Sentencia Contencioso-Administrativo 401/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 284/2024 de 27 de junio del 2025

PRIMERO.- Alcalabus S.L. cuestiona, en el proceso, la adecuación jurídica de un acuerdo, que fue publicado el 16 de abril de 2024 en la plataforma de contratación del sector público, del consejo de administración de la Autoridad de Transporte Metropolitano de València.

Este acuerdo adjudica a Autocares Herca S.L. el siguiente contrato:

"Servicios de transporte público regular de viajeros por carretera CV-108 València-Metropolitana Sud" (expediente CMAYOR/2022/03Y04/153).

El 29 de julio de 2024 el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales desestimó el recurso especial formulado por Alcalabus S.L. contra esta resolución:

"... Quinto. La recurrente discrepa de la aceptación de la oferta de la adjudicataria incursa en presunción de valores anormalmente bajos, que considera inviable económicamente y pretende (...) se retrotraiga el expediente al momento de una nueva valoración y orden de prelación de las ofertas.

En particular, a juicio de la recurrente, no puede ser aceptada la oferta de la adjudicataria AUTOCARES HERCA S.L., sobre los Vehículos-Kilómetros Adicionales".

"... el control de este Tribunal ha de ceñirse a determinar si el informe técnico del órgano de contratación motiva de forma adecuada y suficiente las razones por las que considera que las empresas licitadoras están incursas en baja anormal".

"... El informe de aceptación de las justificaciones obrante en el expediente, con fecha 12 de diciembre de 2023 suscrito por el Jefe de servicio de planificación, movilidad y gestión de redes de la Autoridad de Transporte Metropolitano de Valencia analiza detalladamente los costes del servicio objeto de licitación y las justificaciones dadas por la empresa".

"... el inciso sobre los costes a considerar se ha incorporado conscientemente por el órgano de contratación y ha sido aceptado tácitamente por los licitadores al presentar sus ofertas" (resolución 978/2024, de 29 de julio, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Recurso 596/2024).

SEGUNDO.- El escrito de demanda considera, por su parte, que la oferta presentada por Autocares Herca S.L. (a) subestimó los costes de ejecución del contrato.Circunstancia que, a la vista del alcance cuantitativo de esa falta de visualización de los costes, determinaba la temeridad de su oferta. Por ser la misma inadecuada desde un plano económico.

Con esta perspectiva, se remite a los datos y cálculos que aparecen en el informe pericial que acompaña como documento nº4. Informe que fue redactado por el economista D. Amadeo bajo este título:

"Informe económico sobre la viabilidad de la oferta adjudicataria en la licitación de la concesión de transporte público regular de viajeros por carretera CV-108 Valencia-Metropolitana Sud en base a los vehículos kilómetros adicionales ofertados - SEGUNDO INFORME".

Poniendo el énfasis sobre estos apartados de la oferta de Autocares Herca S.L. (b):

-el porcentaje al que llega la rebaja en el precio de la licitación. Que es de un 26,38%;

-la existencia de una prestación gratuita en el máximo de kilómetros adicionales referidos en los pliegos. Es decir, un 20% más. O 362.404,28 kms/año adicionales;

-previsión de un importante número de mejoras en calidad;

-mera expectativa de recibir ciertas subvenciones.

Y, de forma especial, acerca de la extensión y caracteres a los que llega esa prestación gratuita de kilómetros adicionales. Que imposibilitaría (para la parte solicitante de la tutela judicial) la viabilidad del vínculo convencional trabado entre la Autoridad Metropolitana del Transporte de València y esta empresa.

Lo que trata de demostrar al través de las afirmaciones y conclusiones obtenidas por el perito Sr. Amadeo:

"... LOS COSTES DE LOS VEHÍCULOS-KILÓMETRO ADICIONALES (...) Estos VKA se ofrecen de manera gratuita a la administración, de manera que los costes serán asumidos por el licitador (...) no serán objeto de abono por parte de la Administración" (página 10 de su informe).

"... CONCLUSIONES (...) De acuerdo con los precios unitarios ofertados por HERCA, la prestación de los servicios de transporte vinculados a los vehículos-kilómetros adicionales por ella ofrecidos conlleva, como mínimo y necesariamente, los siguientes costes:

- 82.306,73 € al año de costes de combustible, lubricantes, neumáticos, reparaciones y mantenimiento.

- 464.573,77 € al año correspondientes a costes de personal adicionales.

- 59.644,4 € al año correspondiente a costes generales.

En total, los anteriores costes son, al menos, de 601.860,01 € al año, es decir, más de 6 millones de euros en los 10 años de duración del contrato.

De este modo, la prestación de los vehículos-kilómetros a los que estaría obligada HERCA incrementaría un 14,78% los costes del contrato, los cuales en ningún caso serían abonados por la Administración.

De este modo, los costes mínimos en que habría de incurrir HERCA (...) superan el beneficio previsto en el PCAP como los estimados por HERCA" (de su página 19).

Luego (c),dice que la interpretación que el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha dado a los pliegos de licitación es incorrecta:

"... el inciso sobre los costes a considerar se ha incorporado conscientemente por el órgano de contratación y ha sido aceptado tácitamente por los licitadores al presentar sus ofertas" (resolución 978/2024, de 29 de julio).

"... todos los métodos interpretativos del PCAP confirman que el mismo no puede ser interpretado como una invitación a los licitadores a subestimar los costes de ejecución del contrato" (escrito de demanda, página 14).

"... su prestación sí es una obligación esencial del contrato, lo que quiere decir que sus costes de ejecución son "costes contractuales" (página 15).

"... sí deben ser objeto de justificación con el fin de valorar si la oferta es económicamente viable" (también página 15).

Con remisión al artículo 69.1 de la Directiva 2014/24/UE. En cuanto a la necesidad, de los licitadores, de justificar el "precio o los costes propuestos en la oferta" para el caso de que la misma incurra en un supuesto de baja temeraria.

Citando uno de los principios básicos de la contratación pública señalados en el artículo 1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público: "... la salvaguarda de la competencia":

"... sería claramente contrario a la libre competencia preponderar una baja económica del 26,38% y el compromiso de realizar 362.404,289 km al año de servicios de transporte y, al mismo tiempo, exonerar al licitador de la obligación de justificar tal oferta, poniendo con ello en riesgo la correcta ejecución del contrato" (página 17).

En fin (d),subraya que la Sala ha de tener en cuenta la totalidad de los datos expresados en la oferta del adjudicatario de la concesión. Con el fin de comprobar que la misma se articuló:

"... en fraude de ley" (demanda, página 13).

O que:

"... La finalidad institucional del régimen de bajas temerarias ha sido traicionada y, con ello, infringidos los artículos 26 y 29 de la Directiva 2014/24/UE y 149 de la LCSP" (demanda, página 17).

Así como la circunstancia de que los kilómetros adicionales ofertados por Autocares Herca S.L. son tres veces superiores al número de kilómetros recogidos en la segunda oferta que mayor cantidad ofrecía.

Que la baja sobre el precio de licitación fue también la mayor de todos los postores (26,38%). Más la falta de obtención de las subvenciones que cita en su oferta.

TERCERO.- No accedemos a ninguna de las diversas pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada que se solicitan en el procedimiento ordinario 284/2024:

"... - Ordenar a la Autoridad de Transporte Metropolitano de Valencia (i) rechazar la oferta de la adjudicataria, y (ii) la retroacción del procedimiento de contratación al momento de la valoración y clasificación de las ofertas con exclusión de la oferta de la adjudicataria a efectos de proceder a dicha valoración y clasificación.

- restablecer la situación jurídica individualizada de mi mandante, en su condición de miembro de la AGRUPACIÓN SUD 2023, reconociéndole el derecho a percibir, debidamente actualizado, el beneficio industrial dejado de obtener en el caso de que la adjudicación del contrato a su favor no lo sea por el total de la duración prevista en el PCAP" (escrito de demanda, suplico).

La decisión del tribunal parte de lo siguiente:

1.- "... no ostenta legitimación activa, ya que quedó clasificada en tercer lugar" (escrito de contestación a la demanda de Autocares Herca S.L., página 2).

a.- Efectivamente, la denominada "Agrupación Sud 2023", de la que forma parte la sociedad que pide la tutela judicial en el procedimiento ordinario 284/2024 (Alcalabus S.L.) quedó puntuada en tercer lugar en el marco del procedimiento para la adjudicación del servicio de transporte público regular por carretera CV-102 Valencia-Metropolitana Sud.

Tras Autocares Herca S.L., que obtuvo 100 puntos. Y Autocares Samar S.A., que logró 74,95 puntos.

Por lo que, y según la defensa en juicio del codemandado, la jurisdicción contencioso-administrativa ha de declarar que el actor carece de legitimación activa:

"... quedó clasificada en tercer lugar en el proceso de licitación y, aun en el supuesto de prosperar sus pretensiones, no podría resultar adjudicataria del contrato. En consecuencia, carece de un interés legítimo conforme a los artículos 48 y 55 de la Ley de Contratos del Sector Público".

b.- El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales mantiene que Alcalabus S.L. sí dispone de suficiente legitimación activa debido a que:

"... aun estando clasificada en tercer lugar, defiende que de ser excluida la oferta de la adjudicataria por anormalidad y efectuarse un recálculo de las puntuaciones debido a la conformación de las fórmulas de atribución de puntuación en los pliegos, su oferta resultaría primera clasificada. Adjunta junto con su escrito de recurso un documento en el que de darse este escenario, se perfilan las distintas puntuaciones de su oferta y del resto de admitidas. Justificación que este Tribunal entiende prima facie como suficiente para sustentar su carácter de interesada de acuerdo con lo previsto en el artículo 48 del mismo texto legal" (resolución 978/2024, fundamento de derecho segundo).

Temática sobre la que muy poco dice un, por lo demás, exhaustivo escrito de demanda.

Al limitarse a: dar por sentadasu legitimación a la vista de que ésta fue reconocida ya por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su resolución de 29 de julio de 2024:

"... 1.- El TACRC ha reconocido la legitimación de mi mandante en vía administrativa" (escrito de demanda, página 8).

Reproducir la argumentación, que la Sala también acaba de reiterar en este primer apartado del fundamento de derecho tercero, efectuada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Y, sin otro detalle fáctico y/o justificación, asumir que:

"2.- Como se comprende, mi mandante está igualmente legitimada en vía contencioso-administrativa (...) La estimación del presente recurso le reportaría indudables beneficios materiales y jurídicos en su condición de sociedad integrada en la AGRUPACIÓN SUD 2023 (...) pretendemos la declaración de invalidez de la resolución impugnada y, con ello, la remoción del acuerdo de adjudicación y el restablecimiento de la legalidad infringida mediante la adjudicación del contrato a favor de AGRUPACIÓN SUD 2023" (demanda, páginas 8 y 9).

c.- Es posible que un licitador, que ha quedado puntuado en tercer lugar, pretenda que el contrato se le adjudique a él.

Por más que solo cuestione la falta de correlación con el ordenamiento legal aplicable de la oferta del licitador que quedó en primer lugar.

Este es el supuesto sobre el que incide el procedimiento ordinario 284/2024. Donde Alcalabus S.L. (tercero en el orden de puntuaciones) estima que la oferta presentada por Autocares Herca S.L. (el primero) vulnera la normativa aplicable en el seno de las contrataciones públicas.

Y, sin embargo, nada refiere acerca de la falta de corrección jurídica, en su caso, de la oferta presentada por la empresa que quedó en segundo lugar: Autocares Samar S.A.

Ello es posible en el escenario al que hace mención el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales:

"... aun estando clasificada en tercer lugar, defiende que de ser excluida la oferta de la adjudicataria por anormalidad y efectuarse un recálculo de las puntuaciones debido a la conformación de las fórmulas de atribución de puntuación en los pliegos, su oferta resularía primera clasificada. Adjunta junto con su escrito de recurso un documento en el que de darse este escenario, se perfilan las distintas puntuaciones de su oferta y del resto de admitidas. Justificación que este Tribunal entiende prima facie como suficiente para sustentar su carácter de interesada de acuerdo con lo previsto en el artículo 48 del mismo texto legal" (resolución 978/2024, fundamento de derecho segundo).

Pero, para ello, es indispensable que la parte que articula las pretensiones de que:

-se anule la adjudicación y se retrotraiga el procedimiento de contratación;

-se le adjudique la prestación del servicio, con correlativa indemnización por los perjuicios vinculados al tiempo en el que no lo ha desarrollado,

pruebe, con suficiente precisión, el basamento fáctico de estas consecuencias. Anudado a la forma de obtención de los puntos en el expediente de contratación de que se trate.

Explicación que no existeen el escrito de demanda presentado en el POR 284/2024. Como tampoco existe en el escrito de conclusiones de Alcalabus S.L.

Donde falta cualquier mención a esta temática. Temática medular por cuanto que el solicitante de la tutela obtuvo 73,36 puntos. Y aun declarando ilegal la oferta de Autocares Herca S.L., hay otra empresa con más puntuación: Autocares Samar S.A., con 74,95 puntos.

En relación con la que nada opone, el escrito de demanda, acerca de la confrontación de su oferta con el derecho aplicable.

Por lo que difícilmente puede este tribunal concluir, con la representación procesal de Alcalabus S.L., que esta parte está legitimada para lograr las pretensiones que hemos situado en el encabezamiento del fundamento de derecho tercero:

"... - Ordenar a la Autoridad de Transporte Metropolitano de Valencia (i) rechazar la oferta de la adjudicataria, y (ii) la retroacción del procedimiento de contratación al momento de la valoración y clasificación de las ofertas con exclusión de la oferta de la adjudicataria a efectos de proceder a dicha valoración y clasificación.

- restablecer la situación jurídica individualizada de mi mandante, en su condición de miembro de la AGRUPACIÓN SUD 2023, reconociéndole el derecho a percibir, debidamente actualizado, el beneficio industrial dejado de obtener en el caso de que la adjudicación del contrato a su favor no lo sea por el total de la duración prevista en el PCAP" (escrito de demanda, suplico).

d.- Al mismo resultado acaba de llegar este tribunal en la STSJCV, 5ª, 400/2025, de 27 de junio de 2025. Procedimiento ordinario 233/2024.

Que tenía este objeto:

"... sociedad integrante de la AGRUPACIÓN NORD 2023 contra la Resolución nº 764/2024, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales Recurso nº 591/2024 C. Valenciana desestimatoria del recurso interpuesto contra el "Acuerdo de Adjudicación" del "Contrato" denominado "Servicios de transporte público regular de viajeros por carretera CV-102 Valencia-Metropolitana Nord",(expediente CMAYOR/2022/03Y04/148), en procedimiento convocado por la Autoridad de Transporte Metropolitano de Valencia. Interviene como demandado la Generalitat Valenciana asistida del Abogado de la Generalitat, y como codemandados AUTOS VALLDUXENSE (...) y HERTOCAR, S.L." (de su encabezamiento).

En ella se incluyen, para lo que aquí interesa, las siguientes declaraciones:

"... CUARTO.- Causas de inadmisibilidad. Falta de legitimación activa ad caussam.

Corresponde al órgano jurisdiccional verificar la correcta legitimación de la parte demandante, habida cuenta que constituye un presupuesto para dar entrada al proceso jurisdiccional, falta de legitimación que fue planteada por una de las codemandadas ante el Tribunal Administrativo Central".

"... Se plantea la falta de legitimación activa en dos ámbitos: (i) la legitimación correspondería a la AGRUPACIÓN NORD 2023 como entidad colectiva, y no a cada una de las sociedades que la integran; (ii) al quedar clasificada en tercer lugar en la licitación no podría resultar adjudicataria del contrato.

"... En el supuesto concreto ante una eventual exclusión de la adjudicataria como consecuencia de la estimación del su recurso, ninguna consecuencia favorable le produciría, ya que se propondría como adjudicatario al licitador clasificado en segundo lugar (Hectocar cuya valoración no ha sido impugnada por el ahora recurrente ) y no al recurrente

Podría admitirse la legitimación de un tercer clasificado en el supuesto de que la recurrente alegara una errónea valoración de su oferta con arreglo a criterios sujetos a juicio de valor, en ese caso ( TACRC Resolución nª 1181/2024) podría considerarse que una hipotética estimación del recurso podría redundar en su beneficio, pero ello no sucede en nuestro supuesto en el que no se cuestiona su valoración sino la baja temeraria del adjudicatario y no se impugna la valoración de las ofertas del resto de licitadores. El recurso se dirige exclusivamente contra la clasificada en primer lugar y no contra la intermedia ya que sería aquella la directamente beneficiada con la estimación del recurso».

Una hipotética estimación del recurso y exclusión de la oferta presentada por el adjudicatario no tendría como efecto la retroacción procedimental instada por el recurrente, sino que conforme a lo dispuesto en el art 149.6, art 150.1 de Ley 9/2017 y calusula 24 del Pliego, se acordaria la adjudicacion a favor del licitador que obtuvo una segunda mejor valoracion de la oferta, en este caso HECTOCAR.

Dicho precepto indica que primero se clasifican las ofertas de acuerdo con la puntuación aplicable según la fórmula matemática, y luego se excluyen las proposiciones anormalmente bajas sin que ello dé lugar a una nueva valoración de las proposiciones:

"Si el órgano de contratación, considerando la justificación efectuada por el licitador y los informes mencionados en el apartado cuatro, estimase que la información recabada no explica satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos por el licitador y que, por lo tanto, la oferta no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales, la excluirá de la clasificación y acordará la adjudicación a favor de la mejor oferta, de acuerdo con el orden en que hayan sido clasificadas conforme a lo señalado en el apartado 1 del artículo 150. En general se rechazarán las ofertas incursas en presunción de anormalidad si están basadas en hipótesis o prácticas inadecuadas desde una perspectiva técnica, económica o jurídica".

En el mismo sentido se expresa la clausula 24 del PCAP:

"La Mesa, o en su defecto, el órgano de contratación identificará las ofertas que se encuentran incursas en presunción de anormalidad, de acuerdo con los parámetros objetivos que permiten considerar una oferta como anormal establecidos en el Apartado M del Anexo I del pliego y con sujeción a los criterios del artículo 149.2 de la LCSP y 74.4 de la LOTT.

Una vez identificada una o varias ofertas incursas en presunción de anormalidad, se formulará un claro requerimiento al licitador o licitadores que las hubieren presentado dándoles plazo suficiente para que justifiquen y desglosen razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios, o de costes, o cualquier otro parámetro en base al cual se haya definido la anormalidad de la oferta, mediante la presentación de aquella información y documentos que resulten pertinentes a estos efectos.

La Mesa de contratación, evaluará toda la información y documentación proporcionada por el licitador en plazo, para lo cual solicitará asesoramiento técnico del servicio correspondiente. Se estará, entre otros, a los criterios del artículo 149.4 de la LCSP de rechazo de ofertas.

En el caso de que se trate de la Mesa de contratación, elevará de forma motivada la correspondiente propuesta de aceptación o rechazo al órgano de contratación.

Si el órgano de contratación, considerando la justificación efectuada por el licitador, estimase que la información recabada no explica satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos por el licitador y que, por lo tanto, la oferta no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales, la excluirá de la clasificación y acordará la adjudicación a favor de la mejor oferta, de acuerdo con el orden en que hayan sido clasificadas conforme a lo señalado en el apartado 1 del artículo 150 de la LCSP.

Cuando una empresa que hubiese estado incursa en presunción de anormalidad hubiera resultado adjudicataria del contrato, el órgano de contratación establecerá mecanismos adecuados para realizar un seguimiento pormenorizado de la ejecución del mismo, con el objetivo de garantizar la correcta ejecución del contrato sin que se produzca una merma en la calidad de los servicios contratados.

Con respecto a la valoración de las proposiciones formuladas por distintas empresas pertenecientes a un mismo grupo, se estará a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 149 LCSP y en los apartados 1 a 3 del artículo 86 del Reglamento general de la LCAP. "

No procedería efectuar una nueva valoración de ofertas. Correspondería, en caso de exclusión de AVSA, la adjudicación a Hertocar careciendo por ello de legitimación activa ad caussam, no habiendo sido objeto de impugnación las valoraciones de las ofertas de Hertocar y de la propia recurrente".

2.- "... La finalidad institucional del régimen de bajas temerarias ha sido traicionada" (escrito de demanda, página 17).

Al haber estimado el tribunal que Alcalabus S.L. carece de legitimación activa, ya no es posible analizar ninguno de los variados motivos de impugnación recogidos en el escrito de demanda que ha presentado en el procedimiento ordinario 284/2024.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional, se imponen las costas procesales causadas en los autos a la parte actora. Éstas alcanzan una cuantía de 6.000 €, por todos los conceptos.

Es decir, habrá de pagar 3.000 € a la Generalitat y otros 3.000 € a Autocares Herca S.L.