Sentencia Contencioso-Administrativo 537/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 153/2025 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso de Apelación contra la sentencia nº 112/2025 de fecha 12 de febrero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Elche, en el procedimiento ordinario 175/2024, desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto frente al acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Dolores, de fecha 11 de julio de 2024, desestimatorio de las solicitudes formuladas por la UTE DOLORES PAVIMENTOS en fechas 22 de julio de 2022, 9 de agosto de 2022 (reiterada el 21 de diciembre), 22 de septiembre de 2022 y 21 de julio de 2023, relativas a revisión de previos y/o revisión excepcional de precios, modificación del contrato y compensación en concepto de indemnización por riesgo razonablemente imprevisible causado por circunstancias sobrevenidas.

Escritos presentados por la UTE apelante:

i.- fecha 22/07/2022: solicitud de inicio de expediente de revisión de los precios originarios del proyecto relativo a la obra, procediendo a la consiguiente modificación actualizada en cuanto a costes de ejecución del proyecto originario. Adjunta borrador de propuesta de revisión de base de precios utilizando el IVE actualizado por importe de 153.803,17€, IVA INCLUIDO, lo que supone el 34,60% del presupuesto de adjudicación.

ii.- fecha 09/08/2022: adjunta FACTURA Nº7de la obra de revisión de previos instada mediante escrito de fecha 25 de julio de 2022.

Lo justifica en el RD 3/2022 y 6/2022 indicando que el 25 de julio de 2022, vigente el contrato de obra y antes de la certificación final, presentó propuesta de revisión de precios por cantidad de 153.803,17€ IVA Incluido ( 34,6% con respecto al proyecto original, calculado conforme a criterios del Instituto Valenciano de la Edificación - aplicable al año 2.022) que supera al 20% del precio de adjudicación del contrato. Solicita que se proceda a emitir nueva certificación por importe de 88.910,80€ correspondiente al 20% del precio de adjudicación del contrato en concepto de revisión excepcional de precios.

iii.- fecha 22/09/2022: solicitud de modificación del contrato,conforme a lo dispuesto en el artículo 205.2b) LCSP. Subsidiariamente previa declaración de concurrencia de «riesgo razonablemente imprevisible» causado por circunstancias sobrevenidas e imprevisibles en el momento en el que tuvo lugar la licitación del contrato, se proceda a la compensación en concepto de indemnización por importe de 153.803,17€, IVA incluido.

iv.- fecha 21/07/2023: reclamación de 101.290,79€ IVA INCLUIDO en concepto de liquidación de los trabajos contratados y 188.862,29€, IVA INCLUIDO, en concepto de Compensación del equilibrio económico alterado por riesgo imprevisible en la ejecución de las obras.

Justifica la solicitante sus pretensiones en que desde el año 2.021 se ha producido un significativo aumento de los costes de las materias primas, agravado desde la invasión de Ucrania por Rusia

I.- Hechos:

- Los pliegos fijaron un valor estimado para la ejecución de la obra en 371.900,26 euros, IVA excluido.

- Presentadas las ofertas, el 4 de junio de 2021 se requirió a la apelante que justificara su oferta incursa en presunción de anormalidad (Cláusula 12ª del PCAP).

_ La contratista presento justificación en los siguientes términos:

* Los mínimos gastos asociados al desplazamiento de personal técnico

* La existencia de un almacén logístico en la zona que permite el acopio de materiales, maquinaria y medios auxiliares

* La posibilidad de destinar equipos técnicos adicionales por una de las mercantiles que formaban parte de la UTE, al ser adjudicataria de obras en la zona

* La existencia de maquinaria propia y auxiliar de otra de las mercantiles, que supone un "ahorro significativo en los servicios prestados y en los métodos de construcción específicos para esta obra"

* adjunta Convenio de la construcción que justifica los precios de mano de obra y materiales

- En fecha 28 de Julio de 2.021 se formalizó el contrato entre Ayuntamiento y adjudicataria por valor de 367.400 euros, IVA excluido. El plazo previsto para la finalización de la obra era de cinco meses desde el acta de replanteo, que tuvo lugar el día 30 de julio de 2021.

- El 9 de Junio de 2.022 se extiende acta de recepción de obras.

La resolución recurrida rechazo las solicitudes presentadas en los siguientes términos:

i.-"(...) en materia de revisión de precios, incluso la de carácter excepcional, rige el mismo principio que en la modificación, esto es, que ha de presentarse la solicitud antes de la certificación final. No parece haber espacio para otro tipo de supuestos. De todo ello se deriva que existe un obstáculo procedimental al planteamiento de una modificación, que es el de la vigencia del contrato (...)

ii.- No cabria compensar el incremento de los costes de las materias primas a través del reequilibrio por riesgo imprevisible, previsto para las concesiones de obra y de servicios, pero no para el resto de tipologías contractuales.

Respecto a la modificación contractual: "(...)viene negando la posibilidad de alterar el precio del contrato a través de la aplicación del artículo 205.2 b), ya que el precio es considerado un "elemento esencial" del contrato (ex art. 1445 en relación con el art. 1261 del Código Civil ), y su modificación vulneraría el principio de igualdad de trato para el resto de licitadores. Amparándose además para ello en la definición de "modificación esencial" que contiene el apdo. c) del propio artículo 205.2, que define como esencial toda modificación que "cumpla una o varias de las condiciones siguientes: 1ª) que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o harían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación".

"En relación a la actual situación, el informe 10/2021 de la Junta Consultiva de Contratación de Castilla-La Mancha, considera en el mismo sentido que: «no podrá aplicarse la fuerza mayor como supuesto habilitante para que los contratistas de los contratos de obras a que se refiere el órgano peticionario puedan solicitar indemnización al órgano de contratación por los daños y perjuicios que les haya podido provocar la subida de precios de las materias primas en sus contratos, pues esta causa no entra dentro de las tasadas que regula la LCSP en su artículo 239 "

iii.- Se trata de una obra ejecutada mediante subvención procedente del Plan Provincial de Cooperación a las Obras y Servicios de Competencia Municipal para 2019. (...)"la aprobación de los proyectos de obras locales se ajustará al procedimiento legalmente establecido. En todo caso, las provinciales, una vez tomados en consideración los proyectos por la Diputación Provincial, serán sometidos a información pública con carácter previo a su resolución definitiva". Por ello, y para el hipotético caso de que la línea de subvenciones hubiera previsto, en sus bases o en modificaciones posteriores, algún tipo de ayuda o compensación a los adjudicatarios de contratos financiados con cargo a dicho Plan, se remitió oficio y consulta a la misma sin que, hasta la fecha se haya pronunciado al respecto.

La sentencia dictada en primera instancia desestima el recurso por entender:

"(...)Consideramos que en el presente caso no concurren elementos para aplicar la doctrina del riesgo imprevisible que justifique la indemnización que reclama la parte demandante. Es cierto, como señala la resolución impugnada y los informes correspondientes que es un hecho notorio el incremento de precios de materias primas y mano de obra entre los años 2021 y 2022. Pero es incremento no entra dentro del concepto de riesgo imprevisible que justifique una compensación para el restablecimiento del equilibrio económico. Después de que fueran presentadas las ofertas para la adjudicación de las obras, con fecha 04 de junio de 2021 se requirió a la demandante, que justificara la oferta incursa en presunción de anormalidad, conforme a los parámetros establecidos en los criterios de valoración de las ofertas (Cláusula 12ª del PCAP), con la concesión de plazo de 5 días hábiles para justificar las circunstancias que les permiten ejecutar dicha oferta en esas condiciones, con los criterios que se señalan al respecto en el artículo 149.4 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público. La parte demandante respondió a dicho requerimiento mediante un informe de fecha 9 de junio de 2021 en el que defiende la ausencia de temeridad de su oferta en atención a aspectos tales como: Los mínimos gastos asociados al desplazamiento de personal técnico, la existencia de un almacén logístico en la zona que permite el acopio de materiales, maquinaria y medios auxiliares, la posibilidad de destinar equipos técnicos adicionales por una de las mercantiles que formaban parte de la UTE, al ser adjudicataria de obras en la zona, la existencia de maquinaria propia y auxiliar de otra de las mercantiles, que supone un "ahorro significativo en los servicios prestados y en los métodos de construcción específicos para esta obra y el precio de mano de obra se habría calculado sobre la base del Convenio colectivo aplicable. Finalmente, el contrato se formalizó el 28 de julio de 2021, extendiéndose acta de recepción de obras el 9 de junio de 2021. (...)

podemos identificar las dos circunstancias que invoca la parte demandante para alegar la concurrencia de un riesgo imprevisible, como es la pandemia por COVID19 y el conflicto bélico entre Rusia y Ucrania desde febrero de 2022. En cuanto a la primera circunstancia, no puede ser tenida en cuenta como un riesgo imprevisible, por cuanto ya se conocía en el momento de presentación de ofertas y contratación (mediados de 2021). En cuanto a conflicto bélico, sus efectos se han notado especialmente a partir de marzo de 2022, fecha posterior a la terminación de la obra, ya que la certificación de 18 de febrero de 2022 comprende todas las obras contratadas. A ello hay que añadir que el plazo previsto para la finalización de la obra era de cinco meses desde el acta de replanteo, tuvo lugar el día 30 de julio de 2021. Por último, si examinamos las facturas aportadas con la demanda, aunque algunas de ellas son posteriores a febrero de 2022, la gran mayoría de ellas son anteriores a dicha fecha; mucho antes de que se empezara a notar el incremento de precios como consecuencia del conflicto bélico (...)"

II.- La mercantil apelante impugna la sentencia rechazando la valoración que realiza la sentencia sobre la fecha de facturas e incidencia del conflicto bélico afirmando que las certificaciones "primera y final correspondiente a mejoras de obra" (por importe de 37.410,50 euros sin iva, corresponden a trabajos efectuados de 18 de febrero de 2.022 a 9 de Junio de 2.022, afectados el conflicto bélico.

Asumió costes por valor de 425.232,58 euros sin IVA correspondientes a las facturas emitidas por las subcontratas de mano de obra, maquinaria y materiales desde el acta de replanteo en 30 de Julio de 2021 hasta 9 de Junio de 2.022, fecha del acta de recepción de la obra.

Entre el 1 de marzo de 2022 y el 9 de Junio de 2.022 (fecha de recepción de obras) asumió 116.937,39 €. Tras la certificación de 18 de febrero de 2.022, la Dirección facultativa del Ayuntamiento emitió certificación 1 y final de mejoras por trabajos realizados hasta el 9 de junio de 2.022 por importe de 37.410,50 euros sin IVA, equivalente a 53.867,39 euros, IVA incluido, existiendo una diferencia de 63.070 euros.

Solicita se dicte sentencia que revoque la dictada en primera instancia y reconozca el derecho del apelante a ser compensad0 por el desequilibrio económico sufrido entre 1 de marzo de 2.022 a 9 de junio de 2.022 determinado la cuantía de la misma, bien fijando la cuantía de la indemnización, bien estableciendo las bases para la determinación de la cuantía, a concretar en ejecución de sentencia.

El Ayuntamiento se opone al recurso de apelación remitiéndose a los datos obrantes en el expediente, rechazando cualquier efecto negativo producido por el COVID situación ya existente en el momento de licitación y de presentación de oferta por el apelante, oferta que presento una baja que fue justificada por el contratista. Por ello la circunstancia relativa al COVID no puede ser tenida en cuenta como un riesgo imprevisible.

Respecto a la segunda circunstancia afirma que la apelante no acredita ese incremento de costes sino que se limita a fijar la fecha de inicio como si al día siguiente se produjesen de inmediato y de forma generalizada. Se remite a la certificación de obra de 18 de febrero de 2022 (antes de la invasión de Ucrania) en la que consta la certificación de la totalidad de las obras.

SEGUNDO.- La Sala acepta la argumentación contenida en la sentencia de primera instancia.

El recurso de apelación se centra exclusivamente en la incidencia de la guerra de Ucrania en los costes asumidos por la contratista solicitando la compensación económica derivada del riesgo imprevisible.

Para paliar dicha situación en materia de contratación pública y referida específicamente al contrato de obras se ha propiciado una respuesta normativa por parte del Gobierno, a traves del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, y Real Decreto 6/2022, que adoptan medidas urgentes y de carácter excepcional que abren la vía a una posible revisión de los precios del contrato, previo cumplimiento de una serie de requisitos establecidos en el mismo, ante el incremento extraordinario de ciertos costes, incremento imprevisible en el momento de la licitación y que excedería del que pueda ser incluido en el riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público.

Rechazada (y no cuestionada en apelación) la solicitud de revisión excepcional de precios (al amparo del Real Decreto 3/2022 y 6/2022) así como la solicitud de modificación (amparada en el art 205.2.b de la Ley 9/2017) contractual, nos limitamos a examinar la solicitud de abono 188.862,29€ reducido en apelación a 63.070 euros) en concepto de Compensación del equilibrio económico alterado por riesgo imprevisible en la ejecución de las obras.

La aplicación de otros mecanismos (distintos a la revisión de precios)previstos en la normativa de contratación pública, que tienen por objeto compensar económicamente a las empresas contratistas el aumento de los costes en la ejecución de los contratos por el incremento de los precios de las materias primas, debe partir del elemento esencial previsto en la legislación de contratación de que los contratos del sector público "tendrán siempre un precio cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo con lo pactado" ( artículo 102.1 LCSP) , que el precio es considerado un "elemento esencial" del contrato (ex art. 1445 en relación con el art. 1261 del Código Civil) , y su modificación vulneraría el principio de igualdad de trato para el resto de licitadores; que los contratos "deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas" ( artículo 189 LCSP) , y que su ejecución se realizará "a riesgo y ventura del contratista, sin perjuicio de lo establecido para el contrato de obras en el artículo 239 [fuerza mayor] ( artículo 197 LCSP) , preceptos que establecen el principio de eficacia vinculante de los contratos , invariabilidad de sus cláusulas, pacta sunt servanda, así como la aleatoriedad.

Para poder apreciar la compensación es necesaria la irrupción de un conjunto de circunstancias, extraordinarias, imprevisibles y anómalas en el momento de ejecutar el contrato respecto a aquellas que se habían previsto inicialmente, sin que tales circunstancias dependan de la culpa o voluntad de las partes. Tal como ha manifestado el Tribunal Supremo, la doctrina del riesgo imprevisible exige no solamente la existencia del riesgo, sino también la alteración sustancial de las condiciones de ejecución del contrato, de manera que la prestación pactada acabe "resultando mucho más onerosa para una de las partes, de lo que inicialmente podía preverse".

La parte apelante solicita en segunda instancia la compensación referida al periodo comprendido entre 1 de marzo a 9 de junio 2022, pretensión que debe rechazarse teniendo en cuenta la falta de acreditación de la repercusión del incremento de coste de las materias primas en el presente contrato de obra.

Examinando las certificaciones consta la certificación nº 7 y final expedida el 18 de febrero 2022, firmada de conformidad por el Director de obra y contratista.

Se certifica la totalidad de la obra:

- obra ejecutada: 444.553,73€

- obra ejecutada con anterioridad: 355.611,97€

- total 88.941,76€

La certificación de 9 de junio corresponde a las mejoras ofertadas, por importe de 53.867,39€

Destacamos que a fecha 18 de febrero de 2022 (con anterioridad al inicio de la guerra) se había certificado la obra en su totalidad, a excepción de mejoras y desperfectos (certificación de 9 de junio), por lo que no apreciamos el riesgo imprevisible.

En segundo lugar, como señala la administración y recoge la sentencia, la contratista realizo una baja en su oferta que justifico, precisamente, en la existencia de un almacén logístico en la zona que permitía el acopio de materiales, maquinaria y medios auxiliares y existencia de maquinaria propia y auxiliar de otra de las mercantiles, que suponía un ahorro significativo en los servicios prestados y en los métodos de construcción.

Tampoco especifica que precios o que partidas de la certificación de mejora por trabajos, suministros, materiales se han visto afectados.

Debe valorarse el plazo de ejecución de la obra, 5 meses, habiéndose firmado el acta de replanteo el día 30 de julio de 2021. La obra (incluidas mejoras ofertadas cuyo acopio de materiales debía haberse realizado) debía finalizar con anterioridad al inicio del conflicto.

En consecuencia, no consideramos aplicable, el supuesto de riesgo imprevisible en los términos en que ha sido analizado

CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Procede imponer las costas procesales al apelante con el límite de 1500 euros por todo concepto

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación