Sentencia Contencioso-Administrativo 188/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 6/2025 de 31 de marzo del 2025

PRIMERO.- Aqlara Ciclo Integral del Agua S.A. (demandante en el proceso de instancia), el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y Empresa General Valenciana del Agua S.A. (codemandado en el POR 490/2022) cuestionan la adecuación jurídica de la sentencia 207/2024, de 2 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº6 de Valencia.

La decisión judicial accede, de forma parcial, a las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada que Aqlara Ciclo Integral del Agua S.A. formuló contra un acuerdo, de 2 de marzo de 2023, del pleno del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer:

"... El 28 de marzo de 2022 la mercantil "AQLARA Ciclo Integral del Agua S.A." (AQLARA) solicitó la revisión de los actos administrativos relativos a la adjudicación del contrato de 15 de abril de 2004 y a la prórroga del 10 de febrero de 2009" (de sus antecedentes de hecho).

"... Se insta, por tanto, la revisión de situaciones jurídicas más que consolidadas al haber transcurrido dieciocho y trece años respectivamente" (fundamentos de derecho).

"... ACUERDO: 1) Inadmitir la petición de revisión de oficio".

"Que ESTIMO PARCIALMENTE (...) que se DECLARAN NO AJUSTADAS A DERECHO, y CONDENO a la Administración demandada a tramitar dicho procedimiento hasta su finalización" ( sentencia de 2 de septiembre de 2024)

Incluimos aquí el detalle de lo esencial de la motivación contenida en el acuerdo de 02/03/2023. Acuerdo que pivota sobre cuatro argumentos:

-excepcionalidad de la "admisión a trámite" de la revisión de actos administrativos firmes;

-tiempo transcurrido desde que se produjeron los acuerdos cuya revisión es instada por la sociedad actora en el POR 490/2022;

-afectación de los derechos legítimos de terceros. Terceros que habrían actuado de buena fe. Con incidencia también del principio de confianza legítima;

-actitud pasiva del recurrente. Más la existencia de una "... acción concertada desde el punto de vista de negocio":

"... La admisión a trámite de la revisión de un acto firme ha de partir de la premisa de que la facultad otorgada a la administración a través del artículo 106 de la Ley 39/2015 posee un carácter excepcional".

"... Como se ha reseñado en los antecedentes, no es hasta el año 2022 que la parte solicitante insta la revisión de unos actos administrativos dictados en el año 2004 y 2009".

"... La jurisprudencia es clara al primar el principio de seguridad jurídica sobre el de legalidad, pues la equidad y buena fe impiden su revisión".

"... A ello se une la indudable afectación a los intereses de terceros (...) La adjudicataria del contrato ha venido prestando el servicio y realizando inversiones con la confianza en su amortización a través de la ejecución del contrato por el plazo pactado".

"... la buena fe de EGEVASA queda constatada en que no pudo conocer la existencia de posibles irregularidades en el procedimiento de contratación. Nadie advirtió tales irregularidades que, por otro lado, no dejan de ser meras sospechas basadas en una interpretación de la norma lastrada por un evidente sesgo retrospectivo".

"... Creando, sin duda, una confianza legítima en el administrado".

"... Por otro lado, la solicitante ha tenido una actitud totalmente pasiva y desinteresada hasta que en 2022 ha venido a solicitar la revisión (...) podría haber impugnado los actos cuya revisión pretende ahora a través de los recursos ordinarios".

"... La petición de AQLARA se ha de entender que forma parte de una acción concertada desde el punto de vista de negocio, como revela (...) o que la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 20 de septiembre de 2022 (rec. 398/2021) haya resuelto sobre una petición similar formulada ante la Diputación de Valencia".

"... En el presente caso resulta evidente la concurrencia de dichas limitaciones y procede la inadmisión" (decisión del pleno del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer del 2 de marzo de 2023).

SEGUNDO.- Para el Juzgado:

-Aqlara cuenta, en el litigio, con suficiente legitimación activa:

"... nos atendremos a la resolución dada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de nuestro Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, sentencia de 20 de septiembre de 2022 (...) lo cierto es que a la vista del objeto social de la entidad Aqlara, resulta obvio su interés si finalmente fueran declarados nulos los Convenios, al quedar entonces expedita la vía de su participación en las futuras licitaciones del servicio que se pudieran producir en adelante por parte de cualquiera de los entes locales afectados por los Convenios en cuestión"( sentencia del Juzgado 6 de Valencia de 2 septiembre 2024, fundamento de derecho primero);

-no es posible pronunciarse sobre las causas de nulidad de pleno derecho invocadas por esta parte procesal.

Por cuanto que primero ha de tramitarse el expedientetendente a determinar si han de revisarse o no, a solicitud de Aqlara, los acuerdos mencionados supra.

Resultado que obtiene a partir de esa STSJCV, Sección 5ª, de 20/09/2022:

"... es preciso que exista una previa tramitación administrativa con inclusión de dictamen del órgano consultivo. Tesis que fue establecida por la sentencia de 20 de septiembre de 2022 (...) al señalar que "tratándose el procedimiento al que se ha acudido el previsto en el art. 106 de la Ley 3972015, es imprescindible que, previamente al pronunciamiento judicial (...) debe constar iniciado el procedimiento administrativo, en el que deberá recaer una resolución de inadmisión, de estimación o de desestimación, con respeto a los distintos trámites que la norma establece. Solo después de ello será posible resolver sobre la procedencia de anular los Convenios"( sentencia del Juzgado 6 de Valencia del 2 de septiembre de 2024, fundamento de derecho segundo);

-tampoco cabe inadmitir a trámite la solicitud presentada el 28 de marzo de 2022. Visto que:

"... no estamos ante una petición que carezca claramente de fundamento jurídico para su realización, encontrándonos ante una solicitud extensamente motivada en que concienzudamente, de los folios 7 a 13, se argumenta sobre dichos vicios de nulidad del convenio y de su prórroga (...) y siendo que, además, la sentencia de la Sala de nuestro TSJ de 20 de septiembre de 2022, analizando convenios similares, entendió expresamente en el fundamento jurídico sexto in fineque existía causa bastante para la tramitación de dicho procedimiento" (también fundamento de derecho segundo).

A lo que adiciona el dato de que:

"... la existencia o no de los límites previstos en el artículo 110 (...) debe analizarse (...) no en fase de admisión a trámite de la misma, sino en fase de resolución del procedimiento".

TERCERO.- El escrito de apelación que presenta Aqlara Ciclo Integral del Agua S.A. (AQLARA) explica el por qué (a)no es correcta la retroacción del expediente administrativoiniciado a partir de la solicitud de 28 de marzo de 2022.

Solicitud que tenía por objeto lograr la revisión de oficiode dos acuerdos emitidos los días 15 de abril de 2004 y 10 de febrero de 2009:

"I. Que la gestión y explotación del servicio municipal de agua potable y alcantarillado de Canet d'en Berenguer se lleva a cabo al menos desde el año 2004 en el municipio a través de gestión indirecta (...) Además, se tiene constancia de que, al menos en el año 2009, se suscribió una prórroga del citado contrato.

II. Que, estos servicios se prestan directamente por la EMPRESA GENERAL VALENCIANA DEL AGUA S.A., cuyo capital social era íntegramente de la Diputación de Valencia hasta el 1 de marzo de 1999, fecha en la que enajenó el 49% de su capital social a un socio privado. Por tanto, el servicio se presta al menos parcialmente por una entidad privada.

III. Que dicho contrato, así como la prórroga a la que hemos hecho referencia, siguen en vigor y ejecutándose a pesar de las múltiples causas de nulidad que presentan.

IV. Así, en virtud de lo establecido en los arts. 106 y ss de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, vengo a instar al Ayuntamiento de Ontinyent (debería decir Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer) que incoe procedimiento de REVISIÓN DE OFICIO de los actos que a continuación se enumeran" (escrito de 28/03/2022).

Ofreciendo dos razones:

La doctrina jurisprudencial emitida por la Sala tercera del Tribunal Supremo en lo que hace a la falta de necesidad de retrotraer el procedimiento de revisión con el fin de que se emita un informe por parte del órgano consultivo correspondiente.

Para el caso de que sea clara la posición jurídica que sigue el ente público frente al que se pide la revisión de oficio. Ente que habría tenido ya ocasión para apelar a ese órgano consultivo con anterioridad a que la cuestión quedase residenciada en sede contencioso-administrativa:

"... ha tenido la oportunidad de tramitar el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, recabar el informe del órgano consultivo y adoptar la decisión de fondo procedente. Que no lo haya hecho no justifica que la parte recurrente deba soportar un nuevo procedimiento que se revela absolutamente inútil, pues la posición contraria que sostiene la Administración ya está perfectamente establecida, hasta el punto de que no consideró ni tan siquiera necesario tramitar el procedimiento de revisión de oficio" ( STS, 3ª, de 24 enero de 2022, recurso de casación 6920/2020).

"... falta de justificación de exigir a la parte recurrente que soportara un nuevo procedimiento absolutamente inútil" ( STS, 3ª, de 25 mayo 2023, recurso de casación 8293/2019).

A lo que añade la sentecia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, 485/2024, de 10 de septiembre:

"... En efecto, del examen de la jurisprudencia cabe concluir que existe pronunciamientos en favor de declarar directamente en la sentencia la nulidad (...) se opta por acoger la Sala en su decisión la declaración de nulidad que se consideraba evidente por lo que, según se razona, la devolución de las actuaciones a la previa vía administrativa, se considera que, no solo era contrario al derecho fundamental a la tutela, sino que, además de ello, sería contrario a la economía procesal".

El segundo motivo invocado en el escrito de apelación que presenta AQLARA es el de que (b)tanto el contrato de prestación del servicio de gestión y explotación del agua potable en Canet d'en Berenguer como la prórroga del mismo se ven afectados por la causa de nulidad de pleno derecho recogida en el apartado e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: la falta total y absoluta del procedimiento legalmente exigido por el ordenamiento legal aplicable.

Los hitos básicos de esta consecuencia se enuncian de este modo entre las páginas 16 y 23 del escrito de demanda:

"... No se justifica debidamente en el expediente la conveniencia de empleo del procedimiento negociado".

"... No existió una ronda de negociación (...) se solicitaron tres ofertas y, sin que se presentara ninguna, se procedió a adjudicar el contrato".

"... Las tres solicitudes de oferta son fraudulentas en tanto en cuanto se realizan a tres mercantiles estrechamente vinculadas entre sí".

"... tanto Omnium como SEASA tenían una estrechísima relación con EGEVASA (la siguen teniendo a día de hoy)".

"... tanto por la manera en que se llevó a cabo la adjudicación (...) y teniendo en cuenta las mercantiles a las que se solicitó oferta para la prestación del servicio, todo se encontraba predispuesto para que a EGEVASA se le adjudicara el contrato en un procedimiento seguido con total oscurantismo y opacidad".

"... Desde el momento en que firma una prórroga por veinticinco años más, se vulnera por completo el espíritu de la norma, puesto que se mantiene como adjudicataria del servicio a una entidad privada durante treinta años habiendo accedido a través de un procedimiento negociado que solo lo permite durante cinco.

Es más, ni el pliego ni el contrato contemplan la prórroga".

CUARTO.- Los escritos de apelación de el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y de la Empresa General del Agua S.A. (EGEVASA) alegan, primero, la (a)falta de legitimación activade Aqlara. Lo que fundan en el hecho de que la convocatoria de una futura licitación del contrato de gestión y explotación del servicio de agua potable y alcantarillado (si se anula el pactado en el año 2004) es una simple hipótesis. Sin disponer, por ello, de los rasgos de "actualidad" y "realidad" tangible que reclama la jurisprudencia:

"... dado que en ningún modo concurre el requisito exigido de interés cierto, actual y real (...) NO se trata de una ventaja cierta, porque (...) pudieran producirse licitaciones, pero también pudieran no producirse. Así, podría darse el caso de que el Ayuntamiento de Canet optara por la gestión directa de los citados servicios" (EGEVASA, páginas 13 y 14).

"... Lo que subyace es una acción en defensa de la legalidad que no tiene cabida en materia contractual (...) ni mucho menos que vaya a resultar adjudicataria del contrato (...) En fin, el efecto positivo futuro pero cierto no existe" (CANET, páginas 5 y 6).

De forma consecutiva, subrayan el relieve que ha de darse, en el conflicto, al (b) tiempo que ha pasadoentre la adjudicación del servicio (año 2004) y la solicitud de Aqlara (año 2022):

"... el transcurso de casi veinte años (...) opera como límite al ejercicio de la misma en base al artículo 110 de la Ley 39/2015 y reiterada jurisprudencia" (EGEVASA, página 15).

"... Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido (...) la solicitud carece de fundamento y de sentido (...) AQLARA es una empresa del sector que tiene conocimiento de que EGEVASA fue adjudicataria del contrato desde hace 18 años (...) tuvo la oportunidad de hacerlo en los momentos ordinariamente previstos" (CANET, páginas 12 y 14).

Estimando conforme al ordenamiento legal aplicable la decisión municipal de inadmitir a trámite el procedimiento de revisión de oficio instado por Aqlara. Al quedar inmersa su solicitud dentro del enunciado normativo previsto en el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo:

"Las facultades de revisión establecidas en este capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de particulares o a las leyes".

Sosteniendo que:

"... los límites incluidos en el artículo 110 se configuran como una causa de inadmisión de la revisión, y no como motivo de desestimación" (EGEVASA, página 15).

"... De la literalidad del precepto se desprende que la revisión no se podrá ejercer cuando resulte contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. La concurrencia de estas causas impide ejercer la facultad de revisión. El Ayuntamiento ha optado por no ejercer esta facultad inadmitiendo la solicitud ante la manifiesta falta de fundamento de la solicitud de AQLARA, en consonancia con el artículo 106.3 de la Ley 39/2015" (CANET, página 10).

Con cita y análisis, por esta última parte procesal, de dos sentencias del Tribunal Supremo: SSTS 1509/2023, de 21 de noviembre; 394/2024, de 6 de marzo:

"... QUINTO.- La respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión (...) la solicitud de revisión de oficio de la nueva resolución final del proceso de ingreso estará, en todo caso, sujeta a los límites del artículo 110 de la Ley 39/2015, aplicables en este caso por razón del tiempo transcurrido y de la pasividad del recurrente" ( sentencia del Tribunal Supremo de 06/03/2024).

En fin, señalan que (c):

-la motivación contenida en la decisión judicial de instancia únicamente visualizó los argumentos ofrecidos por una de las partes a la hora de concluir que existían presupuestos fácticos y jurídicos suficientes como para reclamar la debida tramitación de un procedimiento de revisión de oficio:

"... Sin embargo, no justifica por qué considera que el alegato de los presuntos vicios formulado por Aqlara, ha de primar sobre los alegatos igual de concienzudos y extensos, evidenciando la inexistencia de los vicios de nulidad (...) lo que conlleva una completa indefensión" (EGEVASA, página 17).

"... La sentencia ni siquiera delimita cuáles son los aspectos de la solicitud que permiten instar la revisión (...) La sentencia de instancia se remite a la solicitud fundada en meras hipótesis y en los medios de comunicación. La solicitud fundada en estas circunstancias no puede admitirse" (CANET, página 13);

-no concurre la causa de nulidad de pleno derecho de falta del procedimiento legalmente establecido.

Aquí hacen hincapié sobre:

- la "falta de vinculación" con EGEVASA de "... las otras dos mercantiles invitadas a la licitación del contrato de Canet" (EGEVASA, página 18); "... la vinculación entre las empresas no les impiden participar en la licitación" (CANET, página 15).

Con cita, al respecto, de varias sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La última, la STJUE de 08/02/2018, asunto C-144/17:

"... El hecho limitativo de la concurrencia (...) sería que las ofertas se hubieran presentado de forma coordinada. Pues bien, la recurrente guarda silencio sobre este particular" (CANET, página 15);

- veraz existencia de una oferta presentada por la sociedad adjudicataria del servicio:

"... cuestión que quedó igualmente desvirtuada con el Doc. Nº3 de nuestra demanda consistente en la oferta de EGEVASA" (EGEVASA, página 19);

- estado jurídico de la cuestión en el año 2004:

"... Hoy no sería posible licitar y adjudicar un contrato como se hizo en el año 2005. Ahora bien, la recurrente obvia que en el año 2005 era posible, habitual y legal porque el marco legislativo era diferente" (CANET, página 16);

-existencia de una serie de:

"... motivos imprevisibles y de urgente necesidad que hicieron necesaria la adopción de medidas para asegurar el interés público sanitario, así como una serie de inversiones para garantizar la calidad del agua, cuya amortización requirió de la modificación del contrato" (EGEVASA, página 20).

Temática que es tratada, de modo mucho más amplio, en el escrito de apelación que ha presentado el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer.

Tratamiento alegatorio que tiene este punto de partida:

"... habiendo transcurrido algo más de cuatro (4) años de ejecución del contrato, se puso en conocimiento del Ayuntamiento la necesidad de acometer determinadas obras de inversión para garantizar la calidad del agua suministrada y la adecuada prestación del servicio" (página 18 de su apelación).

"... se hizo patente la deficiencia de los pozos y/o fuentes de abastecimiento preexistentes (...) motivo por el cual resultaba necesaria la realización de inversiones al objeto de construir una nueva fuente de abastecimiento - como lo es la planta de ósmosis proyectada - y de efectuar actuaciones en las redes de distribución de agua potable existentes" (página 20).

Refiriendo, luego, los hitos normativos, contractuales y fácticos más relevantes que permiten establecer (para esa parte procesal) la legalidad de la modificación producida en el año 2008:

- artículos 101, 157 y 163 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas;

-"... La modificación (...) no es ajena al espíritu de los pliegos (página 16 de su apelación);

-"... Las referidas obras de inversión - valoradas en un total de 5.000.767 euros (IVA no incluido) -, habrían de consistir, de acuerdo a la prórroga acordada, en las siguientes: Proyecto para la ejecución de pozos y planta de tratamiento de aguas mediante ósmosis inversa (...) Proyecto para la ejecución de las conducciones de salida de planta de ósmosis inversa. Proyecto de actuaciones en la red de distribución e instalaciones de agua potable" (página 17, apelación de CANET).

QUINTO.- Accedemos a la revocación de la sentencia 207/2024, de 2 de septiembre.

La decisión del tribunal tiene en cuenta lo siguiente:

1.- "... de ningún modo concurre el requisito exigido de interés cierto, actual y real" (escrito de apelación de EGEVASA, página 13).

Siendo que AQLARA es una empresa cuyo objeto social consiste, y precisamente, en la gestión y desarrollo de contratos como el pactado entre Egevasa y el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer, es seguro que tiene legitimación activa suficiente como para pretender, en el ámbito contencioso-administrativo, la invalidez jurídica del acuerdo que el 2 de marzo de 2023 adoptó el pleno de este municipio:

"Inadmitir la petición de revisión de oficio formulada (...) el 28 de marzo de 2022" (parte dispositiva).

En todo caso, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, ha dictado ya una sentencia en un asunto equivalente al que se sigue en el recurso de apelación 6/2025. Donde reconoce la legitimación activa de Aqlara.

Además, resulta que los argumentos manejados tanto por la defensa en juicio del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer como de Egevasa no bastan para excluir el análisis de la cuestión litigiosa vinculada a la legalidad o no de este acto administrativo. Cuando Aqlara obtiene ya un beneficio palpable porque una licitación a la que tilda de nula de pleno derecho pueda (la hipótesis es más que suficiente; hipótesis que coincide con el modo habitual de gestión del servicio público de agua y alcantarillado) abrirse a una nueva contratación pública.

2.- "...La jurisprudencia ampara un pronunciamiento de plena jurisdicción sobre el fondo del asunto" (escrito de apelación de AQLARA, página 7); "... el transcurso de casi veinte años (...) opera como límite" (escrito de apelación de EGEVASA, página 15); "... dicho límite avala la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio (...) La sentencia de instancia se remite a la solicitud fundada en meras hipótesis y los medios de comunicación" (apelación de CANET, páginas 12 y 13).

a.- Como se verá en el apartado 3 de este quinto fundamento de derecho, la solicitud que el 28 de marzo de 2022 presentó Aqlara no se funda:

"... en meras hipótesis y los medios de comunicación" (apelación del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer).

Se ampara, en cambio, sobre una pluralidad de datos tangibles acerca del por qué el contrato del año 2004 y su prórroga del año 2008 se ven afectadas por un motivo de nulidad de pleno derecho. Coincidimos, entonces, con el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº6 de Valencia cuando dice que:

"... no estamos ante una petición que carezca claramente de fundamento jurídico para su realización, encontrándonos ante una solicitud extensamente motivada sobre dichos vicios de nulidad del convenio y de su prórroga" (fundamento de derecho segundo).

Sin que debamos siquiera analizar el argumento, de dos de los apelantes, acerca del silencio(del juzgado de instancia) sobre las razones, por ellos expuestos en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, que excluirían la vigencia del supuesto de nulidad de pleno derecho opuesto por Aqlara.

Estas razones se van a contrastar, in situ,por el tribunal en el punto tercero de este quinto fundamento de derecho.

b.- Ese contraste que vamos a hacer infrase realiza tras comprobar que:

-esta Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Quinta, ha dictado una sentencia, a finales del año 2024, que avala la postura jurídica mantenida por Aqlara. En cuanto al posible análisis de su solicitud sin necesidad de retrotraer el expediente administrativo tramitado por el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer:

"... es preciso que exista una previa tramitación administrativa con inclusión de dictamen del órgano consultivo. Tesis que fue establecida por la sentencia de 20 de septiembre de 2023 de la Sala de lo Contencioso del TSJ de la Comunidad Valenciana"

De la sentencia que es recurrida, en apelación, en el RAP 6/2025: sentencia Juzgado 6 de Valencia 207/2024, de 2 de septiembre. Fundamento de derecho tercero.

Pues bien, esta tesis ha sido superada y variada por mor de la STSJCV, 5ª, 485/20204, de 10 de septiembre.

Según la que:

"... En efecto, del examen de la jurisprudencia cabe concluir que existen pronunciamientos en favor de declarar directamente en la sentencia la nulidad (...) en las que, con abundante cita, se opta por acoger la Sala en su decisión la declaración de nulidad que se consideraba evidente por lo que, según se razona, la devolución de las actuaciones a la previa vía administrativa, se considera que, no solo era contrario al derecho fundamental a la tutela, sino que, además de ello, sería contrario a la economía procesal;

-las defensas en juicio del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y Egevasa sostienen que la petición de revisión de oficio presentada el 28 de marzo de 2022 es susceptible de quedar encuadrada dentro del artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

"Las facultades de revisión establecidas en este capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, o al derecho de los particulares o las leyes".

Posibilidad que es desmentida por los hechos determinantes del conflicto.Hechos que muestran dos circunstancias de la máxima trascendencia:

La actuación administrativa que condujo a la adjudicación del contrato de gestión y explotación del servicio municipal de agua potable y alcantarillado no se siguió a través de un procedimiento competitivo abierto. Sino al través del procedimiento negociado sin publicidad.

El solicitante de la tutela judicial explica, con bastante detalle, el hecho que (alega) desencadenó su solicitud:

"... Posteriormente, surgieron noticias sobre posibles irregularidades en la adjudicación de contratos municipales a EGEVASA. En particular, se informó sobre la imputación de EGEVASA y el secretario municipal en un proceso penal por presuntos pagos relacionados con la renovación de la concesión en Canet. Las diligencias previas se tramitaron ante el Juzgado de Instrucción nº12 de Valencia (nº 345/2016-E)".

"... solicitó al Ayuntamiento la documentación relacionada con el proceso licitatorio. Ante la falta de colaboración del Ayuntamiento, acudió al Consejo de Transparencia obteniendo finalmente la documentación" (escrito de apelación de Aqlara, páginas 14 y 15).

Realidad de estos hechos que en forma alguna ha sido desmentida y/o explicada por parte de Egevasa o el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer. Por lo que conforma un sólido apoyo a la hora de establecer, en sede judicial, que el importante lapso temporal transcurrido bien entre la firma del contrato (año 2004) o bien entre la firma de la modificación (año 2008) y la solicitud del año 2022 no es obstáculo para el ejercicio de la acción de revisión.

Frente a estas circunstancias, todo lo que dicen Egevasa y el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer en sus escritos de apelación son referencias genéricasvinculadas al tiempo transcurrido. Y al debido conocimiento que debía tener Aqlara de los términos contractuales de los años 2004 y 2008. Pero sin justificar el asiento fáctico de tales afirmaciones:

"... La mercantil (i) no recurrió en su momento los actos que ahora pretende ser revisen de oficio y, además, (ii) se ha mantenido totalmente pasiva ante las supuestas irregularidades hasta el 28 de marzo de 2022" (Ayuntamiento de Canet, página 14).

"... el transcurso de veinte años entre la formalización del contrato y la petición de revisión opera como límite" (Egevasa, página 15).

3.- "... declaración de nulidad de pleno derecho (...) por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido" (escrito de apelación de AQLARA, página 21).

a.- Entramos en el núcleo, en la parte esencial del debate judicial.

En primer término, vamos a reproducir una parte de los "antecedentes fácticos" detallados en las páginas 11, 12 y 13 del escrito de apelación que presenta Aqlara (apartado a).

En el apartado b), mencionamos lo que sobre ellos dicen el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y Egevasa.

En el apartado c), se detalla la solución más plausible que ha de darse al recurso de apelación 6/2025. Que es la de anular el acuerdo, de 2 de marzo de 2023, del pleno del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer. Con consecutiva declaración de que este órgano administrativo ha de revisar de oficio el contrato de prestación de la gestión y explotación del servicio municipal de agua potable y alcantarillado que el 6 de mayo de 2004 firmó con Egevasa. Y la modificación del mismo producida el 10 de febrero de 2009.

"... Antecedentes fácticos relevantes (...) se dirigió a tres empresas solicitándoles ofertas para la presentación del servicio (...) Sociedad Española de Abastecimientos S.A. (SEASA), Omnium Ibérico, S.A. (Omnium) y Empresa General Valenciana del Agua S.A. (EGEVASA)".

"SEASA cambió su denominación a Global Omnium Medioambiente S.A. (...) Omnium Ibérico S.A. figura como consejera de EGEVASA desde el 16 de enero de 2004. Las tres mercantiles están vinculadas entre sí, formando parte del grupo Aguas de Valencia S.A. El 49% del capital de EGEVASA pertenece a Aguas de Valencia S.A. (...) a través de la sociedad VAINMOSA CARTERA S.L.".

"... En el expediente administrativo no consta la presentación de ofertas por parte de las empresas ni la realización de la preceptiva negociación".

"... EGEVASA aportó un documento presuntamente "acreditativo" de presentación de su oferta. No obstante, se trata de un documento privado en el que no consta siquiera número de entrada".

"... La única certeza que tenemos es que el Ayuntamiento aprobó una oferta de EGEVASA, que no consta que se presentara formalmente, y que esta aprobación se hizo en los términos unilaterales propuestos por la empresa, sin ninguna clase de negociación".

b.- Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer: la situación jurídica en el año 2004 no es la misma que la que existe en la actualidad:

"... era posible, habitual y legal porque el marco legislativo era diferente" (página 16 de su apelación).

La duración del contrato pactado era de menos de cinco años (cincuenta y nueve meses); con unos gastos de primer establecimiento de 30.050,61 €:

"... Es evidente que el procedimiento era idóneo conforme lo previsto, entonces, por la normativa de contratos" (página 15).

Doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea:

"... El TJUE es claro: una decisión en este sentido sería contraria al principio de proporcionalidad, por cuanto no se ofrece a las empresas afectadas la posibilidad de demostrar que no existe un riesgo real de que se produzcan prácticas anticompetitivas" (páginas 15)

La parte actora en el POR 490/2022, Juzgado nº6 de Valencia, no habría alegado siquiera:

"... que las ofertas se hubieran presentado de forma coordinada. Pues bien, la recurrente guarda silencio sobre este particular" (también página 15).

Egevasa, por su parte, subraya que:

"... ninguna de las otras dos mercantiles invitadas a la licitación del contrato de Canet, es una sociedad vinculada a mi representada" (apelación, página 18).

Remisión al documento nº3 de los acompañados a su escrito de contestación:

"... y pretendía probar que no se presentaron ofertas en la licitación, cuestión que quedó igualmente desvirtuada con el Doc. Nº3 de nuestra demanda (debió decir contestación) consistente en la oferta de EGEVASA" (página 19).

Por último, que:

"... quedaron a falta de prueba el resto de afirmaciones falsas de la recurrente, como que las ofertas se utilizaron fraudulentamente, o que se hubiera incumplido la tramitación del procedimiento" (página 20).

c.- Para la Sala:

-el punto de partida del análisis judicial es el de lo llamativo del contrato del año 2004.Que opta por un procedimiento tan especial, limitado y restrictivo de la competencia como es el negociado sin publicidad.Para la prestación de un servicio tan importante como es la gestión del servicio de agua potable y alcantarillado en un municipio con una población actual que supera los 7.000 habitantes. Y siendo, además, un destino de atracción turística por sus playas;

-así, y en una primera mirada,parece ya extraordinario que se opte por este procedimiento sub., artículo 159.2 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprueba el texto refundido de la ley de contratos de las administraciones públicas:

"1. Los contratos de gestión de servicios públicos ordinariamente se adjudicarán por procedimiento abierto o restringido, mediante concurso. En ambos procedimientos se cumplirán los plazos señalados en el artículo 78.

2. El procedimiento negociado sólo podrá tener lugar, previa justificación razonada en el expediente y acuerdo del órgano de contratación, en los supuestos siguientes:

a) Aquellos servicios respecto a los que no sea posible promover concurrencia en la oferta (...)

d) Los de gestión de servicios cuyo presupuesto de gastos de primer establecimiento se prevea inferior a 5.000.000 de pesetas (30.050,61 euros) y su plazo de duración sea inferior a cinco años";

-las consecuencias de esa opción son muy peyorativas para las piedras angulares que rigen la contratación pública: transparencia; libre concurrencia de licitadores; mejor gestión de los recursos económicos de los que disponen los entes públicos, ...;

-el artículo 75.1 del TRLCAP exige, al ente público contratante, recoger los motivos de la elección del procedimiento negociado:

"... 1. Los órganos de contratación utilizarán normalmente la subasta y el concurso como formas de adjudicación. El procedimiento negociado sólo procederá en los casos determinados en el Libro II de la presente Ley para cada clase de contrato.

2. En todo caso, deberá justificarse en el expediente la elección del procedimiento y forma utilizados".

Sobre ello nada han dicho ni el Ayuntamiento de Canet ni Egevasa. Sin que nada conste en el expediente administrativo que se remitió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 6 de Valencia;

-esa falta de explicación dispone de trascendencia en el RAP 6/2025. Cuando uno de los apelantes llega a conclusiones que, de existir prueba de ello, nítidamente enmarcan la cuestión en el supuesto de invalidez jurídica de pleno derecho de:

"haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido" ( artículo 47.1.e) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1 octubre 2015):

"... No se justifica debidamente en el expediente la conveniencia de empleo del procedimiento negociado".

"... No existió una ronda de negociación (...) se solicitaron tres ofertas y, sin que se presentara ninguna, se procedió a adjudicar el contrato".

"... Las tres solicitudes de oferta son fraudulentas en tanto en cuanto se realizan a tres mercantiles estrechamente vinculadas entre sí".

"... tanto Omnium como SEASA tenían una estrechísima relación con EGEVASA (la siguen teniendo a día de hoy)".

"... tanto por la manera en que se llevó a cabo la adjudicación (...) y teniendo en cuenta las mercantiles a las que se solicitó oferta para la prestación del servicio, todo se encontraba predispuesto para que a EGEVASA se le adjudicara el contrato en un procedimiento seguido con total oscurantismo y opacidad" (apelación de Aqlara).

Ante el seguimiento de un expediente administrativo que habría desconocido, si ello es así, prescripciones medulares de la contratación pública;

-si estas afirmaciones son verdaderas, al tribunal no le cabe ninguna duda de que la ineludible consecuencia jurídica que arrastran las mismas es la de imponer, al Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer, la obligación de revisar, de oficio (el tiempo para hacerlo aparece en la parte dispositiva de la sentencia que dictamos en el RAP 6/2025), el contrato de prestación del servicio de gestión y explotación del agua potable y alcantarillado de 6 mayo 2004;

-"... No se justifica debidamente en el expediente la conveniencia de empleo del procedimiento negociado". Ya hemos anotado que esto no aparece en el expediente administrativo. Así como que nada han indicado al respecto las representaciones procesles de Canet y Egevasa;

-"... No existió una ronda de negociación (...) se solicitaron tres ofertas, y sin que se presentara ninguna, se procedió a adjudicar el contrato".

Efectivamente, en el expediente administrativo falta cualquier dato acerca de la veraz negociación impuesta por el ordenamiento aplicable. De hecho ni siquiera aparecen, en el expediente administrativo, las ofertas presentadas por: Sociedad Española de Abastecimiento S.A.; Omnium Ibérico S.A.; Empresa General Valenciana del Agua S.A. Siendo muy insuficiente el documento acompañado a la contestación de esta última empresa que se menciona en su apelación;

-es decir, la prueba exhibe que el contrato se adjudicó a una de ellas sin contar el municipio con la previa tenencia de las tres ofertas que le reclama el ordenamiento jurídico aplicable;

-a lo que se adiciona, como dato del máximo peso, la efectiva vinculaciónjurídica y económica entre las tres empresas a las que se solicitaron las ofertas. Lo que hace todavía más ficticio el procedimiento de contratación del servicio de abastecimiento de agua y alcantarillado. Con indudable afectación de esos ejes medularesde la contratación pública (concurrencia; transparencia; mejor uso de los caudales públicos) como para arrumbar el contrato de 06/05/2004 al través del extraordinario cauce legal de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho;

-a este respecto, los argumentos ofrecidos en los escritos de apelación y/o de oposición a la apelación del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y Egevasa carecen de mayor peso.

Cuando, ante la precisa vinculación jurídica y económica entre las tres empresas y el hecho sobre el que inciden éstas (solicitud de formulación de tres ofertas en un procedimiento negociado sin publicidad):

- es indiferente la doctrina que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha fijado en el marco de previa concesión, a las empresas afectadas por una posible conducta anticompetitiva, de un plazo de alegaciones. Y es que esta doctrina no guarda suficiente vinculación con los hechos determinantes del RAP 6/2025;

- la parte solicitante de la tutela judicial sí expresó datos tangibles, a la mano de la jurisdicción contencioso-administrativa, con el objeto de mostrar que no se presentó ninguna oferta; y que las empresas a las que se solicitaron se encuentran vinculadas entre sí:

"... Omnium Ibérico S.A. figura como consejera de EGEVASA desde el 16 de enero de 2004. Las tres mercantiles están vinculadas entre sí, formando parte del grupo Aguas de Valencia S.A. El 49% del capital de EGEVASA pertenece a Aguas de Valencia S.A." (apelación, páginas 11 y 12);

- es aquí indiferente si esa relación económica y jurídica es o no susceptible de quedar incardinada en los enunciados normativos que cita Egevasa en su apelación, página 19:

"... Así con la documental aportada junto a nuestra demanda se demostró la falta de concurrencia de los requisitos de los arts. 42.2 C.Co y 234 del RD 2/2000" (página 19);

-a lo que se une el importante alcance al que llega el contrato: abastecimiento de aguas y alcantarillado.

4.- "... Nulidad de pleno derecho de la prórroga/adenda de 2009" (escrito de apelación de AQLARA, página 22).

a.- También es certero, para esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, que la prórroga suscrita el 10 de febrero de 2009 se ve afectada por un motivo de nulidad de pleno derecho. Que es el de desvirtuar, de modo pleno,el sentido de acudir a un inicial procedimiento de contratación negociado sin publicidad.

Si se opta por este procedimiento, ante los presupuestos objetivos que lo fundan:

"2. El procedimiento negociado sólo podrá tener lugar, previa justificación razonada en el expediente y acuerdo del órgano de contratación, en los supuestos siguientes: (...) d) Los de gestión de servicios cuyo presupuesto de gastos de primer establecimiento se prevea inferior a 5.000.000 de pesetas (30.050,61 euros) y su plazo de duración sea inferior a cinco años" ( artículo 159.2 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 16 junio 2000),

es ilógico e ilegal que menos de cinco años después, el 10 de febrero de 1009: "... se suscriba (ió) la prórroga del contrato concretándose una duración de 25 años desde la firma de la prórroga. Limitándose la vigencia del contrato hasta el 10 de febrero de 2036" (de la resolución impugnada en el POR 490/2022. Acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer de 2 marzo 2023, antecedentes de hecho).

Ante la radical afectación, también aquí, de los ejes vertebradores de la contratación pública, la consecuencia no puede ser otra que la de declarar que el acuerdo firmado el 10 de febrero de 2009 entre el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y Egevasa en nulo de pleno derecho. Por falta absoluta del procedimiento legalmente establecido. Que debió ser el de acudir a la vía de contratación requerida para un vínculo que:

- se alarga veinticinco años;

-presenta un notable alcance económico:

"... MANIFIESTAN (...) Segundo.- (...) la necesidad de acometer determinadas obras de inversión para garantizar la calidad del agua suministrada y la adecuada prestación del servicio, consistentes: (...) Asciende el total de dichas obras a 5.000.767 euros (IVA no incluido)" (contrato de 10/02/2009).

b.- Las razones que fundaron la modificación contractual no posibilitan la prórroga del contrato.

Estas razones aparecen tanto en el contrato de 10 de febrero de 2009 como en la previa resolución adoptada el 11 de diciembre de 2008 por el pleno del Ayuntamiento de Canet d'En Berenguer:

Acuerdo del pleno de 11/12/2008:

"... A) Expte. nº 148/08: Instruido sobre construcción de Planta de Ósmosis Inversa para todo el municipio de Canet d'En Berenguer (...) EGEVASA ha puesto en conocimiento del Ayuntamiento con fecha 6 agosto 2008 y posteriores la necesidad de acometer determinadas obras de inversión que implican la prórroga del plazo de la concesión (...) Vista la necesidad de ampliar el plazo de duración del contrato y de modificarlo mediante la suscripción de la correspondiente adenda"

"... QUINTO.- Aprobar la addenda al contrato, que se incorporará al expediente, recogiendo las obligaciones de las partes en relación a la ejecución y financiación de las obras de la planta de ósmosis".

Contrato de 10/02/2009:

"... MANIFIESTAN (...) Segundo.- (...) la necesidad de acometer determinadas obras de inversión para garantizar la calidad del agua suministrada y la adecuada prestación del servicio, consistentes:

- Proyecto para la ejecución de pozos y planta de tratamiento mediante ósmosis inversa (3x2.000m3/día).

- Proyecto para la ejecución de las conducciones de salida de planta de ósmosis inversa.

- Proyecto de actuaciones en la red de distribución e instalaciones de agua potable.

Asciende el total de dichas obras a 5.000.767 euros (IVA no incluido)".

"... ACUERDAN:

PRIMERO.- El contrato formalizado entre las partes de fecha 6 mayo 2004 (...) queda prorrogado veinticinco años a contar desde la firma del presente".

Y es que:

-como dice el Sr. letrado de Aqlara:

"... por veinticinco años más, se vulnera por completo el espíritu de la norma, puesto que se mantiene como adjudicataria del servicio a una entidad privada durante treinta años habiendo accedido a través de un procedimiento negociado que solo lo permite durante cinco" (páginas 22 y 23 de su apelación);

-parte procesal que también destaca el hecho de que el contrato inicial firmado en el año 2004 no establecía previsión alguna de prórroga del mismo. Por lo que alargar éste veinticinco años más supone una transgresión del artículo 67.2.e) del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 12 octubre 2001:

"Plazo de ejecución o de duración del contrato, con determinación, en su caso, de las prórrogas de duración que serán acordadas de forma expresa";

-las citas a diferentes puntos del pliego de cláusulas administrativas particulares que contiene el escrito de apelación y oposición de Egevasa son irrelevantes a los efectos de dotar al contrato de un plazo muy superior al inicial. Esta parte procesal se refiere a las estipulaciones 1ª, 9ª, 33ª y 36ª. Con cuyo intermedio afirma que: "... La modificación de esta previsión no es ajena al espíritu de los pliegos" (apelación, página 16).

Sin embargo, lo cierto es que según la estipulación 37ª:

"Artículo 37. DURACIÓN DEL CONTRATO.

La duración inicial del contrato será de cincuenta y nueve meses".

Hecho matriz, que legitimó el uso del procedimiento negociado sin publicidad.

Sin explicitar previsión alguna acerca de la prórroga del vínculo pactado entre el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y Egevasa;

-Egevasa reproduce, en la página 16 de su apelación, esta parte del artículo 101 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 16 junio 2000:

"Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente";

-la justificación existe:

"... se hizo patente la deficiencia de los pozos y/o fuentes de abastecimiento". En términos de la página 20 de la apelación de Egevasa. Sobre lo que este tribunal nada ha de indicar en el RAP 6/2025.

Pero ésta es inane ante el hecho de que se dota de un tiempo de treinta añosa un vínculo convencional iniciado a través de un expediente negociado sin publicidad. Expediente de rasgos excepcionales y/o limitados,cuyo alcance temporal máximo no puede superar los cinco años. So riesgo de desvirtuar y perjudicar caracteres esenciales de la contratación pública. Como ha sucedido en el litigio que se sigue en el RAP 6/2025.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 Ley Jurisdiccional, no se efectúa atribución de costas procesales en lo que hace a la apelación presentada por Aqlara Ciclo Integral del Agua S.A.

En cuanto a las costas generadas por las apelaciones del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y de la Empresa General Valenciana del Agua S.A., éstas han de satisfacerse a favor de Aqlara. Así, cada una de estas partes procesales habrá de pagarle, incluido ya el IVA, 2.500 €.

Respecto a las costas procesales que se han generado en el procedimiento de instancia, su abono recae también sobre el Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer y la Empresa General Valenciana del Agua S.A. (principio del vencimiento).

Fallo