Sentencia Contencioso-Administrativo 2405/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 157/2023 de 27 de junio del 2025

PRIMERO: Objeto del recurso contencioso-administrativo y posición de la parte demandante

La parte actora impugna en este proceso la resolución nº 282/2022 (rec. nº 2021-0485 y nº 2021 - 0568), dictada por el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic (TCCSP) que:

(i) Inadmitió el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la actora contra el informe técnico de propuesta de exclusión de la demandante del acuerdo marco para la homologación de empresas proveedoras del transporte, suministro y montaje/desmontaje de construcciones modulares con elementos prefabricados en régimen de alquiler con opción de compra para los centros educativos gestionados por la Administración demandada, licitada por el mencionado consorcio (expediente CEB-2021-42) por no tratarse de un acto susceptible de recurso especial en materia de contratación, y

(ii) Desestima el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la actora contra el acuerdo de exclusión.

La demandante cuestiona que la mesa de contratación excluyera a la entidad demandante, en fecha 13 de octubre de 2021, por divulgar información del sobre C en el sobre B, referente a los siguientes apartados: (i) Calificación energética tipo 150 B5 y (ii) Valor de eficiencia energética en iluminación (VEEI).

Recuerda que el recurso especial en materia de contratación se fundó en la inexistencia de contaminación entre sobres y alega que se excluyó la oferta de

la resolución impugnada por no estar bien redactado el PCAP que inducía a confusión, lo que es culpa exclusiva del órgano de contratación.

Además, la exclusión de la actora fue improcedente porque el contenido del sobre B no podía afectar a la valoración del órgano dado que no se vulneró el secreto y no se pudo influir en la valoración de los criterios cuantificables mediante fórmulas matemáticas por irrelevancia de la puntuación afectada. Además, obtener más o menos puntos no altera el resultado porque solo se han presentado 2 empresas de las 5 empresas homologables.

El TCCSP en la resolución impugnada consideró que la actora había facilitado información sobre la calificación energética ofrecida y que ello podría suponer conocer de manera previa a la apertura del sobre C que obtendría, por este criterio, 1 punto. Lo mismo estimó respecto del criterio automático del valor de eficiencia energética en iluminación, lo que suponía conocer de forma anticipada que le corresponderían 4 puntos por este criterio.

Por consiguiente la recurrente mantiene que:

(i) El acto recurrido no es conforme a Derecho, al excluirse a la actora por no estar bien redactado el PCAP, induciéndole a error. La actora formuló su oferta de buena fe y si se considera que lo que incluyó en el sobre B no tenía que haberse incluido, es culpa del órgano de contratación por haber redactado el pliego de forma confusa. La resolución señala que una redacción más clarificadora de los pliegos en lo que se refiere a la documentación a aportar en cada uno de los sobres, con indicación de aquella información que no se podía incluir en cada caso, hubiera facilitado a los licitadores la presentación de sus proposiciones, con más seguridad. Por consiguiente, en aplicación de los arts. 1281 y 1288 del Código Civil, cabe concluir que fue la redacción del mismo pliego y del cuadro de características del Acuerdo Marco la que provocó la inclusión en el sobre B de los datos económicos correspondientes a la mejora relativa a las instalaciones eléctricas, de agua y de saneamiento.

(ii) Improcedente exclusión de la actora dado que el contenido del sobre B no podía afectar a la valoración del órgano de contratación, porque no vulnera los principios de invariabilidad de la oferta y de igualdad de trato, teniendo en cuenta el actual tratamiento a nivel doctrinal y jurisprudencial de las posibles vulneraciones del secreto de las proposiciones pues no toda equivocación presupone la exclusión de la empresa licitadora afectada porque se tendrá que probar la contaminación que ha provocado y su afectación en cuanto al mantenimiento del secreto de las ofertas y a la objetividad de la valoración y el tratamiento igualitario de las empresas licitadoras. En este caso, no se ha vulnerado el secreto y no se ha podido influir en la valoración de los criterios cuantificables mediante fórmulas matemáticas, ya que, de un total de 86 puntos que se pueden obtener con la apertura del sobre C, tan solo 4 puntos responden al Valor de eficiencia energética en iluminación, y respecto al VEEI, se indicó en el sobre B que se ofrecería un valor mínimo de VEEI de 2 W/m2/*1001x, lo cual -siempre que fuera esto lo que se recogiera en el sobre C- equivaldría a una puntuación de 4 puntos. Es decir que se está ante un error intrascendente porque no representa ni el 4,65% del total de puntuación del sobre C.

(iii) Obtener más o menos puntos no afecta al resultado porque solo se han presentado 4 empresas de las 5 empresas que pueden homologarse en el Acuerdo Marco.

(iv)La inclusión de la actora no puede generar ofertas anormales, puesto que solo se aplican los criterios para la determinación de la existencia de ofertas presuntamente anormales cuando hay cuatro o más ofertas aceptadas técnicamente.

(v) Excluir a la actora genera una reducción en la competencia y en la concurrencia de licitadores, afectando al interés general, dado que la actora puede suministrar el servicio con garantías, vulnerando todo ello los principios que rigen la licitación recogidos en la LCSP.

Por todo ello, solicita que se anule la resolución 282/2022, de 9 de noviembre [en realidad hay que entender que se refiere a la resolución 283/2022] y que se declare que no es conforme a Derecho la resolución que excluye la oferta de la actora y adjudica el Acuerdo Marco del procedimiento de licitación de autos.

SEGUNDO: Posición de la parte demandada

La Administración se opone al recurso, poniendo de relieve la discordancia entre la resolución del TCCSP contra la que se interpuso el recurso contencioso-administrativo y la que se determina en la demanda.

En cuanto al fondo alega:

(i) No se puede impugnar el pliego de cláusulas administrativas porque, en aplicación del art. 122 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, se tenía que recoger la información asociada a la cada uno de los criterios de adjudicación -subjetivos y objetivos. Y así se recogió en el procedimiento de contratación.

(ii) La recurrente ha admitido que presentó equivocadamente la documentación que permitía valorar su oferta, hecho que deviene pacífico.

(iii) Si la Administración hubiera valorado las circunstancias del caso se habría dado cuenta de que los criterios de adjudicación afectables no tenían una gran incidencia respecto al resultado de la licitación.

(iv)La actora no impugnó el PCAP, por lo que su participación implicaba su aceptación incondicionada ( art. 139.1 de la LCSP) , sin ir contra sus actos propios.

(v) La actora actuó de forma negligente, pues la otra licitadora sí presentó correctamente la documentación requerida y ha de estarse al estándar de diligencia del licitador.

(vi)Si la actora tenía dudas, pudo acudir a preguntar, al amparo del art. 138.3 de la LCSP, pero la recurrente no quiso aclarar las dudas que tenía y ahora pretende beneficiarse pese a su propia conducta tórpida, lo que contraviene el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos ( art. 115.3 de la Ley 29/2015)

(vii) En relación con la confidencialidad de las ofertas, dicha confidencialidad es obligatoria, ex. art. 157 de la LCSP y cláusula 11.8 del PCAP, por lo que la Administración estaba obligada a respetar la confidencialidad y a excluir aquellas licitadoras que hubieran desvelado inoportunamente, para evitar cualquier duda que pudiera indicar que no había sido imparcial.

(viii) Los requisitos eran iguales para todos los licitadores.

Alega Por todo ello, solicita que se desestime el recurso.

TERCERO: Resolución de la controversia

3.1 Objeto del recurso

A tenor de lo establecido en el art. 25 de la LJCA, en el escrito de interposición se fija el objeto del recurso contencioso-administrativo de tal manera que dicho objeto no puede ser modificado con posterioridad, con las salvedades legales (como sería el caso de una resolución expresa frente a la impugnada dictada por silencio).

En este caso, el escrito de interposición fijó como objeto del recurso la resolución 283/2022, dictada por el Tribuna Català de Contractes del Sector Públic, que inadmitió el recurso especial en materia de contratación N-2021-0487 y desestimó el recurso especial N-2021-0573, del "Acord Marc per a l'homologació d'empreses proveïdores del transport, subministrament i muntatge de construccions modulars amb elements prefabricats en règim de compra".

En la demanda, no obstante, la actora refiere que la resolución impugnada era la resolución del recurso especial Acuerdo Marco relativo al suministro, transporte y montaje/desmontaje de construcciones modulares con elementos prefabricados en régimen de alquiler con opción de compra para los centros educativos gestionados por el Consorcio de Educación de Barcelona.

Ahora bien, todos los argumentos de la demanda, más allá de algún elemento fáctico no esencial (como el número de empresas), detallan el motivo de impugnación, por lo que no existe obstáculo alguno para resolver este recurso.

3.2 Sobre la oscuridad de los PCAP, debemos tener en cuenta que el PCAP contiene los criterios de adjudicación relativos al sobre B, Criterios de calidad:

"1.- Memòria explicativa del producte ofert (fins a 9 punts)

Redacció de projecte justificatiu: incloure memòria explicativa del producte ofert. Incloure també en la memòria, com s'organitzarà el subministrament i muntatge dels elements i/o materials necessaris per a la construcció.

Amb aquest punt, es pretén obtenir informació rellevant en quant a les especificitats dels materials i els sistemes de muntatge d'aquests.

Aquestes dades son importants, donat que seran de utilitat per a poder valorar la qualitat i durabilitat dels materials oferts, així com poder apreciar amb detall els sistemes de muntatge (metodologies i terminis), tasques que poden afectar directament a la qualitat global del producte acabat (poden afectar a la estanqueïtat, transmitància, etc).

2.- Altres Millores: (fins a 5 punts)

Es valoraran les millores ofertades que facin referència als temes indicats a continuació:

- (...)

- Millores en les instal·lacions elèctriques, d'aigua i de sanejament.

Es valoraran positivament les propostes de millora en instal·lacions del edifici, que puguin suposar una minoració del consum innecessari i conseqüentment una minoració de la despesa energètica i econòmica.

(...).

Por lo que se refiere al sobre C)

a) CRITERIS DE QUALITAT (fins a 26 punts) i que serviran de base per a l'adjudicació del contracte són els següents.

Es valorarà els diferents elements que superin els establerts en el plec de prescripcions tècniques pel que fa a la seguretat estructural, prevenció d'incendis, aïllament tèrmic i acústic i eficiència energètica, d'acord amb la declaració presentada del sobre C. El CEB es reserva el dret a demanar mostres dels materials i/o a realitzar assaigs amb càrrec als potencials homologables per a verificar els paràmetres ofertats.

Un cop puntuats tots els licitadors s'aplicarà un factor de conversió per tal que la millor oferta de cada apartat obtingui la millor puntuació d'aquest apartat i la resta puntuacions proporcionals a les obtingudes a la primera puntuació en relació al millor puntuat.

Elements a valorar:

1.- (...).

5. Valor de eficiencia energética en il.luminació (VEEI). Valor admisible segons plec técnic 3,5.

(...)

b) CRITERI ECONÒMIC (fins a 60 punts)

(...)

3.3 Sobre la impugnación del PCAP por falta de claridad

La actora sostiene que las cláusulas no eran claras y que la indujeron a error sobre la documentación que, respectivamente, debía contener el sobre B y el sobre C. Se apoya en lo razonado por el TCCSP. Además trae una resolución del Tribunal Administrativo de Contratos de Aragón del que destaca la afirmación que la carga de claridad en la elaboración y el contenido de los pliegos de condiciones, o de cláusulas administrativas particulares, es de los poderes adjudicadores.

Es cierto que el TCCSP en su resolución señala que una redacción más clarificadora de los pliegos -en lo que se refiere a la documentación a aportar en cada uno de los sobres, con indicación de aquella información que no se podía incluir en cada caso-, hubiera facilitado a los licitadores la presentación de sus proposiciones, con más seguridad. Ahora bien, ello no significa que el TCCSP haya considerado esta circunstancia como relevante porque ha desestimado el recurso, apreciando que la actividad de la demandante ha comportado una contaminación que ha de comportar su exclusión. Además, las otras empresas, que no fueron excluidas, presentaron correctamente la documentación en el sobre correcto, lo que es indicativo de que los PCAP no eran confusos.

Por lo demás, si la actora tenía dudas pudo acudir a la consulta del art. 138.3 de la LCSP, que obliga a los órganos de contratación a proporcionar a "todos los interesados en el procedimiento de licitación, a más tardar 6 días antes de que finalice el plazo fijado para la presentación de ofertas, aquella información adicional sobre los pliegos y demás documentación complementaria que estos soliciten, a condición de que la hubieren pedido al menos 12 días antes del transcurso del plazo de presentación de las proposiciones o de las solicitudes de participación, salvo que en los pliegos que rigen la licitación se estableciera otro plazo distinto. En los expedientes que hayan sido calificados de urgentes, el plazo de seis días a más tardar antes de que finalice el plazo fijado para la presentación de ofertas será de 4 días a más tardar antes de que finalice el citado plazo en los contratos de obras, suministros y servicios sujetos a regulación armonizada siempre que se adjudiquen por procedimientos abierto y restringido.

En los casos en que lo solicitado sean aclaraciones a lo establecido en los pliegos o resto de documentación y así lo establezca el pliego de cláusulas administrativas particulares, las respuestas tendrán carácter vinculante y, en este caso, deberán hacerse públicas en el correspondiente perfil de contratante en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el procedimiento de licitación"

Por otra parte, los PCAP han de incluir, entre otros, los criterios de adjudicación del contrato y, en este caso, se incluyeron criterios objetivos y subjetivos de forma que la información asociada a cada uno de ellos debía de incluirse en sobres diferentes (B y C) y, conforme al art. 139 de la LCSP, las "proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna, así como la autorización a la mesa y al órgano de contratación para consultar los datos recogidos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o en las listas oficiales de operadores económicos de un Estado miembro de la Unión Europea",por lo que se acoge la doctrina de los actos propios. No puede ahora que ha sido excluido cuestionar la legalidad del PCAP, cuando ni solicitó información sobre la interpretación, ni impugnó los pliegos, sino que participó en la contratación sometiéndose a ellos.

En definitiva, no puede a posteriori pretender impugnar el PCAP porque, además, la solicitud de información, que recogía también la cláusula 11.7 del PCAP, entra dentro del estándar de diligencia del licitador razonablemente informado y normalmente diligente.

3.4 Sobre la exclusión de la actora y la confidencialidad

La actora nos dice que no debió ser excluida porque el contenido del sobre B no podía afectar a la valoración del órgano de contratación, ya que no toda equivocación presupone la exclusión de la empresa licitadora afectada porque se tendrá que probar la contaminación que ha provocado y su afectación en cuanto al mantenimiento del secreto de las ofertas y a la objetividad de la valoración y el tratamiento igualitario de las empresas licitadoras. Además, sería un error intrascendente porque solo representa el 4,65% del total de puntuación del sobre C y obtener más o menos puntos no afecta al resultado porque solo se han presentado 2 empresas de las 5 empresa que pueden homologarse en el Acuerdo Marco y una de ellas es Algeco, que fue admitida, por lo que la inclusión de la actora carece de efectos a otros licitadores.

Esta cuestión está relacionada con la confidencialidad de las ofertas a la que viene obligada la Administración, en base al art. 139.2 de la LCSP dispone que las proposiciones "serán secretas y se arbitrarán los medios que garanticen tal carácter hasta el momento de apertura de las proposiciones, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 143, 175 y 179 en cuanto a la información que debe facilitarse a los participantes en una subasta electrónica, en un diálogo competitivo, o en un procedimiento de asociación para la innovación".

El art. 157,2 de la LCSP dispone que cuando "de conformidad con lo establecido en el artículo 145 se utilicen una pluralidad de criterios de adjudicación, los licitadores deberán presentar la proposición en dos sobres o archivos electrónicos: uno con la documentación que deba ser valorada conforme a los criterios cuya ponderación depende de un juicio de valor, y el otro con la documentación que deba ser valorada conforme a criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas".

Hemos transcrito más arriba las cláusulas del PCAP que fijaban el contenido del sobre B y del sobre C. La actora admite que respecto al VEEI se indicó en el sobre B que se ofrecería un valor de VEEI de 2/W/m2/*1001x, "si esto fuera lo que realmente se recogería después en el sobre C", si bien apunta que ello solo comportaría 4 puntos, de un total de 86.

Pues bien, respecto a escasa relevancia o entidad de dicha indicación, se trata de meras alegaciones que no han quedado acreditadas por prueba alguna en Derecho y la Administración no ha apreciado la exclusión con automatismo, sino examinando la relevancia de dicha información.

La confidencialidad de las ofertas se recogía también en la cláusula 11.8 del PCAP, el cual establecía que las proposiciones son secretaras y que su presentación suponía la aceptación incondicionada por la empresa licitadora del contenido dell pliego así como del pliego de prescripciones técnicas, así como la autorización a la mesa y al órgano de contratación para consultar los datos que recogen el Registro Electrónico de Empresas Licitadoras de la Generalitat y en el Registro Oficial de licitadores y empresas clasificadas del sector público, o las listas oficiales de operadores económicos de un Estado miembro de la Unión Europea, por lo que la actora estaba obligada, por ley y por los pliegos, a preservar la confidencialidad y a excluir a aquellas empresas que hubieran desvelado de forma anticipada e inoportuna, a fin de alejar cualquier duda que pudiera hacer pensar que no había sido imparcial en su actividad. En cambio, con esta actividad se respetó el principio de igualdad entre licitadoras que sí habían presentado correctamente las proposiciones.

Por lo demás, aunque el actor alega que no hubo contaminación, no fue apreciado así por el órgano de contratación ni por el TCCSP, no siendo suficientes las meras alegaciones siendo que la mesa justificó la exclusión en que «que han aportat en el sobre B informació que correspon al sobre C",razonamiento que tampoco ha sido desvirtuado. Información concreta (valor VEEI de 2 W/m2/1001x que corresponde al sobre C) prestada en el sobre B, que tenía por objeto realizar un juicio de valor, lo que no se muestra inocuo por lo ya dicho.

Procede por lo expuesto la desestimación del presente recurso en unidad de criterio con sentencia de esta Sala dictada en autos 19/23.

CUARTO: Costas

Imponer las costas causadas en este proceso a la parte actora, cuyas pretensiones han sido íntegramente desestimadas, si bien con el límite máximo de 1.000,00 euros, IVA incluido, al amparo del art. 139 de la LJCA.