Sentencia Contencioso-Administrativo 539/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 450/2023 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO.-En el presente recurso ELCHE CREVILLOENTE SALUD S.A.U., interpone recurso frente acto presunto de desestimación de la Reclamación de pago formulada frente a la Conselleria de Sanidad - Generalitat Valenciana, presentada mediante Registro Electrónico de la Administración el 3 de noviembre de 2023, relativa a la reclamación de pago de dos facturas y de los intereses de demora tanto de las mencionadas facturas como otras correspondientes a los ejercicios 2022 y 2023 que fueron abonadas fuera del plazo legal, por importe de VENTISEIS MILLONES SESENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y NUEVE EUROS CON OCHENTA Y TRES CÉNTIMOS (26.066.389,83 €). Abonado el principal, reclama como intereses moratorios CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL CIENTO NOVENTA Y UN EUROS CON TREINTA Y UN CÉNTIMOS (479.191,31 €), la Generalidad valenciana sólo acepta 54.225,67 €".

SEGUNDO.-El planteamiento en este proceso es el siguiente:

La actora, a tenor del suplico de su escrito de demanda, pretende percibir en concepto de intereses de demora un importe de 479.191,31 euros, y ello por entender que existe un retraso en el abono de las facturas de diciembre de 2022, enero, febrero, marzo, agosto y septiembre de 2023.

Por su parte esta Administración, rechaza la liquidación realizada de contrario toda vez que resulta contraria a lo establecido en los pliegos que rigen el contrato, contrato que fue suscrito el 5 de septiembre de 2007, es decir con posterioridad a la Ley 3/2004, de 20 de diciembre, por la que se establecen las medidas de lucha contra la morosidad.

Los motivos de discrepancia son los siguientes:

- En considerar que el dies ad quo es el de la fecha de la factura y no el de su presentación en el registro correspondiente.

- En considerar el período de carencia, que entiende que debe ser de 30 días y no de 60 días como se establece en las cláusulas del pliego.

- Por último, en considerar que el dies ad quem es el día del ingreso o ese día debe excluirse.

TERCERO.-La primera cuestión a resolver será determinar la normativa aplicable al supuesto que nos ocupa. Debemos distinguir entre la aplicación material a la concesión y la materia relativa al plazo e intereses. Respecto al primer punto, según la disposición transitoria primera de la Ley 30/2007, del Real Decreto Legislativo 3/2011 y disposición transitoria primera núm. 2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014:

(...) Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación, duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior(...).

La disposición final duodécima de la Ley 30/2007 sobre la entrada en vigor estableció:

(...) La presente Ley entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», salvo la disposición transitoria séptima, que entrará en vigor el día siguiente al de la publicación(...).

En definitiva, como quiera que se publicó en el BOE de 31 de octubre de 2007, entró en vigor el 30 de abril de 2008 y el contrato , como quiera que el contrato es de 5 de septiembre de 2007, el presenta contrato se rige del por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Ahora bien, en cuanto al régimen jurídico de los plazos de pago e intereses, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 428/2025 de 9 de abril de 2025 (rec. 8733/2021- ECLI:ES:TS:2025:1764) ha fijado como doctrina que la cuestión planteada era determinar si con base en la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo pues, el plazo de pago incorporado por la Ley 15/2010 de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que a través de su artículo 3.ter modificó los plazos de pago máximos permitidos en los contratos, previendo una minoración progresiva anual hasta alcanzar el plazo máximo de 30 días previsto en el artículo 3.1.b) de la Directiva 2000/35/CE , resulta aplicable en la actualidad a todos los contratos con independencia de su fecha de celebración.

CUARTO.-Sobre esa base normativa, debemos analizar si el dies ad quo es el de la fecha de la factura y no el de su presentación en el registro correspondiente. El art. 4.3.a.i) de la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y el Consejo de 16 de febrero de 2011 por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

(...)Los Estados miembros velarán por que, en las operaciones comerciales en las que el deudor sea un poder público:

a) el plazo de pago no supere ninguno de los plazos siguientes:

i) 30 días naturales después de la fecha en que el deudor haya recibido la factura o una solicitud de pago equivalente(...).

El criterio lo asume el art. 198.4 de la Ley 9/2014:

(...) La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados(...).

Para asumir la tesis de la Administración en el sentido de que existe un plazo de 30 días para la aprobación y aceptación al suministro o servicio y otros 30 días a partir de la misma para el abono de la factura, aceptamos el criterio siempre y cuando dicha aceptación o aprobación se haya materialmente realizado, pero no cuando -como ocurre por regla general- no se ha llevado a cabo. En este supuesto general si computásemos 30 días para la aprobación y 30 para el pago estaríamos vulnerando los preceptos que acabamos de citar. En el supuesto de que la Administración -no se da en el presente caso- ponga objeciones a la factura o a la prestación del servicio o suministro, se estudia cada caso como le consta a la Generalidad Valenciana.

En España, como se utiliza el expediente electrónico, resulta preciso no solo la emisión de la factura sino la presentación en el registro de la entidad pública reforzando la seguridad jurídica. Por eso, en el tercer párrafo del art. 198.4 señala que el devengo de intereses se produce a los 30 días del registro de la factura electrónica sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede,y efectuado el correspondiente abono. El término "si procede" hace referencia a la posible existencia un procedimiento de aceptación o de comprobación en virtud del cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato (art. art. 4.3.a.iv) de la Directiva) que no ha recogido la Ley 9/2017 aunque cabría introducirlo en el PCAP o en el propio contrato según el art. 4.2 de las Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Finalmente señalar que el art. 4.1 párrafo tercero del la Ley 3/2004 que acabamos de citar avala la postura que mantenemos en la presente resolución cuando afirma: cuando en el contrato se hubiera fijado un plazo de pago, la recepción de la factura por medios electrónicos producirá los efectos de inicio del cómputo de plazo de pago.Criterio que podemos ver recogido de forma expresa en el fundamento de derecho 47 de la sentencia de 20 de octubre de 2022 (C-585/20- ECLI:EU:C:2022:806) cuando afirma: la Directiva 2011/7 no concibe que el procedimiento de aceptación o de comprobación sea inherente a las operaciones comerciales entre los poderes públicos y las empresas. Por otra parte, cuando este procedimiento «[se establezca] legalmente o en el contrato», su plazo máximo es de 30 días naturales y concluye:

(...) El artículo 4, apartados 3 a 6, de la Directiva 2011/7 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece, con carácter general, respecto de todas las operaciones comerciales entre empresas y poderes públicos, un plazo de pago de una duración máxima de 60 días naturales, incluso cuando ese plazo esté compuesto por un período inicial de 30 días para el procedimiento de aceptación o de comprobación de la conformidad con el contrato de los bienes entregados o de los servicios prestados y por un período adicional de 30 días para el pago del precio acordado.(...).

QUINTO.-En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas consiste en analizar si el dies ad quem es el día del ingreso en la cuenta del deudor o ese día debe excluirse. Respecto del dies ad quem, el razonamiento de la parte demandante lo toma de la sentencia del TJUE de 3 de abril de 2008 (C-306/06-ECLI:EU:C:2008:187) respecto de la interpretación del artículo 3, apartado 1, letra c), inciso ii), de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales:

(...) el artículo 3, apartado 1, letra c), inciso ii), de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000 , por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, debe interpretarse en el sentido de que exige, a fin de que un pago mediante transferencia bancaria evite o cancele el devengo de intereses de demora, que la cantidad adeudada se consigne en la cuenta del deudor en la fecha de expiración del plazo convenido(...).

Somos conscientes que hasta fechas recientes estimamos que esta doctrina no chocaba con la fijada por esta Sala y Sección Quinta de excluir el día del cobro y excluíamos el día en que la transferencia ingresa en la cuenta del acreedor. La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia núm. 1206/2024 de 4 de julio de 2024 (rec. 5545- ECLI:ES:TS:2024:3914) ha establecido como dies ad quem, aquel en que el contratista reciba efectivamente la cantidad debida. En caso del pago mediante transferencia bancaria, el día del ingreso en la cuenta designada con tal fin por el acreedor. Por tanto, en este punto no vamos a dar la razón la Generalidad Valenciana.

SEXTO.-Finalmente, nos queda el tema más espinoso y consiste en analizar el periodo de carencia:

1. Treinta días como señala la empresa demandante, tomando como referencia el art. 4.3.a.i) de la Directiva 2011/7/UE o el art. 198.4 de la Ley 9/2017.

2. Sesenta días según la Generalidad Valenciana como fijaba el PCAP en la cláusula 18 y la referencia a la doctrina jurisprudencial ( sentencias de esta Sala y Sección Quinta núm. 245/2020, de 13 de marzo de 2020 o núm. 840/2021, de 27 de octubre de 2021 (Procedimiento ordinario 116/2021), donde señalábamos que es la fecha del contrato la que determina la referencia temporal que ha de visualizarse a la hora de establecer el tiempo en el que la Administración debe pagar al contratista con el objeto de no situarse en un supuesto de generación de intereses de demora.

En este caso supondría, que la factura fue presentada el en registro el 1 de septiembre de 2023, la mora comenzó el 1 de noviembre de 2023 (dos meses después) y fue abonada el 15 de noviembre; por tanto, ese día se excluye y el "dies ad quem" es el 14 de noviembre de 2023 como indica la Administración; en consecuencia, la mora es de 14 días y los intereses devengados serían de 54.225,67 euros y no la cantidad de 479.191,31 euros como se pretende de contrario.

SÉPTIMO.-El razonamiento mantenido por esta Sala y Sección Quinta donde señalábamos que es la fecha del contrato la que determina la referencia temporal que ha de visualizarse a la hora de establecer el tiempo en el que la Administración debe pagar al contratista con el objeto de no situarse en un supuesto de generación de intereses de demora no lo podemos mantener, como hemos señalado la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 428/2025 de 9 de abril de 2025 (rec. 8733/2021- ECLI:ES:TS:2025:1764) ha fijado como doctrina que el plazo máximo de 30 días previsto en el artículo 3.1.b) de la Directiva 2000/35/CE y art. 198.4 de la Ley 9/2017 , resulta aplicable en la actualidad a todos los contratos con independencia de su fecha de celebración.Esa es la razón por la que en la propia sentencia establece: compartiendo la tesis argumental desarrollada por la defensa letrada de la parte recurrente en el escrito de interposición del recurso de casación ello no conduce a estimar la pretensión casacional deducida con el objeto de que se revoque la sentencia de instancia y se reconozca el derecho al pago de los intereses de demora que resulten de aplicar el plazo de 30 días incorporado a la Ley 3/2004.

Respecto a si cabe fijar un plazo superior a 30 días, observamos en el art. 4.3.a.i) de la Directiva 2011/7/UE o el art. 198.4 de la Ley 9/2017 señala:

- Regla general -30 días- que recoge la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 424/2025 de 9 de abril de 2025 (rec. 448/2022- ECLI:ES:TS:2025:1604):

(...) La interpretación del régimen transitorio establecido en la disposición transitoria tercera Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero , determina que para los contratos preexistentes al Real Decreto-ley 4/2013 y pendientes de su total ejecución, el periodo de pago de las certificaciones es de treinta días naturales, con independencia de la normativa material aplicable a los mismos, aunque solo a partir de un año a contar desde su entrada en vigor, es decir, a partir del 24 de febrero de 2014, en aplicación del artículo 4.2 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre (en su redacción dada por el Real Decreto-Ley). Esta normativa resulta de preferente aplicación frente a lo dispuesto en el artículo 99.4 texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, y el artículo 200.4 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (...).

- Régimen excepcional, no podemos ignorar que el apartado 3 del artículo 4 de la referida Ley 3/2004, establece que los plazos de pago indicados en los apartados anteriores podrán ser ampliados mediante pacto de las partes sin que, en ningún caso, se pueda acordar un plazo superior a 60 días naturales.

Cabe preguntarnos, como hace la sentencia del Tribunal Supremo citada, si cabe en el supuesto examinado aplicar vía -iura novit curia- el régimen excepcional que recoge la directiva. No podemos utilizar ni los argumentos de nuestras sentencias previas que se basaban en la aplicación del RDLeg. 2/2000, ni en las razones de las partes al redactar los Pliegos de las Cláusulas Administrativas Particulares:

"18.5 La Administración tendrá la obligación de abonar los pagos "a cuenta" dentro de los dos meses siguientes a la fecha de conformidad de las correspondientes facturas y en el plazo específico establecido en el apartado 18.1 la facturación correspondiente a la liquidación anual".

La razón es obvia, el 5 de septiembre de 2007 cuando se formalizó el contrato para la gestión de servicios públicos estaba vigente el art. 99.4 del RDLeg. 2/2000 que fijaba un plazo de dos meses siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, criterio que siguió el art. 200.4 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y que no se modificaría hasta Ley 15/2010, de 5 de julio; es decir, la razón de fijar dos meses en los PCAP fue seguir el criterio legal del momento que hemos concluido que no es aplicable.

Respecto a la posibilidad de fijar por vía de excepción el criterio, el art. 4.4.b) de la directiva 2011/7/UE cuando señala que los Estados miembros podrán ampliar los plazos recogidos en el apartado 3, letra a), hasta un máximo de 60 días naturales cuando se trate de: entidades públicas que presten servicios de asistencia sanitaria y que estén debidamente reconocidas para ello.En principio sería nuestro caso, pero vemos varios obstáculos para aplicar el régimen excepcional:

1. El primero ya lo hemos expuesto, cuando se firma el contrato en 2007 el plazo de dos meses era el régimen ordinario.

2. En segundo lugar, el art. 4.4 de la directiva no impone el régimen excepcional del precepto: los Estados miembros "podrán ampliar"los plazos recogidos en el apartado 3, letra a); en nuestro caso, el legislador español no recoge la regla excepcional, el art. 198.4 de la Ley 9/2014, que tiene carácter básico según la disposición final primera punto 3 al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y, en consecuencia, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y organismos y entidades dependientes de ellas, no establece ningún régimen excepcional, es decir, no utiliza la posibilidad del art. 4.4. de la directiva.

3. Para poder establecer un sistema especial, el Reino de España debió enviar a la Comisión un informe sobre dicha ampliación a más tardar el 16 de marzo de 2018. la Comisión tendría que haber presentado al Parlamento Europeo y al Consejo un informe en el que se indicarán los Estados miembros que han ampliado los plazos de conformidad con el presente apartado, teniendo en cuenta las repercusiones sobre el funcionamiento del mercado interior y, en particular, sobre las PYME. El informe -en su caso- debiera haber ido acompañado de las propuestas apropiadas. Sin el procedimiento no se puede utilizar esta vía.

OCTAVO.-Por último, vamos a abordar la conclusión adoptada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia 428/2025 de 9 de abril de 2025 (rec. 8733/2021-ECLI:ES:TS:2025:1764) cuando después de afirmar que asume la tesis argumental desarrollada por la defensa letrada de la parte recurrente en el escrito de interposición del recurso de casación, desestima el recurso con base en el art. 4.3 de la Ley 3/2004, plazo que en este concreto caso no queda afectado por las variaciones que han modificado los tiempos de que dispone la Administración pública para hacer los pagos a sus proveedores

(...) que no podemos ignorar que el apartado 3 del artículo 4 de la referida Ley 3/2004 , establece que los plazos de pago indicados en los apartados anteriores podrán ser ampliados mediante pacto de las partes sin que, en ningún caso, se pueda acordar un plazo superior a 60 días naturales, por lo que el Tribunal de instancia acierta al sostener -según se infiere de su argumentación jurídica- que, en cuanto a la determinación del el dies a quo o inicio de la deuda por intereses de demora ha de estarse al régimen pactado en el contrato (dos meses), que no queda afectado -en el supuesto específicamente enjuiciado, en razón de la naturaleza y objeto del contrato, deberíamos añadir-, por las variaciones que han modificado los tiempos de que dispone la Administración pública para hacer los pagos a sus proveedores.(...).

Sin embargo, a pesar de la aparente contundencia en la interpretación del art. 4.3 de la Ley 3/2004, no fija doctrina a seguir por los Juzgados y Tribunales, considera que no procede efectuar un pronunciamiento en abstracto sobre la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en relación con la interpretación aplicativa de la disposición transitoria tercera del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero , de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.

Cierto que por el art. 33.1 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo se modificó el art. 4.3 de la Ley 3/2004 fijando como criterio: los plazos de pago indicados en los apartados anteriores podrán ser ampliados mediante pacto de las partes sin que, en ningún caso, se pueda acordar un plazo superior a 60 días naturales.Sin embargo, el Estado español abandonó está vía al no recoger esta posibilidad en la Ley 9/2017 ni seguir el procedimiento previsto en el art. 4.4.b) de la directiva 2011/7/UE que hemos descrito en el fundamento anterior.

Ya hemos visto que la sentencia de 20 de octubre de 2022 (C-585/20- ECLI:EU:C:2022:806) en su pronunciamiento segundo recoge la regla que hemos denominado "general", es decir, que en principio no cabe sobrepasar los 30 días ni siquiera para fijar 30 días para la comprobación y aceptación y 30 días para el pago. En el fundamento de derecho 52 nos dice:

(...) el artículo 4 de la Directiva 2011/7 debe interpretarse en el sentido de que la fijación, por un Estado miembro, de un plazo de pago de una duración máxima de 60 días naturales en las operaciones entre empresas y poderes públicos solo está permitida en las condiciones y dentro de los límites establecidos en dicho artículo,y recordados en los apartados 47 a 49 de la presente sentencia. (...).

Los límites del precepto los hemos analizado y hemos concluido que el Reino de España no siguió el procedimiento del art. 4.4 de la directiva. Por otra parte, la propia sentencia en el fundamento núm. 47 reitera que solo puede superarse excepcionalmente en las condiciones previstas en el artículo 4, apartado 5, de dicha Directiva,que hemos concluido no se cumplen. Todo ello sobre la base de que la Ley 9/2017 -contrariamente al art. 4.3 de la Ley 3/2004 en versión 2013- no recoge esta posibilidad que ofrece la directiva y, por tanto, no ha seguido el procedimiento establecido. Vamos a estimar el recurso.

NOVENO.-De conformidad con el art. 139 de la Ley 29/1998, procedería imponer las costas a la Administración; no obstante, las dudas de derecho que nos suscita el caso en función de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, no impondremos las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo