sí solo y, asimismo, deberá valorarse que el familiar que le preste esa ayuda material esté en condiciones de garantizar los recursos necesarios para la subsistencia de aquel miembro de la familia, de acuerdo con las obligaciones de auxilio y sustento propias de los lazos familiares."

En este caso, la resolución administrativa que desestimó el recurso de reposición no tuvo en cuenta ni las remesas ni el resto de documentación aportada y circunstancias personales y objetivas concurrentes, como la edad del recurrente, de 22 años al tiempo de entrar en España, de 21 y 22 años, cuando recibió las remesas, la situación del reagrupante, que acredita una vida residencia y vida laboral en España con más de 21 años cotizados, y la situación económica de la familia al tiempo de formular la solicitud y con anterioridad a la misma.

Como hemos dicho en nuestra recientes sentencia n.º 388/2026, de 25 de febrero, la tarjeta de residencia temporal por ser familiar de un ciudadano de la Unión Europea:

"(...) se regula por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.

20. La finalidad de la tarjeta de residencia temporal por ser familiar de un ciudadano de la UE obra en el considerando 6º de la Directiva 2004/38/CE : "Para mantener la unidad de la familia en un sentido amplio y sin perjuicio de la prohibición de discriminación por motivos de nacionalidad, los Estados miembros de acogida deben estudiar, basándose en su propia legislación nacional, la situación de las personas no incluidas en la definición de miembros de la familia con arreglo a la presente Directiva y que, por consiguiente, no disfrutan del derecho automático de entrada y residencia en el Estado miembro de acogida, con objeto de decidir si se les podría permitir la entrada y la residencia, teniendo en cuenta su relación con el ciudadano de la Unión o cualquier otra circunstancia, tales como la dependencia financiera o física del ciudadano de la Unión".

La Administración ni en la resolución inicial ni en la que resolvió el recurso de reposición dio contenido al concepto jurídico indeterminado cuya concreción fáctica le corresponde conformarla porque solo así podrán los tribunales revisar, en atención a las circunstancias concurrentes, si se dan los presupuestos que exige la normativa comunitaria, en los términos que viene recogiendo el TJUE y el TS, y se respetará el derecho de defensa de los justiciables.

Lo mismo podemos decir en relación con la suficiencia de los recursos económicos del reagrupante, ya que no se ha concretado en qué medida los mismos no suficientes para subvenir las necesidades del reagrupante y su familia, tal como viene exigiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo citada.

Por todo ello, procede estimar el recurso de apelación y estimar en parte el recurso contencioso-administrativo a fin de que se retrotraigan las actuaciones al momento anterior a resolver el recurso de reposición para que se valoren los documentos aportados, en especial, por qué las remesas, en un país como Gambia, no eran suficientes para subvenir las necesidades del recurrente, la edad del mismo y las razones por las que tampoco se consideraron suficientes los ingresos del reagrupante para autorizar la reagrupación y se dicte una resolución conforme a Derecho.

CUARTO: Costas

La estimación del recurso de apelación no comporta la imposición de costas a la parte apelante, al amparo del art. 139.2 de la LJCA.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

PRIMERO: Crítica de la parte apelante

La actora impugna en segunda instancia la sentencia arriba indicada que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, de 31 de marzo de 2023, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, de 26 de agosto de 2022, que le había denegado la Tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea, como hijo a cargo mayor de 21 años.

Señala como hechos probados los siguientes:

(i) El recurrente, nació en Gambia el NUM000 de1999 y solicitó en país de origen un Visado de Familiar de Comunitario, que le fue concedido.

(ii) Entró en España el 14 de abril de 2022, según resulta del pasaporte.

(iii) El 20 de mayo de 2022 presentó ante la Subdelegación del Gobierno en Barcelona la expedición de tarjeta de familiar de ciudadano comunitario, en su calidad de hijo de español, mayor de 21 años.

(iv) Desde la misma fecha consta empadronado en el mismo domicilio que el reagrupante.

(v) No se ha negado el vínculo de parentesco alegado (con el padre).

(vi) Junto al recurso de reposición aportó documentación que acreditaba las remesas dinerarias, recibidas por el demandante para su sustento en el país de origen.

(vii) Consta un documento expedido por fedatario público en el que se manifiesta que el recurrente, en su país, no tiene empleo ni programa de manutención y que depende de su padre para sus necesidades básicas, quien le hace un giro de una cantidad de euros para sus necesidades.

(viii) En el expediente administrativo consta la capacidad económica del padre pare mantener a su hijo, el recurrente.

Alega que la resolución impugnada no ha tenido en cuenta que al actor le fue concedido un visado para viajar a España y que se cumplen todos los requisitos para obtener el permiso solicitado.

Critica la sentencia porque (i) no ha considerado suficientemente acreditado que el actor estuviese a cargo de su padre, español, en el país de origen; ello ha sido rechazado porque (a) las remesas remitidas hacían "a un año concreto"y (b) no se explicitaba ni demostraba la situación anterior del recurrente en su país (con quién vivía, la existencia de otros parientes que se hicieran cargo de él, u otros elementos a tener en cuenta en la situación de hallarse a cargo); (ii) omite pronunciarse sobre el hecho de que la misma Administración que denegó la Tarjeta de residencia temporal de familiar de la UE al actor, otorgó un visado para poder entrar en España. A su entender, esto sería suficiente para estimar el recurso porque existe una incongruencia entre dos órganos de la misma Administración, de personalidad jurídica única, con cita del art. 47.1 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y arts. 3.1, letras d y e), de la Ley 40/2015, conforme a los que la Administración General del Estado debe respetar en su actuación los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y actividades de gestión, así como también los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; se habría producido también una infracción de la teoría de los actos propios, el principio de economía procesal y el principio de confianza legítima; (iii) no se ha tenido en cuenta la obligación de los poderes públicos de proteger social, económica y jurídicamente a la familia ( art. 39 de la CE), para garantizar que todos los miembros de una familia que reside legalmente en España puedan vivir efectivamente juntos en el país, de modo que lo único que se requiere es que sea reconocido, efectivamente, el derecho a residir en España, como miembro integrante real, efectivo y dependiente económicamente (en el país de origen, en España y, previsiblemente, en el futuro) de la familia de un ciudadano español; (iv) se desconoce el principio de proporcionalidad, en virtud del cual las cargas administrativas impuestas o establecidas a los particulares deben ser reducidas al mínimo; (v) el recurrente cumple todos los requisitos para obtener el permiso solicitado y, más concretamente, el requisito de haber estado a cargo del reagrupante en el país de origen, donde siempre ha necesitado su apoyo material para cubrir sus necesidades básicas en su país de origen, como después en España (acreditado por la documental presentada junto al recurso de reposición y en la solicitud de la tarjeta inicial, que acreditan las transferencias), puesto que se hallaba sin trabajo y sin medios económicos (folios 61 y 62 del Ea). Además, el Sr. Conrado, acredita disponer de medios económicos para mantener a su hijo, folios 29 a 51 del EA, lo cual está acreditado también por los envíos de dinero que se relacionan en el folio 63 del EA; y (vi) en cuanto a la cuestión del visado / autorización, invoca la STS de15 de noviembre de 2011 dictada por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, rec. cas. nº 5348/2009 [ECLI: ES:TS:2011:7480].

Solicita que se declare haber lugar al recurso de apelación presentado, se revoque la sentencia de instancia y se estime la pretensión de la demanda de anular la resolución administrativa impugnada por ser contraria a Derecho, con imposición de costas a la Administración demandada.

SEGUNDO: Oposición de la parte apelada

El Abogado del Estado se opone al recurso, partiendo del régimen jurídico de la autorización de autos: la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; el Real Decreto 240/2007 y su desarrollo por la Orden PRE/1490/2012, de 9 de julio, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2004, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

Afirma que, adicionalmente, deben ponderarse, como causas de denegación específicas, si los antecedentes del Interesado ponen de manifiesto que representa un riesgo para el orden público, para lo que es necesario que la conducta constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, por razón de orden público, tal como recoge el artículo 15 del RD 240/2007, que permite denegar la expedición de las tarjetas de residencia por razones de orden público, de seguridad pública y de salud pública, valoración que no comporta un nuevo juicio de reproche sancionador al interesado, porque se trata de una decisión preventiva frente a los peligros que para la sociedad puedan producirse a la vista de la conducta ya demostrada por el individuo, lo cual no equivale a otorgar naturaleza sancionadora a esta potestad, sino que se verifica un juicio de idoneidad del interesado para permanecer en España.

A tales efectos, invoca la STSJ de Cataluña, de 1 de diciembre de 2015, rec. 443/2012 y las sentencias que en ella se citan, en relación con el requisito de que el extranjero se encuentre a cargo del reagrupante, que no equivale a un derecho de alimentos, sino que se requiere un "apoyo material, como situación de hecho, no se prueba por la mera existencia de transferencias bancarias periódicas",y exige la carencia de ingresos, bienes propios o cotizaciones que garanticen su sustento independiente del reagrupante y, desde una perspectiva del ciudadano de la Unión Europea que faculta la aplicación del régimen, requiere la aportación de apoyo material suficiente para garantizar autónomamente la suficiencia del familiar en su residencia en España y que se pruebe la existencia continuada y periódica de esas transferencias en todos los meses y también los años previos a la solicitud.

Además, expone el art. 3.2 c) 2ª de la Orden PRE/1490/2012, que establece los medios económicos suficientes en los casos de personas que no ejerzan actividad laboral alguna y la valoración de su suficiencia, de forma individualizada y teniendo en cuenta la situación personal del familiar solicitante, acogiéndose como tal la tenencia de recursos que sean superiores al importe que cada año fije la Ley de Presupuestos Generales del Estado para generar el derecho a recibir una prestación no contributiva. En este caso, teniendo en cuenta la situación personal y familiar del interesado para el año 2016 sería de 5.150,60 euros anuales ( art. 45.Uno de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado, para 2016), ya que "la necesidad de apoyo material debe darse en el estado de origen o de procedencia de dichos ascendientes en el momento en que soliciten establecerse con el ciudadano comunitario"( STS de 25 de febrero de 2016(recurso nº 2827/15), que se hizo eco de la STJUE, de 9 de enero de 2007, asunto C-1/05), concluyendo que, en esta caso, no está acreditada la situación del recurrente de haberse hallado a cargo de su padre español en el país de origen, porque las remesas remitidas hacían referencia a un año concreto y no se explicita ni demuestra la situación anterior del recurrente en su país, con quién vivía, la existencia de otros parientes que se hicieran cargo de él, u otros elementos a tener en cuenta en la situación de hallarse a cargo.

Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO: Resolución de la controversia planteada en esta segunda instancia

3.1 Régimen jurídico aplicable a la autorización de autos

El actor presentó su solicitud el 20 de mayo de 2022, por lo que no le es aplicable el del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, sino el Real Decreto 204/2007.

La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, en su art. 2º define, a los efectos de dicha Directiva, lo que se entenderá por:

"1)«Ciudadano de la Unión»: toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.

2)«Miembro de la familia»:

(...)

c) los descendientes directosmenores de 21 años o a cargoy los del cónyuge o de la pareja definida en la letra b);

(...)".

El art. 7 regula el derecho de residencia por más de tres meses

"1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o

b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida,

c)

- está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por el Estado miembro de acogida con arreglo a su legislación o a su práctica administrativa, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional, y

- cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, o

d) es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).

2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.

3. A los efectos de la letra a) del apartado 1, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en los siguientes casos:

a) si sufre una incapacidad laboral temporal resultante de una enfermedad o accidente;

b) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo;

c) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado tras concluir un contrato de trabajo de duración determinada inferior a un año o habiendo quedado en paro involuntario durante los primeros doce meses, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo. En este caso, la condición de trabajador se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses;

d) si sigue una formación profesional. Salvo que se encuentre en situación de paro involuntario, el mantenimiento de la condición de trabajador exigirá que la formación guarde relación con el empleo previo.

4. No obstante lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 y en el apartado 2, únicamente el cónyuge, la pareja registrada a que se refiere la letra b) del punto 2 del artículo 2 y los hijos a cargo tendrán el derecho de residencia como miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que cumple los requisitos de la letra c) del apartado 1 anterior.El apartado 2 del artículo 3 se aplicará a sus ascendientes directos a cargo y a los de su cónyuge o pareja de hecho registrada." (la negrita es nuestra).

La transposición de esta normativa, al ámbito interno tuvo lugar mediante el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, cuyo art. 2º establece los presupuestos para la aplicación de este régimen a familiares de ciudadanos de la Unión, como sigue:

"El presente real decreto se aplica también, cualquiera que sea su nacionalidad, y en los términos previstos por éste, a los familiares de ciudadano de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, cuando le acompañen o se reúnan con él, que a continuación se relacionan:

(...)

c) A sus descendientes directos, y a los de su cónyuge o pareja registrada siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal, o se haya cancelado la inscripción registral de pareja, menores de veintiún años, mayores de dicha edad que vivan a su cargo, o incapaces.

d) A sus ascendientes directos, y a los de su cónyuge o pareja registrada que vivan a su cargo, siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal, o se haya cancelado la inscripción registral de pareja."

Además, el artículo 8 regula la residencia superior a tres meses con tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, en los siguientes términos:

"1. Los miembros de la familia de un ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo especificados en el artículo 2 del presente real decreto, que no ostenten la nacionalidad de uno de dichos Estados, cuando le acompañen o se reúnan con él, podrán residir en España por un período superior a tres meses, estando sujetos a la obligación de solicitar y obtener una «tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión».

2. La solicitud de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá presentarse en el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en España, ante la Oficina de Extranjerosde la provincia donde el interesado pretenda permanecer o fijar su residencia o, en su defecto, ante la Comisaría de Policía correspondiente. En todo caso, se entregará de forma inmediata un resguardo acreditativo de la presentación de la solicitud de la tarjeta, que será suficiente para acreditar su situación de estancia legal hasta la entrega de la tarjeta.La tenencia del resguardo no podrá constituir condición previa para el ejercicio de otros derechos o la realización de trámites administrativos, siempre que el beneficiario de los derechos pueda acreditar su situación por cualquier otro medio de prueba.

3. Junto con el impreso de solicitud de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, cumplimentado en el modelo oficial establecido al efecto, deberá presentarse la documentación siguiente:

a) Pasaporte válido y en vigor del solicitante. En el supuesto de que el documento esté caducado, deberá aportarse copia de éste y de la solicitud de renovación.

b) Documentación acreditativa, en su caso debidamente traducida y apostillada o legalizada, de la existencia del vínculo familiar, matrimonio o unión registradaque otorga derecho a la tarjeta.

c) Certificado de registro del familiar ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo al que acompañan o con el que van a reunirse.

d) Documentación acreditativa, en los supuestos en los que así se exija en el artículo 2 del presente real decreto, de que el solicitante de la tarjeta vive a cargo del ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo del que es familiar.

e) Tres fotografías recientes en color, en fondo blanco, tamaño carné.

4. La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud. La resolución favorable tendrá efectos retroactivos, entendiéndose vigente la situación de residencia desde la fecha acreditada de entrada en España siendo familiar de ciudadano de la Unión.

5. La tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión tendrá una validez de cinco años a partir de la fecha de su expedición, o por el período previsto de residencia del ciudadano de la Unión o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, si dicho periodo fuera inferior a cinco años."

3.2 Normativa que regula la necesidad de visado

La necesidad de visado resulta de la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los estados miembros. El país del que es ciudadano el recurrente, Gambia, consta relacionado en el Anexo I del Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, siendo de aplicación al caso el art. 3.1 conforme al cual, los "nacionales de los terceros países enumerados en la lista del anexo I deberán estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros".

La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en sus arts. 25 a 28, ambos inclusive, regula el régimen de entrada y salida del territorio español, estableciéndose en el art. 25 los requisitos para la entrada:

"1. El extranjero que pretenda entrar en España deberá hacerlo por los puestos habilitados al efecto, hallarse provisto del pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, que se considere válido para tal fin en virtud de convenios internacionales suscritos por España y no estar sujeto a prohibiciones expresas. Asimismo, deberá presentar los documentos que se determinen reglamentariamente que justifiquen el objeto y condiciones de estancia, y acreditar medios de vida suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios.

2. Salvo en los casos en que se establezca lo contrario en los convenios internacionales suscritos por España o en la normativa de la Unión Europea, será preciso, además, un visado.

No será exigible el visado cuando el extranjero se encuentre provisto de la tarjeta de identidad de extranjero o, excepcionalmente, de una autorización de regreso.

(...)"

El art. 25 bis regula los tipos de visado, en lo que ahora interesa:

"1. Los extranjeros que se propongan entrar en territorio español deberán estar provistos de visado, válidamente expedido y en vigor, extendido en su pasaporte o documento de viaje o, en su caso, en documento aparte, salvo lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 25 de esta Ley.

2. Los visados a que se refiere el apartado anterior serán de una de las clases siguientes:

(...)

b) Visado de estancia, que habilita para una estancia ininterrumpida o estancias sucesivas por un período o suma de períodos cuya duración total no exceda de tres meses por semestre a partir de la fecha de la primera entrada."

Por su parte, el art. 27 regula la expedición del visado

"1. El visado se solicitará y expedirá en las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de España, salvo en los supuestos excepcionales que se contemplen reglamentariamente o en los supuestos en los que el Estado español, de acuerdo con la normativa comunitaria sobre la materia, haya acordado su representación con otro Estado miembro de la Unión Europea en materia de visados de tránsito o estancia.

2. La concesión del visado:

a) Habilitará al extranjero para presentarse en un puesto fronterizo español y solicitar su entrada.

b) Habilitará al extranjero, una vez se ha efectuado la entrada en territorio español, a permanecer en España en la situación para la que hubiese sido expedido, sin perjuicio de la obligatoriedad de obtener, en su caso, la tarjeta de identidad de extranjero.

3. Reglamentariamente se establecerá la normativa específica del procedimiento de concesión y expedición de visados, conforme a lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . En dicho procedimiento podrá requerirse la comparecencia personal del solicitante.

4. El ejercicio de la potestad de otorgamiento o denegación de visados se sujetará a los compromisos internacionales vigentes en la materia y se orientará al cumplimiento de los fines de la política exterior del Reino de España y de otras políticas públicas españolas o de la Unión Europea, como la política de inmigración, la política económica y la de seguridad ciudadana.

(...)"

3.3 Resolución de la controversia

3.3.1 Vulneración de actos propios y principios de economía procesal y de confianza legítima

La parte actora viene a alegar que la Administración ha vulnerado el principio de no ir contra actos propios, economía procesal y el principio de confianza legítima, al no mantener una unidad de criterio. A su entender, tal contradicción resultaría de que al habérsele concedido el visado para entrar en España no se le puede denegar la autorización de residencia solicitada. A dichos efectos, cita la STS de 15 de noviembre, rec. 5348/2009 (ECLI: ES:TS:2011:7480), que estimó el recurso en virtud de unos argumentos que entiende aplicables. Pues bien, no podemos aceptar tales alegatos.

En primer lugar, debe considerarse que, a diferencia de la situación actual, la STS invocada estimó el recurso porque, habiéndose concedido por el órgano competente una autorización de residencia temporal para reagrupación por la Administración al allí recurrente, se encontró con que el Cónsul, por una simple apreciación personal y sin datos objetivos, denegó la obtención del visado, con lo que frustraba la eficacia de la autorización concedida. Es más, en la STS no se niega que pudiera revocarse aquella autorización inicial de residencia, pero, en su caso, debería llevarse a cabo por las causas y procedimiento legalmente establecido (revisión de oficio). En consecuencia, este supuesto no tiene nada que ver con el de autos.

En segundo lugar, no existe contradicción alguna por el hecho de haber obtenido el visado, que se le concedió para entrar en España y permanecer en territorio nacional un determinado periodo de tiempo (máximo), con la denegación de la autorización de residencia solicitada que se rige por la normativa arriba reseñada y para cuya obtención ha de cumplir con los requisitos normativamente establecidos.

Esta diferencia resulta también del Título II, rubricado "Régimen jurídico de los extranjeros";por una parte, el capítulo I, referido a la entrada y salida del territorio español y, por otra, el capítulo II, de la autorización de estancia y de residencia.

El art. 25bis regula los tipos de visado, válidamente expedido, en vigor, extendido en el pasaporte o documento de viaje o en documento aparte, que han de obtener los extranjeros que se propongan entrar en territorio español, y que precisen dicho visado. El visado concedido, en este caso de estancia (ap. 2.b) , habilitaba al actor a estar en España durante un periodo de 90 días (su duración total no puede exceder de tres meses por semestre a partir de la fecha de la primera entrada).

3.3.2 Circunstancias fácticas

El actor nació el NUM000 de 1999. Cumplió los 21 años el 15 de junio de 2020. El 15 de junio de 2021 cumplió 22 años.

Consta que el reagrupante efectuó remesas mensuales durante el año 2021 (de enero a diciembre, 12 remesas) según documento aportado en sede de reposición, folio 63 del Ea por importes entre 94 y 303 euros.

De acuerdo con la norma, antes citada, el descendiente menor de 21 años no debe acreditar estar a cargo del reagrupante, sino solo aquel que tenga 21 o más años ( art. 2 del Real Decreto 240/2007).

La primera remesa que consta en el documento aportado se produjo el 5 de enero de 2021, cuando el recurrente tenía 21 años. El 1 de junio de 2021 se produjo la sexta remesa, cuando todavía tenía 21 años.

El recurrente cumplió 22 años el 15 de junio de 2021, constando las remesas de los meses siguientes (de julio a diciembre, ambos inclusive).

El recurrente, provisto de visado, entró en España el 14 de abril de 2022. Presentó la solicitud de expedición de tarjeta de familiar de ciudadano de la UE, el 20 de mayo de 2022, por su condición de hijo de español (folio 22 del Ea). En vía administrativa no se ha cuestionado su filiación (folio 23 y s.s. del Ea).

Desde el 20 de abril de 2022, consta inscrito en el padrón municipal en el mismo domicilio que el reagrupante y otras tres personas que podrían ser familia del reagrupante, el sr. Conrado (la sra. Eloisa, nacida en 1973, el sr. Luciano, nacido en 2006, y el sr. Carlos Francisco, nacido en 2003, folio 27 del Ea). En total constan empadronados 5 personas.

Constan tres nóminas del progenitor, una de septiembre, otra de noviembre y dos de diciembre de 2021 y paga extra (1498,93 euros, 1465,22 euros; 1251,03 y 1671,03 euros, folios 40 y s.s.) y la resolución, de 26 de abril de 2022, en la que se reconoce al reagrupante una pensión de jubilación, con una pensión inicial de 888,80 euros (14 pagas)(folio 29 y s.s. del Ea), tras haber cotizado 24 años y 45 días, según vida laboral. En la declaración de IRPF, ejercicio 2021, constando 4 hijos (2006, 2028, 2013 y 2017) y Nazario (folio 34 del EA).

La resolución inicial impugnada denegó la autorización por dos motivos: (i) no haber acreditado que el recurrente estaba a cargo de su progenitor en su país de origen y (ii) no haber acreditado que la unidad familiar tuviera recursos suficientes.

Hemos dicho que con el recurso de reposición la actora aportó documentación en la que se relacionaban las remesas dinerarias recibidas por el recurrente para su sustento en el país de origen, que, como dice la sentencia de instancia, "oscilan entre los 101 euros y los 303, durante los meses de enero a diciembre de 2021"(folio 63 del Ea). Adjuntó también una traducción jurada, folio 61 del Ea, del documento que figura en el folio 62 del EA.

Toda esta documentación no fue valorada por la Administración al desestimar el recurso de reposición en su resolución de 31 de marzo de 2023

El TS, en su Sentencia nº 1256/2025, de 8 de octubre 2025, rec. cas. 138/2024, ECLI: ES:TS:2025:4441, examina el concepto jurídico indeterminado "a cargo", sentando la siguiente doctrina casacional:

"Como venimos advirtiendo, nos ocupa una autorización basada en vínculos familiares estrechos con ciudadanos españoles y resulta rechazable caer en la consideración de que el sustento que los padres presten a sus hijos dependerá de unos ingresos ponderables ya que el compromiso de mantenimiento, aún más allá de los 21 años, responde al nexo o vínculo y el auxilio económico, en ciertos casos holgado y en otros más humilde, dependerá de las circunstancias que rodeen a cada núcleo familiar como pueden ser el nivel de ingresos y gastos, costumbres en la alimentación, atención a necesidades básicas y, en definitiva, las variadas condiciones de cada familia que deberán ser ponderadas, por tanto, caso por caso por la Administración que debe resolver sobre la concesión de la autorización de residencia y por los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo que revisarán dichas resoluciones [entérminos análogos nos pronunciamos en la STS n.º 1.131/2020, de 29 de julio (RC 2657/2018 )].

Resulta también de interés a estos efectos -aunque se refiera a ascendientes y no a descendientes- la cita de la STS n.º 1.755/2020, de 16 de diciembre (RC 4538/2018 ) que, a su vez, transcribía literalmente el párrafo de la STJUE de 9 de enero de 2007 (Asunto C-1/05. Yunying Jia contra Migrationsverket ) que interpretaba el requisito de encontrarse "a cargo", señalando que: "Para determinar si los ascendientes del cónyuge de un ciudadano comunitario están a cargo de éste, el Estado miembro de acogida debe apreciar si, a la vista de sus circunstancias económicas y sociales, no están en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas. La necesidad del apoyo material debe darse en el Estado de origen o de procedencia de dichos ascendientes em[n] el momento en que solicitan establecerse con el ciudadano comunitario".

D.-Igualmente, hemos de poner en la balanza la protección del derecho a la vida familiar que se reconoce en el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y al efecto destacamos la sentencia del TJUE de 8 de julio de 2011 (C-371/08 , Nural Ziebell/Land Baden-Württemberg) que recoge "se precisa que, antes de adoptar tal decisión, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida deberán tomar en consideración la duración de la residencia del interesado en el territorio de ese Estado, su edad, las consecuencias de la expulsión para la persona afectada y para los miembros de su familia, y los vínculos de esa persona con el Estado de residencia o la ausencia de vínculos con el Estado de origen",a ñadiendo (82) que "[a]l llevar a cabo esa valoración, tales autoridades están obligadas, además, a velar por el respeto tanto del principio de proporcionalidad como de los derechos fundamentales del interesado y, en particular, del derecho al respeto de su vida privada y familiar" (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2010 , Bozkurt, antes citada, apartados 57 a 60 y jurisprudencia citada). Derecho, a la vida familiar, igualmente tomado en consideración por las SSTEDH de 13 de julio de 1995 (Asunto Nasri c. Francia ) y de 26 de junio de 2014 (Asunto Ukaj c. Suiza ).

Este derecho a la vida familiar debe ser considerado por la Administración en las resoluciones en las que entre en juego dicho derecho y forma parte de su deber de motivación que se consagra en el artículo 35 de la LPACAP y en el artículo 20 de la LO 4/2000 .

Y, por otra parte, corolario del deber de motivación es el principio de proporcionalidad que impone la ponderación de todas las circunstancias concurrentes para el caso de que las decisiones denegatorias impliquen una salida del territorio nacional [ SSTS n.º 1.336/2019, de 9 de octubre (RC 7077/2018 ); n.º 1.398/2019, de 21 de octubre (RC 7229/2018 ), n.º 558/2022, de 11 de mayo (RC 7466/2019 ) y, una más reciente, n.º 1.107/2025, de 3 de septiembre (RC 4425/2023 )]. Y, en el mismo sentido, nuestro Tribunal Constitucional, en su sentencia 42/2020, se funda en la sentencia del TJUE de 28 de febrero de 2020, C- 836/18, para establecer la obligación de ponderación de las circunstancias fácticas que determinan la relación de dependencia en el caso de autorizaciones de residencia de familiar de ciudadano de la Unión.

SEXTO.-La respuesta a la cuestión casacional.

Tras estas consideraciones, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que nos ha planteado el auto de admisión debe ser la siguiente:

"(i) El concepto "a cargo" recogido en el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril , y, más específicamente cuando aparece referido en el artículo 124.3 b) en la redacción dada por el artículo único .11 del Real Decreto 629/2022 , es un concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde conformar a la Administración competentey, en última instancia, a los órganos jurisdiccionales de este orden llamados a revisar las resoluciones administrativas.

(ii) Para esa concreción deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias específicas -familiares, económicas y sociales- del solicitante, de las que pueda inferirse que no está en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas por sí solo y, asimismo, deberá valorarse que el familiar que le preste esa ayuda material esté en condiciones de garantizar los recursos necesarios para la subsistencia de aquel miembro de la familia, de acuerdo con las obligaciones de auxilio y sustento propias de los lazos familiares."

En este caso, la resolución administrativa que desestimó el recurso de reposición no tuvo en cuenta ni las remesas ni el resto de documentación aportada y circunstancias personales y objetivas concurrentes, como la edad del recurrente, de 22 años al tiempo de entrar en España, de 21 y 22 años, cuando recibió las remesas, la situación del reagrupante, que acredita una vida residencia y vida laboral en España con más de 21 años cotizados, y la situación económica de la familia al tiempo de formular la solicitud y con anterioridad a la misma.

Como hemos dicho en nuestra recientes sentencia n.º 388/2026, de 25 de febrero, la tarjeta de residencia temporal por ser familiar de un ciudadano de la Unión Europea:

"(...) se regula por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.

20. La finalidad de la tarjeta de residencia temporal por ser familiar de un ciudadano de la UE obra en el considerando 6º de la Directiva 2004/38/CE : "Para mantener la unidad de la familia en un sentido amplio y sin perjuicio de la prohibición de discriminación por motivos de nacionalidad, los Estados miembros de acogida deben estudiar, basándose en su propia legislación nacional, la situación de las personas no incluidas en la definición de miembros de la familia con arreglo a la presente Directiva y que, por consiguiente, no disfrutan del derecho automático de entrada y residencia en el Estado miembro de acogida, con objeto de decidir si se les podría permitir la entrada y la residencia, teniendo en cuenta su relación con el ciudadano de la Unión o cualquier otra circunstancia, tales como la dependencia financiera o física del ciudadano de la Unión".

La Administración ni en la resolución inicial ni en la que resolvió el recurso de reposición dio contenido al concepto jurídico indeterminado cuya concreción fáctica le corresponde conformarla porque solo así podrán los tribunales revisar, en atención a las circunstancias concurrentes, si se dan los presupuestos que exige la normativa comunitaria, en los términos que viene recogiendo el TJUE y el TS, y se respetará el derecho de defensa de los justiciables.

Lo mismo podemos decir en relación con la suficiencia de los recursos económicos del reagrupante, ya que no se ha concretado en qué medida los mismos no suficientes para subvenir las necesidades del reagrupante y su familia, tal como viene exigiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo citada.

Por todo ello, procede estimar el recurso de apelación y estimar en parte el recurso contencioso-administrativo a fin de que se retrotraigan las actuaciones al momento anterior a resolver el recurso de reposición para que se valoren los documentos aportados, en especial, por qué las remesas, en un país como Gambia, no eran suficientes para subvenir las necesidades del recurrente, la edad del mismo y las razones por las que tampoco se consideraron suficientes los ingresos del reagrupante para autorizar la reagrupación y se dicte una resolución conforme a Derecho.

CUARTO: Costas

La estimación del recurso de apelación no comporta la imposición de costas a la parte apelante, al amparo del art. 139.2 de la LJCA.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

PRIMERO: Crítica de la parte apelante

La actora impugna en segunda instancia la sentencia arriba indicada que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, de 31 de marzo de 2023, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, de 26 de agosto de 2022, que le había denegado la Tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea, como hijo a cargo mayor de 21 años.

Señala como hechos probados los siguientes:

(i) El recurrente, nació en Gambia el NUM000 de1999 y solicitó en país de origen un Visado de Familiar de Comunitario, que le fue concedido.

(ii) Entró en España el 14 de abril de 2022, según resulta del pasaporte.

(iii) El 20 de mayo de 2022 presentó ante la Subdelegación del Gobierno en Barcelona la expedición de tarjeta de familiar de ciudadano comunitario, en su calidad de hijo de español, mayor de 21 años.

(iv) Desde la misma fecha consta empadronado en el mismo domicilio que el reagrupante.

(v) No se ha negado el vínculo de parentesco alegado (con el padre).

(vi) Junto al recurso de reposición aportó documentación que acreditaba las remesas dinerarias, recibidas por el demandante para su sustento en el país de origen.

(vii) Consta un documento expedido por fedatario público en el que se manifiesta que el recurrente, en su país, no tiene empleo ni programa de manutención y que depende de su padre para sus necesidades básicas, quien le hace un giro de una cantidad de euros para sus necesidades.

(viii) En el expediente administrativo consta la capacidad económica del padre pare mantener a su hijo, el recurrente.

Alega que la resolución impugnada no ha tenido en cuenta que al actor le fue concedido un visado para viajar a España y que se cumplen todos los requisitos para obtener el permiso solicitado.

Critica la sentencia porque (i) no ha considerado suficientemente acreditado que el actor estuviese a cargo de su padre, español, en el país de origen; ello ha sido rechazado porque (a) las remesas remitidas hacían "a un año concreto"y (b) no se explicitaba ni demostraba la situación anterior del recurrente en su país (con quién vivía, la existencia de otros parientes que se hicieran cargo de él, u otros elementos a tener en cuenta en la situación de hallarse a cargo); (ii) omite pronunciarse sobre el hecho de que la misma Administración que denegó la Tarjeta de residencia temporal de familiar de la UE al actor, otorgó un visado para poder entrar en España. A su entender, esto sería suficiente para estimar el recurso porque existe una incongruencia entre dos órganos de la misma Administración, de personalidad jurídica única, con cita del art. 47.1 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y arts. 3.1, letras d y e), de la Ley 40/2015, conforme a los que la Administración General del Estado debe respetar en su actuación los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y actividades de gestión, así como también los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; se habría producido también una infracción de la teoría de los actos propios, el principio de economía procesal y el principio de confianza legítima; (iii) no se ha tenido en cuenta la obligación de los poderes públicos de proteger social, económica y jurídicamente a la familia ( art. 39 de la CE), para garantizar que todos los miembros de una familia que reside legalmente en España puedan vivir efectivamente juntos en el país, de modo que lo único que se requiere es que sea reconocido, efectivamente, el derecho a residir en España, como miembro integrante real, efectivo y dependiente económicamente (en el país de origen, en España y, previsiblemente, en el futuro) de la familia de un ciudadano español; (iv) se desconoce el principio de proporcionalidad, en virtud del cual las cargas administrativas impuestas o establecidas a los particulares deben ser reducidas al mínimo; (v) el recurrente cumple todos los requisitos para obtener el permiso solicitado y, más concretamente, el requisito de haber estado a cargo del reagrupante en el país de origen, donde siempre ha necesitado su apoyo material para cubrir sus necesidades básicas en su país de origen, como después en España (acreditado por la documental presentada junto al recurso de reposición y en la solicitud de la tarjeta inicial, que acreditan las transferencias), puesto que se hallaba sin trabajo y sin medios económicos (folios 61 y 62 del Ea). Además, el Sr. Conrado, acredita disponer de medios económicos para mantener a su hijo, folios 29 a 51 del EA, lo cual está acreditado también por los envíos de dinero que se relacionan en el folio 63 del EA; y (vi) en cuanto a la cuestión del visado / autorización, invoca la STS de15 de noviembre de 2011 dictada por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, rec. cas. nº 5348/2009 [ECLI: ES:TS:2011:7480].

Solicita que se declare haber lugar al recurso de apelación presentado, se revoque la sentencia de instancia y se estime la pretensión de la demanda de anular la resolución administrativa impugnada por ser contraria a Derecho, con imposición de costas a la Administración demandada.

SEGUNDO: Oposición de la parte apelada

El Abogado del Estado se opone al recurso, partiendo del régimen jurídico de la autorización de autos: la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; el Real Decreto 240/2007 y su desarrollo por la Orden PRE/1490/2012, de 9 de julio, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2004, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

Afirma que, adicionalmente, deben ponderarse, como causas de denegación específicas, si los antecedentes del Interesado ponen de manifiesto que representa un riesgo para el orden público, para lo que es necesario que la conducta constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, por razón de orden público, tal como recoge el artículo 15 del RD 240/2007, que permite denegar la expedición de las tarjetas de residencia por razones de orden público, de seguridad pública y de salud pública, valoración que no comporta un nuevo juicio de reproche sancionador al interesado, porque se trata de una decisión preventiva frente a los peligros que para la sociedad puedan producirse a la vista de la conducta ya demostrada por el individuo, lo cual no equivale a otorgar naturaleza sancionadora a esta potestad, sino que se verifica un juicio de idoneidad del interesado para permanecer en España.

A tales efectos, invoca la STSJ de Cataluña, de 1 de diciembre de 2015, rec. 443/2012 y las sentencias que en ella se citan, en relación con el requisito de que el extranjero se encuentre a cargo del reagrupante, que no equivale a un derecho de alimentos, sino que se requiere un "apoyo material, como situación de hecho, no se prueba por la mera existencia de transferencias bancarias periódicas",y exige la carencia de ingresos, bienes propios o cotizaciones que garanticen su sustento independiente del reagrupante y, desde una perspectiva del ciudadano de la Unión Europea que faculta la aplicación del régimen, requiere la aportación de apoyo material suficiente para garantizar autónomamente la suficiencia del familiar en su residencia en España y que se pruebe la existencia continuada y periódica de esas transferencias en todos los meses y también los años previos a la solicitud.

Además, expone el art. 3.2 c) 2ª de la Orden PRE/1490/2012, que establece los medios económicos suficientes en los casos de personas que no ejerzan actividad laboral alguna y la valoración de su suficiencia, de forma individualizada y teniendo en cuenta la situación personal del familiar solicitante, acogiéndose como tal la tenencia de recursos que sean superiores al importe que cada año fije la Ley de Presupuestos Generales del Estado para generar el derecho a recibir una prestación no contributiva. En este caso, teniendo en cuenta la situación personal y familiar del interesado para el año 2016 sería de 5.150,60 euros anuales ( art. 45.Uno de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado, para 2016), ya que "la necesidad de apoyo material debe darse en el estado de origen o de procedencia de dichos ascendientes en el momento en que soliciten establecerse con el ciudadano comunitario"( STS de 25 de febrero de 2016(recurso nº 2827/15), que se hizo eco de la STJUE, de 9 de enero de 2007, asunto C-1/05), concluyendo que, en esta caso, no está acreditada la situación del recurrente de haberse hallado a cargo de su padre español en el país de origen, porque las remesas remitidas hacían referencia a un año concreto y no se explicita ni demuestra la situación anterior del recurrente en su país, con quién vivía, la existencia de otros parientes que se hicieran cargo de él, u otros elementos a tener en cuenta en la situación de hallarse a cargo.

Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO: Resolución de la controversia planteada en esta segunda instancia

3.1 Régimen jurídico aplicable a la autorización de autos

El actor presentó su solicitud el 20 de mayo de 2022, por lo que no le es aplicable el del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, sino el Real Decreto 204/2007.

La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, en su art. 2º define, a los efectos de dicha Directiva, lo que se entenderá por:

"1)«Ciudadano de la Unión»: toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.

2)«Miembro de la familia»:

(...)

c) los descendientes directosmenores de 21 años o a cargoy los del cónyuge o de la pareja definida en la letra b);

(...)".

El art. 7 regula el derecho de residencia por más de tres meses

"1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o

b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida,

c)

- está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por el Estado miembro de acogida con arreglo a su legislación o a su práctica administrativa, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional, y

- cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, o

d) es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).

2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.

3. A los efectos de la letra a) del apartado 1, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en los siguientes casos:

a) si sufre una incapacidad laboral temporal resultante de una enfermedad o accidente;

b) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo;

c) si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado tras concluir un contrato de trabajo de duración determinada inferior a un año o habiendo quedado en paro involuntario durante los primeros doce meses, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo. En este caso, la condición de trabajador se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses;

d) si sigue una formación profesional. Salvo que se encuentre en situación de paro involuntario, el mantenimiento de la condición de trabajador exigirá que la formación guarde relación con el empleo previo.

4. No obstante lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 y en el apartado 2, únicamente el cónyuge, la pareja registrada a que se refiere la letra b) del punto 2 del artículo 2 y los hijos a cargo tendrán el derecho de residencia como miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que cumple los requisitos de la letra c) del apartado 1 anterior.El apartado 2 del artículo 3 se aplicará a sus ascendientes directos a cargo y a los de su cónyuge o pareja de hecho registrada." (la negrita es nuestra).

La transposición de esta normativa, al ámbito interno tuvo lugar mediante el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, cuyo art. 2º establece los presupuestos para la aplicación de este régimen a familiares de ciudadanos de la Unión, como sigue:

"El presente real decreto se aplica también, cualquiera que sea su nacionalidad, y en los términos previstos por éste, a los familiares de ciudadano de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, cuando le acompañen o se reúnan con él, que a continuación se relacionan:

(...)

c) A sus descendientes directos, y a los de su cónyuge o pareja registrada siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal, o se haya cancelado la inscripción registral de pareja, menores de veintiún años, mayores de dicha edad que vivan a su cargo, o incapaces.

d) A sus ascendientes directos, y a los de su cónyuge o pareja registrada que vivan a su cargo, siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal, o se haya cancelado la inscripción registral de pareja."

Además, el artículo 8 regula la residencia superior a tres meses con tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, en los siguientes términos:

"1. Los miembros de la familia de un ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo especificados en el artículo 2 del presente real decreto, que no ostenten la nacionalidad de uno de dichos Estados, cuando le acompañen o se reúnan con él, podrán residir en España por un período superior a tres meses, estando sujetos a la obligación de solicitar y obtener una «tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión».

2. La solicitud de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá presentarse en el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en España, ante la Oficina de Extranjerosde la provincia donde el interesado pretenda permanecer o fijar su residencia o, en su defecto, ante la Comisaría de Policía correspondiente. En todo caso, se entregará de forma inmediata un resguardo acreditativo de la presentación de la solicitud de la tarjeta, que será suficiente para acreditar su situación de estancia legal hasta la entrega de la tarjeta.La tenencia del resguardo no podrá constituir condición previa para el ejercicio de otros derechos o la realización de trámites administrativos, siempre que el beneficiario de los derechos pueda acreditar su situación por cualquier otro medio de prueba.

3. Junto con el impreso de solicitud de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, cumplimentado en el modelo oficial establecido al efecto, deberá presentarse la documentación siguiente:

a) Pasaporte válido y en vigor del solicitante. En el supuesto de que el documento esté caducado, deberá aportarse copia de éste y de la solicitud de renovación.

b) Documentación acreditativa, en su caso debidamente traducida y apostillada o legalizada, de la existencia del vínculo familiar, matrimonio o unión registradaque otorga derecho a la tarjeta.

c) Certificado de registro del familiar ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo al que acompañan o con el que van a reunirse.

d) Documentación acreditativa, en los supuestos en los que así se exija en el artículo 2 del presente real decreto, de que el solicitante de la tarjeta vive a cargo del ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo del que es familiar.

e) Tres fotografías recientes en color, en fondo blanco, tamaño carné.

4. La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud. La resolución favorable tendrá efectos retroactivos, entendiéndose vigente la situación de residencia desde la fecha acreditada de entrada en España siendo familiar de ciudadano de la Unión.

5. La tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión tendrá una validez de cinco años a partir de la fecha de su expedición, o por el período previsto de residencia del ciudadano de la Unión o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, si dicho periodo fuera inferior a cinco años."

3.2 Normativa que regula la necesidad de visado

La necesidad de visado resulta de la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los estados miembros. El país del que es ciudadano el recurrente, Gambia, consta relacionado en el Anexo I del Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, siendo de aplicación al caso el art. 3.1 conforme al cual, los "nacionales de los terceros países enumerados en la lista del anexo I deberán estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros".

La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en sus arts. 25 a 28, ambos inclusive, regula el régimen de entrada y salida del territorio español, estableciéndose en el art. 25 los requisitos para la entrada:

"1. El extranjero que pretenda entrar en España deberá hacerlo por los puestos habilitados al efecto, hallarse provisto del pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, que se considere válido para tal fin en virtud de convenios internacionales suscritos por España y no estar sujeto a prohibiciones expresas. Asimismo, deberá presentar los documentos que se determinen reglamentariamente que justifiquen el objeto y condiciones de estancia, y acreditar medios de vida suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios.

2. Salvo en los casos en que se establezca lo contrario en los convenios internacionales suscritos por España o en la normativa de la Unión Europea, será preciso, además, un visado.

No será exigible el visado cuando el extranjero se encuentre provisto de la tarjeta de identidad de extranjero o, excepcionalmente, de una autorización de regreso.

(...)"

El art. 25 bis regula los tipos de visado, en lo que ahora interesa:

"1. Los extranjeros que se propongan entrar en territorio español deberán estar provistos de visado, válidamente expedido y en vigor, extendido en su pasaporte o documento de viaje o, en su caso, en documento aparte, salvo lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 25 de esta Ley.

2. Los visados a que se refiere el apartado anterior serán de una de las clases siguientes:

(...)

b) Visado de estancia, que habilita para una estancia ininterrumpida o estancias sucesivas por un período o suma de períodos cuya duración total no exceda de tres meses por semestre a partir de la fecha de la primera entrada."

Por su parte, el art. 27 regula la expedición del visado

"1. El visado se solicitará y expedirá en las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de España, salvo en los supuestos excepcionales que se contemplen reglamentariamente o en los supuestos en los que el Estado español, de acuerdo con la normativa comunitaria sobre la materia, haya acordado su representación con otro Estado miembro de la Unión Europea en materia de visados de tránsito o estancia.

2. La concesión del visado:

a) Habilitará al extranjero para presentarse en un puesto fronterizo español y solicitar su entrada.

b) Habilitará al extranjero, una vez se ha efectuado la entrada en territorio español, a permanecer en España en la situación para la que hubiese sido expedido, sin perjuicio de la obligatoriedad de obtener, en su caso, la tarjeta de identidad de extranjero.

3. Reglamentariamente se establecerá la normativa específica del procedimiento de concesión y expedición de visados, conforme a lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . En dicho procedimiento podrá requerirse la comparecencia personal del solicitante.

4. El ejercicio de la potestad de otorgamiento o denegación de visados se sujetará a los compromisos internacionales vigentes en la materia y se orientará al cumplimiento de los fines de la política exterior del Reino de España y de otras políticas públicas españolas o de la Unión Europea, como la política de inmigración, la política económica y la de seguridad ciudadana.

(...)"

3.3 Resolución de la controversia

3.3.1 Vulneración de actos propios y principios de economía procesal y de confianza legítima

La parte actora viene a alegar que la Administración ha vulnerado el principio de no ir contra actos propios, economía procesal y el principio de confianza legítima, al no mantener una unidad de criterio. A su entender, tal contradicción resultaría de que al habérsele concedido el visado para entrar en España no se le puede denegar la autorización de residencia solicitada. A dichos efectos, cita la STS de 15 de noviembre, rec. 5348/2009 (ECLI: ES:TS:2011:7480), que estimó el recurso en virtud de unos argumentos que entiende aplicables. Pues bien, no podemos aceptar tales alegatos.

En primer lugar, debe considerarse que, a diferencia de la situación actual, la STS invocada estimó el recurso porque, habiéndose concedido por el órgano competente una autorización de residencia temporal para reagrupación por la Administración al allí recurrente, se encontró con que el Cónsul, por una simple apreciación personal y sin datos objetivos, denegó la obtención del visado, con lo que frustraba la eficacia de la autorización concedida. Es más, en la STS no se niega que pudiera revocarse aquella autorización inicial de residencia, pero, en su caso, debería llevarse a cabo por las causas y procedimiento legalmente establecido (revisión de oficio). En consecuencia, este supuesto no tiene nada que ver con el de autos.

En segundo lugar, no existe contradicción alguna por el hecho de haber obtenido el visado, que se le concedió para entrar en España y permanecer en territorio nacional un determinado periodo de tiempo (máximo), con la denegación de la autorización de residencia solicitada que se rige por la normativa arriba reseñada y para cuya obtención ha de cumplir con los requisitos normativamente establecidos.

Esta diferencia resulta también del Título II, rubricado "Régimen jurídico de los extranjeros";por una parte, el capítulo I, referido a la entrada y salida del territorio español y, por otra, el capítulo II, de la autorización de estancia y de residencia.

El art. 25bis regula los tipos de visado, válidamente expedido, en vigor, extendido en el pasaporte o documento de viaje o en documento aparte, que han de obtener los extranjeros que se propongan entrar en territorio español, y que precisen dicho visado. El visado concedido, en este caso de estancia (ap. 2.b) , habilitaba al actor a estar en España durante un periodo de 90 días (su duración total no puede exceder de tres meses por semestre a partir de la fecha de la primera entrada).

3.3.2 Circunstancias fácticas

El actor nació el NUM000 de 1999. Cumplió los 21 años el 15 de junio de 2020. El 15 de junio de 2021 cumplió 22 años.

Consta que el reagrupante efectuó remesas mensuales durante el año 2021 (de enero a diciembre, 12 remesas) según documento aportado en sede de reposición, folio 63 del Ea por importes entre 94 y 303 euros.

De acuerdo con la norma, antes citada, el descendiente menor de 21 años no debe acreditar estar a cargo del reagrupante, sino solo aquel que tenga 21 o más años ( art. 2 del Real Decreto 240/2007).

La primera remesa que consta en el documento aportado se produjo el 5 de enero de 2021, cuando el recurrente tenía 21 años. El 1 de junio de 2021 se produjo la sexta remesa, cuando todavía tenía 21 años.

El recurrente cumplió 22 años el 15 de junio de 2021, constando las remesas de los meses siguientes (de julio a diciembre, ambos inclusive).

El recurrente, provisto de visado, entró en España el 14 de abril de 2022. Presentó la solicitud de expedición de tarjeta de familiar de ciudadano de la UE, el 20 de mayo de 2022, por su condición de hijo de español (folio 22 del Ea). En vía administrativa no se ha cuestionado su filiación (folio 23 y s.s. del Ea).

Desde el 20 de abril de 2022, consta inscrito en el padrón municipal en el mismo domicilio que el reagrupante y otras tres personas que podrían ser familia del reagrupante, el sr. Conrado (la sra. Eloisa, nacida en 1973, el sr. Luciano, nacido en 2006, y el sr. Carlos Francisco, nacido en 2003, folio 27 del Ea). En total constan empadronados 5 personas.

Constan tres nóminas del progenitor, una de septiembre, otra de noviembre y dos de diciembre de 2021 y paga extra (1498,93 euros, 1465,22 euros; 1251,03 y 1671,03 euros, folios 40 y s.s.) y la resolución, de 26 de abril de 2022, en la que se reconoce al reagrupante una pensión de jubilación, con una pensión inicial de 888,80 euros (14 pagas)(folio 29 y s.s. del Ea), tras haber cotizado 24 años y 45 días, según vida laboral. En la declaración de IRPF, ejercicio 2021, constando 4 hijos (2006, 2028, 2013 y 2017) y Nazario (folio 34 del EA).

La resolución inicial impugnada denegó la autorización por dos motivos: (i) no haber acreditado que el recurrente estaba a cargo de su progenitor en su país de origen y (ii) no haber acreditado que la unidad familiar tuviera recursos suficientes.

Hemos dicho que con el recurso de reposición la actora aportó documentación en la que se relacionaban las remesas dinerarias recibidas por el recurrente para su sustento en el país de origen, que, como dice la sentencia de instancia, "oscilan entre los 101 euros y los 303, durante los meses de enero a diciembre de 2021"(folio 63 del Ea). Adjuntó también una traducción jurada, folio 61 del Ea, del documento que figura en el folio 62 del EA.

Toda esta documentación no fue valorada por la Administración al desestimar el recurso de reposición en su resolución de 31 de marzo de 2023

El TS, en su Sentencia nº 1256/2025, de 8 de octubre 2025, rec. cas. 138/2024, ECLI: ES:TS:2025:4441, examina el concepto jurídico indeterminado "a cargo", sentando la siguiente doctrina casacional:

"Como venimos advirtiendo, nos ocupa una autorización basada en vínculos familiares estrechos con ciudadanos españoles y resulta rechazable caer en la consideración de que el sustento que los padres presten a sus hijos dependerá de unos ingresos ponderables ya que el compromiso de mantenimiento, aún más allá de los 21 años, responde al nexo o vínculo y el auxilio económico, en ciertos casos holgado y en otros más humilde, dependerá de las circunstancias que rodeen a cada núcleo familiar como pueden ser el nivel de ingresos y gastos, costumbres en la alimentación, atención a necesidades básicas y, en definitiva, las variadas condiciones de cada familia que deberán ser ponderadas, por tanto, caso por caso por la Administración que debe resolver sobre la concesión de la autorización de residencia y por los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo que revisarán dichas resoluciones [entérminos análogos nos pronunciamos en la STS n.º 1.131/2020, de 29 de julio (RC 2657/2018 )].

Resulta también de interés a estos efectos -aunque se refiera a ascendientes y no a descendientes- la cita de la STS n.º 1.755/2020, de 16 de diciembre (RC 4538/2018 ) que, a su vez, transcribía literalmente el párrafo de la STJUE de 9 de enero de 2007 (Asunto C-1/05. Yunying Jia contra Migrationsverket ) que interpretaba el requisito de encontrarse "a cargo", señalando que: "Para determinar si los ascendientes del cónyuge de un ciudadano comunitario están a cargo de éste, el Estado miembro de acogida debe apreciar si, a la vista de sus circunstancias económicas y sociales, no están en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas. La necesidad del apoyo material debe darse en el Estado de origen o de procedencia de dichos ascendientes em[n] el momento en que solicitan establecerse con el ciudadano comunitario".

D.-Igualmente, hemos de poner en la balanza la protección del derecho a la vida familiar que se reconoce en el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y al efecto destacamos la sentencia del TJUE de 8 de julio de 2011 (C-371/08 , Nural Ziebell/Land Baden-Württemberg) que recoge "se precisa que, antes de adoptar tal decisión, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida deberán tomar en consideración la duración de la residencia del interesado en el territorio de ese Estado, su edad, las consecuencias de la expulsión para la persona afectada y para los miembros de su familia, y los vínculos de esa persona con el Estado de residencia o la ausencia de vínculos con el Estado de origen",a ñadiendo (82) que "[a]l llevar a cabo esa valoración, tales autoridades están obligadas, además, a velar por el respeto tanto del principio de proporcionalidad como de los derechos fundamentales del interesado y, en particular, del derecho al respeto de su vida privada y familiar" (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2010 , Bozkurt, antes citada, apartados 57 a 60 y jurisprudencia citada). Derecho, a la vida familiar, igualmente tomado en consideración por las SSTEDH de 13 de julio de 1995 (Asunto Nasri c. Francia ) y de 26 de junio de 2014 (Asunto Ukaj c. Suiza ).

Este derecho a la vida familiar debe ser considerado por la Administración en las resoluciones en las que entre en juego dicho derecho y forma parte de su deber de motivación que se consagra en el artículo 35 de la LPACAP y en el artículo 20 de la LO 4/2000 .

Y, por otra parte, corolario del deber de motivación es el principio de proporcionalidad que impone la ponderación de todas las circunstancias concurrentes para el caso de que las decisiones denegatorias impliquen una salida del territorio nacional [ SSTS n.º 1.336/2019, de 9 de octubre (RC 7077/2018 ); n.º 1.398/2019, de 21 de octubre (RC 7229/2018 ), n.º 558/2022, de 11 de mayo (RC 7466/2019 ) y, una más reciente, n.º 1.107/2025, de 3 de septiembre (RC 4425/2023 )]. Y, en el mismo sentido, nuestro Tribunal Constitucional, en su sentencia 42/2020, se funda en la sentencia del TJUE de 28 de febrero de 2020, C- 836/18, para establecer la obligación de ponderación de las circunstancias fácticas que determinan la relación de dependencia en el caso de autorizaciones de residencia de familiar de ciudadano de la Unión.

SEXTO.-La respuesta a la cuestión casacional.

Tras estas consideraciones, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que nos ha planteado el auto de admisión debe ser la siguiente:

"(i) El concepto "a cargo" recogido en el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril , y, más específicamente cuando aparece referido en el artículo 124.3 b) en la redacción dada por el artículo único .11 del Real Decreto 629/2022 , es un concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde conformar a la Administración competentey, en última instancia, a los órganos jurisdiccionales de este orden llamados a revisar las resoluciones administrativas.

(ii) Para esa concreción deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias específicas -familiares, económicas y sociales- del solicitante, de las que pueda inferirse que no está en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas por sí solo y, asimismo, deberá valorarse que el familiar que le preste esa ayuda material esté en condiciones de garantizar los recursos necesarios para la subsistencia de aquel miembro de la familia, de acuerdo con las obligaciones de auxilio y sustento propias de los lazos familiares."

En este caso, la resolución administrativa que desestimó el recurso de reposición no tuvo en cuenta ni las remesas ni el resto de documentación aportada y circunstancias personales y objetivas concurrentes, como la edad del recurrente, de 22 años al tiempo de entrar en España, de 21 y 22 años, cuando recibió las remesas, la situación del reagrupante, que acredita una vida residencia y vida laboral en España con más de 21 años cotizados, y la situación económica de la familia al tiempo de formular la solicitud y con anterioridad a la misma.

Como hemos dicho en nuestra recientes sentencia n.º 388/2026, de 25 de febrero, la tarjeta de residencia temporal por ser familiar de un ciudadano de la Unión Europea:

"(...) se regula por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.

20. La finalidad de la tarjeta de residencia temporal por ser familiar de un ciudadano de la UE obra en el considerando 6º de la Directiva 2004/38/CE : "Para mantener la unidad de la familia en un sentido amplio y sin perjuicio de la prohibición de discriminación por motivos de nacionalidad, los Estados miembros de acogida deben estudiar, basándose en su propia legislación nacional, la situación de las personas no incluidas en la definición de miembros de la familia con arreglo a la presente Directiva y que, por consiguiente, no disfrutan del derecho automático de entrada y residencia en el Estado miembro de acogida, con objeto de decidir si se les podría permitir la entrada y la residencia, teniendo en cuenta su relación con el ciudadano de la Unión o cualquier otra circunstancia, tales como la dependencia financiera o física del ciudadano de la Unión".

La Administración ni en la resolución inicial ni en la que resolvió el recurso de reposición dio contenido al concepto jurídico indeterminado cuya concreción fáctica le corresponde conformarla porque solo así podrán los tribunales revisar, en atención a las circunstancias concurrentes, si se dan los presupuestos que exige la normativa comunitaria, en los términos que viene recogiendo el TJUE y el TS, y se respetará el derecho de defensa de los justiciables.

Lo mismo podemos decir en relación con la suficiencia de los recursos económicos del reagrupante, ya que no se ha concretado en qué medida los mismos no suficientes para subvenir las necesidades del reagrupante y su familia, tal como viene exigiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo citada.

Por todo ello, procede estimar el recurso de apelación y estimar en parte el recurso contencioso-administrativo a fin de que se retrotraigan las actuaciones al momento anterior a resolver el recurso de reposición para que se valoren los documentos aportados, en especial, por qué las remesas, en un país como Gambia, no eran suficientes para subvenir las necesidades del recurrente, la edad del mismo y las razones por las que tampoco se consideraron suficientes los ingresos del reagrupante para autorizar la reagrupación y se dicte una resolución conforme a Derecho.

CUARTO: Costas

La estimación del recurso de apelación no comporta la imposición de costas a la parte apelante, al amparo del art. 139.2 de la LJCA.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.