Sentencia Contencioso-Administrativo 520/2024 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 136/2018 de 10 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Constituye objeto de este recurso de apelación la determinación de si es ajustada a derecho la sentencia en cuanto estima el recurso interpuesto.

La sentencia apelada expone:

«Se examina la eventual inadmisibilidad del recurso por haberse interpuesto por persona no debidamente representada conforme prevé el artículo 69.b de la Ley 29/1998 .

El 8-3-18 este Juzgador, de conformidad con el artículo 138.2 de la Ley 29/1998 , dictó Providencia en que requería a la Entidad actora que subsane el defecto procesal de falta de aportación del documento del artículo 45.2.d de la Ley 29/1998 .

La actora aportó poco después un Acuerdo del Gobierno de Aragón adoptado el 6-3-18 acordando autorizar a la Dirección General de Servicios Jurídicos a interponer la demanda que nos ocupa.

A este respecto cabe concluir:

1.- Por una parte, es incomprensible que el argumento de fondo del IAA sea ser una persona jurídica distinta al Gobierno de Aragón y pretenda que su voluntad como entidad para litigar se demuestre con una decisión tomada por, precisamente, ese Gobierno de Aragón de quien sostiene ser distinta.

2.- Por otra parte, e independiente y cumulativamente a lo anterior, de ser ese Acuerdo válido a los fines de completar el requisito procesal de acreditación de la voluntad de la persona física (lo que este Juzgador niega), ese Acuerdo es posterior a la interposición de la demanda. Y la Ley 30/1992 no prevé con para el ámbito de la actuación de la Administración la posibilidad de la ratificación de actos anteriores. En el campo de la actuación administrativa existe, exclusivamente, el instituto de la convalidación de actos anulables, regulada en el artículo 67 de la Ley 30/1992 . Ahora bien, dicha convalidación tiene siempre el límite de eficacia en el tiempo que establece el artículo 67.2: el acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos [se refiere al artículo 57.3 de la Ley 30/1992 , que regula dos supuestos de evidentemente imposible aplicación al caso que nos ocupa].

Procede, en suma, declarar la inadmisión de la demanda por la causa del artículo 69.b de la Ley 29/1998 ».

La parte apelante alega que formuló recurso en término y forma legal, si bien no se acompañó copia del acuerdo del órgano competente respecto a la autorización del ejercicio de acciones. Ello, como se expuso debidamente en el escrito de recurso, se debió a razones de urgencia, por haberse tenido conocimiento, en ese momento, de la intención de interponer el recurso. Tramitado el correspondiente procedimiento dirigido a tal fin, por el Consejo de Gobierno con fecha 6 de marzo de 2018 se adoptó el pertinente acuerdo por el que ratificaba el ejercicio de acciones judiciales, aportado a los autos. Hay que recordar que con fecha 9 de junio de 2016 por el Presidente del IAA se emitió un acuerdo por el que se solicitaba que el Consejero de Presidencia se elevara al Consejo de Gobierno propuesta de acuerdo para autorizar el ejercicio de acciones. Ello aparece previsto en el art. 4.5 del Decreto 167/1985. Por tanto, la decisión de interponer el recurso no la tomó la Dirección general de Servicios Jurídicos, sino que el Instituto Aragonés del Agua, solicitó su interposición, y el ejercicio de acciones fue ratificado por el Consejo de Gobierno. Expone, conforme a lo previsto en el art. 31. j) de la Ley 10/2014 ( art. 46.j) de la Ley 6/2001, que lo correcto es entender que es el Presidente del IAA (consejero del Gobierno de Aragón del departamento competente en materia de Aguas) el que debe solicitar el ejercicio de acciones, dado que ostenta la representación legal ordinaria del IAA ( art. 28.1 a) Ley 10/2014), a la Dirección General de Servicios Jurídicos. Una vez solicitado, lo procedente es elevar la propuesta al Consejo de Gobierno de la CCAA respecto a a la autorización o ratificación del ejercicio de acciones por parte de los servicios jurídicos en defensa de los intereses del IAA. Se acompaña Copia de la solicitud del Consejero de agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, que por disposición legal es el Presidente del IAA, en la que solicita que se eleve propuesta al Consejo de Gobierno para que se autorice a los Servicios Jurídicos para la interposición del recurso. En consecuencia, ante el silencio de la Ley es el Órgano superior de la CCAA el que autoriza el ejercicio de las acciones respecto a una entidad de derecho público dependiente, y ratifica la interposición del recurso.

Opone la parte apelada que el actor no acreditó mediante la oportuna certificación que el órgano competente de la entidad demandante hubiera acordado impugnar las actuaciones que se recurren; documento necesario no sólo desde el punto de vista formal ( artículo 45.2.d. de la Ley Jurisdiccional), sino también material, ya que sólo después de haber adoptado aquél acuerdo puede afirmarse que la persona jurídica de que se trata tiene formulada su voluntad impugnatoria. Debe señalarse que el actor se refiere a un acuerdo del Gobierno de Aragón de 6 de marzo de 2018 que sería un documento inadecuado pues de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de Aguas y Ríos de Aragón, corresponde a la Presidencia del IAA la representación legal del Instituto siendo por tanto la Presidencia el único órgano competente para adoptar este acuerdo previo de impugnación. Pero en todo caso, tampoco tiene valor el acuerdo adoptado por el Gobierno de Aragón en su reunión de 6 de marzo de 2018, porque Presidencia el único órgano competente para adoptar este acuerdo previo de impugnación. Pero en todo caso, tampoco tiene valor el acuerdo adoptado por el Gobierno de Aragón en su reunión de 6 de marzo de 2018. Añade que no cabe la subsanabilidad de la falta de aportación del acuerdo para recurrir se ha sintetizado, entre otras muchas, en la Sentencia de 11 de julio (Recurso de Casación n.º 215/2016); que el acuerdo para recurrir adoptado por el Gobierno de Aragón debía de ser de fecha anterior al de finalización del plazo para recurrir; y que no se justifican razones de urgencia.

Sobre una cuestión análoga se ha pronunciado ya esta Sala en sentencia de 17 de mayo de 2017, rollo de apelación 99/2016, razonando que «Para resolver la anterior cuestión debe señalarse que el precepto cuyo incumplimiento se invoca dispone, en su apartado 2, letra d), que con la demanda se deberá presentar "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación (...)", precepto que persigue evitar el planteamiento de acciones judiciales sin que medie el consentimiento y autorización del órgano competente para su ejercicio, y no justificándose que sea el Consejo de Dirección del IAA el competente para ello -dicha alegada competencia no deriva del artículo 46.1.j) de la Ley 6/2001 que lo que atribuye al mismo es "el ejercicio respecto de los bienes del Instituto, propios o adscritos, de todas las facultades de protección que procedan, incluyendo la recuperación posesoria"-, debe señalarse que, cualquiera que sea la posición que pudiera alcanzarse con relación al fondo del asunto, al mediar tanto el acuerdo del Presidente del Instituto -ver en dicho sentido el acuerdo de 11 de febrero de 2016 obrante a los folios 138 y 139 del recurso-, como del Consejo de Gobierno de la DGA, habría de estimarse cumplido el requisito que con dicho precepto se persigue, esto es, que media la autorización del órgano competente para otorgarlo».

Añadimos ahora la doctrina del Tribunal Constitucional manifestada entre otras, en sentencia nº 6/2018, de 22 de marzo, en la que resume los criterios que han de observarse en la interpretación y aplicación de las causas de inadmisibilidad del recurso, en congruencia con el derecho a la tutela judicial, en los siguientes términos:

«cumple recordar el canon del enjuiciamiento aplicable, establecido en nuestra doctrina a partir de la temprana STC 19/1981, de 18 de junio, y reiterada en otras muchas (por todas, la STC 182/2008, de 22 de diciembre, FJ 2 (EDJ 2008/243971)), que cabe sintetizar en los siguientes puntos:

a) El primer contenido del derecho que reconoce el artículo 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que permite ser parte en un proceso y obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones deducidas. No se trata, sin embargo, de un derecho absoluto e incondicionado, sino que ha de someterse a los cauces procesales existentes y de acuerdo con la ordenación legal pues, en cuanto derecho de configuración legal, su ejercicio y dispensación se supeditan al cumplimiento de los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso. Por tal razón, queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión que aprecie razonada y razonablemente la concurrencia de una causa establecida expresamente en la ley ( SSTC 311/2000, de 18 de diciembre, FJ 3 (EDJ 2000/40310); 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3; 327/2005, de 12 de diciembre, FJ 3, y 231/2012, de 19 de diciembre, FJ 2).

b) Tratándose del derecho de acceso a la jurisdicción, opera en toda su intensidad el principio pro actione, por lo que no sólo conculcan el derecho fundamental las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también las que se encuentren basadas en criterios que, por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que la causa legal aplicada preserva y los intereses que se sacrifican como consecuencia de la inadmisión. Además, como consecuencia de la vigencia de dicho principio, el control constitucional de las decisiones de admisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, en cuanto aquél impide interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso que obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión que le haya sido sometida (por todas, STC 327/2006, de 20 de noviembre , FJ 3 (EDJ 2006/311595)).

c) Aunque el principio pro actione obliga a los órganos judiciales en los supuestos de acceso a la jurisdicción a aplicar las normas reguladoras de los requisitos y presupuestos procesales, teniendo presente siempre el fin perseguido por el legislador al establecerlos, ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución interpretativa más favorable a la admisión de la demanda, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes ( STC 83/2016, de 28 de abril , FJ 5 (EDJ 2016/55804)).

d) El derecho a la tutela judicial efectiva impide la clausura de un procedimiento por defectos que pueden ser subsanados, de modo que, para que las decisiones de inadmisión por incumplimiento de los requisitos procesales sean acordes con el expresado derecho, es preciso además que el requisito incumplido, atendidas las circunstancias del caso, sea insubsanable o que, siendo subsanable, no haya sido corregido por el actor, pese a que el órgano judicial le haya otorgado esa posibilidad, tal como prevé el artículo 11.3 LOPJ (EDL 1985/8754) ( SSTC 147/1997, de 16 de septiembre, FJ 4 (EDJ 1997/5379) ; 122/1999, de 28 de junio, FJ 2 , y 153/2002, de 15 de julio , FJ 2).»

Por lo expuesto, en aplicación de la expresada doctrina y siguiendo el criterio ya mantenido por esta Sala, procede estimar el recurso en este concreto extremo y entrar a conocer del fondo de la cuestión controvertida.

SEGUNDO.- En cuanto al fondo del asunto, con fecha 1 de febrero de 2016 el Ayuntamiento de Bierge acuerda iniciar el expediente de compensación de deuda entre el citado Ayuntamiento y el Gobierno de Aragón, considerando que son susceptibles de compensación las deudas que el citado Ayuntamiento tiene con el Instituto Aragonés del Agua en concepto de pago de canon de saneamiento del ejercicio de 2015 (en adelante IAA) en la cantidad de 7.344,17 € y la deuda que a su vez, tiene el Gobierno de Aragón con el citado ente local en razón de una liquidación del Impuesto de Bienes Inmuebles en la cantidad de 7.344,117 € (liquidación de 6.376,64 € más 967,53 € correspondientes al recargo por el periodo ejecutivo.

Habiéndose dado traslado de dicho expediente al IAA, formula alegaciones la directora del citado ente público con fecha 10 de febrero de 2016 oponiéndose a la compensación.

A continuación, el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Bierge resuelve proceder a la compensación entre las deudas indicadas, por resolución de fecha 22 de febrero de 2016.

El IAA formuló requerimiento previo conforme a lo dispuesto en el art. 44 LJCA con fecha 13 de abril de 2016, siendo estimado parcialmente por el Ayuntamiento de Bierge por Resolución de 9 de mayo de 2016, en el sentido de considerar disconforme a derecho la aplicación del recargo de apremio y los intereses de demora, ratificando la procedencia de la compensación y del recargo del período ejecutivo.

Frente a esa Resolución se formula el recurso contencioso administrativo que es objeto de este procedimiento.

Alega la recurrente que no concurren los presupuestos para apreciar la compensación de las obligaciones ex arts. 1195 a 1202 del Código Civil. Para efectuar la compensación, se basa el Ayuntamiento tanto en el artículos 71 y 73 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaría, como los artículos 55 a 60 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación, y el artículo 109 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local, que, considera la Alcaldía del Ayuntamiento de Alagón, permite a las Entidades Locales compensar deudas vencidas, líquidas y exigibles que existan con otras entidades de Derecho Público. Para ello se precisa que existan deudas recíprocas por derecho propio, es decir que ambos sujetos sean deudores y acreedores el uno del otro. En este caso el IAA es una entidad de Derecho Público dependiente de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, si bien dotada de personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y autonomía financiera y de gestión, conforme a lo previsto en los arts. 31 y 34 de la Ley 6/2001, de 17 de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua de Aragón. No obstante, el hecho de que ostenta personalidad jurídica propia y autonomía financiera significa que no puede imponerse al IAA la condición de deudor o acreedor respecto a deudas o créditos en que eventualmente lo fuera el Gobierno de Aragón.

El Ayuntamiento opone que el criterio sentado por esta Sala en sentencia de 17 de mayo de 2017 es erróneo y que de acuerdo con la Ley de Cortes de Aragón 10/2014, de 27 de noviembre, de Aguas y Ríos de Aragón la titularidad del Impuesto sobre Contaminación de las Aguas corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón no al Instituto Aragonés del Agua. En primer lugar, el artículo 15.1.q) señala que corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón, sin perjuicio de la legislación de aguas, y en coordinación con la Administración General del Estado:

"q) La gestión, la inspección y, en su caso, la recaudación del impuesto sobre la contaminación de las aguas regulado en esta ley."

El artículo 80 de la Ley 10/2014 es diáfano al señalar que el Impuesto sobre Contaminación de las Aguas "tiene la naturaleza de recurso tributario de la Comunidad Autónoma." Además, no deja de ser significativo que el acuerdo para recurrir lo adopté el Gobierno de Aragón lo que vendría a acreditar mediante un acto propio que no puede ser ignorado que se reconoce como deudor. Cita en apoyo de esta postura la STS de 12 de diciembre de 2010, recurso 60/2009.

Sin embargo, el supuesto examinado por esta sentencia del TS es distinto del que ahora analizamos. En concreto allí se razonó:

«En el presente caso uno de los derechos de crédito que es objeto de compensación está constituido por tributos municipales, respecto de los cuales la Diputación Provincial de Huesca asumía, --"por cuenta ajena", la gestión recaudatoria. De modo que, a juicio de esta Sala, el titular del derecho de crédito correspondiente es el Municipio respectivo, no la Diputación Provincial, puesto que al tratarse de tributos propios municipales, es el Municipio el titular de los créditos tributarios derivados de los Impuestos municipales, de titularidad municipal, establecidos por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (EDL 1988/14026) , reguladora de las Haciendas Locales, entonces vigente, sin que un convenio de colaboración entre dicho Municipio y la correspondiente Diputación Provincial, enmarcado dentro de las competencias de Asistencia Económica Financiera de la misma, suponga una transmisión del derecho de crédito que convierta a la Diputación Provincial de Huesca en acreedora por derecho propio».

Por lo demás, debemos reiterar en fin, el criterio sentado por esta Sala en la reiterada sentencia de 17 de mayo de 2017 en la que argumentamos:

«QUINTO.- En cuanto al fondo del asunto, tras rechazar el razonamiento de la sentencia, señala el Ayuntamiento apelante que la Comunidad Autónoma mantenía en el expediente que la cantidad considerada como deuda por el Ayuntamiento de Alagón en concepto de subvención concedida por la Orden de 19 de diciembre de 2012 para la construcción de una piscina cubierta no podía ser considerada como líquida, vencida y exigible, pues no se había reconocido la correspondiente obligación al exigirse para ello - artículo 55.2 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Aragón-, la previa comprobación material de la inversión, lo cual estima que supone ampararse en el incumplimiento injustificado y propio de su obligación de efectuar la comprobación de la obra finalizada mediante el levantamiento de la correspondiente acta.

A continuación expone las circunstancias que justifican las anteriores afirmaciones, afirmando que con ello se justifica plenamente la documentación exigida para percibir la ayuda concedida respecto a la partida prevista para el ejercicio 2012 que en ese momento ascendía a 512.604 €, que no se abonó, no por falta de comprobación, sino por la tramitación del expediente de minoración que no llegó a buen fin, señalando, a continuación, tras invocar los artículos 71 y 72 de la Ley 58/2003 y 57 del Real Decreto 939/2005, que puede ser compensada una deuda tributaria con un crédito reconocido, y tras recordar las fases del gasto afirma que la comprobación material del artículo 55.2 hace referencia a la fase del pago ordenado, cuando el reconocimiento del crédito se produce en la fase del reconocimiento de la obligación, de hecho, afirma que la Comunidad Autónoma ninguna objeción en este punto puso al expediente de compensación.

Igualmente invoca el artículo 34 de la Ley General de Subvenciones señalando que la resolución de la concesión de la subvención implica un compromiso de gasto, un derecho efectivo al cobro de la subvención, sin perjuicio de que se produzca la pérdida del derecho al cobro si hay una falta de justificación de la prestación, por lo que reitera que la comprobación no es requisito legal para el reconocimiento del crédito, estimando que la justificación del proyecto objeto de subvención encuentra una norma de aplicación analógica en el artículo 54 de la ley de Hacienda de Aragón, reiterando que el crédito reconocido es un crédito exigible a la Comunidad Autónoma.

Añade que tampoco la sentencia contiene un pronunciamiento sobre la doctrina de los actos propios por existir antecedentes judiciales en los que el Gobierno de Aragón había procedido a compensar con otros Ayuntamientos el canon de saneamiento o impuesto de contaminación de las aguas, afirmando que dicha cuestión cobra especial trascendencia a la vista del documento presentado con el escrito de apelación, lo que supone una contradicción con la postura del Gobierno de Aragón en el presente procedimiento, afirmando que el IAA no puede ir en contra de los actos del ente principal del que depende, siéndole aplicable la doctrina de los actos propios.

SEXTO.-En primer lugar debe señalarse que la respuesta dada anteriormente al tema de la inadmisibilidad por falta de legitimación no resuelve la cuestión que con dicho motivo se suscita, esto es, si es procedente el razonamiento ya contenido en el escrito obrante al folio 10 del expediente administrativo, esto es, que no resulta procedente la compensación por cuanto no nos encontramos ante entidades que sea por derecho propios recíprocamente acreedoras o deudoras la una de la otra.

Al respecto debe comenzarse señalando que estando dotado de personalidad jurídica propia no cabe confundir al Instituto Aragonés del Agua con la Comunidad Autónoma a efectos de compensación, si bien dicha premisa, tampoco resuelve el problema, pues lo que en definitiva interesa, a los efectos de determinar la procedencia de la compensación de la autoliquidación del canon de saneamiento correspondiente al 2º trimestre de 2014, con el crédito que afirma ostentar el Ayuntamiento apelante con las características de vencido, líquido y determinado, es quien sea el titular del crédito que deriva del referido tributo.

Al respecto debe recordarse que el artículo 50 de la Ley 6/2001 disponía, al regular el canon de saneamiento, que "el canon de saneamiento es un impuesto de finalidad ecológica que tiene la naturaleza de recurso tributario de la Comunidad Autónoma, cuyo producto se afectará a la financiación de las actividades de prevención de la contaminación, saneamiento y depuración a que se refiere esta Ley", disponiendo la Ley de Hacienda de Aragón que la Hacienda de la Comunidad Autónoma está constituida, entre otros, por el rendimiento de los impuestos que establezca la Comunidad Autónoma.

Asimismo debe tenerse en cuenta que el artículo 39 de la Ley 6/2001 preceptuaba , en su apartado 2, que "constituyen el patrimonio del Instituto Aragonés del Agua los bienes y derechos que pueda adquirir con fondos procedentes de su presupuesto y los que, por cualquier otro título jurídico, pueda recibir de la Administración de la Comunidad Autónoma o de otras Administraciones públicas", añadiendo el apartado 3, que "los bienes que se le adscriban para el cumplimiento de sus funciones por la Administración de la Comunidad Autónoma o el resto de las Administraciones públicas, así como aquellos que sean cedidos a título gratuito por las entidades locales afectos a la prestación del servicio, no variarán su calificación jurídica original y no podrán ser incorporados a su patrimonio ni enajenados o permutados por el Instituto Aragonés del Agua. En todo caso, corresponderá al Instituto su utilización, administración y explotación". Por su parte el artículo 40 establece, como antes se adelantó, al relacionar los recursos económicos del IAA, en primer lugar, en su letra a) "el producto de la recaudación del canon de saneamiento".

A la vista de lo expuesto debe de tenerse en cuenta que el canon de saneamiento es un impuesto cuya titularidad corresponde a la Comunidad Autónoma, pero cuya producto se atribuye al IAA, que es al que se atribuye igualmente su gestión y recaudación. En dicho sentido el artículo 32 de la Ley 6/2001 disponía que le corresponde al IAA "f) La gestión y, en su caso, recaudación del canon de saneamiento".

Partiendo de lo expuesto puede afirmarse que con independencia de que el canon de saneamiento o el ulterior impuesto sobre la contaminación de las aguas sea un recurso tributario de la Comunidad Autónoma, desde el momento que por ley se atribuye al Instituto Aragonés del Agua el producto de su recaudación, ha de estimarse que desde que el mismo es exigible, es el IAA, en cuanto persona jurídica independiente, el titular del crédito y no la Comunidad Autónoma, por lo que el referido crédito no puede ser compensado con un débito propio de la Comunidad Autónoma, debiendo concluirse, por tanto, que en el presente caso el invocado crédito del Ayuntamiento con la Comunidad Autónoma no puede ser compensado con el débito que mantiene, por el canon de saneamiento con el Instituto Aragonés del Agua, al no ser, por dicho crédito y débito, Ayuntamiento y Comunidad Autónoma, recíprocamente acreedor y deudor el uno con el otro.

La anterior conclusión determina la estimación del recurso sin que sea preciso examinar la distinta posición mantenida entre las partes con relación a la concurrencia de los demás requisitos exigibles, esto es, si el crédito invocado por el Ayuntamiento es una deuda líquida, vencida y exigible».

La aplicación al caso de la expresada doctrina impone la estimación del recurso en los términos interesados por el IAA, sin que proceda hacer una expresa imposición de costas por las dudas de derecho que presenta el recurso - art. 139 LJCA-.