Sentencia Contencioso-Administrativo 459/2024 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 206/2024 de 10 de octubre del 2024

PRIMERO.-Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Núm. 3 de Murcia.

La Sentencia objeto del presente recurso de apelación contiene el siguiente fallo,

"Que debo desestimar y desestimo la demanda de Recurso contencioso Administrativo, formulada por el Letrado Sr. Losana Perales, en nombre y representación de D. Landelino y D.ª Adela, contra los Acuerdos de la Junta de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Murcia de fecha 7 y 14 de septiembre del Ayuntamiento de Murcia por la que se aprueban las Bases Especificas para convocatorias de concurso, de plazas incluidas en las ofertas de empleo público extraordinaria 2022 que fueron publicadas en el BORM de 26 de octubre de 2022, y la corrección de errores a la misma de fecha 26 de octubre de 2022, publicada en el BORM de 31 de octubre de 2022, en el punto referente a la Base 2.B.1.c y Base 2, criterio b) de desempate, por ser dichos actos conforme a Derecho en lo aquí discutido; todo ello, sin que haya lugar a efectuar pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales causadas en el presente procedimiento".

La Sentencia de primera instancia, tras depurar el objeto del procedimiento atendiendo a las manifestaciones ofrecidas en la vista, termina desestimando la demanda interpuesta al entender que no hay vulneración de los principios de mérito y capacidad en las dos bases que constituían el objeto del recurso.

Considera, a la luz del artículo 2 de la Ley 20/2021 el proceso de concurrencia convocado, tiene especialmente en cuenta la experiencia en el cuerpo, escala o categoría equivalente de que se trate, interpretados atendiendo a aquel desde el que se pretende acceder y no todo el tiempo trabajado.

Añade a la luz de la disposición adicional 6º y 8º de la Ley 20/2021 que el procedimiento convocado es de consolidación de "plazas" a favor de quien tenga mayor experiencia en la plaza concreta objeto de convocatoria u otra semejante.

Considera por último que no hay vulneración de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de valoración de antigüedad, ni que ello suponga una vulneración del principio de igualdad, mérito y capacidad a la vista de la Jurisprudencia del alto Tribunal de la que cita la Stc. 920/2023.

SEGUNDO.-Alegaciones de la parte apelante.

La parte actora interpone recurso de apelación frente a la Sentencia señalada con anterioridad y termina solicitando que se dicte Sentencia por la que se revoque la resolución recurrida con estimación de sus pretensiones de primera instancia.

Como argumentos en que la recurrente funda su recurso, son de destacar los siguientes;

1.- Cuestiones previas.

- En cuanto a lo que es el objeto de valoración, la experiencia, la misma debe ser considerada más que en su acepción de pericia o talento como se dice por la demandada, en su acepción de antigüedad, como esta parte ha defendido; considerando esta experiencia como el periodo de tiempo de servicio del funcionario a la Administración pública que genera derechos retributivos (trienios: EBEP 23.b) y de carrera y promoción interna (EBEP 16) y que a los efectos que nos ocupan así lo entiende las propias Bases que define lo que son "servicios prestados" que en la Base B.1.

- Incurre la Sentencia en el error de valorar la antigüedad con los conceptos de pericia o talento que da el letrado de la Administración en el acto de juicio que entiende contraria al contenido del propio acto administrativo recurrido cuando la experiencia ya viene dada por el propio tiempo de prestación de servicios de la propia plaza convocada que se convoca.

- Error de la Sentencia recurrida al aseverar que solo pueden participar en el procedimiento funcionarios interinos y no de turno libre, por ser contraria con lo que se indica en la Base Tercera A y Anexo I de las Bases Generales de la convocatoria, publicados en el BORM núm. 248 de 26 de octubre de 2022, donde se recogen los requisitos exigidos para participar en el procedimiento de consolidación en el que existe una prohibición de convocatorias restringidas. Aporta la resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública (doc. 3 de la demanda).

- La Sentencia de instancia fundamenta la desestimación del recurso sobre la base del artículo 2 de la Ley 20/2021 referido al llamado proceso de estabilización de empleo temporal al que la recurrente llama procedimiento "ordinario" cuando en el caso de Autos se sigue, a su entender, un procedimiento que llama excepcional y que está previsto para cubrir plazas de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida los tres años anteriores, al menos a 31 de diciembre de 2020.

2.- Error en la valoración de la prueba.

- En el inicio de las negociaciones de la mesa de negociación no había una valoración de otros méritos relativos a servicios prestados en otras plazas diferentes a la convocada ya que fueron introducidos con posterioridad a propuesta del Sindicato SIME cuyo representante declaró como testigo en primera instancia, que fueron admitidos por la Administración que introdujo limitaciones asumidas por el Juzgado de primera instancia.

- Aduce como prueba de esa discordancia en la valoración de la antigüedad, la pág. 3, 7, 12 de las Actas, de la que se extrae la posición del Sindicato más representativo de la corporación, así como la Pg. 17 respecto a la posición de la Corporación en su Director de Personal y Pag 158 del Acta de la Junta del Gobierno Local, constando las bases impugnadas a las pág. 190 a 199.

- La Corporación valora de forma diferente la experiencia profesional en las bases que nos ocupan en la que su discrecionalidad pasa a ser arbitrariedad, respecto de aquellos otros supuestos como el recogido en el RD 896/1991 de 7 de junio por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local en la que se valoraba la antigüedad en plazas diferentes a las convocadas de forma menor que la antigüedad en las plazas convocadas a diferencia de lo que aquí ocurre, sin justificación al entender del recurrente.

- La Administración local ha de justificar a qué criterios objetivos, técnicos o jurídicos decide valorar los servicios prestados en una laza perteneciente a un grupo de nivel inferior o superior al de la plaza convocada, y no los prestados en una plaza perteneciente a un grupo dos niveles inferior o superior sin acreditar ni motivar su decisión.

- Añade que su pretensión, es acorde con el Doc. 3 de su demanda sobre criterios interpretativos en lo relativo a la valoración de méritos en el que se distingue en servicios en el mismo cuerpo y escala y otros cuerpos o escalas.

- Con la tesis mantenida por la Administración, que es la que sigue la juzgadora a quo, tomamos como ejemplo - como así se indicó en el acto de la vista- que para concursar a la plaza de Técnico Auxiliar de Medio Ambiente (A1), no se valora la experiencia adquirida en la plaza de Técnico Superior de Medio Ambiente (C1), ni viceversa, pero sí la experiencia adquirida, por ejemplo, en la de Ayudante técnico sanitario (A2). E igualmente se podría indicar respecto de la situación que se produce al concursar a una plaza de Técnico Auxiliar de Laboratorio (A1), en la que conforme a la dicción de las Bases. no se valora la experiencia adquirida en la plaza de Técnico Superior de Laboratorio (C1), pero sí la experiencia adquirida en la de Técnico Medio de Empleo (A2).

- Se opone a lo sostenido por el letrado de la Corporación en sede judicial cuando aseveraba que "nos conduciría al absurdo, por ejemplo, de tener que valorar como experiencia en un proceso selectivo para una plaza de médico el tiempo desempeñado como ordenanza"; añadiendo la sentencia recurrida que "ni los requisitos para el acceso a dichos Grupos son los mismos, en cuanto a titulación, (...) como tampoco la responsabilidad que entrañan y la diversidad de funciones que suponen" y entiende que habría que calificar entonces de ilógicas e irracionales las bases aprobadas por el Ayuntamiento, toda vez que el argumento esgrimido por éste no ha sido obstáculo para valorar la experiencia adquirida en plazas de distinta categoría a la convocada que pertenezcan a un grupo un nivel superior o inferior a ésta, cualesquiera que sean sus escalas.

- Lo anterior lleva a la producción de una discriminación entre interinos, según tenga por objeto el segundo proceso selectivo que superaron ocupar una plaza perteneciente a un grupo un nivel superior a la primera plaza ganada, o dos niveles superiores. Es evidente que dicha discriminación no puede justificarse en base al criterio de mérito y capacidad. ¿Cómo no valorar, por poner un ejemplo, la experiencia adquirida por la Sra. Adela en su plaza de Técnico de Administración General (A1) como Instructora de procedimientos sancionadores en materia urbanística a los efectos de concursar a la plaza de Técnico Auxiliar de Información Urbanística (C1), en la cual su herramienta de trabajo es la misma que la utilizada como Instructora de sus procedimientos sancionadores.

- Entiende como discriminatoria y contrario al ordenamiento jurídico un comportamiento como el de la Entidad Demandada en el que cuando de lo que se trata es de valorar la experiencia profesional en una plaza de categoría distinta a la convocada que pertenezca a un grupo un nivel superior/inferior a aquella, el Ayuntamiento considera que estamos ante un proceso en el que se estabilizan plazas Y, por contra cuando se trata de valorar la experiencia profesional en una plaza de categoría distinta a la convocada que pertenezca a un grupo dos niveles superior/inferior a aquella, considera que estamos ante proceso en el que se estabilizan personas, según sus propias palabras.

TERCERO.-Oposición al recurso de apelación.

Por la defensa de la Corporación se efectúa oposición al recurso de apelación interpuesto solicitando su desestimación.

Como argumentos más relevantes de su oposición son de destacar los siguientes;

- La conformación de las bases del procedimiento selectivo entra dentro de la potestad discrecional de la Administración Pública lo que le otorga un amplísimo margen en su formalización.

- Aplicación del artículo 71.2 de la LJCA, por el que los Juzgados y Tribunales no podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.

- Las bases que rigen en este procedimiento pretenden dar cumplimiento a lo previsto en la Ley 20/2021 de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

- Las bases recurridas han sido objeto de negociación por más que no hubiera acuerdo en la misma, bastando al respecto con examinar las actas de la mesa de negociación y la modificación de la propuesta a lo largo del tiempo. Cita en apoyo de lo anterior la declaración del Sr. Celso de la que se extrae que si hubo un proceso de negociación.

- Suprimir los incisos (en el caso de ser posible) no garantiza que exista "cierta relación" en las plazas de distinta categoría, aspecto atacado por la actora, pues según la Apelada, los demandantes nunca han superado ningún proceso selectivo para ser funcionarios de carrera del artículo 8.1.a del TREBEP en ninguna de las plazas que han ocupado.

- Los demandantes quieren que se les compute como antigüedad el tiempo ocupado en plazas no pertenecientes a grupos ni inmediatamente inferiores ni superiores y que además, se encuadran en escalas con funciones totalmente distintas: a la de Administración General le corresponde "el desempeño de funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. En consecuencia, los puestos de trabajo predominantemente burocráticos habrán de ser desempeñados por funcionarios técnicos, de gestión, administrativos o auxiliares de Administración General" - artículo 169 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local-, en tanto que a la de Administración Especial le competen "tareas que son objeto de una carrera para cuyo ejercicio exigen las leyes estar en posesión de determinados títulos académicos o profesionales" - artículo 171 de la misma norma.

- En el recurso se intenta desvirtuar este análisis manifestando que a la Sra. Adela le ha de ser valorado el tiempo desempeñado como Técnico Auxiliar de Información Urbanística (C1) porque tanto en ese puesto como en el de Técnico de Administración General (A1) que actualmente desempeña ha manejado la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia, las Normas Urbanísticas del Plan General y la Ordenanzas de Edificación y Uso del Suelo. En relación con esta cuestión nada más se acredita para justificar la conexión y resulta obvio que un Técnico de Administración General ha de tener unos conocimientos bastantes más amplios que los de un empleado público perteneciente a un grupo C1. En el caso del Sr. Landelino no se acredita vinculación alguna entre las plazas.

- Con las bases se garantiza de forma teórica o abstracta la disposición por los candidatos de unos conocimientos generale comunes garantizados por el grupo de clasificación, citando al respecto el artículo 8 del RD 896/1991 donde se establecen las reglas mínimas básicas y programas mínimos a que debe ajustarse la selección de funcionarios de la Administración local, siendo a su entender evidente que la cantidad de conocimientos requerida para un grupo es más aproximada con la requerida al grupo inmediatamente inferior o al superior que en comparación al resto de grupos. Este aspecto se corrobora del examen de los temarios exigidos para las convocatorias de concurso oposición en plazas incluidas en las ofertas de empleo público extraordinaria de 2022, BORM Núm. 248 de 26 de octubre de 2022.

- Por tanto, la decisión del AYUNTAMIENTO DE MURCIA de valorar - como criterio adicional a la experiencia en el puesto y como segundo criterio de desempate- la experiencia de los aspirantes en el grupo y subgrupo inmediatamente superior o inferior -cuestión aquí debatida- no es ilógica ni irracional porque supone unos conocimientos inferiores o superiores a los de un grado, pero no más; además de que, dado que este proceso es excepcional y se busca la reducción de la temporalidad aunada con la calidad y la optimización de recursos, la experiencia en el Ayuntamiento de Murcia en otras categorías distintas de la convocada, como funcionario interino o personal laboral temporal, siempre que pertenezcan al mismo grupo y subgrupo o al inmediatamente superior o inferior de la plaza convocada, es más lógica y coherente con dicha finalidad y guarda más conexión con las funciones de la plaza convocada y con los conocimientos que la sola antigüedad en cualesquiera categorías del Ayuntamiento que se pretende de contrario.

- Respecto de la resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 1 de abril de 2022 indica que no son norma vinculante.

- Considera que las bases impugnadas son lógicas y coherentes con la finalidad perseguida por la Ley 20/2021, habiéndose realizado en términos generales y abstractos sin referencias individuales o concretas evitando cualquier preterición o reserva y manteniendo relación directa con los criterios de mérito y capacidad, cumpliendo así con la doctrina constitucional sentada en las STC 75/1983; 50/1986, 148/1986 y 143/1987 citadas por la apelante, constatando esta aseveración con las propias declaraciones del Sr. Celso cuando manifestó que su sindicato no había recurrido las bases (por considerarlas legales según la parte) o por considerar que solucionaba la situación existente sobre interinidad en un porcentaje del 80 al 90%, lo que remarca el carácter general y abstracto de las bases.

- Rechaza la arbitrariedad de la base, porque con la misma solo se puede alcanzar 30 puntos siendo esencial la experiencia en la misma categoría ni es el primer criterio de desempate.

- Se cumple la finalidad de la Ley 20/2021 de 28 de diciembre y se respeta el contenido de la STS 920/2023 que permite el trato de favor en el acceso al empleo público de unos participantes respecto de otros, sin que ese diferente trato sea reprochable al ser justificado, general y abstracto.

CUARTO.-Resolución de la controversia.

Hemos de comenzar resolviendo la presente controversia señalando que las bases objeto de impugnación en el presente procedimiento y a la luz de lo que constituye el objeto de la apelación son las siguientes,

Base 1.B.1c que dispone en la valoración de experiencia,

"Por experiencia en el Ayuntamiento de Murcia en otras categorías distintas de la convocada, como funcionario interino o personal laboral temporal, siempre que pertenezcan al mismo grupo y subgrupo o al inmediatamente superior o inferior de la plaza convocada, a razón de 0,30 puntos por mes. Hasta un máximo de 30 puntos".

Base 2.B que dispone,

"Si se mantuviera el empate, por mayor experiencia, expresada en días, en el Ayuntamiento de Murcia como funcionario interino y/o laboral temporal, en plazas de la misma categoría y en plazas de otras categorías distinta de la convocada que pertenezcan al mismo grupo y subgrupo o al inmediatamente superior o inferior de la plaza convocada".

Sobre el procedimiento de aprobación de estas bases, hemos de comenzar señalando que forman parte de la resolución de Excmo. Ayuntamiento de Murcia de fecha 7 y 14 de septiembre del Ayuntamiento de Murcia por la que se aprueban las Bases Especificas para convocatorias de concurso, de plazas incluidas en las ofertas de empleo público extraordinaria 2022 que fueron publicadas en el BORM de 26 de octubre de 2022.

Dicha resolución, como es de ver en el fundamento relativo al procedimiento selectivo, pretende dar cumplimiento a la finalidad propia de la Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en su disposición sexta y octava, siendo cierto, como refiere el recurrente en su escrito de recurso, que en tal disposición se opta por un procedimiento de concurso ya que afecta a plazas estructurales ocupadas con carácter temporal con anterioridad a 1 de enero de 2016 y a aquellas otras que sin cumplir lo anterior, fueran ocupadas por funcionarios temporales con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Dicha convocatoria fue objeto de negociación sindical y si bien no concluyó con acuerdo en el aspecto controvertido no han sido recurridas por representación sindical mayoritaria.

Se recoge expresamente como en las mesas de negociación, por parte del sindicato SIME se efectuaba oposición expresa al contenido de las bases recurridas, por más que no se recurrieran por el mismo y frente a ello, por parte de la Administración se indicaba que debía darse cumplimiento a la finalidad prevista en la Ley que motivaba la convocatoria, cuál era la Ley básica 20/2021.

Señalados estos aspectos, a juicio de la Sala, no concurre vulneración alguna atribuible a la Administración demandada que haga incurrir las bases debatidas en arbitrariedad.

Tal y como advera la resolución administrativa recurrida en su punto primero, lo que se pretende cubrir son las plazas de ocupación temporal por la vía excepcional de la Disposición Adicional Sexta y Octava, razón por la que a nuestro juicio debe primar la antigüedad en el desempeño de la plaza objeto de concurso, por más que para concretar las plazas sacadas a concurso se pueda deba tener en cuenta la antigüedad del funcionario interino tal y como prevé la DA 8.

A nuestro juicio, el hecho de que la DA 6 haga referencia a plazas ocupadas temporalmente con anterioridad a enero de 2016 y la DA 8 haga referencia a las plazas ocupadas por interinos que tengan relación con la administración con anterioridad a enero de 2016, no obliga a prever un sistema de valoración de experiencia que abarque cualquier tipo de experiencia en la categoría, con independencia del grado o subgrado, como se pretende.

Creemos que una cosa es el ámbito objetivo del procedimiento de consolidación que en este caso viene determinado por la DA 6 y 8 de la Ley 20/2021 (vistos más arriba) y otra cosa, que el hecho de que la DA 8 haga referencia a funcionarios que desempeñan su función temporal con anterioridad a enero de 2016 obligue a valorar la totalidad de la experiencia de estos, pues lo relevante será la concreción de las plazas a cubrir y que las mismas sean cubiertas por los funcionarios que mayor experiencia tengan en el desempeño de la categoría o que hayan prestado funciones en otra categoría que por grado exija un conocimiento próximo al de la plaza a cubrir.

La valoración de la experiencia, se hace en primer lugar a la experiencia en la categoría en el Ayuntamiento de Murcia, experiencia en la categoría concreta en otra Administración (la valoración difiere en ambos casos) y en último lugar, se valora la experiencia en otra categoría pero con grado igual o inmediatamente superior o inferior a aquel en que se concursa (con la menor puntuación del concurso) lo que pretende valorar la experiencia en actividades en las que se requiera un conocimiento, al menos formalmente, lo más aproximado a la categoría y grupo para el que se concursa.

A esta conclusión llegamos del análisis en su conjunto de las tres bases previstas como forma de valoración de la experiencia profesional.

En concreto, respetando que la puntuación máxima será la de 100 puntos en el procedimiento de concurso, se articulan tres bases, siendo que la primera de ellas valora con preferencia la experiencia en la categoría, escala, subescala, clase y denominación en el Ayuntamiento de Murcia. Se valora de forma preferente con 1,20 puntos por mes hasta un máximo de 100 puntos.

La segunda base, vuelve a incidir en la valoración de la experiencia en la categoría de la plaza concreta, pero en este caso en otras administraciones públicas, valorando en este caso a razón de 0.30 puntos mes con un máximo de 100 puntos.

Por último, la base controvertida sobre experiencia, obvia la experiencia en la categoría concreta convocada, pero permite la valoración de la experiencia en otras categorías diferentes, siempre que el grupo y subgrupo sea el inmediatamente inferior o superior a aquel en que se concurse. La puntuación es de 0.30 puntos hasta un máximo de 30 puntos.

De las dos primeras bases se constata como lo esencial o aquello que prima en la convocatoria es la de cubrir a quienes ostenten mayor experiencia en el desempeño de la categoría concreta, primando la experiencia en la administración local frente a otras administraciones (aspecto no discutido y admitido jurisprudencialmente) aunque en ambos casos con un máximo de 100 puntos.

Por último, la última de las bases, obviando la categoría concreta permite valorar la experiencia en otra categoría, siempre y cuando, atendiendo al grupo o subgrupo se pueda constatar que el nivel de conocimiento que se ha exigido a quien ha desempeñado la plaza es próximo (al alza o a la baja) a aquella plaza en la que concursa, por ello se permite exclusivamente su valoración respecto del grupo o subgrupo inmediatamente superior o inferior, con un límite muy inferior a aquellas bases que valoraban la experiencia en la categoría, pues se fija un límite de treinta puntos donde antes era de 100 puntos.

A nuestro juicio, teniendo en cuenta la finalidad de la convocatoria, así como observando la finalidad de las tres bases, no cabe concluir un comportamiento arbitrario de la Administración, sino a nuestro juicio acorde con la finalidad de la Ley 20/2021 y de las Disposiciones Adicionales en liza, toda vez que si las mismas tienen por objeto cubrir las plazas estructurales cubiertas con interinos con anterioridad al año 2016, más que nunca entendemos, debe prestarse atención a la experiencia en el desempeño de la categoría (las dos primeras bases) siendo proporcionado admitir como criterio de valoración de la experiencia una base por la que valora la experiencia en otra categoría pero con un grado inmediatamente superior o inferior a aquel en que se concursa, que como decimos, al menos formalmente permite valorar como experiencia el trabajo realizado en una plaza que requiere un conocimiento teórico similar a aquel de la plaza concursada.

Esta valoración entendemos que no es desproporcionada, es igualmente aplicable a todos los intervinientes, respetuosa con el principio de mérito y capacidad y no establece o provoca una imposibilidad real de que se puedan presentar al concurso personas diferentes a las que vinieran ocupando la plaza (en palabras de la no vinculante instrucción de la Administración General del Estado aportada como Doc. 3 de la demanda), a lo que añadimos en último lugar, que el objeto de la convocatoria no es el de solucionar el problema de las personas (los interinos) del Ayuntamiento de Murcia (como indicó el testigo al minuto 34.20 de la vista al reseñar que en un 80 o 90% dicho problema fue resuelto) sino que tiene por objeto el cubrir las plazas de interinidad de larga duración (anteriores a enero de 2016) o bien las plazas que no ostentando dicha antigüedad si hayan sido cubiertas por distintos interinos de larga duración (relación de interinidad anterior a enero de 2016) con independencia de su antigüedad en la plaza.

Idéntico motivo al expresado, nos permite desestimar la demanda respecto de la base 2.B de desempate, desde el momento en que la misma no solo aparece como segundo criterio de desempate entre los intervinientes, sino que nuevamente, se opta como primer criterio por la experiencia en la misma categoría que la objeto de concurso, añadiéndose como segundo criterio de desempate, uno que no solo tiene en cuenta la actividad en la misma y otras categorías, sino que exige al menos de forma objetiva y a todos los partícipes, haber desempeñado la función en una categoría de grado igual o inmediatamente superior o inferior a aquel en que se concursa.

Creemos que procede desestimar el recurso de apelación debiendo imponerse las costas a la apelante, por importe total de 300 euros por todos los conceptos IVA excluido.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,